Đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính

MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU....................................................................................................1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT
TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH............................................................................4
1.1. Tranh chấp hành chính và phương thức giải quyết tranh chấp hành chính.4
1.1.1. Tranh chấp hành chính.........................................................................4
1.1.2. Phương thức giải quyết tranh chấp hành chính....................................6
1.2. Khái niệm và nội dung của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành
chính.................................................................................................................10
1.2.1. Khái niệm đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính.............10
1.2.2. Nội dung của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính........15
1.2.3. Ý nghĩa của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính..........17
1.3. Các yếu tố tác động đến hiệu quả của đối thoại trong giải quyết tranh
chấp hành chính...............................................................................................19
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI
QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN ĐỐI
THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH......................24
2.1. Thực trạng pháp luật về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính
..........................................................................................................................24
2.1.1. Pháp luật về đối thoại trong quy trình giải quyết tranh chấp hành
chính theo thủ tục khiếu nại – những điểm tích cực và hạn chế..................24
2.1.2. Pháp luật về đối thoại trong quy trình giải quyết tranh chấp hành
chính theo thủ tục tố tụng hành chính – điểm tích cực và hạn chế..............34
2.2. Thực tiễn thực hiện đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính......45
2.2.1. Tình hình thực hiện đối thoại trong giải quyết khiếu nại...................45
2.2.2. Tình hình thực hiện đối thoại trong xét xử hành chính......................49
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐỐI THOẠI
TRONG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH....................................52
3.1. Sự cần thiết hoàn thiện pháp luật về đối thoại và đổi mới hoạt động đối
thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính...................................................52
3.2. Giải pháp hoàn thiện hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành

chính.................................................................................................................55
3.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về đối thoại trong giải quyết
tranh chấp hành chính..................................................................................56
1


3.2.2. Nhóm giải pháp đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động đối thoại
trong giải quyết tranh chấp hành chính........................................................62
KẾT LUẬN..........................................................................................................68

2


CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT
TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH
1.1. Tranh chấp hành chính và phương thức giải quyết tranh chấp hành
chính
1.1.1. Tranh chấp hành chính
Thuật ngữ “tranh chấp” theo Từ điển tiếng Việt được hiểu là “đấu tranh
giằng co khi có ý kiến bất đồng, thường là trong vấn đề quyền lợi giữa hai bên”1.
Như vậy, những bất đồng, mâu thuẫn về quyền và lợi ích giữa các cá nhân, tổ
chức đều là nguyên nhân làm phát sinh tranh chấp. Những bất đồng này có thể
phát sinh từ những quan hệ xã hội khác nhau do nhiều ngành luật điều chỉnh, do
đó chúng có thể được gọi tên theo những ngành luật đó, ví dụ như tranh chấp về
tiền lương giữa người lao động và sử dụng lao động được gọi là tranh chấp lao
động, hay những tranh chấp kinh tế là những mâu thuẫn có liên quan đến lợi ích
kinh tế của các bên… Nếu xem xét dưới góc độ này thì những bất đồng về
quyền và lợi ích phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước được
hiểu là những tranh chấp hành chính.
Có thể nói tranh chấp hành chính hiểu theo nghĩa này rất đa dạng về tính

chất và lĩnh vực phát sinh, có thể giữa các chủ thể mang quyền lực nhà nước với
nhau như tranh chấp về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính; có thể giữa
những chủ thể cùng chịu sự quản lý hành chính nhà nước với nhau (các cá nhân,
tổ chức trong xã hội) như tranh chấp về quyền sử dụng đất; hoặc có thể là xung
đột, mâu thuẫn giữa chủ thể mang quyền lực nhà nước với chủ thể chịu sự quản
lý hành chính nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Tuy
nhiên, nếu như loại tranh chấp diễn ra giữa các chủ thể cùng được trao quyền lực
nhà nước với nhau được giải quyết trên cơ sở phân định thẩm quyền theo quy
định của luật hành chính và loại tranh chấp diễn ra giữa các đối tượng chịu sự
quản lý hành chính nhà nước được giải quyết tương tự như đối với tranh chấp
dân sự thì loại tranh chấp giữa chủ thể được trao quyền lực nhà nước trong hoạt
động quản lý hành chính nhà nước với các đối tượng chịu sự quản lý hành chính
nhà nước được xem xét như một loại tranh chấp có tính chất khác biệt so với các
loại tranh chấp còn lại.

1 Hoàng Phê, 2002, Từ điển Tiếng Việt, Trung tâm Từ điển học – Viện Ngôn ngữ học, Hà Nội, tr. 1024.

3


Như vậy theo cách hiểu trên, tranh chấp hành chính là những tranh chấp
phát sinh khi cá nhân, tổ chức cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành
chính gây phương hại tự do, quyền, lợi ích hợp pháp của họ và họ yêu cầu cơ
quan hành chính nhà nước, cá nhân có chức vụ trong cơ quan đó bồi thường
thiệt hại bằng việc thực hiện hành vi khiếu nại, khiếu kiện thì xuất hiện tranh
chấp giữa cơ quan, chức vụ có thẩm quyền ra quyết định hoặc thực hiện hành vi
hành chính đối với cá nhân, tổ chức2.
Từ cách hiểu này, tranh chấp hành chính có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, tranh chấp hành chính phát sinh giữa cơ quan công quyền, mà
chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước và những người có thẩm quyền trong

cơ quan đó, với bên kia là cá nhân, tổ chức trong xã hội. Như vậy, khác với tranh
chấp dân sự, giữa hai bên chủ thể trong tranh chấp hành chính không có sự bình
đẳng trong việc sử dụng quyền lực nhà nước, trong đó một bên là cơ quan, chức
vụ có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước, mang quyền lực nhà nước để
thực hiện quyền hành pháp, với bên còn lại là công dân, tổ chức chịu sự quản lý
hành chính của quyền lực đó.
Thứ hai, đối tượng trong giải quyết tranh chấp hành chính là quyết định
hành chính hay hành vi hành chính. Quyết định hành chính được hiểu là “kết
quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân được Nhà nước trao
quyền, thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức
do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lí hành chính
trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ trách 3”. Tuy nhiên không phải
mọi quyết định hành chính đều là đối tượng của việc giải quyết tranh chấp hành
chính. Bởi chỉ những quyết định hành chính, hành vi hành chính nào xác định
hoặc làm ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ cho một cá nhân, tổ chức
cụ thể trong những trường hợp nhất định mới có thể trở thành đối tượng cho các
bên đưa ra giải quyết tranh chấp. Ngoài ra, các hành vi hành chính làm phát sinh
quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ pháp luật hành chính cũng
được xem xét là đối tượng của việc giải quyết tranh chấp hành chính. Hành vi
hành chính được hiểu là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có
2 Đinh Văn Mậu (2004), “Quan niệm và vấn đề hoàn thiện thể chế, cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính”,
Quản lý nhà nước, (11), tr. 6.
3 Nguyễn Ngọc Hòa (chủ biên, 1999), Từ điển giải thích thuật ngữ luật học, Nxb Công an nhân dân Hà Nội.

4


thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, thực hiện hoặc không thực hiện
nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.

