Thực hiện chính sách phát triển du lịch từ thực tiễn thành phố tam kỳ, tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HỒ MINH SƠN

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
PHÁT TRIỂN DU LỊCH TỪ THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ TAM KỲ, TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HỒ MINH SƠN

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
PHÁT TRIỂN DU LỊCH TỪ THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ TAM KỲ, TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành : Chính sách công
Mã số

: 8 34 04 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. TRẦN MINH ĐỨC

HÀ NỘI, năm 2019


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, được thực
hiện trên cơ sở nghiên cứu lý thuyết, khảo sát tình hình thực tiễn và dưới sự
hướng dẫn tận tình của TS. Trần Minh Đức.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa được ai
công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các tài liệu tham khảo có nguồn
gốc rõ ràng, được trích dẫn theo quy định.
Học viên

Hồ Minh Sơn


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ...........................................................................................................1
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT
TRIỂN DU LỊCH .............................................................................................8
1.1. Sự cần thiết của chính sách phát triển du lịch đối với các địa phương ở
Việt Nam ............................................................................................................8
1.2. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thực hiện chính sách phát triển du lịch11
1.3. Các bước tổ chức thực hiện chính sách phát triển du lịch ........................19
1.4. Những yêu cầu đối với việc thực hiện chính sách phát triển du lịch
........23
1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách phát triển du lịch đối
với địa phương ở Việt Nam..............................................................................25
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT
TRIỂN DU LỊCH TẠI THÀNH PHỐ TAM KỲ, TỈNH QUẢNG NAM .29
2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tại thành phố Tam Kỳ có liên quan

đến việc thực hiện chính sách phát triển du lịch ..............................................29
2.2. Tình hình tổ chức thực hiện chính sách phát triển du lịch tại thành phố
Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam. ...............................................................................35
2.3. Kết quả thực hiện chính sách phát triển du lịch thành phố Tam Kỳ, tỉnh
Quảng Nam ......................................................................................................43
2.4. Đánh giá chung .........................................................................................51
CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU
QUẢ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN DU LỊCH TỪ THỰC
TIỄN THÀNH PHỐ TAM KỲ, TỈNH QUẢNG NAM ..............................55
3.1. Nhu cầu nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách phát triển du lịch từ thực
tiễn thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam ........................................................55


3.2. Định hướng và mục tiêu của chính sách phát triển du lịch từ thực tiễn
thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam ...............................................................56
3.3. Phương hướng nâng cao tổ chức thực hiện chính sách phát triển du lịch từ
thực tiễn thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam................................................61
3.4. Những giải pháp nâng cao tổ chức thực hiện chính sách phát triển du lịch
trên địa bàn thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam. ..........................................63
3.5. Đề xuất kiến nghị. .....................................................................................75
KẾT LUẬN .....................................................................................................79
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

C
N
C
N

C
N
G
T
G
T
G
T
G
D
K
T
H
Đ
N
–
S
X
T
M
U
B

C
ô
C
ô
C
ô
G

iá
G
iá
G
iá
Bì
n
K
in
H
ội
N
ô
S
ản
T
h
Ủ
y


DANH MỤC CÁC BẢNG

S
ố
h 2M
ột
2Số
lư
2Số

lư
2Do
anh
4thu
3dịc
Ki
nh

T
r
a3
2
4
4
4
6
4
7
7
3

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ
S
ố

T
r
h2Biể a 3
u
3

1đồ
2cơ
Biể 4
u
7
2đồ
2tăn
Bi
4
ểu
9


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Du lịch thế giới đã trở thành hiện tượng kinh tế và dự báo tiếp tục ảnh
hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế - xã hội trong những thập kỷ tới. Giá trị
ngành kinh tế du lịch đã vượt qua giá trị xuất khẩu dầu mỏ, chế biến thực
phẩm và công nghiệp ô tô, trở thành trụ cột chính của thương mại quốc tế.
Nước ta cũng đặt ra nhiều mục tiêu và giải pháp thúc đẩy phát triển du
lịch. Thực hiện chủ trương phát triển du lịch thành ngành kinh tế mũi nhọn,
bảo tồn và phát huy các giá trị văn hóa vật thể và phi vật thể, Nghị quyết Đại
hội Đảng toàn quốc lần thứ XII xác định: “Đẩy mạnh xúc tiến, quảng bá, xây
dựng thương hiệu du lịch Việt Nam. Khai thác hiệu quả, bền vững các di sản
văn hóa, thiên nhiên, di tích lịch sử, danh lam thắng cảnh và giữ gìn vệ sinh
môi trường. Phát triển các khu dịch vụ du lịch phức hợp, có quy mô lớn và
chất lượng cao” [8, tr.228]. Chính phủ ban hành Nghị quyết số 92/NQ-CP
ngày 08/12/2014 về một số giải pháp đẩy mạnh phát triển du lịch Việt Nam
trong thời kỳ mới; Hội nghị toàn quốc về phát triển du lịch được tổ chức tại
thành phố Hội An vào ngày 09/8/2016 thể hiện quyết tâm cao của Chính phủ

trong việc đẩy mạnh phát triển du lịch Việt Nam trong thời gian đến.
Tỉnh Quảng Nam có tiềm năng, lợi thế để phát triển du lịch với hai di
sản đã được UNESCO công nhận Di sản văn hóa thế giới 20 năm đối với: Đô
thị cổ Hội An, Khu Đền tháp Mỹ Sơn và 10 năm Cù Lao Chàm – Hội An
được công nhận Khu Dự trữ sinh quyển thế giới, 125km bờ biển và nhiều di
tích lịch sử, văn hoá, danh thắng độc đáo, phong phú…
Trong bối cảnh cạnh tranh du lịch ngày càng cao, với tính chất là
ngành kinh tế tổng hợp, đòi hỏi Chính quyền tỉnh Quảng Nam tập trung chỉ
đạo sâu sắc, toàn diện hơn nữa để du lịch phát triển và thực sự trở thành
1


