Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã từ thực tiễn ở huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng Nam (LV thạc sĩ)

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ THU THỦY

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN
NÔNG SƠN, TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ THU THỦY

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN
NÔNG SƠN, TỈNH QUẢNG NAM

Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 838.01.02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. NGUYỄN VĂN THUẬN

HÀ NỘI, năm 2019

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan, đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu, kết luận nêu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Những
kết luận khoa học của luận văn chưa được ai công bố.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Thu Thủy


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1. NHỮNG VẪN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC
VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ ..................... 9
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội
đồng nhân dân cấp xã ........................................................................................ 9
1.2. Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã ............................. 18
1.3. Các yếu tố tác động đến tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp
xã ..................................................................................................................... 22
CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI
ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ HUYỆN NÔNG SƠN TỈNH QUẢNG
NAM ............................................................................................................... 26
2.1. Đặc điểm về tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện Nông Sơn .................. 26
2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã huyện Nông
Sơn ................................................................................................................... 29
CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ Ở NƯỚC TA HIỆN NAY ....... 51
3.1. Yêu cầu hoàn thiện tổ chức, hoạt động của HĐND cấp xã ..................... 51
3.2. Giải pháp hoàn thiện tổ chức, hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã 54
3.3. Kiến nghị .................................................................................................. 74

KẾT LUẬN .................................................................................................... 77
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
BCH

: Ban chấp hành

HĐND

: Hội đồng nhân dân

MTTQ

: Mặt trận Tổ quốc

QH

: Quốc hội

UBND

: Ủy ban nhân dân

XHCN

: Xã hội

DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu

Tên bảng

bảng
2.1.

Một số chỉ tiêu kinh tế - xã hội huyện Nông Sơn giai đoạn
2010 - 2014

Trang

27


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì xã, phường, thị
trấn (gọi chung là cấp xã) là đơn vị hành chính cuối cùng trong hệ thống đơn vị
hành chính của nước ta và chính quyền cấp xã là cũng cấp chính quyền cuối
cùng trong hệ thống chính quyền địa phương. Đây là cấp chính quyền có quan
hệ trực tiếp đến từng người dân, là cầu nối chuyển tải mọi chủ trương, chính
sách của Đảng, pháp luật của nhà nước vào cuộc sống. Chính quyền cấp xã
trực tiếp tổ chức cho nhân dân thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các văn bản
của các cơ quan nhà nước cấp trên, tăng cường sự đoàn kết toàn dân, phát huy
quyền làm chủ tập thể của nhân dân, khai thác mọi tiềm năng, lợi thế của địa
phương để phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư.
Với đặc điểm đó, cấp xã là cấp chính quyền cơ sở có vị trí, vai trò rất quan
trọng trong cơ cấu chính quyền địa phương. Nếu cấp tỉnh là cầu nối giữa chính

quyền Trung ương và chính quyền địa phương thì cấp xã là cầu nối giữa Nhà
nước với nhân dân, là nơi nhân dân trực tiếp thực hiện quyền dân chủ của mình
thông qua hai hình thức cơ bản là dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp. [28]
Theo quy định của Hiến pháp, pháp luật thì HĐND là cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của
nhân dân, do nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ
quan nhà nước cấp trên. HĐND cấp xã là cơ quan quyền lực nhà nước gần dân
nhất. Hơn nữa, hiện nay xã là cấp trực tiếp quản lý trên 80% dân số cả nước, trải
dài trên diện tích rộng lớn từ Bắc tới Nam, từ miền núi tới đồng bằng, hải đảo
nên hiệu lực quản lý của cấp chính quyền này góp phần quyết định sự thành
công hay thất bại của mọi chủ trương, chính sách được hoạch định từ cấp trên.
Hơn 60 năm, từ Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đến Hiến pháp 2015 và các

1


quy định pháp luật hiện nay, cùng với sự hoàn thiện hệ thống bộ máy nhà nước
từ trung ương đến địa phương, vai trò HĐND cấp xã từng bước được khẳng
định. Điều đó thể hiện qua việc HĐND cấp xã ngày càng làm tốt chức năng là
cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân địa phương, thay mặt
nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội,
quốc phòng - an ninh. Những vấn đề liên quan đến lợi ích của tập thể, lợi ích
của đại bộ phận nhân dân trên địa bàn đều được nhân dân bàn bạc và quyết
định thông qua cơ quan đại diện của mình. Và, điều đó lại càng có ý nghĩa
quan trọng trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN "của dân, do
dân, vì dân" hiện nay.
Tuy nhiên, cũng phải thẳng thắn nhìn nhận rằng thực tế hoạt động của
HĐND các cấp đã bộc lộ một số bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ
đặt ra, nhất là HĐND cấp xã. Bên cạnh đó, những quy định pháp luật liên quan
đến tổ chức, hoạt động của HĐND cũng còn một số nội dung chưa phù hợp,

