Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở việt nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ THỊ HẰNG

XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2019


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ THỊ HẰNG
ĐỀ TÀI
XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 9380102

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
1. PGS.TS. Bùi Thị Đào
2. PGS.TS. Vũ Thư

HÀ NỘI - 2019


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng
tôi. Các kết quả nêu trong Luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình
nào khác. Các số liệu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được
trích dẫn đúng theo quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận án
này../.
TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Lê Thị Hằng


LỜI CẢM ƠN
Trước tiên, tôi xin bày tỏ sự kính trọng và lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS. Bùi
Thị Đào- người hướng dẫn 1 và PGS.TS Vũ Thư- người hướng dẫn 2. Luận án đã
được hoàn thành dưới sự hướng dẫn khoa học, tận tình và đầy tâm huyết của Cô,
Thầy.
Tôi xin chân thành cảm ơn tập thể giảng viên Khoa Pháp luật hành chính nhà
nước, Trường Đại học Luật Hà Nội, các Thầy Cô đã có những giúp đỡ, góp ý khoa

học quý báu cho tôi trong quá trình thực hiện nghiên cứu đề tài của Luận án.
Đồng thời, tôi cũng xin chân thành cảm ơn tới các Thầy/cô tại Khoa Sau Đại
học, Trường Đại học Luật Hà Nội đã tạo những điều kiện tốt nhất cho tôi trong quá
trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành Luận án này tại Nhà trường.
Tôi xin cảm ơn Ban Giám hiệu và các bạn bè, đồng nghiệp trong Trường Chính
trị Nguyễn Chí Thanh, nơi tôi đang công tác, đã có nhiều chia sẻ, động viên, giúp
đỡ bản thân trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án này.
Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn chồng và các con, mẹ, anh chị em gia đình hai
bên nội, ngoại đã kiên trì, thầm lặng dành cho tôi thời gian, sự quan tâm, động viên,
hỗ trợ về vật chất và tinh thần để tôi hoàn thành nhiệm vụ học tập và nghiên cứu!.

Tác giả luận án

Lê Thị Hằng


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN
STT

Từ viết tắt

Nghĩa đầy đủ

1

VPHC

2

XL

Xử lý

3

XP

Xử phạt

4

BVMT

Bảo vệ môi trường

5

UBND

Ủy ban nhân dân

6

TN&MT

Tài nguyên và môi trường

7

CCTHQĐ

Cưỡng chế thi hành quyết định

8

PCTP

Phòng chống tội phạm

9

VPPL

Vi phạm pháp luật

10

ĐMT

Đánh giá tác động môi trường

11

ĐMC

Đánh giá tác động môi trường chiến lược

12

QLHCNN

13

ÔNMT

14

ÔNMTNT

Vi phạm hành chính

QLHCNN
Ô nhiễm môi trường
Ô nhiễm môi trường nghiêm trọng



DANH MỤC CÁC BIỂU BẢNG


DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ


MỤC LỤC
PHỤ LỤC


10

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết đề tài
Tăng cường hiệu quả đấu tranh đối với các vi phạm pháp luật trong lĩnh vực
bảo vệ môi trường nhằm đảm bảo sức khỏe và chất lượng cuộc sống của nhân dân,
góp phần ổn định chính trị, an ninh quốc gia và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của
một đất nước là một yêu cầu cấp thiết, vừa là mục tiêu và một trong những nội dung
cơ bản của phát triển bền vững của các quốc gia trên thế giới.
Trong những năm gần đây, vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi
trường ở Việt Nam diễn ra khá phổ biến, chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng số vi phạm
pháp luật về bảo vệ môi trường. Tuy mức độ nguy hiểm cho xã hội không lớn bằng
tội phạm hình sự nhưng với số lượng nhiều và ngày càng gia tăng, vi phạm hành
chính đang gây tổn hại không nhỏ cho môi trường. Cũng cần khẳng định rằng, nếu
đấu tranh với các vi phạm hành chính kém hiệu quả thì sẽ dẫn đến vi phạm pháp luật
trong lĩnh vực bảo vệ môi trường càng tăng về số lượng và tính chất, ảnh hưởng khá
lớn đến mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam. Chiến lược phát triển kinh tế - xã
hội 2010-2020 của Đảng đã khẳng định "Phát triển kinh tế - xã hội phải luôn coi
trọng bảo vệ và cải thiện môi trường,...” và “hoàn thiện hệ thống pháp luật về bảo vệ
môi trường; xây dựng hệ thống chế tài đủ mạnh để ngăn ngừa, xử lý các hành vi vi
phạm”.
Xử lý vi phạm hành chính là biện pháp pháp lý của Nhà nước có tác dụng to lớn
trong đấu tranh với vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, góp phần nâng
cao hiệu quả bảo vệ môi trường, góp phần ổn định an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã
hội. Nhận thức rõ điều này, Nhà nước ta đã chú trọng hoàn thiện hệ thống pháp luật về
xử lý vi phạm hành chính và từng bước nâng cao hiệu quả xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực này trên thực tiễn. Trong đó, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Luật xử
lý vi phạm hành chính năm 2012 và các Nghị định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh
vực bảo vệ môi trường,...được coi là hạt nhân cơ bản của hệ thống pháp luật về xử lý vi
phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.


