Hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng và quản lý tài sản nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước

ạ ó ;T ư P i i Ẳ f >

K H Ó * H O C PH Á P LÝ
11111

sm

- ' v ì ĩ g ỉ p *• V■
’■' ' •\

. < •’£?'$ r / •

'.•

■tCHOấ ĩ ặ ĩ c c Ấ i ' CO ■ $
tỉ ! # «

PHẤP LUẬT NHẢM NẮNG CAO

'

*

>

%

•••'•'■ « —1" ••

-• . -

?

x

&

-: • '

^X;S *

■

•

'

'•*-■ '-V

•.'ị Ậ Í •,-■

m
rũệ '<•>■■

■

C-- *’V -

v _ , 'A i '•"■•

' ' -

PCS.TS. Dựơỉíg

■■

Đăm H uệ, Vụ ; |r i Ậ g

íắ ằ .- l i o Dăng Vinbi Trưồng Phồi%
w m

ếsaa

là

Mị

M 33

;


B ộ T ư PHÁP
VIỆN KHOA HỌC PHÁP LÝ
• k i c - k -k -k

ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP c o SỞ

“HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT NHẰM NÂNG CAO
HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VÀ QUẢN LÝ TÀI SẢN NHÀ NƯỚC
TRONG TẬP ĐOÀN KINH TÉ NHÀ NƯỚC”

Chủ nhiệm Đe tài:

PGS.TS. Dương Đăng Huệ, Vụ truỏng

Thư ký Đề tài:

Ths. Cao Đăng Vinh, T r u ỏ n g Phòng
Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế, Bộ T ư pháp

TRUNG TÂM THÔNG TIN THƯ VIỆN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘ:
PHÒNG ĐỌC

. ^ 4 9 ____


DANH SÁ C H BAN CH Ủ N H I ỆM VÀ C Ộ N G T Á C VIÊN T H Ụ C HIỆN ĐẺ TÀI

STT
1.

H o và tên

PGS.TS. Dương Đăng Huệ - Vụ trưởng Vụ Pháp luật Dân sự - Kint’
Chủ nhiệm Đề tài

2.

3.

Địa chí còng tác

tê, Bộ Tư pháp - Chủ nhiệm Đê tài

Ths. Cao Đăng Vinh - Thư lcý Trưởng phòng, Vụ Pháp luật Dân sự •
Đe tài

Kinh tế, Bộ T ư pháp

Ts. Lưu H ương Ly

Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế, Bộ T i
pháp

4.

TS. Đặng Vũ Huân

Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Bộ Ti
pháp

5.

Ths. Phan Đức Trung

Viện Quản lý kinh tê Trung ương, Bệ
Ke hoạch và Đầu tư

6.

TO HP À
Ẵ
I s. Iran liê n Cường
r-p »

'

Nguyên T rưởng Ban Doanh nghiệp
Viện Quản lý kinh tế Trung ương

7.

Lê M ạnh Hùng

Cục Phát triến doanh nghiệp, Bộ K ẽ
hoạch và Đầu tư

8.

Nguyễn D uy Long

Cục Tài chính doanh nghiệp, Bộ Tà
chính

9.

Ths. Trần Thị Thu Thuỷ

Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế, Bộ Ti

pháp

10.

Nguyễn Thúy Hằng

Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tể, Bộ Ti
pháp

11.

Nguyễn Tuấn Linh

Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế, Bộ Ti
pháp


MỤC LỤC
NỘI DƯNG ĐÈ TÀI

TRANG

PHẦN THÚ NHÁT: BÁO CÁO PHÚC TRÌNH ĐÈ TÀI
Lòi mỏ' đầu
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐÈ LÝ LUẬN CHUNG VÈ TẬP ĐOÀN
KINH TÉ NHÀ NƯỚC VÀ KINH NGHIỆM QUÓC TÉ VÈ s ử
DỤNG VÀ QUẢN LÝ TÀI SẢN NHÀ NƯỚC TRONG TẬP ĐOÀN

1
07

KINH TÉ
I. Khái quát về tập đoàn kinh tế

07

1. Vài nét về mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước

07

2. Sự hình thành và phát triển các tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt

08

Nam và những tồn tại, hạn chế cần khắc phục
II. Một số kinh nghiệm quốc tế về quản lý doanh nghiệp có phần

24

vốn của nhà nước và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
1. Một số mô hình quản lý doanh nghiệp có phần vốn của nhà nước

24

trên thế giới

L

2. Những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

32

Chương 2: T H ự C TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIÈU CHỈNH VIỆC s ử
DỤNG VÀ QUẢN LÝ TÀI SẢN NHÀ NƯỚC TRONG TẬP ĐOÀN
KINH TÉ NHÀ NƯỚC

33

I. Tổng quan về pháp luật điều chỉnh việc sử dụng và quản lý tài

35

sản nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước hiện hành
1. Vê thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý tập đoàn kinh tế nhà

35

nước
2. về cơ chế phân công thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu

39

nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước
3. Vê đâu tư và sử dụng vốn nhà nước của các tập đoàn kinh tế nhà

46

nước
4. Vê giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của các tập đoàn
kinh tế nhà nước

49


5. về quản trị doanh nghiệp trong các tập đoàn kinh tế nhà nước

51

II. Đánh giá về thực trạng pháp luật về sử dụng và quản lý tài

54

sản nhà nuóc trong tập đoàn kinh tế nhà nuóc
1. Khung pháp lý cho việc hình thành, tô chức và hoạt động của tập

55

5oàn kinh tế nhà nước được ban hành chậm, không đồng bộ
2. Khung pháp luật liên quan đến tập đoàn kinh tế nhà nước chưa

55

tạo thành một thê thống nhất, đồng bộ, nhất quán; chưa đầy đủ và
phù hợp với đặc điếm của tập đoàn kinh tế nhà nước
3. Một số quy định tại các văn bản pháp luật liên quan chưa thống

.58

nhất với nhau có thể gây ra nhũng cách hiểu, vận dụng khác nhau
trong triên khai tô chức thực hiện

4. Nhiều nội dung chưa quy định cụ thể, chi tiết hoặc chưa có

59

hướng dẫn gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện cũng như tạo
ra sự tùy tiện trong tố chức thực hiện
5. Một số quy định hiện hành chưa phù hợp với thực tế và đặc thù

62

của từng tập đoàn kinh tế nhà nước
6. Nội dung của nhiều quy định còn chưa hợp lý, thiếu tính khả thi

64

Chương 3. HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÈ s ử DỤNG VÀ QUẢN
LÝ TÀI SẢN NHÀ NƯỚC TRONG TẬP ĐOÀN KINH TÉ NHÀ
NƯỚC

67

I. Quan điểm, định hướng hoàn thiện pháp luật về sử dụng và

67

quản lý tài sản nhà nưóc trong tập đoàn kinh tế nhà nước
1. Xác định lại vai trò của các tập đoàn kinh tế nhà nước

67

2. Đẩy mạnh đổi mới cơ chế thực hiện quyền đại diện chú sở hữu

69

nhà nước đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước
3. Tăng quyền tự chủ trong việc hình thành, hoạt động của các tập

75

đoàn kinh tế nhà nước
4. Tăng cường giám sát, kiểm soát quyền chủ sở hữu nhà nước tại

77

các tập đoàn kinh tế nhà nước
5. Tiêp tục đây mạnh qúa trình sắp xếp, đổi mới, nâng cao hiệu quả
và sức cạnh tranh của các tập đoàn kinh tế nhà nước

80


6. Đổi mới và nâng cao hiệu quả quản trị doanh nghiệp trong các

81

tập đoàn kinh tế nhà nước
7. Đẩy mạnh m inh bạch hoá hoạt động và công khai tài chính của

82

các tập đoàn kinh tế nhà nước
II. Nhũng giải pháp hoàn thiện pháp luật nhăm nâng cao hiệu

83

quả sử dụng và quản lý tài sản nhà nước trong tập đoàn kinh
tế nhà nước
1. Xây dựng Luật sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh

83

2. Hoàn thiện quy định về thành lập mới doanh nghiệp 100% vốn

85

nhà nước, thành lập tập đoàn kinh tế nhà nước
3. Xây dựng Nghị định riêng điều chỉnh tô chức, hoạt động của

86

từng tập đoàn kinh tế nhà nước
4. Ban hành Quy chế giám sát tài chính và đánh giá hiệu qủa hoạt

88

động của các tập đoàn kinh tế nhà nước
5. Xây dựng và thực hiện thể chế kiểm soát viên theo Luật Doanh

88

nghiệp đổi với T Đ K T N N do nhà nước nắm giữ 100% von điều lệ
6. Xây dựng bộ nguyên tắc quản trị doanh nghiệp áp dụng cho các

89

tập đoàn kinh tế nhà nước
7. Tố chức chỉ đạo các Tập đoàn kinh tế sớm xây dựng, thực hiện

90

Đề án tái cơ cấu doanh nghiệp
Kết luận

92

Tài liệu tham khảo

94

PHẦN T H Ử HAI: CÁC CHUYÊN ĐÈ NGHIÊN c ứ u CỦA ĐÈ
TÀI
C huyên đề số 1: Thực trạng hệ thống pháp luật liên quan đến quản

97

lý và sử dụng tài sản nhà nước trong doanh nghiệp và lciến nghị
hoàn thiện - Ths. Cao Đăng Vinh - Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế,
Bộ Tư pháp
C huyên đề số 2: Thí điểm thành lập tập đoàn kinh tế nhà nước và
những vấn đề cần xử lý nhằm nâng cao hiệu quả quản lý tài sản

nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước - TS. Đ ặng Vũ Huân,
Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Bộ Tư pháp

11]


C huyên đề số 3: M ột số mô hình kinh nghiệm quôc tê vê thực hiện

127

chức năng chủ sở hữu nhà nưó'c tại doanh nghiệp - Kiên nghị cơ
chế thưc hiện quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với các tập
đoàn kinh tế ở Việt Nam - Ths. Phan Đức Trung, Viện Quản lý
kinh tế Trung ương, Bộ Ke hoạch và Đâu tư
Chuyên đề số 4: v ấ n đề sở hữu tài sản trong doanh nghiệp nhà

153

nước - Thực trạng và kiến nghị hoàn thiện - PGS.TS Dương Đăng
Huệ, Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế, Bộ Tư pháp
Chuyên đề số 5: Thực tiễn đầu tư và sử dụng vốn nhà nước trong

167

các tập đoàn kinh tế - Thực trạng và kiến nghị hoàn thiện pháp luật
- TS. Trần Tiến Cường, Nguyên Trưởng Ban Doanh nghiệp, Viện
Quản lý kinh tế Trung ương
C huyên đề số 6: Cơ chế thực hiện quyền chủ sở hữu tại doanh

187

nghiệp 100% vốn nhà nước - Thực trạng và kiến nghị hoàn thiện Lê Mạnh Hùng, Cục Phát triển doanh nghiệp, Bộ Ke hoạch và Đầu

C huyên đề số 7: Hoàn thiện cơ chế pháp lý về nâng cao hiệu quả

205

giám sát, đánh giá của chủ sở hữu nhà nước đổi với hoạt động sử
dụng tài sản, quản lý tài chính trong các tập đoàn kinh té nhà nước
- Nguyễn Duy L ong - Cục Tài chính doanh nghiệp, Bộ Tài chính
C huyên đề sổ 8: Thực trạng và kiến nghị đổi mới cơ chế, chính

219

sách tài chính đối với doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu Nguyễn Thúy H ằng, Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế
C huyên đề số 9: Pháp luật điều chỉnh đầu tư vốn nhà nước trong

227

tập đoàn kinh tế nhà nước - M ột số tồn tại, hạn chế và kiến nghị
hoàn thiện - Ths. Cao Đăng Vinh - Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế,
Bộ Tư pháp
C huyên đề số 10: Cải thiện quản trị doanh nghiệp nhà nước với
việc nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng tài sản nhà nước trong
doanh nghiệp - Nguyễn Tuấn Linh - Vụ Pháp luật D ân sự - Kinh tế,
Bộ Tư pháp

241

PHẦN THỨ NHẤT
BÁO CÁO PHÚC TRÌNH ĐÈ TÀI


LỜI M Ở ĐÀU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hiện nay, có 12 tập đoàn kinh tế nhà nước (TĐKTNN) được thành lập,
nắm giữ tới 30% tổng giá trị tài sản (không tính Tập đoàn Công nghiệp tàu thúy
Việt Nam), 51% tổng số vốn chủ sở hữu và gần 40% lao động của khu vực
doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Nếu tính trong tổng số doanh nghiệp cua toàn
bộ nền kinh tế thì 11 T Đ K TN N này cũng chiếm tói 10% tỏng giá irị tài san, irên
14% tổng số vốn chủ sở hữu và 7,6% lao động hợp đồng dài hạn1. Việc nâng cao
hiệu quả sử dụng và quản lý tài sản nhà nước trong TĐKTNN có ý nghĩa rất
quan trọng vì đây là các doanh nghiệp nắm giữ tỷ trọng rất lớn vê vôn, tài sản và
các nguồn [ực khác của nhà nước tại các doanh nghiệp và đêu chiêm lĩnh vị trí
thống lĩnh thị trường ở những ngành, lĩnh vực then chốt của nên kinh tế. Tuy
nhiên, thực tiễn cho thấy hệ thống pháp luật về sử dựng và quán lý tài san nhà
nước trong T Đ K T N N vẫn còn nhiều bất cập, chưa đầy đủ và đông bộ đáp úng
yêu cầu quản lý trong tình hình mới khi mà các DNNN chuyển sang hoạt động
theo quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2005.
Theo quy định tại Điều 166 Luật Doanh nghiệp năm 2005 thì từ ngày
1/7/2010 các D N N N phải chuyển sang hoạt động theo quy định của Luật Doanh
nghiệp. Việc chuyên đôi các DNNN sang hoạt động theo một môi trường pháp
lý bình đẳng với các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế là một chủ
trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta, phù hợp với yêu cầu hội nhập kinh
tế quốc tế. Tuy nhiên, trong giai đoạn chuyển đổi hoạt động theo Luật Doanh
nghiệp nhà nước năm 2003 sang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp năm 2005
đã bộc lộ lỗ hổng pháp lý điều chỉnh việc quản lý và sử dụng tại sản nhà nước
trong các DNNN. Các công ty nhà nước chuyển đổi thành công ty TNHH một
thành viên đã không còn chịu sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp nhà nước và

Nghị định số 09/2009/N Đ-CP về ban hành Quy chế quản lý tài chính cùa công
ty nhà nước và quản [ý vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp khác và Nghị
định số 132/2005/NĐ-CP về thực hiện các quyền và nghĩ vụ cua chu sơ hữu nhà
nước đối với công ty nhà nước... nhưng lại chưa có văn bản thay thế kịp thòi dẫn
đên lúng túng trong việc thực hiện. .