chưa theo kịp sự thay đổi của tình hình chính trị - kinh tế - xã hội hiện nay.
Vì những lý do trên, tác giả chọn vấn đề: “Tổ chức và hoạt động của Hội
đồng nhân dân cấp xã từ thực tiễn ở huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng Nam” để
làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình. Với mong muốn tìm hiểu sâu hơn về
phương thức tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung cũng như HĐND cấp
xã tại huyện Nông Sơn nói riêng; qua đó đề xuất một số giải pháp, hy vọng sẽ
góp phần bổ sung, hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến tổ chức và
hoạt động của HĐND cấp xã nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của
cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, thể hiện rõ bản chất là cơ quan đại
diện nhân dân, thay mặt nhân dân quyết định các vấn đề quan trọng và giám sát
việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương. Đồng thời, góp phần vào
công cuộc đổi mới, hoàn thiện bộ máy cơ quan quyền lực nhà nước trong giai
đoạn hiện nay.

2


2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp, trong đó có
HĐND cấp xã đã được nhiều tác giả thực hiện ở các tỉnh, thành phố, các địa
phương trong cả nước. Có rất nhiều công trình nghiên cứu khoa học tương
đồng với nội dung với luận văn của tác giả tuy nhiên hướng tiếp cận, phạm vi
nghiên cứu, mục đích nghiên cứu có những điểm khác nhau. Cụ thể như sau:
- Trương Khắc Linh, Tổ chức và hoạt động của các ban Hội đồng nhân
dân, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 2/2003.
- Bùi Xuân Đức, Bàn về tính chất của HĐND trong điều kiện cải cách bộ
máy nhà nước hiện nay, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 12/2003.
- Bùi Huyền Mai (2004), Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND
thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ Luật học, Viện Nhà nước và pháp luật.
- Cao Thị Bích Lan (2004), Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát

của HĐND từ thực tiễn hoạt động của HĐND quận Hoàn Kiếm, thành phố Hà
Nội, Luận văn thạc sĩ Hành chính công, Học viện Hành chính quốc gia Hà Nội.
- Đinh Ngọc Quang, Về Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp
nhiệm kỳ 2004 -2009, tạp chí quản lý Nhà nước số 02/2005.
- Vũ Thị Kim Vân và các cộng sự (2010), Thực trạng và giải pháp nâng
cao hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở Bình Dương, Đề tài nghiên cứu khoa
học cấp tỉnh.
- Nguyễn Tất Viễn, Nhân bầu cử Quốc hội và bầu cử HĐND các cấp, suy
nghỉ về vấn đề tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, Tạp chí Tổ chức
nhà nước số 3/2011.
- Nguyễn Đăng Dung ( 2012), HĐND trong nhà nước pháp quyền, NXB
Tư pháp.
- Nguyễn Thị Nữ ( 2012) , Tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã – qua
thực tiễn ở tỉnh Thừa Thiên Huế, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Khoa Luật – Đại

3


học Luật Huế.
- Trần Xuân Anh (2013), Nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của
HĐND cấp xã, Tiểu luận, Học viện Hành chính.
- Trịnh Đình Bá ( 2016), Hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện từ
thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi.
- Nguyễn Thị Thu Huyền và các cộng sự (2016), Các giải pháp nâng cao
hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ.
- Lâm Thị Quỳnh Giao, Nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND cấp
xã ở thành phố Hà Nội, Tạp chí Cộng sản số 05/2017
Tại tỉnh Quảng Nam từ trước đến nay chỉ có duy nhất một đề tài khoa
học cấp tỉnh :"Năng lực quyết định và hiệu quả hoạt động giám sát của
HĐND tỉnh, HĐND cấp xã trên địa bàn tỉnh Quảng Nam - Thực trạng,