ngành kinh tế mũi nhọn của tỉnh.
Tam Kỳ là thành phố Tỉnh lỵ của Quảng Nam, có vị trí địa lý thuận lợi,
nhiều tài nguyên du lịch nhân văn và tài nguyên du lịch tự nhiên, đặc biệt có
tiềm năng về cảnh quan, môi trường và sinh thái. Trong những năm qua, tỉnh
và địa phương đã ban hành nhiều chính sách phát triển du lịch, từng bước tổ
chức thực thi chính sách, trong đó tập trung đầu tư về hạ tầng du lịch. Tuy
nhiên, sự đầu tư đó chưa hình thành được sản phẩm du lịch độc đáo, hệ thống
dịch vụ du lịch còn ít và chất lượng chưa cao để có thể kéo dài ngày lưu trú
của khách. Việc quy hoạch, xúc tiến đầu tư các dự án du lịch và tổ chức khai
thác các tiềm năng du lịch của thành phố Tam Kỳ chưa có sự tích cực đồng bộ
của các cấp các ngành. Số lượng khách du lịch đến với thành phố Tam Kỳ
còn hạn chế, nguồn thu từ ngành du lịch còn thấp. Việc tổ chức thực thi chính
sách phát triển du lịch còn nhiều hạn chế, trong đó: công tác phổ biến tuyên
truyền chính sách, công tác phối hợp thực hiện chính sách, kiểm tra đôn đốc
thực thi chính sách... chưa được quan tâm.
Xuất phát từ cơ sở lý luận và thực tiễn đó, tôi chọn đề tài: “Thực hiện
chính sách phát triển du lịch từ thực tiễn thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng
Nam”, với hy vọng góp phần giải quyết những bất cập, hạn chế trong thực

hiện chính sách phát triển du lịch, đồng thời định hướng cho việc phát triển
không gian du lịch, các loại hình du lịch, xây dựng sản phẩm du lịch làm cơ
sở để phát triển hệ thống dịch vụ du lịch, tăng nguồn thu ngân sách cho thành
phố, thu hút đầu tư cho phát triển du lịch, xây dựng thành phố Tam Kỳ trở
thành trung tâm du lịch phía nam của tỉnh, một điểm đến trong địa chỉ du lịch
quốc gia, để từ đó nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Liên quan đến đề tài: “Thực hiện chính sách phát triển du lịch từ thực
tiễn thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam”, đã có nhiều công trình nghiên cứu

2


cụ thể như:
Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn đến
năm 2030 cũng đã xác định: “Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam đến năm
2020, tầm nhìn đến năm 2030 làm kim chỉ nam định hướng cho các ngành,
các cấp, các thành phần kinh tế xã hội, trong đó ngành du lịch là hạt nhân
trong quá trình tổ chức, triển khai thực hiện”. [25,tr.1]
Đề tài nghiên cứu khoa học “Đánh giá hiệu quả đầu tư, xây dựng I-O,
áp dụng TSA ngành du lịch tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu” của GS. TS. Hồ Đức
Hùng (2005) cùng nhóm tác giả nhằm đánh giá toàn diện hiệu quả đầu tư, xây
dựng I-O (Input-Output), cũng như việc áp dụng TSA (Tourism Satellite
Account – tài khoản vệ tinh du lịch) để hình thành khung lý thuyết và góp
phần về ý tưởng, giải pháp trong xây dựng chiến lược phát triển bền vững du
lịch trở thành ngành kinh tế mũi nhọn của tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu.
Hoàng Thị Diệu Thuý (2010) có bài viết Nghiên cứu chỉ báo phát triển
du lịch bền vững tại các điểm tham quan du lịch thuộc quần thể di tích Huế
(Việt Nam)”, Tạp chí khoa học, Đại học Huế, Số 62, 2010. Tác giả đã đánh
giá việc quản lý, khai thác các giá trị di sản phục vụ du lịch, nhằm góp phần

hoàn thiện cơ sở khoa học về du lịch bền vững của Việt Nam và đo lường,
đánh giá, hỗ trợ cho công tác quản lý phát triển du lịch bền vững tại các điểm
thăm quan di tích Huế.
Luận án Tiến sĩ kinh tế “Nâng cao năng lực cạnh tranh của các doanh
nghiệp du lịch thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2020” của Nguyễn Cao Trí
(2011). Tác giả tập trung nghiên cứu sâu năng lực cạnh tranh của các doanh
nghiệp sau khi Việt Nam gia nhập WTO, nghiên cứu về lý thuyết cạnh tranh
và du lịch nhằm đưa ra những giải pháp mang tính đột phá cho danh nghiệp
du lịch của thành phố Hồ Chí Minh.
Luận án Tiến sĩ kinh tế: “Mối quan hệ giữa động cơ du lịch, hình ảnh