1 Nguồn: Website B ộ Kế h o ạ c h và đầu tư, B ộ Tài chính

Trang 1


Vê mặt pháp lý, nhà nước ta đã thiết lập đuợc 4 cơ chế quản lý vốn, tài
sán nhà nước tại DNNN nói chung và tại TĐKTNN nói riêng, bao gồm: cơ chế
phân công, phân câp cho Thủ tướng Chính phủ và các bộ, ngành thực hiện
quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN; cơ chế người đại diện
trực tiêp thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp;
cơ chê minh bạch hóa hoạt động của DNNN và cơ chế giám sát, kiểm tra hoạt
động của DNNN. Tuy nhiên, việc thực hiện các cơ chế nêu trên còn chưa thực
sự hiệu quả, mang tính hình thức, thiếu chế tài bảo đảm thi hành.
Dối với TĐKTNN, văn bản pháp lý cao nhất là Nghị định số
101/2009/NĐ-CP ngày 05/11/2009 về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và
quản lý TĐKTNN. Tuy nhiên, Nghị định này mới đi vào cuộc sống trong một
thời gian ngăn nên chưa có thực tế đế đánh giá về hiệu quả thi hành của văn bản
này. Vê cơ bản, các TĐKTNN hiện nay chủ yếu đựợc thành lập theo phương
thức hành chính bằng quyết định của Thủ tướng chính phủ phê duyệt cách thức
tiến hành tô chức lại các tổng công ty hiện có hoặc sáp nhập các doanh nghiệp,
tống công ty lại với nhau và việc thành lập TĐKTNN chủ yếu dựa vào điều
kiện, ngành nghề kinh doanh chính, chưa chú trọng đáp úng các điều kiện khác.
Các đơn vị thành viên của tổng công ty, TĐKTNN chưa thực sự gắn kết với
nhau bằng quan hệ kinh tế, quan hệ hợp đồng, cùng có trách nhiệm và eìttìg

phân chia quyền lợi như quan hệ liên kết trong tập đoàn. N hư vậy, việc liên kết
doanh nghiệp thành viên của TĐKTNN không phải xuất phát từ nhu cầu khách
quan cua quá trình phát triển của bản thân doanh nghiệp khiến cho mô hình tập
đoàn kinh tế khó phát huy tác dụng và chưa phát huy hiệu quả việc sử dụng và
quản lý tài sản nhà nước tại TĐKTNN.
Công tác quản lý, điều hành của nhiều tập đoàn còn có sự hạn chế; chậm
thay đổi để phù họp so với yêu cầu quản trị doanh nghiệp theo cơ chế thị trường
và xu thể hội nhập; trong quản trị doanh nghiệp còn mang tính chủ quan, duy ý
chí, quan liêu. Các TĐ K TN N chủ yếu áp dựng phương thức quản lý, điều hành
ihông qua công ty mẹ. Việc huy động quá nhiều vốn để thực hiện đầu tư, đa
dạng hoá ngành nghề kinh doanh, thành lập nhiều công ty con, công ty liên kêt
hoạt động trong nhiều lĩnh vực, ngành nghề của một số tập đoàn, tổng công ty
trong khi năng lực quản lý và khả năng tài chính có hạn đã dẫn tới hệ số nợ/vôn
chù sở hữu cao, ánh hưởng không tốt đến năng lực tài chính và hiệu quả sử dụng
von tại doanh nghiệp. Tỷ lệ nợ phải trả/vốn chủ sở hữu bình quân hiện tại của
Trang 2


các tập đoàn, tống công ty thấp hơn mức 3 lân theo quy định cua Chính phu.
Tuv nhiên vân có một sô tập đoàn, tông công ty huy dộng sô vỏn lớn đê dâu tư
các dự án nên có tỷ lệ huy động vốn (nợ) trên vốn chủ sở hữu cao, ánh hướng
đến hiệu quả sản xuất kinh doanh, bảo toàn vốn theo quy định của Chính phu.
Một số tập đoàn, tống công ty trong những năm vừa qua tham gia góp
vốn vào ngân hàng thương mại cố phần, công ty chứng khoán, quỹ đầu tư chứng
khoán, bảo hiểm, bất động sản với số tiền khá lớn. Tính đến cuối năm 2009, ty
lệ đầu tư vào những lĩnh vực này đã dần đảm bảo theo quy định của Chính phủ.
Tuy nhiên, hoạt động đầu tư trong những lĩnh vực này chưa thực sự hợp lý khi
nguồn vốn cho hoạt động sản xuất kinh doanh chính còn hạn chê. Mặt khác' việc
đầu tư vào những tố chức này chủ yếu là đầu tư dài hạn nên không hiệu quá
trong ngắn hạn, nhất là trong thời gian khủng hoảng tài chính toàn câu từ nửa

cuối năm 2008 cho đến nay.
Việc tuân thủ các quy định của Nhà nước trong công tác quản lý, sử dụng
vốn và tài sản nhà nước tại nhiều tập đoàn, tông công ty chưa cao, biêu hiện ở
chế độ báo cáo thường xuyên, định kỳ chưa đầy đủ, không đúng thời gian quy
định. Chất lượng không đảm bảo yêu cầu, thiếu chỉ tiêu đế thực hiện so sánh,
đánh giá việc sử dụng vốn, tài sản nhà nước. Đầu tư ra ngoài doanh nghiệp vẫn
còn dàn trải, chưa tập trung vào ngành nghề kinh doanh chính hoặc chu yếu.
Ngày 27 tháng 11 năm 2009, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số
49/2009/QH12 về việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp
luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại tập đoàn, tổng công ty nhà nước,
trong đó có giao cho Chính phủ: “Tiến hành rà soát, sửa đối, bô sung kịp thời,
hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật theo thám quvén đẻ điểu chinh toàn
diện, đồng bộ và thống nhất các vấn đề về quản lý, quán trị doanh nghiệp, sư
dụng vốn, tài sản nhà nước tại tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Trình Quốc hội
sửa đổi, bổ sung các luật liên quan và sớm trình đê ban hành Luật sư dụng vốn
và tài sản nhà nước đầu tư vào kinh doanh”.
Trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình thỉ Bộ Tư pháp sẽ giúp
Chính phủ thẩm định các văn bản quy phạm pháp luật mà Ọuốc hội đã giao cho
Chính phủ thực hiện. Vì vậy, việc thực hiện nghiên cứu đề tài Đề tài khoa học
câp cơ sở "Hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng và quản lý tài
sản nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước" sẽ là cần thiết.
Trang 3


2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Nghiên cứu vê tập đoàn kinh tế nhà nước là một một chủ đê thu hút được
nhiều sự quan tâm của báo giới ; nhiều chuyên gia kinh te và chuyên gia pháp lý
đã có nhiều kết quá nghiên cứu trên nhiều khía cạnh liên quan của vấn đề này
như các bài viêt “ Vân đé hoàn thiện Hoàn thiện khung ph á p lý cho việc hình
thành và hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước” của PGS. TS. Lê Xuân

Bá, Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương; 11M ột số ý kiến về
hoàn thiện khung khô pháp lý cho hoạt động của các TĐ K T nhà nước ở Việt
N am ” của PGS. TS. Nguyên Đăng Nam; “Khung pháp lý cho hoạt động của tập
đoàn kinh tẻ nhà nước” của PGS.TS. Trần Văn Tá, Chủ tịch Hội kiểm toán viên
hành nghề Việt Nam ... Trong cuốn sách “Đ ổi mới, nâng cao hiệu quả doanh
nghiệp nhà nước - Bảo đảm vai trỏ chủ đạo của kinh tẻ nhà nước trong nên kinh
tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” - Nhà xuất bản chính trị quốc gia
năm 2012, các tác giả cũng có nhiều bài viết liên quan đến đối mới tổ chức và
hoạt động, quản lý sử dụng vốn, tài sản nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà
nước. Ban Đối mới và Phát triển doanh nghiệp, Bộ Ke hoạch và Đầu tư, Bộ Tư
pháp và các cơ quan nhà nước khác cũng đã tổ chức nhiều hội thảo với sự tham
gia cúa nhiều nhà khoa học, chuyên gia, nhà quản lý và làm công tác thực tiễn I
nghiên cứu nhàm hoàn thiện khung khổ pháp lý cho tổ chức và hoạt động củâ
tập doàn kinh tế nhà nước. Tuy nhiên, cho đến nay, hiệu quả hoạt động của các
tập đoàn kinh tế nhà nước còn nhiều hạn chế, bất cập; khung pháp lý cho tập
đoàn kinh tế nhà nước còn có những lỗ hổng, thiếu sót cần tiếp tục nghiên cứu.
Vì vậy, việc thực hiện nghiên cún đề tài Đe tài khoa học cấp cơ sở "Hoàn thiện
pháp luật nhăm nâng cao hiệu quả sử dụng và quản lý tài sản nhà nước trong
tận đoàn kinh tế nhà nước" sẽ góp phần cùng các nghiên cứu khác để hoàn thiện
pháp luật vê lĩnh vực này.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đe tài sẽ tập trung nghiên cún thực trạng hệ thống pháp luật điều chỉnh
việc sử dụng và quản lý tài sản nhà nước trong tập đoàn kinh tế. Trên cơ sở kết
quả nghiên cứu, một phần của nội dung đề tài sẽ đề xuất những giải pháp hoàn
thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng và quản lý tài sản nhà nước
trong TĐKTNN.
3 T im kiếm thông qua trang G o o iịle vói tù khoá “ tập đoàn kinh tế nhà n ư ớ c ” cho thấy c ó 4 . 0 2 0 . 0 0 0 kết qu à trong
0 .5 5 uiiiv c;k hái viét liên quan chu dề náy