nguyên nhân và giải pháp" (Mã số: KX.06.09) do nhóm tác giả gồm thạc sĩ
Trần Văn Tân, thạc sĩ Nguyễn Ngọc Thái và các cộng sự triển khai thực hiện,
được nhiệm thu năm 2011.
Nhìn chung, các công trình nghiên cứu vừa nêu, tùy theo hướng tiếp cận,
phạm vi, mục đích nghiên cứu đã khái quát được lịch sử hình thành và phát
triển của HĐND trong hệ thống chính quyền Việt Nam qua các thời kỳ; làm rõ
cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của HĐND. Qua nghiên cứu thực tiễn và
lý luận, các công trình này đã phân tích thực trạng, đánh giá tổ chức hoạt động
của HĐND ở nhiều cấp, trên nhiều địa bàn khác nhau, từ đó đề xuất giải pháp
để hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND.
Tuy nhiên, tác giả vẫn chọn nghiên cứu đề tài của mình bởi những lý do sau:
- Phần lớn các đề tài nêu trên đã nghiên cứu tổ chức và hoạt động của
HĐND trong nhiệm kỳ 2011-2016 trở về trước. Đến nay, với việc ban hành
một số luật mới như: Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Hoạt động
giám sát của Quốc hội và HĐND...thì cơ cấu tổ chức, vai trò, nhiệm vụ của

4


HĐND đã có nhiều thay đổi. Do vậy, một số nhận định, đánh giá cũng như
kiến nghị, đề xuất không còn phù hợp nữa.
- Các đề tài trên đều nghiên cứu về HĐND ở các địa phương nằm ngoài
tỉnh Quảng Nam; do vậy, điều kiện địa lý, tình hình kinh tế - xã hội có nhiều
điểm khác biệt so với Quảng Nam nói chung và huyện Nông sơn nói riêng.
- Đối với đề tài của Thạc sĩ Trần Văn Tân, Thạc sĩ Nguyễn Ngọc Thái tuy
có nghiên cứu về HĐND cấp xã nhưng là nghiên cứu chung cho toàn tỉnh
Quảng Nam và thời điểm nghiên cứu cũng rơi vào nhiệm kỳ 2011-2016.
- Đề tài nghiên cứu của tác giả cũng nghiên cứu về tổ chức và hoạt động
của HĐND cấp xã nhưng phạm vi nghiên cứu thực tiễn khu trú trên địa bàn
huyện Nông Sơn (tập trung vào nhiệm kỳ 2016-2021), nhiệm vụ nghiên cứu

cũng khác nhau, do vậy sẽ có điểm tương đồng với các đề tài trên nhưng không
hoàn toàn đồng nhất.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Đề tài tập trung nghiên cứu một cách có hệ thống cơ sở lý luận về tổ chức,
hoạt động của HĐND cấp xã. Đồng thời đi sâu nghiên cứu thực trạng về tổ
chức và hoạt động của HĐND cấp xã trên địa bàn huyện Nông Sơn, tỉnh
Quảng Nam. Qua đánh giá một cách khách quan, đầy đủ thực trạng sẽ đề xuất
những giải pháp để bổ sung hệ thống các văn bản pháp quy, nhằm hoàn thiện
một bước cơ cấu tổ chức, quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của
HĐND cấp xã từ đó tạo điều kiện thuận lợi cho việc nâng cao hiệu quả hoạt
động của cơ quan dân cử ở cơ sở không chỉ trên địa bàn huyện Nông Sơn,
Quảng Nam mà còn ở phạm vi cả nước.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Nghiên cứu, phân tích các quy định hiện hành của pháp luật về tổ chức,
hoạt động, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND cấp xã để làm rõ vị

5


trí, vai trò của HĐND cấp xã trong hệ thống bộ máy nhà nước nói chung và
trong tổ chức chính quyền ở địa phương.
Phân tích, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã
trên địa bàn huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng Nam hiện nay.
Từ các nghiên cứu về lý luận và thực tiễn sẽ tìm ra những hạn chế, bất cập
và nguyên nhân trong tổ chức, hoạt động của HĐND cấp xã nhằm đề xuất giải
pháp khắc phục một cách hiệu quả, khả thi.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đề tài chỉ nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã trên địa

bàn huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng Nam trong giai đọan hiện nay, trong đó tập
trung nghiên cứu HĐND cấp xã nhiệm kỳ 2016-2021 (sau khi Luật Tổ chức
chính quyền địa phương có hiệu lực thi hành).
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
Chỉ nghiên cứu HĐND các xã trên địa bàn huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng
Nam (huyện Nông Sơn không có đơn vị hành chính cấp thị trấn, phường).
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Đề tài sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật làm phương pháp
chung mang tỉnh chủ đạo trong nghiên cứu.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu để mang lại kết quả
đầy đủ và chính xác nhất. Các phương pháp nghiên cứu được chia làm hai nhóm:
- Nhóm phương pháp nghiên cứu lý thuyết bao gồm: Phương pháp
phân tich và tổng hợp lý thuyết, phương pháp phân loại và hệ thống hóa lý
thuyết, phương pháp lịch sử được dùng để nghiên cứu hệ thống văn bản, các
đề tài nghiên cứu khoa học, các báo cáo, tham luận tại các hội thảo, hội nghị