Thứ ba, phương thức giải quyết tranh chấp hành chính chủ yếu thông qua
giải quyết khiếu nại hành chính hoặc giải quyết vụ án hành chính. Xuất phát từ
tính đặc thù của tranh chấp hành chính luôn có một bên thực hiện quyền lực nhà
nước, pháp luật của đa số các quốc gia trên thế giới đều quy định hai phương
thức giải quyết tranh chấp hành chính cơ bản, đó là giải quyết khiếu nại hành
chính và giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính.
Thứ tư, quyền yêu cầu giải quyết tranh chấp hành chính chỉ thuộc về chủ
thể là đối tượng quản lý hành chính nhà nước. Điều này xuất phát từ đặc điểm
của quan hệ pháp luật hành chính, chủ thể quản lý có quyền áp đặt ý chí nhà
nước và buộc các đối tượng quản lý phải phục tùng, kể cả trong trường hợp đối
tượng quản lý có thực hiện hành vi trái pháp luật xâm phạm lợi ích Nhà nước thì
chủ thể quản lý với quyền lực của mình vẫn có khả năng ngăn chặn, xử lý các
hành vi đó, đồng thời đơn phương quyết định khôi phục các hậu quả của việc
xâm phạm này. Tuy nhiên, trong trường hợp chủ thể quản lý hành chính nhà
nước vi phạm các quy định pháp luật trong việc quản lý hành chính nhà nước,
thì với tư cách là bên yếu thế hơn trong quan hệ pháp luật hành chính, các chủ
thể là đối tượng quản lý hành chính không thể có biện pháp nào để yêu cầu bên
chủ thể quản lý thực hiện đúng các quyết định, mệnh lệnh của mình. Do đó, để
đảm bảo tính dân chủ trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, cần thiết
phải trao cho phía đối tượng quản lý những quyền hạn cho phép chủ thể này yêu
cầu xem xét lại các quyết định, mệnh lệnh hành chính khi phát sinh sự bất đồng
trong quản lý hành chính nhà nước.
1.1.2. Phương thức giải quyết tranh chấp hành chính
Phương thức giải quyết tranh chấp hành chính được hiểu là các cách thức,
biện pháp nhằm giải tỏa các mâu thuẫn, bất đồng hay xung đột về lợi ích giữa
các bên, nhằm tạo ra sự cân bằng về lợi ích mà các bên có thể chấp nhận được
trong quan hệ hành chính. Với bản chất của quan hệ pháp luật hành chính là sự
bất bình đẳng về ý chí giữa một bên là chủ thể quản lý với bên kia là đối tượng
chịu sự quản lý hành chính nhà nước, do đó việc giải quyết tranh chấp hành
chính cần được thực hiện theo những phương thức đặc biệt nhằm bảo vệ chặt

chẽ hơn quyền và lợi ích của các chủ thể trong tranh chấp.
5


Trên thế giới, quan điểm về tranh chấp hành chính và giải quyết tranh
chấp hành chính tương đối khác nhau. Ở các nước thuộc hệ thống Common
Law, nơi sự phân biệt giữa công pháp và tư pháp không rõ ràng, các tranh chấp
hành chính được giải quyết theo hai phương thức cơ bản là giải quyết tranh chấp
hành chính theo thủ tục tố tụng ở tòa án và giải quyết tranh chấp hành chính theo
thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính. Điển hình như việc giải quyết tranh
chấp hành chính ở Hoa Kỳ, những mâu thuẫn, bất đồng giữa cá nhân, tổ chức
với cơ quan công quyền trong quản lí hành chính nhà nước trước hết được giải
quyết trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước theo cách thức, trình
tự, thủ tục được pháp luật quy định. Nếu việc giải quyết tranh chấp hành chính
bằng phương thức này không đạt được kết quả như mong muốn, tranh chấp hành
chính sẽ được chuyển đến Tòa án để giải quyết theo thủ tục tố tụng tư pháp 4.
Tuy nhiên điểm đặc thù trong phương thức giải quyết tranh chấp hành chính ở
các nước Common Law là việc không thành lập hệ thống Tòa án chuyên trách
mà các tranh chấp hành chính được giải quyết bởi hệ thống Tòa án tư pháp
thông thường, theo đó thủ tục tố tụng để giải quyết các tranh chấp hành chính
này cũng là thủ tục tố tụng dân sự.
Đối với các quốc gia thuộc hệ thống Civil Law, nơi có sự phân định rạch
ròi giữa luật công và luật tư, do đó các tranh chấp phát sinh được xác định rõ
thuộc lĩnh vực luật nào. Tranh chấp hành chính là tranh chấp nảy sinh trong lĩnh
vực luật công, do đó được giải quyết theo một cơ chế khác biệt so với các tranh
chấp trong lĩnh vực luật tư. Ở các nước này, các tranh chấp hành chính cũng
được giải quyết theo hai phương thức cơ bản, thứ nhất bằng con đường giải
quyết khiếu nại (cơ chế hành chính) bởi các cơ quan đã ban hành quyết định
hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại. Phương thức thứ hai
theo quan điểm của các quốc gia thuộc hệ thống Civil Law là tài phán hành

chính, hay nói cách khác là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính giữa các
cá nhân, cơ quan, tổ chức với các cơ quan công quyền. Tuy nhiên, khác với các
nước theo hệ thống Common Law, các nước thuộc hệ thống Civil Law bên cạnh
các Tòa án thường, còn thành lập hệ thống Tòa án hành chính độc lập, để giải
quyết các tranh chấp hành chính theo thủ tục tố tụng riêng biệt. Điển hình như ở
Pháp, Tòa án hành chính đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong việc giải quyết
các tranh chấp hành chính. Bên cạnh phương thức giải quyết khiếu nại hành
4 Nguyễn Văn Quang (2010), “Giải quyết tranh chấp hành chính bằng cơ quan hành chính theo quy định của
pháp luật Hoa Kỳ”, Luật học, (12), tr. 26.

6


chính là phương thức cơ bản trong việc giải quyết tranh chấp hành chính và bảo
vệ quyền lợi của người dân, thì việc giải quyết tranh chấp hành chính thông qua
con đường Tòa án cũng được thừa nhận là phương thức giải quyết hữu hiệu và
được áp dụng phổ biến. Về tổ chức, Tòa án hành chính Pháp tồn tại độc lập, tạo
thành hệ thống riêng biệt so với các tòa án thường (tòa án tư pháp) và bao gồm
hai hệ thống: các tòa án hành chính thông thường (bao gồm tòa án sơ thẩm, tòa
án phúc thẩm, Hội đồng Nhà nước) và các tòa án hành chính chuyên ngành5.
Ở Việt Nam hiện nay, việc giải quyết tranh chấp hành chính cũng có nhiều
điểm tương đồng với cách thức giải quyết tranh chấp hành chính ở hầu hết các
nước trên thế giới. Theo đó các mâu thuẫn, bất đồng giữa cá nhân, tổ chức với
cơ quan công quyền trong quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay
được giải quyết theo hai phương thức, đó là phương thức giải quyết khiếu nại
hành chính theo thủ tục hành chính và phương thức xét xử vụ án hành chính
theo thủ tục tố tụng tại tòa.
Phương thức giải quyết khiếu nại hành chính được hiểu là cách thức tổ
chức và hoạt động của các chủ thể có thẩm quyền trong việc tiếp nhận và giải
quyết các khiếu nại hành chính nhằm bảo đảm quyền khiếu nại của công dân, tổ

chức. Về bản chất giải quyết khiếu nại hành chính là sự kiểm tra và xử lý trong
nội bộ hệ thống hành pháp đối với các quyết định hành chính, hành vi hành
chính của chính mình và cấp dưới theo yêu cầu của các cá nhân, tổ chức khi họ
cho rằng quyền lợi của mình bị xâm hại. Trong phương thức giải quyết khiếu nại
hành chính, chủ thể có thẩm quyền giải quyết chủ yếu là các cơ quan quản lý
hành chính nhà nước và các cơ quan thanh tra trong phạm vi quyền hạn của
mình. Đây cũng đồng thời là các chủ thể chủ yếu ban hành ra quyết định hành
chính, hành vi hành chính bị khiếu nại trên thực tế. Việc giải quyết khiếu nại
được thực hiện trên cơ sở thủ tục hành chính, và quyết định giải quyết khiếu nại
được thể hiện dưới dạng một quyết định hành chính cá biệt được đảm bảo thi
hành bởi quyền lực nhà nước.
Phương thức xét xử hành chính được hiểu là hoạt động xét xử các vụ án
hành chính phát sinh giữa công dân với các chủ thể công quyền theo thủ tục tư
pháp do Tòa án thực hiện nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các cá
nhân, tổ chức, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa và nâng cao hiệu lực quản lí
nhà nước. Về bản chất, đây là phương thức giải quyết tranh chấp hành chính có
5 Nguyễn Hoàng Anh (2011), “Luật Hành chính Cộng hòa Pháp”, Luật Hành chính nước ngoài, tr. 217-219.