Trang 4

4. Phuong pháp nghiên cứu đề tài.
Đe tài được nghiên cứu dựa trẽn chủ nghĩa duy vật biện chứng, chú nghĩa
duy vật lịch sử. Vận dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thê như:
phương pháp điều tra, tổng hợp, thống kê, phương pháp so sánh, phương pháp
phân tích diễn giải, quy nạp ... cũng được vận dụng đê giái quyêt các vân đc
phát sinh từ nội dung nghiên cứu của đề tài.
5. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của Đc tài
5.1. M ục tiêu
Đe tài có mục tiêu tống quát như sau:
- Đánh giá thực trạng pháp luật về TĐKTNN và pháp luật vê sứ dụng và
quản lý tài sản nhà nước trong TĐKTNN, ưu điểm và hạn che, diêm phù hợp và
chưa phù họp...
- Kiến nghị xây dựng và hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả
quản lý và sử dụng tài sản nhà nước trong TĐKTNN.
5.2. Nhiệm vụ
Đê thực hiện được các mục tiêu nói trên, Đê tài có nhiệm vụ giái quyết
một sô vân đê cơ bản sau đây:
M ột là, nghiên cún những vấn đề lý luận chung về mô hình TĐKTNN
trên thế giới;
Hai là, nghiên cứu về sự hình thành các TĐKTNN tại Việt Nam;
Ba là, nghiên cứu và phân tích những kinh nghiệm quôc tê vê SU' dụng và
quản lý tài sản nhà nước trong các tập đoàn kinh tế và rút ra những bài học cho
Việt Nam;
Bốn là, nghiên cứu và đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh việc sử
dụng và quản lý tài sản nhà nước trong TĐKTNN tại Việt Nam;
Năm là, đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về sử dụng và
quản lý tài sản nhà nước trong TĐKTNN tại Việt Nam.
6. Những thành công c ơ bản của Đe tài

6.1.

Qua việc nghiên cứu và đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh việc

sử dụng và quản lý tài sản nhà nước trong TĐK.TNN tại Việt Nam, Đe tài dã
Trang 5


phát hiện được nhiêu tôn tại, hạn chê của khung pháp luật hiện hành trong lĩnh
vực này.
6.2.

Đê tài đã tông hợp được nhũng kinh nghiệm quôc tê vê sử dụng Vc

quản lý tài sản nhà nước trong các tập đoàn kinh tế, từ đó rút ra những bài học
cho Việt Nam.
' 6.3. Đê tài đã kiến nghị được một loạt các giải pháp -hoàn thiện pháp luậ
nhăm nâng cao hiệu quả sử dụng và quản lý tài sản nhà nước trong TĐKTNN
trong thời gian tới. Trong số các giải pháp này, đáng lun ý nhât là kiến nghị vc
việc đôi mới tô chức và quy chế thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu Nhí
nước đối với doanh nghiệp gắn với việc thu hẹp và tiến tới không còn chức nănị.
đại diện chủ sở hữu nhà nước của các Bộ, ƯBND cấp tỉnh đối với doanh nghiệị
có von nhà nước, đảm bảo việc tách bạch giữa chức năng của chủ sở hữu Ví
chức năng quản lý nhà nước.
Đây là nguyên tắc rất cơ bản cần phải tuân thủ vì theo Đe tài thì vấn ổi
nối cộm nhất của TĐ K TN N hiện nay và là gốc rễ dẫn tới kinh doanh thua lô
vếu kém ỉà chưa tách biệt chức năng thực hiện các quyền chủ sở hữu với chúi
năng quản lý hành chính nhà nước theo quy định của Luật Doanh nghiệp. Kiêi
làm “hai trong một” , cơ quan quản lý hành chính nhà nước vẫn đồng thời là cc
quan thực hiện quyền và nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước đối với tập đoàn, tổní

công ty đã dẫn đến tình trạng chồng chéo, thiếu minh bạch về vai trò, chức nănị
của cơ quan nhà nước.
7. Bố cục Đe tài
Đe tài này được xây dựng theo bố cục sau đây:
Chương I. N hững vấn đề lý luận chung về tập đoàn kinh tể nhà nước Ví
kinh nghiệm quốc tế về sứ dụng và quản lý tái sản nhà nước trong tập đoàn kim

Chương 2. Thục trạng ph á p luật điêu chỉnh việc sử dụng và quản ỉý tò
sán nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước.
Chương 3. Hoàn thiện pháp luật về sử dụng và quản lý tài sản nhà nước
trong tập đoàn kinh tể nhà nước.

Trang 6


CHƯƠNG I
N H Ữ N G VẤN ĐÈ LÝ LUẬN CH U N G VỀ T Ậ P ĐOÀN K IN II TÉ NHÀ
N Ư Ớ C VÀ K IN H N G H IỆ M Q U Ó C T É VÈ s ử DỤNG VÀ QUẢN LÝ TÀI
SẢN NHÀ NƯ ỚC T R O N G T Ậ P ĐOÀN K IN H TÉ

I. Khái quát về tập đoàn kinh tế
1. Vài nét về mô hình tập đoàn kinh tế nhà nuóc
Mô hình tập đoàn kinh tê thuộc sở hữu nhà nưó'c xuât hiện lân dâu tiên
vào đầu thế kỷ thứ XIX (khoảng từ năm 1830) tại một sô nuớc l a y Au, trong
giai đoạn đại công nghiệp phát triến. Nguyên nhân chính của sự xuât hiện này là
một số sản phẩm hay ngành kinh tế tự nó mang tính chất độc quyên rất cao, nếu
để nằm trong khu vực tư nhân mà mục đích hàng đầu của nó là lợi nhuận thì sẽ
có nguy CO’ dẫn tới những chiều hướng phát triến thiên lệch, có hại cho sự phát
triến chung của toàn bộ nền kinh tế quốc gia, đông thời làm giảm khả năng cạnh
tranh của nước đó với các nước láng giềng trong khu vực. Bởi vậy, các thế lực

kinh tế và chính trị của những quốc gia này, thể hiện tập trung trong vai trò Nhà
nước, đã đi tới quyết định thành lập các tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu nhà nước,
tập trung vào các ngành cung câp than, điện, hàng không, bưu chính viễn thông,
một số sản phẩm trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng khác như cung cấp nước, giao
thông vận tải thủy, bộ (đường sắt)... Ngoài ra một số đòi hỏi nhất định về an
ninh và quốc phòng khiến cho Nhà nước cần trực tiếp nắm lấy, ví dụ ngành hàng
không, ngành bưu chính viễn thông...
Mô hình TĐKTNN được hình thành với 3 chức năng chính là: (i) Chống
nguy cơ độc quyền tư nhân đối với những sản phẩm kinh tế cần thiết cho sự phàt
triển chung kinh tế cả nước; (ii) Nâng cao khả năng cạnh tranh của nền kinh tế
cả nước đối với các quốc gia khác trên thị trường thế giới; (iii) Đáp ứng nhũng
yêu cầu có liên quan mật thiết đến an ninh và quốc phòng. Đồng thời, các tập
đoàn này có 4 tiêu chí hay đặc tính: (i) Chịu sự quản lý theo luật pháp; (ii) Hoạt
động trong thể chế tài chính công khai minh bạch; (iii) Có thế huy động vốn từ
khu vực tư nhân hoặc khu vực công dưới dạng bán trái phiếu hay cổ phần theo
những quy định chặt chẽ của luật pháp và của thê chế tài chính quốc gia, song
Trang 7