3


điểm đến và lựa chọn điểm đến - nghiên cứu trường hợp điểm đến du lịch tỉnh
Bình Định” (2016) của Đặng Thị Thanh Loan. Đây là luận án đi sâu về quản
lý Nhà nước trong du lịch và hệ thống hoá các lý thuyết về du lịch, đề xuất
các giải pháp thực hiện.
Đề tài “Đánh giá tác động của du lịch đến tăng trưởng kinh tế Quảng
Nam” do GS-TS. Nguyễn Trường Sơn (2018) – Trường Đại học Kinh tế Đà
Nẵng nghiên cứu. Đề tài tập trung phân tích, thống kê các số liệu về kết quả
hoạt động của ngành du lịch, tác động của ngành du lịch đến tăng trưởng kinh
tế của tỉnh, những tác động gián tiếp đối với các ngành, lĩnh vực khác, đối với
đời sống của nhân dân địa phương và vai trò mũi nhọn của ngành du lịch
trong sự phát triển kinh tế xã hội của tỉnh Quảng Nam.
Ngoài ra, còn có các tác giả nghiên cứu như: Tác giả Nguyễn Thị Vinh
với nghiên cứu “Chính sách phát triển du lịch bền vững từ thực tiễn TP. Đà
Nẵng” (2012), Tác giả Võ Thị Hiền với nghiên cứu “Chính sách phát triển du
lịch bền vững từ thực tiễn huyện Bình Sơn, tỉnh Quảng Ngãi” (2013), Tác giả
Lê Đức Thương với nghiên cứu “Thực hiện chính sách phát triển du lịch bền

vững từ thực tiễn huyện Hòa Vang, thành phố Đà Nẵng” (2013), Tác giả
Nguyễn Quốc Cường với nghiên cứu “Chính sách phát triển du lịch biển từ
thực tiễn tỉnh Quảng Nam” (2015), Tác giả Ngô Đình Tuấn với nghiên cứu
“Thực hiện chính sách phát triển du lịch từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam” (2015)
… Có thể thấy các đề tài nghiên cứu trước đây đều nghiên cứu cả về mặt lý
luận và thực tiễn về phát triển du lịch. Tuy nhiên chưa có công trình nào
nghiên cứu về phát triển du lịch từ thực tiễn tại thành phố Tam Kỳ, tỉnh
Quảng Nam trên cơ sở các yếu tố liên quan đến kinh tế - xã hội, nguồn lực,
môi trường, khí hậu và nghiên cứu các yếu tố đặc thù khác có thể tác động
đến thực hiện chính sách phát triển du lịch thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng
Nam, đề xuất một số biện pháp tăng cường hiệu quả thực hiện chính sách phát

4


triển du lịch như hoàn thiện cơ chế chính sách, nâng cao chất lượng nguồn
nhân lực, đa dạng và nâng cao chất lượng sản phẩm du lịch, đầu tư phát triển
hạ tầng kỹ thuật… Đặc biệt, nghiên cứu này là cần thiết khi UBND tỉnh
Quảng Nam tập trung chỉ đạo, định hướng xây dựng thành phố Tam Kỳ trở
thành trung tâm du lịch phía nam của tỉnh Quảng Nam, mảnh đất có giàu tiềm
năng phát triển du lịch.
Luận văn thạc sỹ này có sự kế thừa, phát triển và vận dụng những thành
quả quan trọng của các nghiên cứu trên để đánh giá, phân tích thực tiễn và đề
xuất các giải pháp phù hợp với tình hình thực tế tại thành phố Tam Kỳ nhằm
góp phần đưa du lịch thành phố trở thành ngành kinh tế mũi nhọn. Luận văn
này không trùng lặp với các công trình khác đã được công bố.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu: Trên cơ sở nghiên cứu về thực hiện chính sách
phát triển du lịch tại thành phố Tam Kỳ, luận văn sẽ đưa ra một số đề xuất
giải pháp phù hợp với tình hình thực tế và chủ trương tăng cường hiệu quả

thực hiện chính sách phát triển du lịch tại thành phố Tam Kỳ.
Nhiệm vụ nghiên cứu: Để đạt được những mục đích nghiên cứu đã đề
ra, luận văn tập trung nghiên cứu làm rõ những nhiệm vụ sau: Nghiên cứu cơ
sở lý luận về thực hiện chính sách phát triển du lịch. Tìm hiểu thực trạng
thực hiện chính sách phát triển du lịch tại thành phố Tam Kỳ. Từ cơ sở lý
luận và thực tiễn nghiên cứu, tác giả đề xuất một số biện pháp tăng cường hiệu
quả thực hiện chính sách phát triển du lịch tại thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng
Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Nghiên cứu thực hiện chính sách phát triển du
lịch từ thực tiễn thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam.
Phạm vi nghiên cứu:
Về không gian: Thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam.
5


Về thời gian: Nghiên cứu thực trạng thực hiện chính sách phát triển du
lịch tại thành phố Tam Kỳ giai đoạn 2013-2018.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Cơ sở lý luận: Trên cơ sở phương pháp nghiên cứu chính sách công
kết hợp giữa nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn; cách tiếp cận nghiên cứu liên
ngành về khoa học xã hội; quy phạm chính sách công về chu trình chính sách
công từ hoạch định chính sách đến xây dựng chính sách, thực hiện chính sách
và đánh giá chính sách công có sự tham gia của các chủ thể chính sách giúp
hình thành lý luận về thực hiện chính sách phát triển du lịch.
Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng linh hoạt các phương
pháp nghiên cứu: Phương pháp phân tích và tổng hợp số liệu, phương pháp
thu thập thông tin, phương pháp xử lý số liệu.
6. Ý nghĩa của luận văn
Luận văn này có ý nghĩa về mặt lí luận kết quả nghiên cứu góp phần