11

Nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành về xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực bảo vệ môi trường trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Luật xử
lý vi phạm hành chính năm 2012, Nghị định 155/2016/NĐ-CP về xử phạt vi phạm
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường cho thấy còn bộc lộ nhiều thiếu sót, có
không ít những quy định về vi phạm hành chính, thẩm quyền, thủ tục xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường còn chồng chéo, không phù hợp, gây
khó khăn cho việc thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo
vệ môi trường trên thực tế [122, tr. 47]. Bên cạnh đó, ý thức bảo vệ môi trường, tích
cực tham gia xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường của cá nhân, tổ
chức chưa cao; chủ thể có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực này còn
hạn chế về trình độ chuyên môn, nghiệp vụ; công tác phối hợp trong xử lý chưa chặt chẽ;
phương tiện kỹ thuật phục vụ cho xử lý vi phạm hành chính chưa đáp ứng đòi hỏi của
thực tiễn; việc xử lý mới tập trung áp dụng hình thức xử phạt tiền, chưa quan tâm áp
dụng hình thức khắc phục hậu quả, cưỡng chế thi hành quyết định xử lý vi phạm hành
chính nên đã làm giảm hiệu quả xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi
trường.
Mặt khác, nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, của nhân dân, do
nhân dân, vì nhân dân. Nhà nước phải có trách nhiệm kiểm soát môi trường, mọi vi
phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đều phải bị xử lý nghiêm minh để
bảo đảm cho người dân được sống trong môi trường trong lành, bảo đảm quyền lợi tự
nhiên của con người nhằm góp phần phát triển bền vững. Để thực hiện được điều này,
Nhà nước phải hoàn thiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính và nâng cao hiệu quả tổ
chức thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường trên
thực tế.
Việc nghiên cứu, đánh giá một cách hệ thống, toàn diện về lý luận, thực trạng
pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực
bảo vệ môi trường, đề xuất những giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả xử lý
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam là yêu cầu cấp thiết đối
với nâng cao hiệu quả bảo vệ môi trường, góp phần phát triển bền vững và hội nhập

12
quốc tế. Đó là lý do, tác giả lựa chọn vấn đề “Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh
vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam hiện nay” để làm luận án tiến sỹ luật học.
2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
2.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn của xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, luận án đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả
xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam hiện nay.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích đặt ra trên, luận án tập trung vào các nhiệm vụ chính sau:
- Phân tích lý luận về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi
trường như: khái niệm, đặc điểm vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; thẩm quyền, thủ tục, hình thức xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; vai trò và những yếu tố ảnh hưởng
đến hiệu quả xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường;
- Phân tích các quy định của pháp luật hiện hành và thực trạng hoạt động xử lý
vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam thời gian qua, chỉ
ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế đó;
- Đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành pháp
luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam trong
giai đoạn hiện nay.
3. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
3.1. Phương pháp luận
Luận án sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác -Lê nin và tư tưởng Hồ
Chí Minh để xem xét và phân tích các vấn đề. Bên cạnh đó, luận án còn sử dụng
quan điểm của Đảng và Nhà nước về phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa, về phát triển bền vững, xây dựng nhà nước pháp quyền; về chiến lược
xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, thực hiện pháp luật để nghiên cứu.
3.2. Phương pháp nghiên cứu