7


tính chất thuần túy tư pháp theo phương châm: dùng quyền tư pháp để kiểm soát
quyền hành pháp6. Trong phương thức này, cơ quan có thẩm quyền giải quyết là
Tòa án nhân dân. Đối với tòa án nhân dân cấp huyện không tổ chức phân tòa
hành chính thì thẩm quyền thuộc về các thẩm phán hành chính chuyên trách; còn
đối với tòa án nhân dân cấp tỉnh trở lên thì thẩm quyền thuộc về các tòa hành
chính được thành lập bên cạnh các phân tòa khác như phân tòa hình sự, dân sự,
kinh tế và lao động. Việc giải quyết tranh chấp theo thủ tục xét xử hành chính
được thực hiện theo trình tự, thủ tục tư pháp do pháp luật tố tụng hành chính quy
định; và kết quả giải quyết tranh chấp được thể hiện dưới hình thức bản án, được

đảm bảo thực hiện bởi cơ chế thi hành án theo quy định pháp luật về tố tụng.
Có thể thấy ở phương thức giải quyết khiếu nại hành chính, do xuất phát
từ sự kiểm soát nội bộ trong hệ thống hành pháp nên đây là phương thức giải
quyết khó đảm bảo sự khách quan và bình đẳng giữa hai bên tranh chấp, bên
cạnh đó cũng không bảo đảm được tính chuyên trách trong quá trình giải quyết
tranh chấp hành chính. Tuy nhiên, so với phương thức xét xử hành chính, các
tranh chấp hành chính được giải quyết theo phương thức giải quyết khiếu nại
hành chính sẽ được giải quyết nhanh chóng và toàn diện hơn về vấn đề tranh
chấp, do pháp luật hành chính thường quy định thời hạn ngắn, và chủ thể giải
quyết tranh chấp là những chủ thể trực tiếp thực hiện thẩm quyền hành chính, do
đó họ là người nắm bắt nhanh và toàn diện nhất về nội dung và yêu cầu của giải
quyết tranh chấp hành chính của người khiếu nại. Ngoài ra, với chức năng của
mình, người giải quyết khiếu nại hành chính có quyền xem xét, giải quyết tranh
chấp hành chính ở cả phương diện tính hợp pháp và tính hợp lý của việc thực thi
quyền hành pháp, do đó có thể nói, phương thức giải quyết khiếu nại hành chính
có khả năng bảo vệ triệt để, toàn diện và nhanh chóng các quyền, lợi ích hợp
pháp của người khiếu nại.
Trong khi đó, ở phương thức xét xử hành chính do bản chất là quyền tư
pháp kiểm soát quyền hành pháp, vì vậy đây là phương thức đảm bảo sự bình
đẳng giữa người khởi kiện và người bị kiện, bảo đảm sự khách quan trong giải
quyết tranh chấp hành chính và tăng cường trách nhiệm của nền hành chính
quốc gia. Tuy nhiên, do Tòa án không phải cơ quan có chức năng quản lý hành
chính nhà nước, vì vậy phương thức này gặp khó khăn trong việc giải quyết một
cách nhanh chóng các tranh chấp hành chính cũng như không có khả năng xem
6 Nguyễn Mạnh Hùng (2015), Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử
hành chính ở Việt Nam, Nxb Chính trị Quốc gia, tr.

8

xét và phán quyết về tính hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp hay những
vấn đề thuộc phạm vi nội bộ của nền hành chính quốc gia. Ngoài ra cơ chế bảo
đảm thi hành bản án hành chính cũng tỏ ra kém hiệu quả hơn so với việc thi
hành quyết định giải quyết khiếu nại, Tòa án không có quyền khôi phục trực tiếp
các quyền lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp; vấn
đề về tính chuyên trách trong hoạt động xét xử của Tòa án cũng là một thách
thức đặt ra đối với phương thức xét xử hành chính.
Có thể nói đa dạng hóa phương thức giải quyết tranh chấp hành chính
hiện nay là một trong những giải pháp quan trọng cho công cuộc xây dựng nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và từng bước hướng tới một nền hành chính
hiện đại. Trong giai đoạn sắp tới, nhằm đáp ứng yêu cầu của xã hội cũng như sự
hòa nhập với xu thế chung của toàn thế giới, việc giải quyết các tranh chấp hành
chính ở Việt Nam có thể sẽ xuất hiện nhiều các phương thức mới, đảm bảo tính
hiệu quả của việc giải quyết tranh chấp trong từng lĩnh vực cụ thể và đặc thù.
Mặc dù mỗi phương thức có thể sẽ tồn tại những điểm khác biệt trong quy trình
giải quyết tranh chấp hành chính, song tất cả các phương thức giải quyết, trong
đó bao gồm cả phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét
xử hành chính hiện nay, về cơ bản vẫn cần đảm bảo sự đồng bộ, tính thống nhất
chung khi giải quyết tranh chấp hành chính nói chung.
1.2. Khái niệm và nội dung của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành
chính
1.2.1. Khái niệm đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính
Có nhiều cách hiểu, quan niệm về đối thoại. Nếu giải thích ngữ nghĩa đơn
thuần, thì “đối” có nghĩa là “qua lại” hoặc “ngược nhau” - ví dụ như “đối đầu”,
“đối thủ” hay “hát đối”, “câu đối”- và “thoại” có nghĩa là “nói”. Như vậy, “đối
thoại” có nghĩa là nói qua lại hay nói ngược nhau. Như vậy, khi nói đến đối thoại
thì phải có sự đối lập, hay ít ra là có sự khác biệt, nếu không thì người ta sẽ gọi
là “hội thoại”, “chia sẻ”, “trao đổi”, “đàm đạo”…
Theo từ điển tiếng Việt7, thuật ngữ “đối thoại” được hiểu theo hai nghĩa:
Thứ nhất, đối thoại là việc nói chuyện qua lại giữa hai hay nhiều người với nhau.

Thứ hai, đối thoại là việc bàn bạc, thương lượng trực tiếp giữa hai hay nhiều bên
với nhau để giải quyết các vấn đề tranh chấp. Theo đó, với nghĩa thứ nhất, đối
7 Nguyễn Như Ý (chủ biên, 1999), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hóa – Thông tin.

9


thoại chỉ được hiểu là những cuộc trao đổi miệng thông thường của hai hay
nhiều người với nhau mà không bắt buộc về một chủ đề nhất định; trong khi đó
ở nghĩa thứ hai, đối thoại là sự gặp mặt để bàn bạc, thương lượng giữa hai hay
nhiều bên nhằm mục đích giải quyết các vấn đề tranh chấp. “Bên” trong trường
hợp này có thể là người hoặc nhóm người có chung quan điểm, còn “tranh chấp”
là những mâu thuẫn, xung đột về quyền, lợi ích giữa các chủ thể tham gia quan
hệ nhưng chưa được giải quyết ổn thỏa. Nếu hiểu theo nghĩa thứ hai, “đối thoại”
chính là một trong các hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính.
Như vậy trong giải quyết tranh chấp hành chính, đối thoại có thể hiểu
là việc gặp gỡ, trao đổi thông tin bằng nhiều hình thức khác nhau giữa các
bên trong đó bao gồm chủ thể chịu sự quản lý hành chính nhà nước, chủ thể
quản lý hành chính nhà nước, chủ thể có thẩm quyền giải quyết tranh chấp
và những chủ thể khác có liên quan trong quá trình giải quyết tranh chấp để
các bên hiểu rõ và thống nhất xác định sự thật khách quan của vụ việc tranh
chấp, biết được quan điểm của nhau về vụ việc và cùng tìm ra một giải pháp
để giải quyết tranh chấp đó.
Có thể thấy một trong các yếu tố đảm bảo hiệu quả của việc giải quyết
tranh chấp hành chính đó là việc tổ chức cho các bên đối thoại, cụ thể là việc
gặp gỡ trao đổi, cùng bàn bạc để tìm ra và thống nhất hướng giải quyết. Trước
hết, việc quy định đối thoại trong quy trình giải quyết tranh chấp hành chính thể
hiện tính công khai dân chủ trong giải quyết khiếu nại hành chính. Mặc dù quan
hệ hành chính có đặc thù về tính bất bình đẳng giữa người quản lý và người bị
quản lý nhưng trong việc giải quyết tranh chấp hành chính, các bên vẫn có

quyền chứng minh cho những yêu cầu của mình. Chủ thể có khiếu kiện có
quyền đưa ra những tài liệu, bằng chứng nhằm chứng minh cho yêu cầu, nguyện
vọng của mình là hợp pháp đối với việc khiếu kiện của mình; đồng thời chủ thể
ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính bị khiếu kiện
cũng có quyền đưa ra những chứng cứ để tự bảo vệ và tự khẳng định cho các
quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình là đúng pháp luật. Thông
qua việc các bên cùng đưa ra các tài liệu chứng cứ và trao đổi với nhau về
những tài liệu, chứng cứ này sẽ giúp cho việc giải quyết tranh chấp được thực
hiện thỏa đáng, đúng chính sách pháp luật. Ngoài ra, việc quy định hoạt động
đối thoại trong cả hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính cũng tạo
cho các bên một cơ chế để đến một kết quả chung, phù hợp với ý chí nguyện
10