không được phép có ngân hàng riêng; (iv) Phải có khả năng cạnh tranh trên t
trường nội địa và thế giới.
Tuy nhiên, sự phát triển bút phá của công nghệ và khoa học kỹ thuật cũr
như quá trình toàn câu hóa ngày càng sâu rộng trong các thập kỷ 60 - 80 của ứ
kỷ XX đã mang lại 2 hệ quả: (i) Khả năng cạnh tranh của các tập đoàn kinh
thuộc sỏ' hữu nhà nước ngày càng giảm sút so với khu vực kinh tế tư nhân, \
nhìn c h u n g tính hiệu q u ả c ủa c h ú n g đối với toàn bộ nề n k in h tế ngày c à n g thấỊ

ngày càng trở thành hiệu quả âm tới mức cản trở sự phát triển của nền kinh ti
(ii) Sự phát triên năng động của công nghệ và dịch vụ thời kỳ đi vào kinh tê t
thức và toàn cầu hóa cho phép chuyến ngày càng nhiều sản phẩm kinh tế và dịc

vụ vào khu vực tư nhân. Trước tình hình trên, các quốc gia Tây Âu đã phải lo;
bỏ phần lớn các tập đoàn kinh tê thuộc sở hữu nhà nước.
Lịch sử phát triến các tập đoàn kinh thế thuộc sở hữu nhà nước tại cá
nước công nghiệp phát triển cho thấy, nó chỉ có vai trò nhất định vào những thc
diêm và hoàn cảnh lịch sử cụ thể, đòi hỏi cần tạo lập sự độc quyền nhà nưó
nhất định đế đảm bảo sự phát triển chung của nền kinh tế cả nước. Dưới gó
nhìn lợi ích tổng thế, các tập đoàn kinh tế thuộc sở hữu nhà nước chỉ nên duy ti
cho nhũng sản phấm mà khu vực kinh tế tư nhân làm không hiệu quả bằng hoặ
không làm được3.
2.

Sự hình thành và phát triển các tập đoàn kinh tế nhà nưóc ỏ’ Việ

Nam và nhũng tồn tại, hạn chế cần khắc phục
2.1.

Khải quát về hình thành và p h á t triển các tập đoàn kinh tế nhi

nước ở Việt Nam
Ngay từ đầu nhũng năm 1990, Đảng ta đã chủ trương “Hình thành một s<
tổ chức kinh tế lớn với mục đích tích tụ, tập trung cao về vốn, đủ sức cạnh tran]
trên thị trường thế giới” (Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ương Kho;
VII). Năm 1994, căn cứ Nghị quyết của Quốc hội và Kết luận Phiên họp củ;
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định 91/TTg về việc th
điểm thành lập tập đoàn kinh doanh mở đường cho việc thành lập 18 tống côm
ty quy mô lớn (gọi tắt là Tổng công ty 91). Một năm sau (1995), Quốc hội thônị
qua Luật Doanh nghiệp Nhà nước lần đầu tiên, trong đó có quy định vê mô hìrứ

3 Xem: N g u y ễ n Trung - M ô hình tập đoàn nhà n ư ớ c và mối lo vưọt tầm kiểm soát, B á o điện tử V ietnam .n et,
ngày 0 9 / 0 9 /2 0 0 8 .

Trang 8


tổ 'hức và hoạt động của các tổng công ly. Sau khi thành lập, mồi tỏng công ty
91 có điều lệ tổ chức và hoạt động ban hành bằng Nghị định cua Chính phu.
Đen Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Dang làn thứ ba, khoa IX
(tháng 9 năm 2001), vấn đề thành lập tập đoàn kinh tế mới dược dề cập mội
cách cụ thể. Nghị quyết Hội nghị chỉ rõ: “Hình thành một sô tập đoàn kinh tê
manh trên cơ sở các tổng công ty nhà nước, có sự tham gia của các thành phân
kinh tế lcinh doanh đa ngành, trong đó có ngành kinh doanh chính, chuyên môn
hóa cao và giũ’ vai trò chi phối lớn trong nền kinh tế quốc d â n ...” 1. Năm 2003,
Quốc hội thông qua Luật Doanh nghiệp nhà nước mới, trong đó quy định về các
mó hình tổ chức tổng công ty nhà nước nhưng chưa quy định về IĐ K IN N .
Cuối năm 2005, lần đầu tiên khái niệm “tập đoàn kinh tế” xuất hiện trong một
văn bản luật (Điều 149 Luật Doanh nghiệp), trên cơ sở đó, Nghị định
139/2007/NĐ-CP (sau này là Nghị định 102/2010/NĐ-CP) đã quy định rõ lập
đoàn kinh tế là nhóm công ty có quy mô lớn, nhưng không cỏ tư cách pháp
nhân.
Một trong những lý do thúc đẩy việc thành lập các TĐKTNN ở nước ta là
sử dụng lợi thế kinh tế theo quy mô của TĐKTNN để đạt được hiệu quả cao
hơn, sức cạnh tranh tốt hơn. Mục tiêu này được thể hiện trong nhiều nghị quyết
của Đảng về đổi mới DNNN và trong các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà
nước về thí điểm thành lập TĐKTNN và điều lệ của các TĐKTNN. Thành lập
TĐKTNN nhằm tăng khả năng cạnh tranh trong quan hệ kinh tế với nước ngoài
(Đại hội Đảng lần thứ VII); nhằm mục đích tích tụ, tập trung cao về vốn, đủ sức
cạnh tranh trên thị trường thế giới (Hội nghị Đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ
lchoá VII); để cạnh tranh và hội nhập kinh tế quốc tế có hiệu quả (Hội nghị lần
thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng lchoá IX); trở thành những doanh
nghiệp có vị trí ở tầm cỡ khu vực (Đại hội Đảng lần thứ XI), hoặc ở tâm cỡ khu

vực và toàn cầu (Đại hội Đảng lần thứ XII). Những định hưcmg trên đây được
hiêu với hàm ý là nhằm hình thành các TĐKTNN có quy mô lớn, có thương
hiệu, có khả năng cạnh tranh và xếp hạng về kinh tế ở tầm khu vực và toàn cầu.
Điêu lệ tô chức và hoạt động của các công ty mẹ các tập đoàn đều ghi rỗ mục
tiêu tôi đa hóa hiệu quả hoạt động của tập đoàn, kinh doanh có lãi, bảo toàn và

Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ư ơ n g Đ àng, khóa IX, N x b Chinh trị quốc gia. Hà NỘI
20 01, tr. 21.