Để thực hiện đề tài nghiên cứu, luận án sử dụng các loại phương pháp sau đây:


13
- Phương pháp tiếp cận hệ thống: Đây là nhóm các phương pháp được sử dụng

để hỗ trợ cho việc nghiên cứu đề tài dưới góc độ luật học với phương pháp tiếp cận
hệ thống chuyên ngành như Luật Môi trường, Lý luận Nhà nước và Pháp luật, Xã
hội học pháp luật, Luật Hiến pháp, Luật Hành chính,...Những luận điểm khoa học
trong các công trình nghiên cứu, sách chuyên khảo và các bài viết đăng trên các Tạp
chí chuyên ngành liên quan đến vi phạm hành chính, xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực bảo vệ môi trường;
- Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng khi đánh giá, bình luận các quan
điểm, các quy định pháp luật, các tình huống thực tiễn làm cơ sở cho những kết luận khoa
học về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường nhằm đưa ra được giải
pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam hiện nay. Phương pháp nghiên cứu
này sẽ được tác giả sử dụng trong suốt quá trình nghiên cứu.
- Phương pháp mô tả và phân tích thuần tuý quy phạm pháp luật chủ yếu được

sử dụng trong quá trình làm rõ những quy định của pháp luật về hành vi vi phạm
hành chính, thẩm quyền, các biện pháp chế tài, thủ tục xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam, chỉ rõ những ưu điểm, hạn chế của
pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.
- Phương pháp thống kê được sử dụng để tập hợp, xử lý, số liệu khi nghiên
cứu tổng quan tình hình các công trình nghiên cứu liên quan đề tài; tình hình vi
phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; thực tiễn xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam,...phương pháp này được sử
dụng chủ yếu trong Chương 1, Chương 3.
- Phương pháp so sánh được sử dụng để tìm hiểu điểm tương đồng và khác biệt

giữa pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường của Việt
Nam và các nước trên thế giới; mức độ hoàn thiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính
và thực tiễn thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi
trường ở Việt Nam,...Phương pháp này được sử dụng trong Chương 1, Chương 3,
Chương 4.


14
- Phương pháp chứng minh được sử dụng để chứng minh các luận điểm tại
chương 2, các nhận định về thực trạng pháp luật và thực tiễn xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam tại Chương 3 và các quan điểm,
đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả xử lý xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực
bảo vệ môi trường ở Chương 4 của luận án.
- Phương pháp điều tra bằng ankét được sử dụng ở Chương 3 với hai mẫu
điều tra xã hội học: 200 phiếu dùng cho các chủ thể có thẩm quyền xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường như Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban
nhân dân các cấp; công chức ngành Tài nguyên và Môi trường, chiến sỹ cảnh sát
phòng chống tội phạm và vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường; 200 phiếu dùng
cho cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp, trong đó 100 phiếu dùng cho cá nhân, tổ chức
đã bị xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, 100 phiếu dùng
cho người dân sống trong các địa bàn có vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ
môi trường. Sử dụng phiếu điều tra xã hội học nhằm mục đích thu thập những cứ
liệu phục vụ cho việc đánh giá đúng thực trạng pháp luật và thực tiễn xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam trong thời gian qua. Sử
dụng phần mềm SPSS Window 16.0 để xử lý số liệu thu được.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là lý luận về xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và thực tiễn xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh

vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nội dung: hệ thống hóa, lý giải những vấn đề lý luận xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; đánh giá thực trạng pháp luật mà chủ yếu là
các quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong Luật Bảo vệ môi trường
năm 2014, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Nghị định 155/2016/NĐ-CP
về xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và thực tiễn xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam; đề xuất các quan điểm, giải


15
pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam.