vọng của các bên. Có thể nói, đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính là
sự kết hợp giữa các biện pháp hòa giải, đối chất, chất vấn để đi đến mục đích
cuối cùng là tìm ra một biện pháp giải quyết vụ việc vừa có tình, vừa có lý trên
cơ sở chính sách pháp luật và được các bên ủng hộ.
Đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, bản chất của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính là
việc các bên trong tranh chấp hành chính gặp gỡ, trao đổi thông tin sự việc để
cùng nhau tìm ra một giải pháp chung nhằm giải quyết tranh chấp hành chính, từ
đó củng cố và đảm bảo sự ổn định về mặt chính trị trong nhân dân, đảm bảo tính
công khai dân chủ trong quản lý xã hội. Việc “gặp gỡ, trao đổi thông tin sự việc
để cùng nhau tìm ra một giải pháp chung” ở đây được hiểu là sự gặp gỡ, trao đổi
trực tiếp giữa các bên nhằm đưa ra một giải pháp mà cả hai bên chấp nhận được
mà không cần phải thông qua bên thứ ba và được tiến hành dưới nhiều hình thức
khác nhau. Trong số các hình thức, gặp mặt và trao đổi trực tiếp bằng lời nói
được coi là hình thức đối thoại đảm bảo hiệu quả và thực chất nhất, song nếu
quy định bắt buộc đối thoại phải được thực hiện với hình thức này trên thực tế

chắc chắn sẽ gặp phải nhiều khó khăn. Nguyên nhân là vì không phải lúc nào
các bên tham gia tranh chấp, đặc biệt về phía chủ thể là người có khiếu kiện, có
khả năng gặp gỡ và đối thoại trực tiếp với bên bị khiếu kiện, ví dụ như do điều
kiện đi lại xa xôi, khó khăn hoặc gây tốn kém quá lớn. Ngoài ra, buổi đối thoại
giữa các bên không nhất thiết chỉ được tổ chức duy nhất một lần. Trong thời hạn
nhất định, nếu các bên có nhu cầu hoặc buổi đối thoại chưa diễn ra trọn vẹn, các
bên tranh chấp hoàn toàn có quyền tham gia đối thoại nhiều lần, miễn sao nội
dung giữa các lần đối thoại không trùng lặp và đều đạt được kết quả nhất định.
Điều này đảm bảo cho hoạt động đối thoại được tiến hành một cách trọn vẹn và
hiệu quả cao nhất trong công tác giải quyết tranh chấp hành chính. Do đó, khi
quan niệm đối thoại là sự gặp gỡ, trao đổi trực tiếp giữa các bên tham gia tranh
chấp thì không nhất thiết hay bắt buộc phải là sự gặp mặt trực tiếp giữa các bên
mà có thể sử dụng mọi hình thức giao tiếp khác như trao đổi qua thư từ, điện
thoại, hoặc qua email, điện thoại qua mạng internet… không phải chỉ một lần
mà có thể nhiều lần, miễn là các bên đều có cơ hội bày tỏ quan điểm của mình
và biết được quan điểm của phía bên kia một cách nhanh nhất và đầy đủ nhất.
Có thể nói, bản chất của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính có
nhiều nét tương đồng với thủ tục hòa giải hay thương lượng trong giải quyết
11


tranh chấp dân sự. Tuy vậy, việc gặp gỡ, trao đổi trực tiếp này cũng có điểm
khác biệt cơ bản. Cụ thể, mặc dù hai bên cùng hướng tới một giải pháp chung để
giải quyết tranh chấp nhưng trong tranh chấp hành chính, giải pháp này không
chỉ có lợi cho cả hai bên mà còn phải đảm bảo đường lối chính sách pháp luật
chung về quản lý hành chính nhà nước, từ đó đảm bảo cả lợi ích chung của xã
hội. Điều này xuất phát từ đối tượng của tranh chấp hành chính là các quyết định
hành chính và hành vi hành chính, với phạm vi tác động của những đối tượng
này không chỉ ảnh hưởng tới hai chủ thể tham gia tranh chấp. Nếu tồn tại sự
thỏa thuận như trong tranh chấp dân sự thì rất có thể nội dung thỏa hiệp giữa hai

bên có thể xâm hại đến lợi ích Nhà nước hoặc quyền lợi hợp pháp của người thứ
ba. Có thể nói, mặc dù đối thoại có nhiều điểm tương đồng so với một số hoạt
động khác trong giải quyết tranh chấp hành chính, song đối thoại trong giải
quyết tranh chấp hành chính vẫn là một hoạt động riêng biệt và đặc thù.
Thứ hai, đối thoại là một hoạt động bắt buộc trong quy trình giải quyết
hầu hết các tranh chấp hành chính. Như đã phân tích ở trên, bản chất của đối
thoại là việc các bên tranh chấp gặp gỡ, cùng trao đổi các tài liệu, thông tin,
chứng cứ chứng minh cho yêu cầu của mình nhằm sáng tỏ sự việc và cùng
hướng đến một giải pháp chung. Trong khi đó, một trong những nguyên tắc cơ
bản trong giải quyết tranh chấp nói chung và giải quyết tranh chấp hành chính
nói riêng là khuyến khích và tạo điều kiện cho các bên tự giải quyết những mâu
thuẫn, xung đột trước khi vụ việc này được giải quyết bởi một quyết định hay
mệnh lệnh được ban hành và bảo đảm thực hiện bởi các thiết chế mang tính
quyền lực nhà nước như cơ quan hành chính nhà nước hay cơ quan tư pháp.
Điều này đảm bảo cho hoạt động giải quyết tranh chấp được tiến hành một cách
hiệu quả, tránh sự lãng phí và giúp giảm tải áp lực lên cơ quan nhà nước (chỉ trừ
trường hợp những tranh chấp có tính chất hình sự). Vì vậy, trong việc giải quyết
tranh chấp hành chính, đối thoại được coi là một hoạt động hay thủ tục mang
tính chất bắt buộc mà các chủ thể có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành
chính sẽ có nghĩa vụ phải tiến hành giữa các bên tranh chấp. Tuy nhiên điều này
không có nghĩa trong mọi trường hợp đều bắt buộc tổ chức đối thoại; sẽ có
những ngoại lệ mà việc tổ chức đối thoại không thể tiến hành được hoặc không
cần thiết phải tiến hành, lúc này chủ thể có thẩm quyền có quyền không tổ chức
đối thoại. Nhưng đối thoại về cơ bản là hoạt động cần thiết và đóng vai trò như
một nguyên tắc trong giải quyết tranh chấp hành chính.
12


Thứ ba, đối thoại được tiến hành với mục đích tạo cơ hội cho các bên
cùng nhau thống nhất một giải pháp chung nhằm giải quyết sự việc tranh chấp.

Giải pháp chung ở đây được hiểu là cách giải quyết sự việc tranh chấp hành
chính mà được cả hai bên trong tranh chấp thống nhất thực hiện, ví dụ như hai
bên cùng nhau thống nhất việc chủ thể khiếu kiện sẽ rút đơn khiếu kiện kèm
theo việc chủ thể quản lý hành chính nhà nước phải hủy bỏ các quyết định hành
chính của mình. Tuy nhiên, giải pháp chung mà các bên cùng thống nhất thực
hiện này phải đảm bảo điều kiện không trái với các quy định pháp luật và các
chính sách quản lý hành chính nhà nước. Đây là một đặc trưng cơ bản của đối
thoại nhằm phân biệt đối thoại với các hoạt động khác trong quy trình giải quyết
tranh chấp hành chính như đối chất hay việc tranh luận tại phiên tòa. Trong
nhiều trường hợp, việc tổ chức đối chất hay tranh luận tại phiên tòa có hình thức
tương đối giống với một phiên họp đối thoại, tức là các bên đương sự được trình
bày về nội dung sự việc, trình bày các tài liệu chứng cứ nhằm chứng minh cho
yêu cầu của mình hay các bên đương sự có thể đưa ra những quan điểm của
mình về đường lối giải quyết vụ việc… Tuy nhiên, khác với mục đích của đối
thoại nhằm giúp các bên cùng nhau thống nhất được một giải pháp nhằm giải
quyết sự việc tranh chấp, hoạt động đối chất lại có mục đích chủ yếu là thu thập
tài liệu, chứng cứ nhằm sáng tỏ sự việc tranh chấp; đối với việc tranh luận tại
phiên tòa thì các bên trình bày các vấn đề trên chủ yếu nhằm bảo vệ yêu cầu của
mình, phản bác lại quan điểm của phía đối diện và nhằm thuyết phục Hội đồng
xét xử giải quyết sự việc theo mong muốn của mình.
Thứ tư, đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính phải được tiến
hành theo trình tự, thủ tục được quy định trong các văn bản pháp luật chuyên
ngành. Các quy định pháp luật này bao gồm các trường hợp tổ chức đối thoại,
thành phần tham gia đối thoại, quy trình tiến hành đối thoại cũng như kết quả
của đối thoại đều phải được thực hiện trên cơ sở quy định của pháp luật. Bởi lẽ,
đối thoại được coi là một hoạt động mang tính chất pháp lý và được tiến hành
bởi các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Theo đó, trong
phương thức giải quyết khiếu nại hành chính, chủ thể có trách nhiệm tổ chức và
tiến hành đối thoại có thể đồng thời là người bị khiếu nại hoặc là cấp trên trực
tiếp của người bị khiếu nại; còn đối với phương thức xét xử hành chính, chủ thể