Trang 9


phát triên vôn chủ só' hữu đâu tư tại công ty mẹ tập đoàn và vốn của công ty 1'
đâu tư tại các doanh nghiệp khác.
Nghị định 101/2009/NĐ-CP về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt độn
quản lý và giám sát TĐKTNN cũng quy định rõ về mục tiêu kinh tể của thí điể
thành lập TĐKTNN là tăng cường quản lý, giám sát có hiệu quả đối với vốn, 1
sản nhà nước đâu tư tại các doanh nghiệp trong tập đoàn. Bên cạnh đó, c
TĐKTNN không chỉ được định hướng vào mục tiêu kinh tế 'thuần tuý là có hi'
quả và có sức cạnh tranh cao mà còn nhắm tới các mục tiêu khác. Các TĐKTN
còn được sử dụng với tư cách là công cụ cân đôi, điêu chỉnh kinh tế vĩ mô, thì
hiện vai trò kinh tê công ích và xã hội. Trong thực tế, một số TĐ K TN N đư<
giao nhiệm vụ cân đôi cung câu những mặt hàng thiêt yêu cho nền kinh tê nỉ
diện, xăng dâu, than

V.V.;

TĐKTNN không được tăng giá theo cơ chế thị trười

khi có biến động về kinh tế vĩ mô hoặc lạm phát như trường hợp của Tập đo;

Điện lực Việt Nam không được tăng giá điện hoặc của Tập đoàn Than - Khoái
sán Việt Nam không được tăng giá than, hoặc tất cả các T Đ K T N N buộc phải c
Í2,iám đầu tư để chống lạm phát, ổn định kinh tể vĩ mô5. Điều lệ của tất cả c
công ty mẹ cứa các tập đoàn cũng quy định rõ một loại mục tiêu mà c
TĐKTNN phải thực hiện là hoàn thành các nhiệm vụ khác do chủ sở hữu gia
trong đó có nhiệm vụ công ích và trách nhiệm xã hội.
Theo Nghị định 101/2009/NĐ-CP, một trong các mục tiêu của c
TĐKTNN thí điểm thành lập là bảo đảm các cân đối lớn trong nền kinh tế qui
dân, ứng dụng công nghệ cao, tạo động lực phát triển cho các ngành, các lĩi
vực khác và toàn bộ nền kinh tế. Ví dụ minh chứng cho mục tiêu thành ĩ;
TĐKTNN nhằm kết hợp giữa hoạt động kinh tế và hoạt động công ích là ở

Ti

đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam. Tập đoàn là doanh nghiệp chủ vếu, thì
hiện chính sách cung ứng dịch vụ bưu chính, viễn thông công ích của N hà nưó
chiếm 100% sản lượng dịch vụ bưu chính công ích, 63% sản lượng dịch vụ vit
thông công ích, phổ cập điện thoại, internet... tới các xã vùng sâu, vùng xa, bi<
nhũng nơi này thành trung tâm thông tin, văn hóa cho các cộng đồng dân cư n
xa xôi, tạo điều kiện phát triển kinh tế - xã hội6.

Níihị quyết cua Chính phú số 0 8 / 2 0 0 8 / N Q - C P ngày 31 tháng 3 năm 2 0 0 8 về ph iên họp Chín h phú thường
tháng 3 nãm 2 0 0 0 8 và Nghị quyết cúa Chính phủ số 1 1/N Q -C P n g ày 24 tháng 0 2 năm 201 l v ê nh ững giải pl
chu vếu tập trung kiềm chế lạm phát, 011 dịnh kinh tế vĩ m ô, báo đám an sinh xã hội.
h Tập đ o á n Bưu chính Viền th ô n g Việt N a m ( 2 0 1 0 ) , Báo cáo tổng kết m ô hình tập đ oà n kinh tế, Hà Nội.

Trang 10


Như vậy việc thành lập các TĐKTNN dược nhắm tới ca 2 mục tiêu: vừa

kinh tế vừa thực hiện chính sách do nhà nước giao hoặc định hướng.
Triển khai chủ trương này, tháng 11 năm 2005, tập đoàn kinh tê nhà nước
đầu tiên của nước ta là Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam ra
đòi và đi vào hoạt động, theo Quyết định số 198/2005/QĐ-TTg, ngày 8/8/2005
của Thủ tướng Chính phủ, về việc thành lập công ty mẹ. Cùng năm đó, '1'ông
công ty Dệt May Việt Nam cũng chuyển thành Tập đoàn Dệt May Việt Nam;
Tổng công ty Bảo hiểm Việt Nam cũng được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đô
án thành lập Tập đoản Tài chính - Bảo hiếm Bảo Việt. Năm 2006, "l ong công ty
Bưu chính - Viễn thông Việt Nam (VNPT) chuyến thành Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam (VNPT), Tống công ty Dầu khí Việt Nam chuyên thành
Tập đoàn Dầu khí Việt Nam. Đầu năm 2007, Thủ tướng Chính phủ có văn bản
đồng ý để Tổng công ty Thuốc lá Việt Nam chuyển thành Tập đoản Thuốc lá
Việt Nam; chỉ đạo, yêu câu Bộ Xây dựng xây dựng đê án thành lập Tập đoàn
Công nghiệp xây dựng (do Tống công ty Sông Đà làm nòng cốt), và Tập đoàn
Chế tạo cơ khí nặng (do Tổng công ty Lắp máy Việt Nam làm nòng cốt); Tống
công ty Cao su Việt Nam chuyển thành Tập đoàn Công nghiệp Cao su Việt
Nam... Hoạt động của các TĐKTNN đã đạt được những kết quá nhất định, là
công cụ điều tiết vĩ mô hiệu quả của Nhà nước, nắm giũ’ những ngành, lĩnh vực
then chốt trong nền kinh tế. Các tập đoàn kinh tế đã thực hiện vai trò nòng cốt
trong việc bình ổn giá cả, góp phần kiềm chế lạm phát, ốn định kinh tế vĩ mô,
bảo đảm an sinh xã hội và tăng trưởng bền vững.
Tính từ khi TĐKTNN đầu tiên được thí điểm thành lập từ năm 2005 đến
nay có 13 TĐKTNN đã được phê duyệt đề án thí điểm thành lập. Trong đó, 11
TĐKTNN có công ty mẹ là công ty nhà nước (CTNN) và 2 TĐKTNN (Tập
đoàn Bảo hiếm Bảo Việt và Tập đoàn Xăng dầu) có công ty mẹ là công ty cổ
phần.
Bảng 1: Các TĐK TNN được phê duyệt đề án thí điểm thành lập

Tên tập đoàn

Năm

Sờ hữu nhà nước

thảnh lập

trong vốn điều lệ
công ty mẹ ở thòi
điếm thành lập

1. Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam

2005

100%

2. Tập đoàn Công nghiệp Than và Khoáng sản 2005

100%

Việt Nam
Trang 1 1


3. Tập doàn DỘI may Việt Nam

2005

100%

4. Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam

2006

100%

5. Tập đoàn Điện lực Việt Nam

2006

100%

6. 'rập đoàn Dầu khí Việt Nam

2006

100%

7. Tập doàn Công nghiệp Cao su Việt Nam

2006

100%

8. Tập đoàn Bảo hiểm Bảo Việt

2007

74.17%

9. Tập đoàn Viễn thông Quân đội

2009

100%

10. Tập đoàn Hóa chất Việt Nam

2009

100%

11. l ập đoàn Công nghiệp xây dựng Việt Nam

2010

100%

12.'lạp đoàn Phát triển nhà và Đô thị Việt Nam

2010

100%

13. Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam

2011

94,99%

Quy mô vốn nhà nước trong TĐKTNN thể hiện trước hết ở quy mô vốn

điều lệ. Các TĐKTNN được phê duyệt đề án thí điểm thành lập đều là những
nhóm công ty có quy mô lớn xét về quy mô vốn điều lệ.
Bảng 2: Quy mô vốn điều lệ của các TĐKTNN thí điểm thành lập
Vốn điều lệ (tỷ đ)