làm sáng tỏ hơn, minh chứng cho các lí thuyết liên quan đến chính sách công,
từ đó hình thành các tiến trình đề xuất các giải pháp nhằm điều chỉnh, nâng
cao chất lượng, hiệu quả chính sách đã ban hành hay ban hành chính sách mới
phù hợp với thực tế.
Luận văn cung cấp thêm những vấn đề thực tiễn trong việc vận dụng
các lý thuyết về chính sách công để đánh giá quá trình thực hiện chính sách
phát triển du lịch từ thực tiễn thành phố Tam Kỳ để từ đó nâng cao hiệu quả,
chất lượng thực hiện chính sách phát triển du lịch trong thời gian tới.
Góp phần cung cấp thêm những cơ sở khoa học cho chính quyền thành
phố, các cơ quan, ban ngành của thành phố Tam Kỳ trong quá trình hoạch
định và thực hiện chính sách phát triển du lịch một cách có hiệu quả góp phần
phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.

6


7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, phụ lục, danh mục các chữ viết tắt,
danh mục các hình và bảng, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận
văn được chia làm ba chương:
Chương 1. Cơ sở lý luận về thực hiện chính sách phát triển du lịch
Chương 2. Thực trạng thực hiện chính sách phát triển du lịch tại thành
phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam.
Chương 3. Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi
chính sách phát triển du lịch tại thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam.

7


CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
PHÁT TRIỂN DU LỊCH
1.1. Sự cần thiết của chính sách phát triển du lịch đối với các địa
phương ở Việt Nam
Hiện nay, du lịch được nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có nước
ta coi du lịch là một ngành kinh tế mũi nhọn, có đóng góp tích cực cho phát
triển kinh tế - xã hội, tạo nguồn thu ngoại tệ cho quốc gia, tạo cơ hội việc làm
cho cộng đồng, tạo sức lan tỏa thúc đẩy nhiều ngành kinh tế có liên quan cùng
phát triển và cũng chính là cầu nối giữa các quốc gia, các dân tộc, giữa các
vùng miền trong nước. Ngoài ra phát triển du lịch còn góp phần tích cực vào
bảo tồn tự nhiên, bảo tồn và phát huy các giá trị văn hóa truyền thống. Chính
vì vậy, Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến
năm 2030 khẳng định: “Phát triển du lịch thật sự trở thành một ngành kinh tế
mũi nhọn; du lịch chiếm tỷ trọng ngày càng cao trong cơ cấu GDP, tạo động
lực phát triển kinh tế - xã hội”.[25,tr 41]
Xuất phát từ nhu cầu thực tế và quan điểm chỉ đạo, định hướng của
Đảng như trên, từ đó có thể hiểu việc ban hành chính sách phát triển du lịch
đối với các địa phương ở Việt Nam có vai trò và tầm quan trọng trong đời
sống xã hội nhằm thúc đẩy nền kinh tế - xã hội phát triển theo định hướng
như sau:
Thứ nhất, định hướng cho các chủ thể tham gia hoạt động kinh tế - xã
hội: Chính sách phát triển du lịch phản ánh thái độ ứng xử của Nhà nước về
phát triển du lịch, do đó thể hiện rõ những xu thế tác động của Nhà nước lên
các đối tượng xã hội để các đối tượng này vận động đạt được những giá trị
tương lai mà Nhà nước theo đuổi. Giá trị đó, cũng chính là mục tiêu của chính
8


sách phát triển du lịch, phù hợp với những nhu cầu cơ bản của đời sống xã

hội. Nếu các tổ chức và cá nhân hoạt động theo chiều hướng tác động của
chính sách thì không những đạt được mục tiêu phát triển mà còn được hưởng
những ưu đãi của Nhà nước. Như vậy, cùng với mục tiêu, các biện pháp chính
sách phát triển du lịch cũng có vai trò định hướng cho hành động của các tổ
chức và cá nhân.
Thứ hai, khuyến khích và hỗ trợ các hoạt động kinh tế - xã hội theo
định hướng. Để đạt được các mục tiêu phát triển du lịch, Nhà nước phải ban
hành nhiều giải pháp, trong đó có những giải pháp mang tính khuyến khích sự
tham gia của các tổ chức, cá nhân hoạt động trên lĩnh vực phát triển du lịch
như miễn giảm thuế, tiếp cận với các nguồn vốn có lãi suất thấp, chấp hành
những chính sách hành chính đơn giản, thụ hưởng các khoản trợ cấp, trợ
giá… Sự tác động này không mang tính bắt buộc, mà chỉ mang tính khuyến
khích các tổ chức, cá nhân thực hiện những hành động theo chủ ý của Nhà
nước. Do đó, chính sách phát triển du lịch cũng có vai trò huy động các nguồn
lực thực hiện xã hội hoá trên lĩnh vực phát triển du lịch.
Thứ ba, phát huy những mặt tích cực, đồng thời khắc phục những hạn
chế của nền kinh tế thị trường. Trong kinh tế thị trường, quy luật cạnh tranh
và các quy luật thị trường khác đã thúc đẩy các chủ thể xã hội đầu tư vào sản
xuất kinh doanh, không ngừng đổi mới công nghệ, nâng cao năng suất lao
động, chất lượng sản phẩm và hạ giá thành hàng hoá và dịch vụ cung cấp cho
xã hội. Nhờ đó mà toàn xã hội và từng cá nhân, tổ chức đều được hưởng lợi từ
kinh tế thị trường như: hàng hoá và dịch vụ nhiều về số lượng, đa dạng phong
phú về chủng loại, chất lượng ngày càng nâng cao với giá tiêu dùng ngày
càng rẻ. Tuy vậy, sự vận hành của kinh tế thị trường củng gây ra những tác
động tiêu cực mà các nhà kinh tế gọi là thất bại thị trường như: độc quyền tự
nhiên cung ứng không đầy đủ hàng hoá công cộng, ngoại ứng, sự bất công
bằng, thông tin bất đối xứng, bất ổn kinh tế vĩ mô, hàng hoá khuyến dụng và
9