16
- Phạm vi không gian: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực thi pháp luật xử

lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam với việc khảo
sát trực tiếp ở một số tỉnh, thành phố điển hình trong xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực bảo vệ môi trường như Hà Nội, Bắc Giang, Hải Phòng, Thanh Hóa,
Hà Tĩnh, Đà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Lâm Đồng.
- Phạm vi thời gian: Luận án khảo sát thực trạng pháp luật và thực tiễn thi

hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt
Nam trong thời gian từ năm 2012-2018.
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
Điểm mới nổi bật của luận án được khẳng định, đây là công trình chuyên khảo
đầu tiên trong khoa học Luật hành chính nước ta đã đề cập khá toàn diện và có hệ
thống về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt nam.

Luận án có những đóng góp mới sau:
- Xây dựng khái niệm về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi
trường và làm rõ những đặc điểm của xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo
vệ môi trường.
- Phân tích, góp phần làm sâu sắc hơn một số vấn đề lý luận cơ bản về xử lý vi
phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường như cơ sở, thẩm quyền, thủ tục,
hình thức xử lý, vai trò và các yếu tố ảnh hưởng đến xử lý vi phạm hành chính trong
lĩnh vực bảo vệ môi trường.
- Phân tích sâu sắc hơn và đánh giá một cách toàn diện những thành tựu, hạn
chế trong quy định của pháp luật Việt Nam và thực trạng hoạt động xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt nam. Từ đó, rút ra nguyên nhân
hạn chế của vấn đề.
- Xây dựng luận cứ về quan điểm và kiến nghị một số giải pháp nhằm nâng
cao hiệu quả xử lý vi phạm hành chính xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo
vệ môi trường ở Việt Nam. Đề xuất sửa đổi Luật xử lý vi phạm hành chính năm
2012 và Nghị định số 155/2016/NĐCP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh
vực bảo vệ môi trường theo hướng bổ sung thêm đối tượng bị xử lý vi phạm hành


17
chính và hành vi vi phạm hành chính; tăng mức phạt tiền đối với những hành vi có
mục đích lợi nhuận; tăng thẩm quyền cho các chủ thể trực tiếp thực thi công vụ;
nâng cao nhận thức của người dân về tham gia xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh
vực bảo vệ môi trường; đổi mới tổ chức, bộ máy, nâng cao năng lực cho đội ngũ
chủ thể xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam là
công trình nghiên cứu quy mô, mới, từ góc độ khoa học pháp lý, trên cơ sở các quy
định trong Luật bảo vệ môi trường năm 2014, Luật xử lý vi phạm hành chính, Nghị
định 155/2016/NĐ-CP về xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và

các văn bản pháp luật liên quan. Luận án nghiên cứu làm rõ các vấn đề từ lý luận,
pháp lý đến thực tiễn về quá trình xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ
môi trường,...Trên cơ sở lý luận và thực tiễn về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh
vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam, đối chiếu pháp luật hiện hành với pháp luật một
số nước trên thế giới để phân tích chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, thiếu sót, bất cập.
Từ đó, đưa ra định hướng và các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao
hiệu quả thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi
trường ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Kết quả nghiên cứu của Luận án có giá trị tham khảo tốt các cơ quan lập pháp,
lập quy trong quá trình nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về xử lý vi
phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, đặc biệt là sự sửa đổi Luật xử lý
vi phạm hành chính năm 2012 và Nghị định 155/2016/NĐ-CP. Luận án có giá trị
cho việc nghiên cứu, giảng dạy tại các trường đào tạo cao học, đại học, cao đẳng
chuyên ngành luật. Luận án cũng có giá trị tham khảo đối với các cơ quan thực tiễn
trong quá trình thực thi, giải quyết các vấn đề liên quan đến xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.


18
7. Kết cấu luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án
được kết cấu gồm 4 chương:
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về xử lý vi phạm hành chính trong
lĩnh vực bảo vệ môi trường
Chương 2. Những vấn đề lý luận về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực
bảo vệ môi trường
Chương 3. Thực trạng pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo
vệ môi trường và thực tiễn thi hành ở Việt Nam
Chương 4. Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam.