Tên tập đoàn
1. Tập đoàn Dầu khí Việt Nam

177.628

2. Tập đoàn Điện lực Việt Nam

110.000

3. Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam

72.237

4. Tập đoàn Công nghiệp Than và Khoáng sản Việt

14.794

Nam
5. Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam

18.574

6. Tập đoàn Dệt may Việt Nam

3.400

7. Tập đoàn Cône; nghiệp Cao su Việt Nam

18.574

8. 'l ập doàn Bảo hiếm Bảo Việt

6.804

9. 'l ập doàn Viễn thông Quân đội

50.000

10. Tập đoàn Hóa chất Việt Nam

8.000

11. Tập (.loàn Công nghiệp xây dựng, Việt Nam

4.607

Trang 12

-

í


12. Tập đoàn Phát triển nhà và Đô thị Việt Nam

4.992

Nguồn: Tổng họp từ các Điều lệ tố chức và hoạt động của ỉ 2 TDKTNN
Tuy vậy, so sánh quy mô vốn điều lệ của Tập đoàn Dâu khí Việt Nam tập đoàn có quy mô vốn điều lệ lớn nhất (vốn điều lệ 177.628 tỷ đông) và Tập
đoàn Dệt May - tập đoàn có quy mô vốn điều lệ nhỏ nhât (vôn điêu lệ 3.400 ty
đồno) thì thấy rằng giữa chúng có sự khác biệt rất lớn (chênh lệch nhau 52 lân).
Chỉ riêng vốn điều lệ của 4 TĐKTNN gômg Tập đoàn Dầu khí Việt Nam
(PVN) Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), Tập đoàn Bưu chính Viễn thông
Việt Nam (VNPT) và Tập đoàn Viễn thông Quân đội (Viettel) đã chiếm tới 83%
tổng vốn điều lệ của toàn bộ 12 TĐKTNN. Sự chênh lệch rất lớn vê quy mô vôn
điều lệ giữa các TĐKTNN cho thấy mức đầu tư của chủ sở hữu nhà nước phụ
thuộc rất nhiều vào vị trí ngành nghề kinh doanh của tập đoàn và sự quan tâm
của nhà nước đối với ngành nghề kinh doanh của tập đoàn.
Việc tự tích tụ vôn của các doanh nghiệp trong quá trinh thí điêm thành
lập TĐKTNN mấy năm vừa qua hầu như không phải là nhân tố chính tác động
đến việc hình thành nên những T Đ K T có quy mô vốn lớn, mà chính là sự đầu tư
lớn của Nhà nước và lợi thế từ tổng công ty trưó'c khi chuyến đối thành
TĐKTNN. Sự hỗ trợ trực tiếp từ ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ
bản và chi thường xuyên tạo thuận lợi không nhỏ cho các TĐKTNN. Đỏ là một
trong những yếu tố làm cho tổng tài sản của các tập đoàn tăng mạnh trong giai
đoạn 2008-2009.
Bảng 3: Dự toán chi Ngân sách Trung ưoTig cho các TĐKTNN
2007
Tập đoàn Hóa chất
Viêt Nam
Tập đoàn Dệt may
Việt Nam
Tập đoàn Điện lực
Việt Nam
Tập đoàn Công

nghiệp Than và
Khoáng sản Việt
Nam
Tập đoàn Bưu
chính Viễn thông
Việt Nam
Tập đoàn Công
nghiệp Cao su Viêt

2008

40,500

5,400

17,670

15,900

13,500

32,400

2009

2011

2,9

1,750

4,300

4,8

5,800

130,000

100,000

141

215,000

28,900

2,600

3

4,43 1

60

50,000

12,27

9,000

25,700
39,655

2010

16,000
Trang 13

12,270


Nam
Tập doàn Dâu khí
Việt Nam
Tập đoản Công
nghiệp Tàu thủy
Việt Nam
'l ông sô

1.700,150

8.900,000

4.900,000

3.500

3.5 0 0,0 c

48,000
1.891,875

7,398
9.129,298

5,836
5.025,006

3,8
3.727,77

2,0(
3.787,95

Nguôn: Websìte Bộ Tài chỉnh http//www. mof.gov. vn
Bên cạnh đó, ngoài nguồn vốn chủ sở hữu, cũng có xu hướng cá
TĐKTNN thời gian qua tăng quy mô tài sản đế củng cố vị thế thị trường tron:
nước bằng các biện pháp vay nợ từ các nguồn tín dụng khác để đầu tư tăng tà
sản. So sánh tài sản và vốn chủ sở hữu của các TĐKTNN (không tính Vinashin
cho thây, tông tài sản của các TĐKTNN năm 2010 tăng 1,67 lần so với năn
2008, trong khi vốn chủ sỏ' hữu của các TĐKTNN chỉ tăng 1,4 lần.
Bảng 4: Vị trí của các T ĐK TNN7 trong các doanh nghiệp Việt Nan
và trong khu vực DNNN năm 2009
Tỷ
Các

Chi tiêu

TĐKTNN

Toàn
DN

bộ
Việt

Nam

trọng Tỷ

của
Toàn

các của

bộ TĐKTNN

DNNN

trong

toàn trong toà

bộ DN Việt bộ DNN1
Nam (%)

(%)

960.053

8.803.321

3.273.947

10,9

29,3

409.386

2.794.262

800.137

14,7

51,2

508.638

5.956.245

1.501.636

8,5

33,9

550.666

6.009.059

2.473.811

9,2

22,3

(tỷ đồng)

85.982

360.074

134.597

23,9

63,9

Lao động (người)

680.837

8.921.535

1.735.515

7,6

39,2

Vốn chú sở hữu
(tỷ dồng)
Doanh

thu

(tý

đồng)
Nợ phải trả (tỷ
dồng)
Nộp thuế và phí

7 K hông tinh Tập doàn c ô n g ngh iệp táu thuý V I N A S H I N tlo không c ó số liệu.

Trang 14

cá

TĐKTNÌ

Tổng tài sản (tỷ
đồng)

trọn

Nguồn: GSO (2011), Business results o f all enterprises o f Vietnam in
2009 Statistics Publishing H o m e, và tong hợp của CỈEM tại Toạ đùm "Tông
kết thí điểm hình thành TĐ KTNN " do CIEM tổ chức thủng 9/201 ì .
2.2.

Những tồn tại, hạn chế cần khắc phục trong quá trình hình thành

và phát triển tập đoàn kinh tế ỏ’ Việt Nam
Thực tiễn hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước trong thời gian qua
đã khẳng định thành công bước đầu trong việc thực hiện chủ trương đúng đăn
của Đảng và mục tiêu thí điểm thành lập tập đoàn kinh tế nhà nước của Chính
phủ. Mặc dù vậy, nhưng phải thừa nhận rằng, việc thành lập các TĐKTNN ở
Việt Nam không hề giống cách mà các quốc gia trên thế giói đã làm. Theo kinh
nghiệm quốc tế, TĐKTNN thường là một tồ hợp các công ty có mối liên kết gắn
bó với nhau về lợi ích kinh tế, sản phẩm, công nghệ, tài chính và các dịch vụ
kinh doanh khác. Tập đoàn kinh tế ở các nước được tố chức theo loại hình phô
biến ỉà công ty mẹ - công ty con. Điều đáng chú ý là tập đoàn kinh tê ở nhiêu
nước thường không có tư cách pháp nhân, trong khi các công ty con, các công ty
liên kết là doanh nghiệp có tư cách pháp nhân đây đủ. Sự khác biệt giữa
TĐKTNN ở Việt Nam và các tập đoàn kinh tế ở các quốc gia trên thế giới thế
hiện ở các điểm sau đây:
Thứ nhất, các TĐKTNN của ta được hình thành từ sự chuyến đổi của các
tổng công ty nhà nước thông qua quyết định của Thủ tướng Chính phủ và là
doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, có tư cách pháp nhân.
Tuy nhiên, TĐKTNN và công ty mẹ của tập đoàn không có sự phân biệt rõ ràng
về địa vị pháp lý trong quy định pháp luật và cả trong hoạt động thực tế. Chưa
có tập đoàn kinh tế nào được hình thành trên CO' sở các doanh nghiệp tự phát
triển, tích tụ và tập trung vốn, đầu tư chi phối doanh nghiệp khác bằng các biện
pháp sáp nhập, mua cổ phần, góp vốn; hoặc trên cơ sở các doanh nghiệp độc lập
tự nguyện liên kết với nhau. Do được thành lập, liên kết bằng các quyết định

hành chính, nên một số tập đoàn là biến thể của mô hình tổng công ty cũ, chưa
thực hiện được mục tiêu đề ra là trở thành các tập đoàn kinh tế mạnh.
Do tập đoàn kinh tế nhà nước được thành lập, liên kết bằng quyết định
hành chính, một số tập đoàn là biến thể của mô hình tổng công ty cũ, nên chưa
thực hiện được mục tiêu đề ra là trở thành tập đoàn kinh tế mạnh. Quy mô và
nguôn vôn quá nhỏ so với các tập đoàn kinh tế trong khu vực và trên thế giới; tổ
Trang 15