hàng hoá không khuyến dụng… gây ảnh hưởng không tốt trên toàn xã hội và
mỗi thành viên xã hội. Chính vì vậy, nhà nước phải sử dụng công cụ chính
sách để giải quyết những vấn đề tiêu cực do kinh tế thị trường gây ra, tức là
khắc phục những thất bại của thị trường như là trợ cấp, cung ứng dịch vụ
công thông qua các doanh nghiệp nhà nước, đơn vị sự nghiệp công và chống
độc quyền…
Thứ tư, tạo lập các cân đối trong phát triển. Để nền kinh tế - xã hội
phát triển một cách ổn định Nhà nước phải sử dụng các chính sách để đảm
bảo các cân đối vĩ mô chính yếu cân đối giữa hàng - tiền, cung - cầu, xuất –
nhập khẩu, tiết kiệm - tiêu dùng… Đồng thời, Nhà nước còn sử dụng chính
sách để đảm cho sự phát triển cân đối giữa vùng miền của đất nước. Từ đó,
chính sách phát triển du lịch cũng tạo sự cân đối trong đầu tư phát triển, có
trọng tâm, trọng điểm, tránh đầu tư dàn trải, đặc biệt là vai trò cân đối, hài hoà
đảm bảo cho sự phát triển chung.
Thứ năm, kiểm soát và phân bổ các nguồn lực trong xã hội. Nhà nước
luôn luôn quan tâm đến việc quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn lực cho
phát triển. Mục tiêu phát triển bao gồm về số lượng và chất trong hiện tại và
tương lai, nên tài nguyên tự nhiên và xã hội của một quốc gia luôn trở thành
một vấn đề quan tâm chính yếu của các Nhà nước. Do đó, để phát triển du
lịch, khai thác và sử dụng có hiệu quả tài nguyên theo hướng ổn định bền
vững, Nhà nước dùng chính sách để kiểm soát quá trình khai thác, sử dụng và
phân bổ, tái phân bổ hợp lý các nguồn lực trong xã hội.
Thứ sáu, tạo môi trường thích hợp cho các hoạt động kinh tế - xã hội.
Thông qua các chính sách Nhà nước tạo những điều kiện cần thiết để hình
thành một môi trường thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân hoạt động trong lĩnh
vực du lịch, thị trường vốn, thị trường khoa học và công nghệ, thị trường bất
động sản, phát triển kết cấu hạ tầng, chính sách hội nhập…
Thứ bảy, thúc đẩy sự phối hợp hoạt động giữa các ngành, các cấp.
Việc thực hiện các giai đoạn trong chu trình chính sách không chỉ và không

10


thể do một cơ quan Nhà nước đảm nhiệm, mà đòi hỏi phải có sự tham gia của
nhiều cơ quan thuộc các cấp, các ngành khác nhau của nhiều tổ chức, cá nhân.
Chính vì vậy, thông qua quá trình chính sách thúc đẩy sự phối hợp hoạt động
giữa các cơ quan Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, các tầng lớp nhân
dân, góp phần tạo nên sự nhịp nhàng, đồng bộ trong hoạt động thực hiện mục
tiêu quản lý Nhà nước. Từ đó, mục tiêu và biện pháp chính sách sẽ định
hướng cho sự phối hợp này.
Tiêu chí xây dựng chính sách phát triển du lịch chính là tiêu chuẩn đo
lường khuôn khổ của mục tiêu chính sách phát triển du lịch. Các tiêu chuẩn
một chính sách phát triển du lịch được xác định thông qua các tiêu chí sau
đây: Chính sách phát triển du lịch phải hướng tới mục tiêu phát triển chung;
Chính sách phát triển du lịch phải tạo động lực phát triển; Chính sách phát
triển du lịch phải phù hợp với tình hình thực tế; Chính sách phát triển du lịch
phải có tính khả thi cao; Chính sách phát triển du lịch phải đảm bảo tính hợp
lý; Chính sách phát triển du lịch tốt là phải mang lại hiệu quả cho đời sống xã
hội… Chính vì mục tiêu, biện pháp của chính sách phát triển du lịch có vai trò
quan trọng trong định hướng phát triển kinh tế - xã hội nên chính sách phát
triển du lịch đối với các địa phương ở Việt Nam thật sự cần thiết.
1.2. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thực hiện chính sách phát
triển du lịch
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của thực hiện chính sách phát triển du
lịch
Khái niệm
Để làm rõ khái niệm về thực hiện chính sách phát triển du lịch, trước
hết cần làm rõ một số khái niệm như sau:
Khái niệm du lịch
Khái niệm về du lịch có nhiều cách hiểu do được tiếp cận khác nhau.