có thẩm quyền tiến hành đối thoại chính là Tòa án. Khi tiến hành đối thoại, dù ở
bất cứ phương thức giải quyết nào, chủ thể có thẩm quyền tổ chức đối thoại phải
13


thực hiện việc thông báo tới những bên tham gia đối thoại theo quy định của
pháp luật, tiến hành các bước đối thoại và việc xử lý kết quả đối thoại cũng phải
tuân theo các quy định pháp luật. Đây là đặc điểm phân biệt cơ bản giữa hoạt
động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính với việc các bên tranh
chấp tự đối thoại hoặc thỏa thuận bên ngoài các phương thức giải quyết tranh
chấp hành chính. Cụ thể, đối với việc các bên tranh chấp tự đối thoại hoặc thỏa
thuận với nhau bên ngoài các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính, chủ
thể tiến hành không nhất thiết phải là người bị khiếu nại, cấp trên trực tiếp của
người bị khiếu nại hay Tòa án mà có thể là bất cứ chủ thể nào, một số trường
hợp Ủy ban nhân dân cũng có thể mời các bên tranh chấp đến để thảo luận đưa
ra giải pháp chung, hay các bên tự đến gặp gỡ trao đổi với nhau nhằm giải quyết
các khúc mắc. Ngoài ra ở các trường hợp này, các bên có thể tự do quyết định
thành phần tham gia thảo luận, tự đối thoại và quy trình tiến hành cũng hoàn
toàn do các bên tự sắp xếp thực hiện mà không bị ràng buộc phải tuân theo một
quy định cụ thể nào. Điều này cũng dẫn tới kết quả của việc tự đối thoại, thỏa
thuận bên ngoài với nhau hầu như không có giá trị pháp lý làm căn cứ để giải
quyết tranh chấp hành chính, kết quả này sẽ hoàn toàn do các bên tự nguyện
chấp hành và không có cơ chế bảo đảm thực hiện.
1.2.2. Nội dung của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính
Với mục đích của đối thoại là nhằm tìm ra một giải pháp chung cho các
bên thống nhất giải quyết, do đó nội dung mà các bên trong tranh chấp hành
chính sẽ trao đổi trong phiên họp đối thoại bao gồm các vấn đề: thứ nhất là sự
thật khách quan của vụ việc tranh chấp, chủ yếu là các tình tiết mà các bên còn
chưa thống nhất, và thứ hai là các quan điểm giải quyết tranh chấp của mỗi bên.
Nội dung đầu tiên mà các bên trong tranh chấp hành chính sẽ trao đổi là

sự thật khách quan của vụ việc. Sự thật khách quan của vụ việc tranh chấp là
tổng thể các tình tiết, sự việc diễn ra trên thực tế khi xảy ra tranh chấp. Các tình
tiết, sự việc này phải là những tình tiết có thật, tồn tại độc lập nhưng đồng thời
có mối quan hệ logic với nhau, tạo nên sự việc tranh chấp. Trong tranh chấp
hành chính, các tình tiết, sự việc này chủ yếu là các quyết định hành chính, hành
vi hành chính của chủ thể quản lý hành chính nhà nước và các hành vi khác của
đối tượng chịu sự quản lý liên quan đến vấn đề tranh chấp. Ngoài ra, các tình
tiết, sự việc trong tranh chấp hành chính còn bao gồm các hành vi của bên có
quyền và lợi ích liên quan đến sự việc tranh chấp, các yếu tố khác liên quan đến
14


sự việc tranh chấp như thời gian, địa điểm xảy ra các tình tiết hay các quyết định
hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể quản lý khác có liên quan… Tuy
nhiên, khi giải quyết tranh chấp hành chính, sự thật khách quan của vụ việc
tranh chấp thường là một vấn đề không rõ ràng do sự nhận thức cũng như góc độ
nhìn nhận về vụ việc của mỗi bên trong tranh chấp hành chính là không thống
nhất. Nguyên nhân chủ yếu là do mỗi bên trong tranh chấp hành chính thường
nắm các tài liệu, chứng cứ khác nhau, do đó mỗi bên lại có cách nhìn nhận cũng
như đánh giá sự việc tranh chấp khác nhau; ngoài ra còn do một số nguyên nhân
khác như sự khác biệt về trình độ nhận thức của các bên trong tranh chấp hành
chính, hay mục đích của các bên trong sự việc tranh chấp không giống nhau…
Việc không thống nhất về sự thật khách quan của vụ việc tranh chấp hành
chính là một trong các nguyên nhân cơ bản dẫn đến các vấn đề tranh chấp trong
công tác quản lý hành chính nhà nước của các chủ thể có thẩm quyền, do đó giải
quyết được vấn đề này chính là “nút thắt” nhằm giải quyết tranh chấp hành
chính. Trong phiên họp đối thoại, một trong những vấn đề đầu tiên mà các bên
cần trao đổi trước khi cùng tìm ra một giải pháp chung phù hợp, đó là cùng nhau
nhìn nhận lại sự việc tranh chấp một cách toàn diện và khách quan. Trong số các
tình tiết, sự việc tạo nên vấn đề tranh chấp, có thể chia thành hai loại cơ bản: thứ

nhất là các tình tiết được tất cả các bên cùng xác nhận là có liên quan đến vụ
việc tranh chấp, và thứ hai là các tình tiết chưa được các bên xác nhận hoặc vẫn
còn nhiều tranh luận khi đưa vào vụ việc tranh chấp. Khác với loại tình tiết đầu
tiên đã được các bên xác nhận, loại tình tiết thứ hai là các sự việc, tình tiết được
các bên đưa ra mà chưa có sự thống nhất thông thường chính là những bằng
chứng, chứng cứ để các bên trên cơ sở đó bảo vệ quan điểm của mình nhằm giải
quyết tranh chấp, do đó đây sẽ là nội dung quan trọng mà các bên cần thiết phải
đối thoại trong phiên họp.
Nội dung thứ hai mà các bên tranh chấp sẽ trao đổi trong phiên đối thoại
chính là những quan điểm giải quyết vụ việc của các bên. Quan điểm giải quyết
vụ việc của các bên có thể hiểu là các biện pháp hay đường lối giải quyết những
khúc mắc, xung đột về lợi ích của mỗi bên trong tranh chấp hành chính đưa ra.
Đây là nội dung quan trọng nhất nhằm giúp các bên tìm ra một giải pháp chung
cho sự việc tranh chấp. Bởi lẽ, để có thể tìm ra một giải pháp chung cho cả hai
bên cùng thống nhất thực hiện, trước hết phải xuất phát từ các quan điểm giải
quyết vụ việc của các bên, bao gồm quan điểm của cả hai bên trong tranh chấp
15


hành chính và của chủ thể có quyền và lợi ích liên quan đến sự việc. Với việc
trao đổi với nhau về các quan điểm giải quyết của mình, các bên trong tranh
chấp hành chính có thể nhìn nhận sự việc với các hướng giải quyết khác nhau,
dưới nhiều góc độ khác nhau, từ đó xem xét và chấp nhận những đường lối,
hướng giải quyết phù hợp với mình, từ đó cùng tìm ra một giải pháp chung phù
hợp.
Tuy nhiên, đây cũng là nội dung mà các bên sẽ gặp nhiều khó khăn trong
quá trình đối thoại nhằm giải quyết tranh chấp hành chính. Điều này xuất phát từ
việc các quan điểm giải quyết vụ việc của mỗi bên chắc chắn mang nặng yếu tố
chủ quan, một chiều từ phía mỗi bên, bởi các nguyên nhân như lợi ích cá nhân
hay sự thiếu khách quan trong xem xét vấn đề tranh chấp. Việc chấp nhận các