6


chuyên đề có liên quan để xem xét cơ sở lý luận về tổ chức, hoạt động của
HĐND cấp xã.
- Nhóm phương pháp nghiên cứu thực tiễn bao gồm: Phương pháp điều
tra, phương pháp phân tích tổng kết kinh nghiệm, phương pháp chuyên gia
được dùng để nghiên cứu thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã tại
huyện Nông Sơn, xem xét những thành quả trong quá khứ để rút ra kết luận bổ
ích cho thực tiễn và lý luận khoa học, tham khảo ý kiến của các chuyên gia để
đánh giá khách quan ưu điểm, các mặt tích cực cũng như tồn tại, hạn chế trong
tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã hiện nay, đồng thời đề xuất các giải

pháp tối ưu để khắc phục.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Thông qua kết quả nghiên cứu lý thuyết sẽ đề xuất một số nội dung nhằm
góp phần bổ sung cơ sở lý luận về tổ chức, hoạt động của HĐND cấp xã làm
căn cứ để hoàn thiện một bước các quy định pháp luật có liên quan.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Qua nghiên cứu thực tiễn tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân
cấp xã của huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng Nam sẽ đánh giá khách quan ưu điểm,
các mặt tích cực cũng như những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân trong tổ chức
và hoạt động của HĐND cấp xã hiện nay. Từ đó đề xuất các giải pháp nhằm
hoàn thiện tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân
dân cấp xã.
7 . Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Tài liệu tham khảo thì nội dung luận văn
gồm 3 chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của
Hội đồng nhân dân cấp xã.

7


Chương 2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp
xã huyện Nông Sơn tỉnh Quảng Nam.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân
dân cấp xã ở nước ta hiện nay.

8

CHƯƠNG 1
NHỮNG VẪN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ
HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn
của Hội đồng nhân dân cấp xã
1.1.1. Khái niệm Hội đồng nhân dân cấp xã
HĐND được thành lập từ cuối năm 1945 theo Sắc lệnh số 63 ngày
22/11/1945 của Chính phủ lâm thời Việt Nam dân chủ cộng hòa. Hiến pháp
đầu tiên của nước ta năm 1946 cũng quy định thành lập HĐND ở tỉnh, thành
phố, thị xã và xã. Tiếp sau đó, các Hiến pháp 1959, 1980, 1992 và 2013; Luật
Tổ chức và hoạt động HĐND và Ủy ban hành chính năm 1962; Luật Tổ chức
và hoạt động của HĐND và UBND năm 1983, 1989, 1994, 2003; Luật Tổ chức
chính quyền địa phương năm 2015, HĐND được tổ chức ở tất cả các cấp hành
chính ở địa phương gồm cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Các văn bản pháp luật
nói trên đều ghi nhận HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa
phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà
nước cấp trên, HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để
phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh
tế - xã hội , củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật
chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương
đối với cả nước. HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của
Thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng
cấp; giám sát việc tuân theo pháp luật, việc thực hiện các nghị quyết của
HĐND của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang
nhân dân và công dân ở địa phương. Hiến pháp 1959 ghi nhận :" Hội đồng
9


nhân dân các cấp là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương". Điều 114