Trước thế kỷ XIX đến tận đầu thế kỷ XX, du lịch vẫn xem là đặc quyền của

11


tầng lớp giàu có, quý tộc và người ta chỉ xem đây như một hiện tượng cá biệt
trong đời sống kinh tế - xã hội, góp phần làm phong phú thêm cuộc sống và
nhận thức của con người. Đó là hiện tượng con người rời khỏi nơi cư trú
thường xuyên để đến một nơi xa lạ vì nhiều mục đích khác nhau ngoại trừ
mục đích tìm kiếm việc làm và ở đó phải tiêu tiền mà họ đã kiếm được từ nơi
khác.
Qua nhiều thời kỳ phát triển, khái niệm về du lịch có những thay đổi
để phù hợp với sự phát triển của ngành du lịch. Có nhiều định nghĩa, nhưng
theo giáo sư Hangiker và Kraff định nghĩa tại Hội nghị lần V của các nhà
khoa học trong lĩnh vực du lịch thế giới thừa nhận là: “Du lịch là tổng hợp
các mối quan hệ, hiện tượng bắt nguồn từ cuộc hành trình và lưu trú tạm thời
của cá thể, nơi họ lưu trú không phải là nơi họ ở thường xuyên và là nơi làm
việc để kiếm tiền”.[11,tr.10]
Ở Việt Nam, khái niệm du lịch được nêu trong Điều 3 Luật Du lịch số
09/2017/QH14 được Quốc hội thông qua ngày 19/6/2017 như sau: “Du lịch là
các hoạt động có liên quan đến chuyến đi của con người ngoài nơi cư trú
thường xuyên trong thời gian không quá 01 năm liên tục nhằm đáp ứng nhu
cầu tham quan, nghỉ dưỡng, giải trí, tìm hiểu, khám phá tài nguyên du lịch
hoặc kết hợp với mục đích hợp pháp khác”. [16, tr1]
Như vậy, có khá nhiều khái niệm Du lịch nhưng tổng hợp lại thì du
lịch hàm chứa các yếu tố cơ bản sau:
Thứ nhất, du lịch là một hiện tượng kinh tế xã hội.
Thứ hai, du lịch là sự di chuyển và tạm thời lưu trú ngoài nơi ở thường
xuyên trong thời gian không quá một năm liên tục nhằm nhằm thoả mãn các
nhu cầu đa dạng của họ.

Thứ ba, du lịch là tập hợp các hoạt động kinh doanh phong phú và đa
dạng nhằm phục vụ cho các cuộc hành trình, lưu trú tạm thời và các nhu cầu


khác của cá nhân hoặc tập thể khi họ ở ngoài nơi cư trú thường xuyên của họ.
Các cuộc hành trình, lưu trú tạm thời của cá nhân hoặc tập thể đó đều
đồng thời có một số mục đích nhất định, trong đó có mục đích hoà bình.
Khái niệm chính sách phát triển du lịch
Để hiểu chính sách phát triển du lịch, có thể hiểu chính sách và chính
sách phát triển du lịch dưới góc độ chính sách công, trước hết cần làm rõ khái
niệm về chính sách.
Chính sách là một quá trình hành động có mục đích được theo đuổi bởi
một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà họ quan tâm. [9,
tr.5] Như vậy, khi nói đến chính sách, luôn có các yếu tố sau: Một chủ thể tạo
dựng và thực thi chính sách; Các đối tượng hoặc nhóm đối tượng khác nhau
bị tác động bởi chính sách. Và một chính sách phân biệt đối xử giữa các đối
tượng hoặc nhóm đối tượng trong xã hội.
Trên cơ sở tham khảo các cách tiếp cận khác nhau về chính sách công,
PGS. TS. Hồ Việt Hạnh quan niệm rằng: “Chính sách công là những quyết
định của chủ thể được trao quyền lực công nhằm giải quyết những vấn đề vì
lợi ích chung của cộng đồng”. [10, tr.6]
Theo PGS. TS. Lê Văn Đính: “Chu trình chính sách là chuỗi các giai
đoạn kế tiếp có liên quan với nhau từ khi lựa chọn được vấn đề chính sách
công đến khi kết quả của chính sách được đánh giá”. [9, tr.6] Trên thực tế,
trong chu trình chính sách gồm có 3 giai đoạn: Hoạch định chính sách; Tổ
chức thực hiện chính sách công; Đánh giá chính sách công. Trong đó giai
đoạn thực thi chính sách được coi là tổng hợp của 3 giai đoạn của quá trình
chính sách.
Chính sách phát triển du lịch là tập hợp các quyết định chính trị có tính
liên quan của Đảng và Nhà nước nhằm lựa chọn mục tiêu cụ thể với giải pháp

và công cụ thể hiện giải quyết các vấn đề về phát triển du lịch theo mục tiêu


của Đảng cộng sản Việt Nam.
Thể chế hóa Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 16/01/2017 của Bộ Chính
trị về phát triển du lịch trở thành ngành kinh tế mũi nhọn, Luật Du lịch 2017
đã quy định các chính sách cụ thể và có tính khả thi hơn (Điều 5). Theo đó, tổ
chức, cá nhân kinh doanh du lịch được hưởng mức ưu đãi, hỗ trợ đầu tư cao
nhất khi Nhà nước ban hành, áp dụng các chính sách về ưu đãi và hỗ trợ đầu
tư; đồng thời Luật đã quy định một số chính sách đặc thù đối với các hoạt
động du lịch theo mức độ được ưu tiên bố trí nguồn lực từ ngân sách hoặc
được nhà nước khuyến khích, hỗ trợ.
Để Điều Luật này đi vào cuộc sống, cũng như Nghị quyết 08 của Bộ
Chính trị về phát triển du lịch trở thành ngành kinh tế mũi nhọn cần phải có
sự vào cuộc của nhiều bộ, ngành, chính quyền địa phương thông qua việc sửa
đổi, ban hành mới một số văn bản quy phạm pháp luật. [30]
Phát triển du lịch bền vững là sự phát triển du lịch đáp ứng đồng thời
các yêu cầu về kinh tế - xã hội và môi trường, bảo đảm hài hòa lợi ích của các
chủ thể tham gia hoạt động du lịch, không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng
nhu cầu về du lịch trong tương lai.
Du lịch cộng đồng là loại hình du lịch được phát triển trên cơ sở các
giá trị văn hóa của cộng đồng, do cộng đồng dân cư quản lý, tổ chức khai thác
và hưởng lợi.
Du lịch sinh thái là loại hình du lịch dựa vào thiên nhiên, gắn với bản
sắc văn hoá địa phương, có sự tham gia của cộng đồng dân cư, kết hợp giáo
dục về bảo vệ môi trường.
Du lịch văn hóa là loại hình du lịch được phát triển trên cơ sở khai
thác giá trị văn hóa, góp phần bảo tồn và phát huy giá trị văn hóa truyền
thống, tôn vinh giá trị văn hóa mới của nhân loại. [16, tr1]