19

CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH
CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
1.1 Tình hình nghiên cứu liên quan đề tài luận án
Trên cơ sở nghiên cứu, tiếp cận các tài liệu, sách, báo, bài viết của các học
giả trong và ngoài nước liên quan đến đề tài nghiên cứu này, nghiên cứu sinh tổng
hợp tình hình nghiên cứu theo các nhóm vấn đề sau:
1.1.1. Các nghiên cứu những vấn đề lý luận về môi trường,
bảo vệ môi trường, xử lý vi phạm pháp luật, xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
1.1.1.1. Các nghiên cứu những vấn đề lý luận về môi trường, bảo vệ môi trường,
xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường
Môi trường có vai trò quan trọng đối với cuộc sống con người và sinh vật.
Bảo vệ môi trường bằng các biện pháp khác nhau là yếu tố quan trọng trong chiến
lược phát triển của các quốc gia. Do vậy, việc tổng quan các công trình nghiên cứu
về môi trường, bảo vệ môi trường, xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ
môi trường sẽ tạo cơ sở nền tảng lý luận và thực tiễn cho việc nghiên cứu thực
trạng pháp luật về XLVPHC trong lĩnh vực BVMT.
Về môi trường và bảo vệ môi trường nói chung đã được nhiều công trình ở
trong nước như [108] [113] [65] [49] [64] [96] [2] [119] [120] và nước ngoài
[135] [136] [140] [144] nghiên cứu dưới những góc độ khác nhau từ lý luận đến
thực tiễn. Theo Từ điển Tiếng Việt phổ thông của Viện Ngôn ngữ học, (2002):
“Môi trường là toàn bộ nói chung những điều kiện tự nhiên và xã hội, trong đó
con người hay một sinh vật tồn tại, phát triển trong mối quan hệ với con người
hay sinh vật ấy” [120. Tr.618]. Trong Tuyên ngôn của UNESCO năm 1981, môi
trường được hiểu là "Toàn bộ các hệ thống tự nhiên và các hệ thống do con người

tạo ra xung quanh mình, trong đó con người sinh sống và bằng lao động của mình
đã khai thác các tài nguyên thiên nhiên hoặc nhân tạo nhằm thoả mãn các nhu


20
cầu của con người"[127]. Tiếp cận dưới góc độ pháp lý, quan điểm được ghi trong
Giáo trình Luật Môi trường của Trường Đại học Luật Hà Nội hiểu “Môi trường là
hệ thống các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo có tác động đối với sự tồn tại và
phát triển của con người và sinh vật” [113, tr.9],… Môi trường hiện tại đang có
những thay đổi bất lợi cho con người, tình trạng ô nhiễm môi trường đang đe dọa
sự sinh tồn và phát triển của con người và sinh vật. Do vậy, bảo vệ môi trường ở
các cấp độ cá nhân, cộng đồng, địa phương, vùng, quốc gia và quốc tế là một
trong những vấn đề sống còn của nhân loại. Theo kết quả Nghiên cứu của Diễn
đàn kinh tế thế giới tại Davos, Thụy Sĩ, Việt Nam nằm trong số 49 quốc gia có
chất lượng môi trường thấp nhất [38]. Vấn đề BVMT đã thu hút sự quan tâm
nghiên cứu của nhiều học giả, các nhà khoa học trên thế giới, các tổ chức quốc tế
như: Ngân hàng thế giới, Chương trình môi trường Liên hợp quốc,...đã có nhiều
công trình nghiên cứu hoặc tài trợ cho nhiều công trình nghiên cứu về các vấn đề
cụ thể của BVMT.
Dưới góc độ pháp lý thì“Hoạt động bảo vệ môi trường là hoạt động giữ cho
môi trường trong lành, sạch đẹp; phòng ngừa, hạn chế tác động xấu đối với môi
trường, ứng phó sự cố môi trường; khắc phục ô nhiễm, suy thoái, phục hồi và cải
thiện môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý và tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên;
bảo vệ đa dạng sinh học” [83, Điều 1]. Theo đó, BVMT không phải chỉ là hoạt
động phòng ngừa, kiểm soát ô nhiễm môi trường mà còn là hoạt động khắc phục ô
nhiễm, suy thoái, phục hồi và cải thiện môi trường, khai thác, sử dụng hợp lý tài
nguyên thiên nhiên, bảo vệ đa dạng sinh học, hướng đến mục tiêu gìn giữ môi
trường trong lành, sạch đẹp. BVMT phải được thực hiện bằng các biện pháp khác
nhau, trong đó các biện pháp pháp lý có vai trò đặc biệt quan trọng. Môi trường bị
hủy hoại chủ yếu do sự phá hoại của con người, chính con người trong quá trình

khai thác các yếu tố của môi trường đã làm mất sự cân bằng sinh thái, gây tổn hại
cho môi trường. Vì vậy, muốn BVMT trước hết phải tác động đến con người. Pháp
luật với tư cách là hệ thống các qui phạm điều chỉnh hành vi xử sự của con người
sẽ có tác dụng rất lớn trong việc BVMT. Các biện pháp pháp lý cơ bản được Nhà