Hiến pháp năm 1980 tiếp tục khẳng định “HĐND các cấp là cơ quan quản lý
nhà nước ở địa phương” đồng thời làm rõ “do nhân dân địa phương bầu ra,
chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và chính quyền cấp trên". Hiến
pháp năm 1992 ( sửa đổi, bổ sung năm 2001 - Điều 119), Hiến pháp năm 2013
(khoản 1, Điều 113) và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã kế
thừa và bổ sung rõ hơn: “ Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu HĐND do cử tri
ở địa phương bầu ra, là cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý
chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân
dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. [23] [25] [26]
Các luật về tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và 2003 đều quy định:
“Mọi đơn vị hành chính đều có HĐND” không phân biệt giữa mô hình tổ chức
HĐND ở nông thôn, đô thị, hải đảo. [29]
HĐND cấp xã do cử tri bầu ra, bao gồm các đại biểu ưu tú của mọi tầng
lớp nhân dân, dân tộc, tôn giáo, công nhân, nông dân, trí thức...được Đảng và
nhân dân tín nhiệm, hiệp thương bầu vào cơ quan đại diện cho trí tuệ, tinh thần
và sức mạnh tập thể của nhân dân địa phương. Những chủ trương, quyết định
của Trung ương, của tỉnh, của huyện được thể chế hóa thành nghị quyết của
HĐND cấp xã xuất phát từ lợi ích của nhân dân địa phương, đồng thời phù hợp
với lợi ích của toàn dân, không trái với các văn bản quy phạm pháp luật của cơ
quan nhà nước cấp trên, chịu sự giam sát của nhân dân địa phương. Các đại
biểu HĐND cấp xã không được tín nhiệm sẽ bị bãi nhiệm theo quy định của
pháp luật.[22]
Như vậy, căn cứ theo quy định của Hiến pháp và các văn bản pháp luật có
liên quan qua các thời kỳ từ 1946 đến nay, có thể đưa ra khái niệm về HĐND
cấp xã như sau : HĐND cấp xã là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do
cử tri của xã bầu ra gồm các đại biểu HĐND cấp xã, đại diện cho ý chí, nguyện

10

vọng và quyền làm chủ của Nhân dân; có nhiệm vụ, quyền hạn quyết định các
vấn đề ở địa phương theo luật định, giám sát thi hành Hiến pháp, Luật, các văn
bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và việc thực hiện nghị
quyết của HĐND cấp xã, chịu trách nhiệm trước nhân dân ở xã và cơ quan nhà
nước cấp trên.
1.1.2. Đặc điểm của Hội đồng nhân dân cấp xã
 Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.
Theo quy định của pháp luật thì :"Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam
là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân
dân" và "do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân" .
Nhân dân thực thi quyền lực Nhà nước thông qua các cơ quan đại diện cho
mình ở cả hai cấp: Trung ương và địa phương. Ở cấp Trung ương, Quốc hội
:"là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt
Nam". Ở cấp địa phương :"HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương". Như vậy, việc HĐND là cơ quan quan quyền lực nhà nước ở địa
phương đã được Hiến định trong Hiến pháp 2013 (kể cả những Hiến pháp
trước đây của nước ta) và đây cũng chính là đặc điểm đầu tiên của HĐND.
[28]
 Gồm đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri bầu ra.
Do tính chất cơ bản của Nhà nước ta là nhà nước của Nhân dân, do Nhân
dân, vì Nhân và mọi quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân, cho nên người
dân phải có quyền trực tiếp bầu chọn cơ quan đại diện cho mình ở các cấp
(Quốc hội và HĐND). Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định :" Hội
đồng nhân dân gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở địa phương bầu
ra". Như vậy, về mặt tổ chức, HĐND bao gồm các đại biểu HĐND do cử tri
bầu ra và đây cũng chính là đặc điểm thứ hai của HĐND. [35]
 Quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương trên mọi lĩnh vực:
11

kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh.
Vì nhân dân là người làm chủ đất nước, mọi quyền lực nhà nước thuộc về
nhân dân, cho nên người dân phải được quyền quyết định mọi vấn đề quan
trọng của đất nước và địa phương thông qua cơ quan đại diện cho mình ở các
cấp: cấp Trung ương là Quốc hội, cấp địa phương là HĐND. Thẩm quyền
quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương của HĐND chính là hình
thức người dân thực hiện quyền dân chủ đại diện của mình. Quyền lực của
HĐND là được nhân dân trao thông qua việc bầu chọn các đại biểu HĐND
thay mặt cho mình. Điều này cũng được pháp luật khẳng định :" HĐND quyết
định các vấn đề của địa phương do luật định". [28]
 Đây là cấp chính quyền cuối cùng trong hệ thống chính quyền ở địa
phương và là cấp gần dân nhất.
HĐND được tổ chức theo đơn vị hành chính, mà theo phân loại đơn vị
hành chính của nước ta thì cấp xã là đơn vị hành chính cuối cùng trong hệ
thống đơn vị hành chính. Do vậy, HĐND cũng là cấp cuối cùng trong hệ thống
chính quyền địa phương (cấp thôn, tổ dân phố, ấp....không phải là đơn vị hành
chính). Vì là cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền, thực thi quyền lực
trong phạm vi hẹp của địa phương, nên HĐND, đại biểu HĐND trực tiếp tương
tác với người dân trong hoạt động công vụ không qua trung gian. Đây là nét
khác biệt chủ yếu của HĐND cấp xã với HĐND cấp trên và cũng chính là đặc
điểm của HĐND cấp xã.
 Tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, quyết định
theo đa số.
Tập trung dân chủ là một nguyên tắc quan trọng của mọi cơ quan, tổ chức
thuộc hệ thống chính trị của nước ta hiện nay. Nguyên tắc tập trung dân chủ
trong tổ chức Nhà nước cũng đã được Hiến định :" Nhà nước được tổ chức và
hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp

12

luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ". Do vậy, HĐND cũng được tổ
chức theo nguyên tắc tập trung dân chủ. [28]
Mặt khác, HĐND bao gồm các đại biểu HĐND do cử tri trực tiếp bầu ra,
do vậy về nguyên tắc mọi đại biểu HĐND đều bình đẳng về quyền và trách
nhiệm, trong đó có quyền phát biểu ý kiến và biểu quyết (hai quyền quan trọng
nhất), nên khi quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền, HĐND phải dùng hình
thức biểu quyết theo đa số.
Pháp luật cũng quy định rõ :"HĐND làm việc theo chế độ hội nghị và
quyết định theo đa số" và :"Đại biểu HĐND bình đẳng trong thảo luận và quyết
định các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND". Đây cũng là đặc điểm
của tổ chức và hoạt động của HĐND khác với UBND :" Ủy ban nhân dân hoạt
động theo chế độ tập thể Ủy ban nhân dân kết hợp với trách nhiệm của Chủ
tịch Ủy ban nhân dân". [28]
1.1.3. Vai trò của Hội đồng nhân dân cấp xã
 Thiết chế bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân
Hiến pháp 2013 khẳng định: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì
Nhân dân. Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả
quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân". Người dân thực hiện quyền làm chủ
của mình thông qua hai hình thức: dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Khi
cử tri bầu ra HĐND chính là người dân thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của
mình. Cũng cần nói thêm rằng chỉ có Quốc hội và HĐND là hai cơ quan được
người dân trực tiếp bầu chọn. Khi HĐND thay mặt cử tri quyết định các vấn
đề quan trọng của địa phương và thực hiện quyền giám sát là lúc người dân
thực hiện quyền dân chủ đại diện. Việc người dân bầu chọn trực tiếp cơ quan
quyền lực nhà nước ở địa phương và giao cơ quan đó trách nhiệm thay mặt
cho mình có thể khẳng định rằng HĐND chính là thiết chế đảm bảo quyền

13

làm chủ của nhân dân. [28]
 Cầu nối giữa nhà nước với nhân dân.
Như đã trình bày ở phần trên, nếu cấp tỉnh là cầu nối giữa chính quyền
Trung ương với địa phương thì cấp xã là cấp cuối cùng trong hệ thống chính
quyền địa phương là cầu nối giữa Nhà nước và nhân dân. Bởi, theo quy định hệ
thống đơn vị hành chính của nước ta hiện nay có 3 cấp (tỉnh, huyện, xã). Các tổ
chức dưới cấp xã (thôn, tổ dân phố, ấp...) không phải là đơn vị hành chính. Mọi
chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước đều được cấp xã là
cấp cuối cùng triển khai đến người dân. Hay nói khác hơn, HĐND cấp xã là
cấp cuối cùng được thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương, đồng thời lại là
đại diện của nhân dân, do cử tri bầu ra. Do vậy, HĐND chính là cầu nối giữa
nhà nước và nhân dân.
 Tổ chức thực hiện quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên
Theo nguyên tắc tổ chức nhà nước thì cơ quan cấp dưới phải phục tùng,
thực hiện quyết định của cơ quan cấp trên. Hiến pháp 2013 cũng ghi rõ
HĐND :"chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước
cấp trên". [28]
 Nghị quyết của HĐND có hiệu lực pháp lý trong phạm vi đơn vị hành
chính lãnh thổ cấp xã.
Nghị quyết của HĐND là một hình thức quyết định của tập thể các đại
biểu được nhân dân bầu ra, thay mặt cho nhân dân địa phương và theo Hiến
pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 thì HĐND được tổ
chức ở các đơn vị hành chính của Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam nên hiển
nhiên chỉ có hiệu lực trong phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ cấp xã.
1.1.4. Chức năng của Hội đồng nhân dân cấp xã
Chức năng của HĐND là những phương diện hoạt động chủ yếu của
HĐND nhằm thực hiện vai trò, nhiệm vụ của HĐND.
14