Khái niệm về thực hiện chính sách phát triển du lịch
Qua đó, có thể hiểu về thực hiện chính sách phát triển du lịch là một
khâu hợp thành chu trình chính sách, là toàn bộ quá trình chuyển hóa ý chí
của chủ thể trong chính sách thành hiện thực với các đối tượng quản lý nhằm
mục tiêu định hướng phát triển du lịch.
Có thể xem đây chính là giai đoạn tổ chức thực hiện các giải pháp
chính sách đã lựa chọn và kiểm tra việc thực hiện. Có thể khẳng định giai
đoạn này có ý nghĩa quyết định đến sự thành bại của một chính sách nói
chung và chính sách phát triển du lịch nói riêng.
Đặc điểm chung của thực hiện chính sách phát triển du lịch
Từ phân tích trên, có thể nêu những đặc điểm chung của thực hiện
chính sách phát triển du lịch là:
Thứ nhất, chính sách phát triển du lịch là tập hợp các Nghị quyết,
quyết định, đề án, các văn bản chỉ đạo phát triển du lịch… do cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền ban hành.
Thứ hai, là tập hợp các quyết định, đề án được triển khai trong một
thời gian dài, thậm chí vượt ra khỏi khuôn khổ dự tính ban đầu của quá trình
xây dựng chính sách phát triển du lịch.
Thứ ba, chính sách phát triển du lịch hướng tới giải quyết các vấn đề
định hướng phát triển, hỗ trợ tài chính, hành lang pháp lý, thu tục hành chính,
huy động các nguồn lực… góp phần thúc đẩy phát kinh tế - xã hội và quá
trình giải quyết này sẽ ảnh hưởng tới các tổ chức, cá nhân và người dân.
Thứ tư, sự tác động của chính sách phát triển du lịch hướng tới sự thay
đổi hành vi của đối tượng hoặc thay đổi hiện trạng của vấn đề, thúc đẩy phát
triển kinh tế - xã hội. Nếu đưa vào thực hiện chính sách phát triển du lịch tốt
không những mang lại lợi ích to lớn cho các nhóm đối tượng thụ hưởng, mà
còn góp phần làm tăng uy tín của Nhà nước trong quá trình quản lý xã hội.

Ngược lại, nếu chính sách phát triển du lịch không tốt thì chính sách chỉ nằm
trên giấy, không triển khai thực hiện được.
Thứ năm, chính sách phát triển du lịch bao hàm 02 bộ phận cấu thành
đó là mục tiêu và giải pháp chính sách. Mục tiêu chính sách phát triển du lịch
là những kết quả và giá trị mà Nhà nước (chủ thể ban hành) mong muốn đạt
được khi giải quyết một vấn đề cụ thể. Là sự phản ánh thái độ của Nhà nước
trước một vấn đề đã xác định. Thái độ đó có thể là tích cực, hoặc tiêu cực tùy
vào tính chất của vấn đề, khả năng xử lý, giải quyết của Nhà nước liên quan
tới vấn đề đó (trùng tu các di tích ồ ạt không giữ được giá trị di tích gốc, vấn
đề môi trường tại các điểm tham quan du lịch..). Mục tiêu chính sách phát
triển du lịch được thể hiện qua các cấp độ từ chung đến riêng. Ban đầu, dựa
trên mục tiêu chung để xác định hướng giải quyết vấn đề. Trong quá trình
hoạt động thực tiễn, các mục tiêu riêng được dần hình thành nhằm giải quyết
các vấn đề cụ thể nhưng vấn đảm bảo định hướng chung của mục tiêu đã đề ra
Giải pháp chính sách là cách thức giải quyết vấn đề nhằm đạt được
mục tiêu chính sách đã đặt ra. Trong đó, mục tiêu nào thì giải pháp đó. Giải
pháp đi từ chung đến riêng như đảm bảo tính chất chung là giải quyết các vấn
đề chính sách công có hiệu quả.
Thứ sáu, chính sách phát triển du lịch được hoàn thiện theo thời gian,
được bổ sung qua thực tiễn. Để chính sách phát triển du lịch hoàn thiện, trong
quá trình thực hiện cần điều chỉnh các biện pháp, cơ chế thực hiện mục tiêu,
hoặc bổ sung, hoàn chỉnh mục tiêu theo yêu cầu thực tiễn nhưng tuyệt đối
không được điều chỉnh mà làm thay đổi mục tiêu, bởi vì dễ làm thay đổi
chính sách, thì coi như chính sách đó bị thất bại.
1.2.2. Vai trò của thực hiện chính sách phát triển du lịch
Thứ nhất, thực hiện chính sách phát triển du lịch có vai trò định hướng
các chủ thể tham gia các hoạt động kinh tế - xã hội, văn hóa, chính trị của nền