21
nước sử dụng để BVMT là qui định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ
chức BVMT; ban hành các tiêu chuẩn về BVMT; quy định các chế tài hình sự, dân sự,
hành chính để xử lý đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật môi trường.
Thông qua các qui định về các biện pháp chế tài pháp lý này hoặc cách ly những kẻ vi
phạm nguy hiểm khỏi xã hội hoặc áp dụng những hậu quả vật chất, tinh thần tương ứng
tỏ ra là biện pháp pháp lý hữu hiệu để buộc cá nhân, tổ chức phải thực hiện đầy đủ đòi
hỏi của pháp luật trong việc khai thác và sử dụng các yếu tố của môi trường [113, tr.28]
[70] [101] [67].
Xử lý vi phạm pháp luật là một dạng hoạt động của Nhà nước trong BVMT,
đó là việc nhà nước (qua các cơ quan nhà nước) áp dụng các biện pháp cưỡng
chế để buộc các cá nhân, tổ chức vi phạm nghĩa vụ pháp lý về BVMT phải chịu
hậu quả bất lợi về vật chất hoặc tinh thần tương ứng với vi phạm pháp luật đã
thực hiện. Các biện pháp cưỡng chế đa dạng ngoài cảnh cáo, phạt tiền, phạt tù,…
còn sử dụng biện pháp đặc thù như: buộc thực hiện biện pháp giảm thiểu, xử lý
chất thải đạt tiêu chuẩn môi trường; tạm đình chỉ hoạt động cho đến khi thực hiện
xong các biện pháp BVMT cần thiết; cấm hoạt động; buộc di dời cơ sở,…[115,
tr.73]. Xử lý vi phạm pháp luật về BVMT vừa được thực hiện theo hình thức
chung của áp dụng các biện pháp cưỡng chế xử lý vi phạm pháp luật nói chung,
vừa bảo đảm tính chất của cưỡng chế trong một lĩnh vực chuyên ngành.
Cơ sở của xử lý vi phạm pháp luật về BVMT là vi phạm pháp luật môi
trường. Theo quan điểm của Trần Quốc Tỏ, Luận án tiến sỹ: Phòng ngừa vi phạm
pháp luật về môi trường trên địa bàn Thành phố Hà Nội thì “Vi phạm pháp luật
môi trường là hành vi nguy hiểm cho xã hội, được pháp luật qui định do cơ quan,

tổ chức hoặc cá nhân thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm hại đến các quan hệ
xã hội liên quan đến BVMT [104, tr.26]. Đặc điểm của vi phạm pháp luật về
BVMT đều là hành vi xâm hại hoặc đe dọa xâm hại các quan hệ xã hội được Nhà
nước xác lập để BVMT; VPPL là hành vi nguy hiểm cho xã hội, trái với quy định
của pháp luật BVMT, được thực hiện bằng hành động hoặc không hành động;
hành vi VPPL về môi trường phải có lỗi; chủ thể thực hiện hành vi phải là cá nhân