đường lối giải quyết của bên này chắc chắn sẽ ảnh hưởng tới quyền và lợi ích
của bên kia và ngược lại, do đó việc dung hòa giữa các quan điểm, hướng giải
quyết của mỗi bên là một vấn đề phức tạp, cần sự nhìn nhận, đánh giá khách
quan của một bên thứ ba. Ngoài ra, các tranh chấp hành chính với bản chất là
những xung đột về lợi ích trong quản lý hành chính nhà nước, do đó bên cạnh
việc chấp nhận những đường lối, quan điểm giải quyết của nhau, các bên cũng
cần phải đảm bảo các quan điểm giải quyết vụ việc không trái với các quy định
pháp luật và đặc biệt là không trái với các chủ trương, chính sách về quản lý
hành chính nhà nước.
1.2.3. Ý nghĩa của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính
Xuất phát từ mối quan hệ không bình đẳng về ý chí giữa một bên có
quyền chỉ đạo, điều hành với một bên có nghĩa vụ chấp hành trong hoạt động
quản lý hành chính nhà nước, có thể nói đối thoại là một hoạt động pháp lý
nhằm thu hẹp sự bất bình đẳng này trong giải quyết tranh chấp hành chính, bảo
đảm việc giải quyết tranh chấp diễn ra dân chủ và hợp tình hợp lý. Với hoạt
động đối thoại, các bên có thể thu thập và củng cố những thông tin có giá trị
chứng cứ, từ đó xác định sự thật của vụ việc tranh chấp như: Nguyên nhân, điều
kiện phát sinh vụ việc, ai đúng ai sai, những điểm bất cập của pháp luật, tính
đúng đắn trong công tác quản lý và trong việc thực hiện chính sách của Đảng,
pháp luật của nhà nước liên quan đến nội dung khiếu kiện của các cá nhân, cơ
quan đoàn thể; thông qua đối thoại, các bên mới có thể trao đổi với nhau bằng
việc đưa ra các tài liệu, viện dẫn các quy định của pháp luật, bằng lý lẽ lập luận
của mình, từ đó để bên kia có thể nhận thức, hiểu hơn về các quy định của pháp
16


luật, có thể thay đổi quan điểm về quan hệ tranh chấp để rút yêu cầu khiếu nại
hay khởi kiện hoặc hủy bỏ, điều chỉnh quyết định hành chính, khắc phục hậu
quả của hành vi hành chính đã thực hiện. Có thể nói, mục đích cuối cùng của đối
thoại nhằm chấm dứt những mâu thuẫn, xung đột về quyền và lợi ích tồn tại

trong tranh chấp hành chính.
Với mục đích như vậy, đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính có
ý nghĩa sau:
Thứ nhất, đối thoại giúp các bên có liên quan trong quá trình giải quyết
tranh chấp hành chính hiểu được quyền, nghĩa vụ của mình và hiểu được các
vấn đề khác có liên quan đến nội dung khiếu kiện.
Thông qua đối thoại, chủ thể có thẩm quyền giải quyết tranh chấp, chủ thể
có khiếu kiện và các chủ thể khác có liên quan hiểu được tình huống thực tế của
chủ thể có thẩm quyền quản lý hành chính dẫn đến việc có quyết định hành
chính hoặc thực hiện hành vi hành chính. Đồng thời, chủ thể có khiếu kiện và
người có quyền, lợi ích liên quan hiểu được các quy định pháp luật liên quan
đến tình huống thực tế đó và quá trình áp dụng pháp luật của cơ quan hành chính
hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính. Ý nghĩa này của đối thoại
có tầm quan trọng đặc biệt giúp sớm chấm dứt tranh chấp hành chính thông qua
việc rút khiếu kiện của chủ thể là đối tượng quản lý hành chính nhà nước khi họ
có đủ thông tin và hiểu đúng về các quy định pháp luật, quá trình áp dụng pháp
luật hoặc giúp người có thẩm quyền hiểu đúng hơn về các tình huống thực tiễn
để kịp thời điều chỉnh hành vi hành chính, quyết định hành chính cho phù hợp,
cũng như giúp người có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đưa ra những kết
luận, quyết định giải quyết tranh chấp một cách khách quan, kịp thời và thỏa
đáng.
Thứ hai, đối thoại giúp đảm bảo tính khả thi của các quyết định hành
chính, hành vi hành chính.
Đảm bảo tính khả thi của quyết định hành chính được hiểu là đảm bảo
quyết định hành chính có khả năng thực hiện hiệu quả trên thực tế. Thông qua
đối thoại, các bên có liên quan trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính
sẽ dễ dàng hơn nhằm đạt được sự đồng thuận khi các bên tranh chấp cùng nhìn
nhận về nội dung vấn đề tranh chấp trong bối cảnh bình đẳng và cởi mở hơn.
Trên cơ sở đó, các quyết định hành chính, hành vi hành chính sẽ có tính khả thi
17

và hiệu quả thi hành cao hơn do được đưa ra dựa trên sự thống nhất giữa các bên
có liên quan sau khi đã có cơ hội bày tỏ đầy đủ quan điểm, nguyện vọng của
mình về vụ việc tranh chấp. Kết quả đối thoại cũng sẽ là căn cứ quan trọng giúp
các cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền thực thi một cách nhanh chóng và có
hiệu quả các quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình do bản thân
chủ thể là đối tượng quản lý hành chính hay chính bản thân chủ thể ban hành
hay thực thi đã hiểu đúng về tình huống phát sinh tranh chấp và chuẩn bị tâm lý
sẵn sàng trong việc thực hiện các quyết định hành chính hoặc tuân thủ các hành
vi hành chính này.
Thứ ba, đối thoại giúp giảm tình trạng khiếu kiện kéo dài, hình thành nên
các “điểm nóng” trong hoạt động quản lý nhà nước.
Đối thoại sẽ giúp tăng cường sự gắn kết và hiểu biết lẫn nhau giữa chủ thể
có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính và các bên tranh chấp. Đồng
thời việc tổ chức đối thoại một cách cởi mở cũng sẽ giúp chủ thể có khiếu kiện
tin tưởng vào tính khách quan, công tâm và đúng đắn trong quá trình giải quyết
tranh chấp của chủ thể có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính, đặc biệt
là từ cấp cơ sở và ở ngay những giai đoạn đầu tiên của quá trình giải quyết.
Chính điều này sẽ giúp giảm tình trạng khiếu nại vượt cấp hay kháng cáo lên các
cấp cao hơn do sự thiếu tin tưởng vào người có thẩm quyền giải quyết lần đầu
hoặc hạn chế tình trạng tụ tập đông người nhằm gây sức ép với cơ quan hoặc
người có thẩm quyền giải quyết. Đối thoại cũng chính là cơ hội để chính các cơ
quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính thực hiện việc
tuyên truyền, phổ biến pháp luật để cá nhân, tổ chức và người dân nói chung
nắm bắt và nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật, đặc biệt là các quy định về quy
trình, trình tự, thủ tục liên quan đến việc thực hiện quyền khiếu nại, khiếu kiện
của mình như quy định về tiếp công dân, tiếp nhận, thụ lý và giải quyết khiếu
kiện.
1.3. Các yếu tố tác động đến hiệu quả của đối thoại trong giải quyết tranh

chấp hành chính
Thực tế chứng minh, hiệu quả của hoạt động đối thoại phụ thuộc vào
nhiều điều kiện, yếu tố chủ quan, khách quan khác nhau, và được tác động một
cách trực tiếp hoặc gián tiếp.
- Sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật
18