kinh tế. Bởi vì chính sách phản ánh thái độ ứng xử của Nhà nước trước chính

sách phát triển du lịch, do đó chính sách này nó thể hiện rõ những xu thế tác
động của Nhà nước lên các đối tượng xã hội để các đối tượng này vận động
đạt được những giá trị tương lai mà Nhà nước theo đuổi. Giá trị đó chính là
mục tiêu của chính sách phát triển du lịch, phù hợp với những nhu cầu cơ bản
của đời sống xã hội. Nếu các chủ thể kinh tế, xã hội hoạt động theo chiều
hướng tác động của chính sách thì không những đạt được mục tiêu phát triển,
mà còn được hưởng những ưu đãi của Nhà nước. Như vậy, cùng với mục tiêu,
biện pháp chính sách cũng có vai trò định hướng cho hành động của các chủ
thể kinh tế - xã hội.
Thứ hai, thực hiện chính sách phát triển du lịch còn có vai trò khuyến
khích và hỗ trợ: Muốn đạt được các mục tiêu chính sách phát triển du lịch thì
Nhà nước cần phải ban hành nhiều giải pháp. Trong đó, có những giải pháp
mang tính khuyến khích sự tham gia của các chủ thể trong xã hội như: hỗ trợ
tài chính, hành lang pháp lý, thủ tục hành chính... giúp các cá nhân, tổ chức,
các thành phần kinh tế và xã hội phát triển. Thể hiện vai trò của chủ thể ban
hành chính sách thực hiện và phối hợp có hiệu quả các cơ chế, chính sách ưu
đãi và hỗ trợ nhà đầu tư. Về chính sách ưu đãi đầu tư: Ưu đãi về thuế (Thuế
thu nhập doanh nghiệp, Thuế thu nhập cá nhân, Thuế nhập khẩu; Ưu đãi về
thuế trong khu phi thuế quan); Ưu đãi về đất đai (Miễn, giảm tiền sử dụng
đất; Miễn tiền thuê đất, thuê mặt nước). Về hỗ trợ đầu tư: Hỗ trợ về hạ tầng
kỹ thuật dùng chung; Hỗ trợ chi phí bồi thường, giải phóng mặt bằng; Hỗ trợ
đầu tư xây dựng khu nhà công nhân; Hỗ trợ đào tạo lao động trong diện giải
toả đền bù; Hỗ trợ giải quyết thủ tục hành chính; Hỗ trợ quảng cáo và giới
thiệu sản phẩm. Huy động các nguồn lực bên ngoài thực hiện cơ chế chính
sách về xã hội hoá đầu tư về du lịch.
Thứ ba, thực hiện chính sách phát triển du lịch với vai trò tạo lập các
cân đối trong phát triển. Thông qua các chính sách, Nhà nước tạo những điều


kiện cần thiết để hình thành một môi trường thuận lợi, xây dựng các thị

trường vốn, khoa học công nghệ, tạo dựng môi trường kinh doanh thông
thoáng, tạo sân chơi cho các cá nhân, tổ chức kinh doanh, phát triển các mô
hình phát triển mới…
Thứ tư, thực hiện chính sách phát triển du lịch thể hiện vai trò điều
tiết: thu nhập, thị trường vốn, thị trường lao động, v.v...
Thứ năm, thực hiện chính sách phát triển du lịch thể hiện vai trò điều
chỉnh những thất bại của thị trường: độc quyền, cạnh tranh không lành mạnh,
loạn thông tin, v.v.. Để chính sách phát triển du lịch triển khai thực hiện có
hiệu quả, Nhà nước phải sử dụng các chính sách để bảo đảm các cân đối vĩ
mô chính yếu như cân đối giữa cung – cầu, tiết kiệm – tiêu dung, xuất khẩu –
nhập khẩu… Đồng thời, Nhà nước còn sử dụng chính sách để đảm bảo cho sự
phát triển cân đối giữa các vùng, miền.
Thứ sáu, thực hiện chính sách phát triển du lịch có vai trò thúc đẩy sự
phối hợp hoạt động trong chu trình chính sách không chỉ và không thể do một
cơ quan Nhà nước đảm nhiệm, mà đòi hỏi phải có sự tham gia của nhiều cơ
quan thuộc các cấp, các ngành khác nhau, của nhiều tổ chức cá nhân. Do đó,
thông qua quá trình chính sách thúc đẩy sự phối hợp hoạt động giữa các cơ
quan Nhà nước, các tổ chức chính trị-xã hội, các tầng lớp nhân dân, góp phần
tạo nên sự nhịp nhàng, đồng bộ trong hoạt động thực hiện mục tiêu quản lý
Nhà nước. Mục tiêu và biện pháp chính sách sẽ định hướng cho sự phối hợp
này.
Nhìn chung, thực hiện chính sách phát triển du lịch có vai trò vô cùng
quan trọng, đó là trung tâm kết nối các bước trong chu trình thực hiện chính
sách thành một hệ thống, nhất là với hoạch định chính sách. Từ những phân
tích trên, có thể thấy rằng, để có một chính sách tốt các nhà hoạch định phải
trải qua một quá trình nghiên cứu, tìm kiếm rất công phu. Nhưng dù tốt đến
đâu thì chính sách cũng trở thành vô nghĩa nếu không đưa vào thực hiện.