22
hoặc tổ chức có đủ điều kiện về năng lực chủ thể theo quy định của pháp luật
[104, tr. 25]. Nội dung của XLVPPL trong lĩnh vực BVMT bao gồm xử lý hành
chính, hình sự, dân sự đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật
BVMT như: phá hoại, khai thác trái phép nguồn tài nguyên thiên nhiên; khai thác
nguồn tài nguyên sinh vật bằng phương tiện, công cụ, phương pháp hủy diệt,
không đúng thời vụ và sản lượng theo quy định của pháp luật; khai thác, kinh
doanh, tiêu thụ các loài thực vật, động vật hoang dã thuộc danh mục loài nguy cấp,
quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định; vận
chuyển, chôn lấp chất độc, chất phóng xạ, chất thải và chất nguy hại khác không
đúng quy trình kỹ thuật về bảo vệ môi trường; thải chất thải chưa được xử lý đạt
quy chuẩn kỹ thuật môi trường; các chất độc, chất phóng xạ và chất nguy hại khác
vào đất, nguồn nước và không khí;...[68, tr.26].
Các khái niệm môi trường, bảo vệ môi trường, vi phạm pháp luật về BVMT,
xử lý VPPL về BVMT được nêu và phân tích ở trên là những kết quả nghiên cứu
quan trọng mà tác giả có thể kế thừa hợp lý. Tuy nhiên, đặc điểm của XLVPPL,
trong đó có XLVPHC trong lĩnh vực BVMT được thể hiện như thế nào thì công
trình trên chưa giải quyết thấu đáo, bản chất của XLVPPL nói chung, XLVPHC
nói riêng trong lĩnh vực BVMT chưa được luận giải rõ ràng. Đây là khoảng trống
còn bỏ ngỏ để luận án tiếp tục nghiên cứu và phát triển.
1.1.1.2. Các nghiên cứu những vấn đề lý luận về xử lý vi phạm hành chính trong
lĩnh vực bảo vệ môi trường

Một là, những nghiên cứu về khái niệm, đặc điểm XLVPHC nói chung, khái
niệm, đặc điểm XLVPHC trong lĩnh vực BVMT nói riêng. Qua khảo cứu một số
công trình nghiên cứu của nước ngoài cho thấy, khái niệm XLVPHC không được
định nghĩa trong các văn bản pháp luật mà chủ yếu khẳng định XLVPHC là hoạt
động thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước như cơ quan tư pháp hoặc
cơ quan hành chính, hoặc cả cơ quan tư pháp và cơ quan hành chính. Nội dung
của nó là đưa ra các phán quyết đối với vi phạm hành chính [15, tr.2]. XLVPHC
trong lĩnh vực BVMT là hoạt động phán quyết của các cơ quan tư pháp đối với tội


23
phạm nhỏ hoặc cơ quan hành chính đối với VPPL trong lĩnh vực BVMT. Theo đó,
hệ thống pháp luật các nước trên thế giới qui định xử lý VPPL về BVMT được
thực hiện bởi 3 hệ thống cơ quan: cơ quan tư pháp (Ba Lan); cơ quan hành chính
(Trung Quốc); cả cơ quan hành chính và cơ quan tư pháp (Bang New South Wales
(Australia)). Ở Việt Nam, qua nghiên cứu các công trình [113] [57] [126] [72]
[70], tác giả nhận thấy khái niệm XLVPHC trong lĩnh vực BVMT được bàn luận
khá khiêm tốn, chủ yếu đề cập đến khái niệm xử phạt VPHC hoặc trách nhiệm
hành chính trong lĩnh vực BVMT. Hiện nay, có một số công trình nghiên cứu
[102] [114] [117] đã đưa ra các ý kiến về XLVPHC trong lĩnh vực BVMT. Cụ thể
là, trong đề tài: Tuân thủ-cưỡng chế-giám sát trong kiểm soát ô nhiễm môi trường,
Đề tài khoa học cấp trường, Đại học Luật Hà Nội (2010) đã định nghĩa: xử lý
hành chính về BVMT là việc áp dụng trách nhiệm hành chính đối với hành vi vi
phạm pháp luật môi trường của cơ quan có thẩm quyền đối với các chủ thể (cá
nhân, tổ chức) có hành vi VPPL môi trường và phải bị áp dụng trách nhiệm hành
chính [114, tr. 73]. Bên cạnh đó, các công trình cũng chỉ ra XLVPHC nói chung,
XLVPHC trong lĩnh vực BVMT nói riêng là hoạt động thuộc phạm trù QLHCNN,
được tiến hành bởi các cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, khái niệm về
XLVPHC trong lĩnh vực BVMT, chưa thể hiện đầy đủ nội hàm của từ “xử lý
VPHC”, chưa làm sáng tỏ đặc điểm của XLVPHC trong lĩnh vực BVMT. Hơn