chức và hoạt động chưa có đối mới nhiều so với tổng công ty nhà nước trư<
đây, chưa tạo được sự đột phá mạnh mẽ cho mô hình tập đoàn kinh tế. Kết qi
sản xuất, kinh doanh của một số tập đoàn chưa tương xứng với đầu tư của NI
nước, hiệu quả hoạt động chưa cao, năng suất lao động còn thấp, sức cạnh trai
chưa đáp ứng yêu câu của hội nhập kinh tể quốc tế.
Thứ hai, do mô hỉnh, phạm vi hoạt động chưa được xác định rõ ràng, (
sở pháp lý thiếu vững chắc, nên trong quá trình hoạt động cửa các tập đoàn, tìr
trạng vốn chiếm dụng cao, nọ' quá hạn và khó đòi. Theo tài liệu của Kiểm toÉ
Nhà nước công bô sau khi xem xét tình hình hoạt động và tài chính của các tí
đoàn kinh tê nhà nước thì tỷ lệ vốn bị chiếm dụng cao, nợ quá hạn và khó đi
phát sinh lớn, đầu tư ngoài ngành dàn trải, chưa xây dựng kế hoạch tiền lương..
Báo cáo kết quả kiểm toán năm 2011 về niên độ ngân sách năm 2010 c
chỉ ra nhiều sai phạm trong công tác điều hành, quản lý và sử dụng nguồn vố
của các tập đoàn, tông công ty nhà nước được kiểm toán. Đơn cử, Tập đoả
Điện lực Việt Nam (EVN) lỗ hơn 8.400 tỷ đồng về lợi nhuận trước thuế năĩ
2010, tông tài sản - nguồn vốn giảm gần 7.790 tỷ đồng, thuế và các khoản cò
phải nộp ngân sách nhà nước tăng 102 tỷ đồng. Kết quả kiếm toán tại các doan
nghiệp nhà nước đã điều chỉnh tổng tài sản - nguồn vốn giảm hơn 8.110 tỷ đồtìị
tổng doanh thu - thu nhập thuần giảm 240 tỷ đồng, lợi Iihuận trước thuế giải
7.116 tỷ đồng, thuế và các khoản còn phải nộp ngân sách nhà nước tăng 937,8 t
đồng. Tổng nợ phải thu của 21 tập đoàn, tổng công ty đến hết năm 2010 ỉ

56.656 tỷ đồng, nợ phải thu trên tổng tài sản là 9,7% và trên vốn chủ sở hữu 1
hon 36%. Do chưa có biện pháp thu hồi nợ hiệu quả và ảnh hưởng của suy thoÉ
kinh tế nên nhiều doanh nghiệp có tỷ lệ vốn bị chiếm dụng cao, nợ quá hạn V
khó đòi phát sinh lớn như Tập đoàn HUD, Tổng công ty Xây dựng đường thủ)
Tông công ty Máy động lực và máy nông nghiệp... Cùng với đó, việc xác địni
kiểm kê sản phẩm dở dang, nguyên nhiên vật liệu xuất dùng và tồn kho chư
chính xác, nhât là các doanh nghiệp khai thác, sử dụng tài nguyên khoáng sản
xây dựng. Tinh trạng hàng tồn kho dự trữ lớn, vượt nhu cầu, tài sản cổ định đ;
dưa vào sử dụng nhưng lại chưa quyết toán, đặc biệt là do không nghiên cứu ló
nhu cầu nên nhiều tập đoàn, tống công ty sử dụng tài sản cố định sau đầu ti
không hiệu quả. Tuy nhiên, 11/21 tập đoàn, tổng công ty hoạt động kinh doanl
chú yêu trên vôn chiêm dụng, vôn vay, trong đó một số doanh nghiệp có hệ S(
nợ phải trá trên vốn chủ sở hữu và lợi ích của cổ đông thiểu số cao. Chẳng hại
Trang 16


Tổng công ty Xây dựng Trường Sơn là hon 9 lân, I ập đoàn IIUD là hơn 4 lân,
Tổng công ty Xây dựng và Phát triển hạ tâng gân 4,8 lân... Điêu này dê gặp phái
nguy cơ mất an toàn, mất cân đối tài chính, dặc biệt là các doanh nghiệp hoạt
động trong lĩnh vực xây dựng, bất động sản và các doanh nghiệp mà san phàm
có giá trị lớn, thời gian sản xuất kéo dài.
Theo đó, Kiểm toán Nhà nước đã kiếi) nghị xử lý tài chính hơn 21.765 tỷ
đồng trong đó, các khoản tăng thu hon 3.207 tỷ đồng; giảm chi hơn 2.199 ty
đồng. Tại 29 tập đoàn, tổng công ty, ngân hàng thương mại nhà nước và tô chức
tài chính số thuế, phí và các khoản khác phải nộp tăng thêm sau kiêm toán là
hơn 589 5 tỷ đồng. Tại Tập đoàn Dầu khí Việt Nam, Thanh tra Chính phu cũng
có kết luận sai phạm hơn 18 nghìn tỉ đồng, số tiền này bao gồm những nội dung
cần xử lý về mặt tài chính, việc hoàn thành, bo sung các thủ tục hành chính, các
việc làm chưa đúng quy trình, trong số đó, có 15,6 nghìn tỉ đồng đầu tư cua tập
đoàn cho các dự án dầu khí ngoài nước. Khoản thứ hai gần 2.000 tỉ liên quan

vốn cổ phần hóa các công ty con. Khoản nữa với 620 tỉ đồng liên quan ứng vốn
cho một số tập đoàn địa phương, việc thất thoát ra sao phải làm rõ8.
Có thể nói, đầu tư và quản lý đầu tư của các tập đoàn kinh tế nhà nước
kém hiệu quả không chỉ khiến hiệu quả đầu tư xã hội bị hạn chế, mà còn làm gia
tăng nhiều hệ quả tiêu cực to ló'n và kéo dài khác, như: Tăng sức ép lạm phát
trong nước; mất cân đối vĩ mô, trong đó có cân đối ngành, sản phẩm, cán cân
xuất - nhập khẩu, cán cân thanh toán, dự trữ ngoại hối và tích lũy - tiêu dùng,
cũng như mất cân đối và gia tăng chênh lệch giàu nghèo giữa các vùng, miền,
địa phương và bộ phận dân

CU'

trong xã hội...

Thứ ba, các đề án thành lập TĐKTNN thường thiên về lchía cạnh lố chức,
săp xếp để hình thành cơ cấu thành viên, trong khi những vấn đề như chiến lược
phát triển kinh doanh, đổi mới quản trị và cơ chế vận hành chung, công tác nhân
s ự ... chưa được quan tâm thỏa đáng.
Vấn đề nổi cộm nhất của tập đoàn kinh tế nhà nước và là gốc rễ dẫn tới
kinh doanh thua lỗ, yếu kém là chưa tách biệt chức năng thục hiện các quyền
chủ sở hữu với chức năng quản lý hành chính nhà nước theo quy định của Luật
Doanh nghiệp. Kiếu làm “hai trong một”, cơ quan quản lý hành chính nhà nước
Chuyên đề số 2: Th í điểm thành ỉâp tâp đoàn k inh tế nhà nước và nh ững vấn đề cần xứ lý nhằm nâng cao hiệu
quà quán lý t
^ ^ nhà n ư ó c ' T S Vũ Huân, Tạp ptrrDâiYchu v ã T l ĩ ấ p 7 " “ “” ’
luật, Bộ T ư p

^Ruởng
IG oại
OAI H0C

học luật
LUẦĨ HÀ
hà N0
nO
PHÒNG ĐỌC 0 . 4 Q

B ’F r n Ặ Ì ? l^ A P

Trang 17

T H I ĩ" \Ị Ĩ.Ẹ' N