Một hệ thống quy định pháp luật toàn diện, đầy đủ và chặt chẽ là yêu cầu
cơ bản nhất để đảm bảo một chế định được thực hiện một cách hiệu quả. Cụ thể,
khi áp dụng pháp luật nói chung, áp dụng pháp luật về đối thoại trong giải quyết
tranh chấp hành chính nói riêng, chủ thể có thẩm quyền phải áp dụng các quy
định của pháp luật về đối thoại và hệ thống các văn bản pháp luật khác có liên
quan nhằm đưa ra bản án hay quyết định giải quyết khiếu nại chính xác, đúng
pháp luật, có hiệu quả và hiệu lực cao. Chính vì vậy, nếu hệ thống pháp luật có
liên quan đến hoạt động đối thoại không hoàn thiện, thì chất lượng của đối thoại
trên thực tế sẽ không cao, thậm chí không thực hiện được.
Để hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính được đảm
bảo thực hiện một cách hiệu quả, trước hết pháp luật về đối thoại cần quy định
một cách bao quát và đầy đủ các vấn đề cơ bản về đối thoại như các căn cứ tổ
chức đối thoại, các nguyên tắc khi tiến hành đối thoại, quy trình tổ chức đối
thoại hay vấn đề xử lý kết quả của đối thoại…
Căn cứ tổ chức đối thoại là những quy định của pháp luật về những
trường hợp bắt buộc phải tổ chức đối thoại hoặc các trường hợp không cần tổ
chức đối thoại. Việc quy định căn cứ đối thoại giúp cho các chủ thể có thẩm
quyền tổ chức đối thoại xác định rõ sự việc thuộc thẩm quyền giải quyết của
mình có thuộc trường hợp phải tiến hành đối thoại giữa các bên hay không,
tránh việc tổ chức đối thoại một cách tùy tiện, theo cảm tính chủ quan.
Các nguyên tắc khi tiến hành đối thoại là những quan điểm, tư tưởngmang
tính chủ đạo, cơ bản nhất xuyên suốt quá trình đối thoại mà các chủ thể bắt buộc

phải tuân theo trong giải quyết tranh chấp hành chính. Các nguyên tắc nàybao
gồm những nguyên tắc chung khi giải quyết tranh chấp hành chính và những
nguyên tắc riêng khi tiến hành đối thoại.Việc quy định các nguyên tắc khi tiến
hành đối thoại nhằm đảm bảo phiên đối thoại phải được diễn ra đúng với mục
đích, ý nghĩa, đảm bảo quyền lợi cho các bên tham gia được thực hiện trên thực
tế.
Quy trình tiến hành đối thoại có thể bao gồm các nội dung như các bước
tiến hành đối thoại, nội dung đối thoại hay quyền và nghĩa vụ của các bên khi
tham gia đối thoại… Việc quy định cụ thể quy trình tiến hành đối thoại là một
trong những yêu cầu cơ bản đối với pháp luật về đối thoại trong giải quyết tranh
chấp hành chính. Bởi trước hết để hoạt động đối thoại được thực hiện hiệu quả
19


trên thực tế thì cần phải có những quy định về quy trình để tiến hành một phiên
đối thoại, từ đó các chủ thể có thẩm quyền tiến hành đối thoại có cơ sở pháp lý
để áp dụng một cách thống nhất.
Xử lý kết quả của đối thoại là cách thức Nhà nước xem xét những vấn đề
mà các bên đã trao đổi với nhau, có thể là những giải pháp chung mà hai bên đã
thống nhất, hoặc yêu cầu về việc giải quyết tranh chấp hành chính mà các bên
vẫn còn chưa giải quyết được với nhau. Việc pháp luật quy định về việc xử lý
kết quả của đối thoại nhằm bảo đảm về mặt hiệu lực pháp lý đối với những thỏa
thuận của các bên trong tranh chấp, từ đó tạo cơ sở cho các chủ thể có thẩm
quyền giải quyết tranh chấp hành chính.
Bên cạnh việc pháp luật cần quy định đầy đủ các vấn đề cơ bản nhất của
hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính, nội dung của các
quy định về các vấn đề này cũng cần phải đảm bảo các yêu cầu về tính cụ thể,
tính đồng bộ và tính khả thi. Tính cụ thể được hiểu là các quy định pháp luật về
đối thoại cần nêu chi tiết từng vấn đề, từng nội dung khi tiến hành đối thoại, ví
dụ như các trường hợp tiến hành đối thoại hoặc nêu rõ quy trình từng bước các

chủ thể tiến hành đối thoại, tránh tình trạng quy định chung chung hoặc quy định
một cách không rõ ràng các trường hợp cụ thể dẫn đến thực tế áp dụng một cách
tùy nghi, không thống nhất. Tính đồng bộ có nghĩa là các quy định về đối thoại
cần đồng bộ với nhau theo một hệ thống chế định thống nhất, nội dung này phù
hợp với các nội dung còn lại, tránh sự mâu thuẫn trong các quy định về đối
thoại. Tính đồng bộ trong quy định của pháp luật về đối thoại đảm bảo cho việc
tiến hành đối thoại trên thực tế được tiến hành ra một cách trơn tru và hiệu quả,
đảm bảo quyền lợi các bên tham gia đối thoại được thực hiện tốt nhất. Tính khả
thi là các quy định của pháp luật về đối thoại cần phải phù hợp với thực tiễn, có
tính toán đến trường hợp khác nhau để việc đối thoại có thể được áp dụng phổ
biến trên thực tế. Vì mục đích cuối cùng vẫn là đảm bảo cho việc đối thoại được
áp dụng hiệu quả trên thực tế, do đó các quy định của pháp luật về đối thoại cần
hướng đến thực tiễn, tránh việc quy định về đối thoại chỉ là vấn đề hình thức,
hoặc quy định một cách máy móc, dập khuôn lý tưởng sẽ dẫn đến việc đối thoại
không được áp dụng một cách hiệu quả hay không thể áp dụng được trên thực
tế.
- Năng lực của chủ thể có thẩm quyền tiến hành đối thoại

20


Một trong những yếu tố vô cùng quan trọng ảnh hưởng trực tiếp đến chất
lượng đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính là: Chất lượng đội ngũ
cán bộ, công chức có thẩm quyền tiến hành đối thoại, cụ thể là trình độ chuyên
môn, phẩm chất đạo đức, năng lực, tinh thần trách nhiệm…
Thẩm quyền tiến hành đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính
được trao cho nhiều chủ thể khác nhau trong hệ thống cơ quan nhà nước. Tuy
vậy, mỗi chủ thể khi được trao trách nhiệm tiến hành đối thoại cần phải có
những tố chất nghề nghiệp nhất định, khi họ vừa là người được trao quyền lực
nhà nước tiến hành tổ chức đối thoại, vừa là bên trung gian tạo điều kiện để các

bên đối thoại. Là người giữ vị trí quan trọng trong hoạt động đối thoại trong giải
quyết tranh chấp hành chính, các chủ thể có thẩm quyền tiến hành đối thoại
trước hết phải là những người am hiểu pháp luật, có trình độ chuyên môn và kỹ
năng tổ chức một cuộc đối thoại.
Ngoài ra, với vị trí và trách nhiệm xã hội đặc biệt của mình, các chủ thể
này cũng cần phải có những tiêu chuẩn khác như trình độ lý luận chính trị, đạo
đức nghề nghiệp… để tạo nên sự tin tưởng, uy tín và khả năng thuyết phục trong
việc giải quyết tranh chấp. Cụ thể, các chủ thể có thẩm quyền tiến hành đối thoại
phải có trình độ lý luận chính trị, phải thường xuyên trau dồi đạo đức nghề
nghiệp, coi đây là một yếu tố quan trọng, có tác động trực tiếp đến hiệu quả của
đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính hiện nay. Đạo đức nghề nghiệp
đối với các chủ thể tiến hành đối thoại cũng là tiêu chuẩn tối quan trọng, bởi
hoạt động đối thoạimặc dù là hoạt động mang tính pháp lý nhưng tính tự quyết
giữa các bên tham gia đối thoại lại đóng vai trò quyết định, do đó để đảm bảo
hiệu quả đối thoại, chủ thể ở vị trí trung gian cần phải là những người có uy tín,
có khả năng thuyết phục các bên. Những giá trị đạo đức của đội ngũ này được
thể hiện rõ nét nhất trong hoạt động nghề nghiệp và trong đời sống hàng ngày.
- Sự thiện chí của các bên tham gia đối thoại
Đối thoại cũng cần có những điều kiện và nền tảng nhất định, bên cạnh
những nền tảng như: Bình đẳng, khách quan, tuân thủ pháp luật… thì một trong
những nền tảng hết sức quan trọng để đối thoại thành công là cả hai bên tranh
chấp đều phải có thiện chí. Trong tranh chấp hành chính, các bên thường sẽ có
nhận thức khác nhau về sự việc tranh chấp và có xu hướng bảo vệ quan điểm
của mình. Do đó, khi tham gia đối thoại, các bên tranh chấp rất dễ có thái độ
21


nóng nảy, tức giận và thiếu thiện chí khi trao đổi và xem xét các yêu cầu của
nhau. Tuy nhiên, để một phiên họp đối thoại được tiến hành một cách hiệu quả,
yếu tố thiện chí phải được xem xét như một trong những yếu tố quan trọng nhất.