Căn cứ vào Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, HĐND cấp
xã có ba chức năng cơ bản đó là: chức năng đại diện, chức năng quyết định và
chức năng giám sát.
 Chức năng đại diện
HĐND là cơ quan hợp thành bởi các đại biểu HĐND, mà đại biểu HĐND
là do cử tri bầu ra, là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa
phương, chịu trách nhiệm trước cử tri địa phương về việc thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn đại biểu của mình. Nên HĐND trước hết và cơ bản phải thực hiện
chức năng đại diện.
 Chức năng quyết định của HĐND được ghi nhận như sau
Đối với chức năng quyết định - được thể hiện ở việc xây dựng và ban
hành các nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an
ninh của địa phương và những vấn đề khác theo luật định.
HĐND ra quyết định dưới hình thức nghị quyết trên nguyên tắc thống
nhất theo đa số để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội trên phạm vi địa phương
mình theo định hướng XHCN, nhằm đảm bảo cho Hiến pháp, luật, văn bản quy
phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên được thực thi và góp phần làm
cho cuộc sống người dân ngày một tốt hơn. Do đó, quyết định của HĐND phải
đảm bảo hai yêu cầu cơ bản là: Không trái với quy định của Hiến pháp, pháp
luật và phản ảnh được ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương hay nói
cách khác là phải đáp ứng với yêu cầu của thực tiễn cuộc sống.
 Chức năng giám sát
Theo quy định của pháp luật thì: Giám sát là việc chủ thể giám sát theo
dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám
sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan
có thẩm quyền xử lý. [38]
15

Giám sát của HĐND là thực hiện sự ủy quyền của nhân dân để giám sát
hoạt động của bộ máy nhà nước, là một hình thức thực hiện quyền giám sát của
nhân dân được thực hiện bằng pháp luật, thông qua cơ quan quyền lực Nhà
nước là HĐND các cấp. [41]
Giám sát của HĐND cấp xã là hoạt động có mục đích, thường xuyên, liên
tục của HĐND nhằm quan sát, theo dõi, kiểm tra, phát hiện, uốn nắn việc tuân
theo pháp luật, chấp hành Nghị quyết HĐND của Thường trực HĐND, UBND,
của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân
dân và của công dân trên địa bàn xã theo quy định của pháp luật.
Như vậy, giám sát của HĐND thực chất là hoạt động nhằm kiểm soát thực
thi quyền lực nhà nước.
1.1.5. Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân cấp xã
Trong một nhà nước pháp quyền, nhiệm vụ, quyền hạn của mọi cơ quan,
đơn vị, tổ chức đều được quy định bởi pháp luật và HĐND cũng không ngoại
lệ. Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung
của chính quyền địa phương và nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND các cấp.
Theo đó nhiệm vụ, quyền hạn chung của chính quyền địa phương cấp xã
(bao gồm HĐND và UBND) được quy định như sau: [35]
Thứ nhất, tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên
địa bàn xã.
Thứ hai, quyết định những vấn đề của xã trong phạm vi được phân quyền,
phân cấp theo quy định của của pháp luật có liên quan.
Thứ ba, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước
cấp trên ủy quyền.
Thứ tư, chịu trách nhiệm trước chính quyền địa phương cấp huyện về kết
quả thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
Thứ năm, quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy
16

quyền làm chủ của nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và
phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn xã.
Bên cạnh đó, HĐND cấp xã có các nhiệm vụ, quyền hạn riêng như sau”
[35]
Thứ nhất, ban hành nghị quyết về những vấn đề thuộc thẩm quyền.
Thứ hai, quyết định biện pháp bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh,
phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác; phòng, chống
quan liêu, tham nhũng trong phạm vi được phân quyền; biện pháp bảo vệ tài
sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản,
các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân trên địa bàn xã.
Thứ ba, bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch
HĐND, Trưởng ban, Phó Trưởng ban của HĐND xã; bầu, miễn nhiệm, bãi
nhiệm Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND và các Ủy viên UBND xã.
Thứ tư, quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán
thu, chi ngân sách xã; điều chỉnh dự toán ngân sách xã trong trường hợp cần
thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách xã. Quyết định chủ trương đầu tư chương
trình, dự án của xã trong phạm vi được phân quyền.
Thứ năm, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương,
việc thực hiện nghị quyết của HĐND xã; giám sát hoạt động của Thường trực
HĐND, UBND cùng cấp, Ban của HĐND cấp mình; giám sát văn bản quy
phạm pháp luật của UBND cùng cấp.
Thứ sáu, lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức
vụ do HĐND xã bầu theo quy định.
Thứ bảy, bãi nhiệm đại biểu HĐND xã và chấp nhận việc đại biểu HĐND
xã xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu.
Thứ tám, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của UBND,
Chủ tịch UBND xã.

17


1.2. Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã
1.2.1. Tổ chức của Hội đồng nhân dân cấp xã
1.2.1.1. Cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân cấp xã
Pháp luật hiện hành nước ta đã quy định cơ cấu tổ chức HĐND cấp xã
như sau (Điều 32, Luật Tổ chức chính quyền địa phương):
HĐND cấp xã gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri bầu ra.
. Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã
Thường trực HĐND là cơ quan thường trực của HĐND. Cơ cấu tổ chức
Thường trực HĐND cấp xã gồm có Chủ tịch HĐND, một phó chủ tịch HĐND.
Phó chủ tịch HĐND xã là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách.
. Các Ban Hội đồng nhân dân cấp xã
Các Ban HĐND xã được thành lập từ nhiệm kỳ 2016-2021. HĐND cấp xã
thành lập Ban pháp chế, Ban Kinh tế - Xã hội. Ban của HĐND cấp xã gồm có
Trưởng ban, một Phó Trưởng ban và các Ủy viên. Số lượng Ủy viên của các
Ban do HĐND xã quyết định. Trưởng ban, Phó trưởng ban của HĐND xã hoạt
động kiệm nhiệm. [35]
1.2.1.2. Các mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân với các cơ quan, tổ
chức ở địa phương
. Mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân cấp xã với Đảng ủy cùng cấp
Đảng lãnh đạo Nhà nước và xã hội là một nguyên tắc đã được ghi nhận
:“Đảng Cộng sản Việt Nam - Đội tiên phong của giai cấp công nhân, đồng thời
là đội tiên phong của nhân dân lao động và của dân tộc Việt Nam, đại biểu
trung thành lợi ích của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân
tộc, lấy chủ nghĩa Mác - Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm nền tảng tư
tưởng, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội”. [28]
Báo cáo chính trị trình Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII cũng nêu
rõ:" Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN do Đảng lãnh

18


đạo là nhiệm vụ trọng tâm của đổi mới hệ thống chính trị", " Đảng lãnh đạo
Nhà nước bằng các chủ trương, chính sách lớn, lãnh đạo thể chế hóa các quan
điểm, đường lối, chủ trương của Đảng thành chính sách, pháp luật"
Với tư cách là một thành tố trong hệ thống chính trị nước ta, HĐND cấp
xã cũng chịu sự lãnh đạo của Đảng, trực tiếp là cấp ủy địa phương.
Nội dung lãnh đạo của cấp ủy Đảng đối với HĐND cấp xã là: lãnh đạo
HĐND thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định của Hiến pháp và pháp
luật; lãnh đạo HĐND cấp xã trong công tác bầu cử đại biểu HĐND cấp xã,
công tác cán bộ, lãnh đạo HĐND cấp xã thực hiện các mối quan hệ công tác
với các cơ quan, tổ chức khác trong hệ thống chính trị ở địa phương
. Mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân cấp xã với UBND cùng cấp
UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa
phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Muốn
HĐND hoạt động hiệu quả thì Thường trực HĐND, các Ban HĐND phải có
mối quan hệ mật thiết với UBND, phối hợp chặt chẽ với UBND theo quy định
của pháp luật.
HĐND thực hiện việc bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm, lấy phiếu tín nhiệm,
bỏ phiếu tín nhiệm các Ủy viên UBND cùng cấp. HĐND có quyền giám sát đối
với hoạt động của UBND và các cơ quan chuyên môn trực thuộc trên địa bàn.
Xem xét, quyết định các đề án, cơ chế, chính sách do UBND đề xuất.
UBND có trách nhiệm triển khai thực hiện các nghị quyết của HĐND đã
thông qua; cung cấp các tài liệu liên quan đến hoạt động giám sát khi HĐND
cùng cấp yêu cầu; phối hợp với Thường trực HĐND và các Ban HĐND cùng
cấp chuẩn bị nội dung kỳ họp HĐND, xây dựng báo cáo, đề án dự thảo nghị
quyết trình HĐND cấp mình xem xét quyết định. UBND chịu trách nhiệm và

báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp và trước cơ quan hành chính nhà nước

19