Vì chỉ khi có thiện chí thì các bên mới thẳng thắn bày tỏ chính kiến, lắng nghe ý
kiến, quan điểm của nhau, quan tâm đến yêu cầu, lợi ích chính đáng hợp pháp
của nhau để có quyết định phù hợp; đối thoại là để hiểu nhau hơn, cùng nhau
tháo gỡ, giải quyết vấn đề. Nếu việc đối thoại được tiến hành gượng ép, làm cho
có, để công kích, bài xích lẫn nhau thì sự bất đồng giữa các bên tranh chấp sẽ
ngày càng trở nên trầm trọng, giảm hiệu quả của hoạt động đối thoại, thậm chí
mục đích của đối thoại giữa các bên nhằm giải quyết tranh chấp hành chính sẽ
không đạt được.

22


CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI
QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN
ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH
2.1. Thực trạng pháp luật về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành
chính
2.1.1. Pháp luật về đối thoại trong quy trình giải quyết tranh chấp hành chính
theo thủ tục khiếu nại – những điểm tích cực và hạn chế
Vấn đề đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính được quy định lần
đầu tiên trong Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, cụ thể tại Điều 37 và Điều 44 về
các trường hợp tổ chức đối thoại. Sau đó Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005 có sửa đổi và bổ sung thêm một số quy định về
các trường hợp đối thoại và quy trình đối thoại tại các Khoản 10, Khoản 17 và
Khoản 18 Điều 1. Ngoài ra, Nghị định 136/2006/NĐ-CP quy định chi tiết và
hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các Luật sửa đổi,
bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo đã làm rõ thêm về trình tự, thủ
tục cũng như nội dung đối thoại. Trong hệ thống pháp luật thời điểm này, đây là
những quy định rất mới mẻ cả về lý luận và thực tiễn; trong đó các quy định
pháp luật về đối thoại trong giải quyết khiếu nại giai đoạn này mặc dù đã bắt đầu

được ghi nhận nhưng vẫn còn thiếu và chưa hợp lý, chưa đáp ứng được yêu cầu
của các bên tham gia đối thoại.
Đến nay, sau khi Luật Khiếu nại năm 2011 cùng với các văn bản hướng
dẫn thi hành có hiệu lực, đặc biệt là Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ban hành
ngày 31 tháng 10 năm 2013 quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính
(gọi tắt là Thông tư số 07/2013/TT-TTCP), chế định đối thoại đang dần được
hoàn thiện và đạt được một số kết quả nhất định. Tuy nhiên một số quy định của
pháp luật về đối thoại vẫn còn những điểm bất cập, cụ thể như những vấn đề như
cách thức, thủ tục, trình tự thực hiện đối thoại vẫn chưa được quy định hay
hướng dẫn một cách cụ thể, dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau hay gây khó
khăn trong thực tiễn áp dụng.
a. Căn cứ tổ chức đối thoại
Luật Khiếu nại năm 2011 quy định về các trường hợp đối thoại như sau:

23


Trường hợp tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại lần đầu được quy
định tại Khoản 1 Điều 30: “1. Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu, nếu
yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác
nhau thì người giải quyết khiếu nại tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người
bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân
có liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và
hướng giải quyết khiếu nại; việc đối thoại phải tiến hành công khai, dân chủ”.
Trường hợp tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại lần hai được quy
định tại Điều 39: “Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết
khiếu nại tiến hành đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có
quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để làm rõ
nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại, hướng giải quyết khiếu nại.
Việc tổ chức đối thoại lần hai thực hiện theo quy định tại Điều 30 của Luật

này”.
Trong việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, vấn
đề tổ chức đối thoại được quy định tại Khoản 1 Điều 53 trong giải quyết khiếu
nại lần đầu và Điều 55 trong giải quyết khiếu nại lần 2, cụ thể:
Khoản 1 Điều 53 quy định: “1. Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại,
trước khi ra quyết định giải quyết khiếu nại phải tổ chức đối thoại với người
khiếu nại”;
Điều 55 quy định: “Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai có
trách nhiệm sau đây: 3. Chủ trì tổ chức đối thoại với người khiếu nại”.
Sau đó, Thông tư số 07/2013/TT-TTCP đã có những hướng dẫn cụ thể về
các trường hợp đối thoại tại khoản 1 Điều 21 như sau:
“1. Các trường hợp đối thoại
a) Trong quá trình giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi
hành chính, người giải quyết khiếu nại lần đầu tổ chức đối thoại nếu yêu cầu
của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau.
Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại hoặc
người có trách nhiệm xác minh tổ chức đối thoại.
b) Trong quá trình giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công
chức, người giải quyết khiếu nại lần đầu, lần hai phải tổ chức đối thoại”.
24


Có thể nhận xét pháp luật hiện hành về đối thoại trong giải quyết khiếu
nại đã quy định về các trường hợp tổ chức đối thoại rất hợp lý và rõ ràng. Theo
đó, trong giải quyết khiếu nại hành chính thông thường, việc tổ chức đối thoại
được chia thành hai trường hợp: giải quyết khiếu nại lần đầu và giải quyết khiếu
nại lần hai. Cụ thể, trong giải quyết khiếu nại lần đầu, việc tổ chức đối thoại sẽ
là thủ tục bắt buộc trong trường hợp yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác
minh nội dung khiếu nại còn khác nhau. Theo đó, trong trường hợp sau khi
người có thẩm quyền tiến hành xác minh khiếu nại, trên cơ sở chứng cứ, thông

tin, tài liệu hiện có mà không có cơ sở để chấp nhận yêu cầu của người khiếu nại
thì người giải quyết khiếu nại phải tổ chức đối thoại. Còn trong trường hợp kết
quả xác minh khiếu nại phù hợp với yêu cầu của người khiếu nại thì người có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại sẽ không cần phải tổ chức đối thoại. Đây là quy
định mới so với quy định trong Luật Khiếu nại, tố cáo trước đây khi quy định
việc tổ chức đối thoại là một hoạt động bắt buộc trong thủ tục giải quyết khiếu
nại lần đầu. Tuy nhiên, người giải quyết khiếu nại lần đầu là người đã có quyết
định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại hoặc là người quản lý trực tiếp
cán bộ, công chức có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại.
Do đó, người giải quyết khiếu nại lần đầu thông thường là người hiểu rất rõ về
nội dung vụ việc khiếu nại. Cho nên, việc quy định trong mọi trường hợp người
giải quyết khiếu nại lần đầu phải gặp gỡ, đối thoại là không cần thiết, gây tốn
kém thời gian và công sức của các bên. Với việc quy định đối thoại chỉ bắt buộc
tiến hành trong những trường hợp thực sự cần thiết, tránh gây lãng phí về thời
gian cũng như công sức cho các bên tham gia đối thoại cũng như chủ thể có
thẩm quyền tổ chức đối thoại.
Trong giải quyết khiếu nại lần hai, việc tổ chức đối thoại được quy định là
thủ tục bắt buộc nhằm làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và
hướng giải quyết khiếu nại, dù kết quả xác minh có phù hợp hay không phù hợp
với yêu cầu của người giải quyết khiếu nại. Sở dĩ, Luật Khiếu nại quy định khiếu
nại lần hai bắt buộc phải tổ chức đối thoại trong mọi trường hợp vì người giải
quyết khiếu nại lần hai không phải là người ban hành quyết định hành chính
hoặc thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại. Trong nhiều vụ việc, nếu chủ thể
này không tổ chức đối thoại để gặp gỡ các bên, nghe họ trình bày ý kiến, cung
cấp các chứng cứ, sẽ khó nắm bắt một cách đầy đủ, toàn diện về nội dung vụ
việc. Khi đó, việc ra quyết định giải quyết khiếu nại lần hai sẽ không đảm bảo
25