nữa, khi phân tích khái niệm XLVPHC trong lĩnh vực BVMT, các đề tài này tiếp
cận dưới góc độ qui định của Luật XLVPHC năm 2012 và cho rằng XLVPHC
trong lĩnh vực BVMT chỉ bao gồm việc áp dụng các biện pháp xử phạt hành chính
của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền còn không áp dụng các biện pháp xử lý hành
chính [126, tr. 18]. Việc xác định như vậy sẽ giúp cho việc xác định phạm vi áp
dụng các biện pháp xử phạt hành chính trong lĩnh vực BVMT phù hợp với Luật
XLVPHC nói chung nhưng sẽ dẫn đến trường hợp xem nhẹ các hình thức ngăn
chặn VPHC và bảo đảm thi hành quyết định xử lý; cưỡng chế thi hành quyết định
XLVPHC trong lĩnh vực BVMT. Do vậy, trong quá trình nghiên cứu, tác giả sẽ kế
thừa cách hiểu về XLVPHC nói chung, XLVPHC trong lĩnh vực BVMT nói riêng


24
trên cơ sở đó xây dựng một khái niệm mới có thể khắc phục được hạn chế của các
khái niệm này.
Hai là, những nghiên cứu về cơ sở của XLVPHC trong lĩnh vực BVMT. Vấn
đề này đã có một số công trình nghiên cứu phân tích, nhận diện như [126] [102]
[131] [46] [67]. Với hầu hết các nước, không xem VPPL chưa tới mức truy cứu trách
nhiệm hành chính là VPHC. Loại vi phạm này được xếp vào trách nhiệm hình sự với tên
gọi khinh tội hoặc tội hình sự nhỏ. Chỉ có một số nước trên thế giới, VPHC được hiểu
là các hành vi VPPL mà không phải là tội phạm, bị xử phạt bằng các chế tài hành
chính. Ví dụ Pháp lệnh của Hội đồng bang Milaca, Minnesota định nghĩa VPHC
là hành vi vi phạm quy định của Pháp lệnh này và phải chịu các hình thức xử phạt
hành chính theo quy định…”. Luật về xử phạt hành chính của Cộng hòa nhân dân
Trung hoa năm 1996 (Điều 3) định nghĩa VPHC là “hành vi vi phạm trật tự hành
chính của công dân và pháp nhân hoặc các tổ chức khác, bị áp dụng các hình
thức phạt hành chính được quy định bởi pháp luật theo quy định của Luật này và
các hình thức xử phạt này được giao cho các cơ quan hành chính áp dụng theo
thủ tục do Luật này quy định” [67, tr.67]. Đề tài: Pháp luật về xử phạt hành chính
trong lĩnh vực BVMT, của tác giả Phan Thị Tố Uyên đã khẳng định: cơ sở của xử

phạt VPHC về BVMT là VPHC trong lĩnh vực BVMT,…[126, tr. 13-14]. Tuy
nhiên, có quan điểm lại cho rằng cơ sở để XLVPHC không phải là VPHC mà là hành
vi VPHC trong lĩnh vực BVMT [102, tr.20]. Vấn đề này sẽ được tác giả luận án kế thừa
và luận giải sâu sắc hơn để làm sáng tỏ cơ sở của XLVPHC trong lĩnh vực BVMT.
VPHC trong lĩnh vực BVMT bao gồm: các hành vi vi phạm các quy định về quản lý
chất thải; các hành vi vi phạm quy định về bảo vệ môi trường của cơ sở sản xuất, kinh
doanh và dịch vụ; các hành vi gây ô nhiễm môi trường,...[95].
Ba là, những nghiên cứu về đối tượng bị XLVPHC trong lĩnh vực BVMT. Để
bảo vệ quyền được sống trong môi trường trong lành, bảo đảm phát triển bền vững
đất nước thì việc quy định về đặc điểm, điều kiện trở thành đối tượng VPHC trong
lĩnh vực BVMT có vai trò quan trọng trong việc xác định các biện pháp xử lý
tương ứng với tính chất, mức độ VPHC về BVMT của đối tượng VPHC. Theo


25
hướng này, hiện nay có một số công trình tập trung vào nội dung đối tượng bị
XLVPHC trong lĩnh vực BVMT như [15][133][140] [2], trong đó Báo cáo Tổng
quan tham khảo Luật XLVPHC các nước trên thế giới đã khẳng định đối tượng bị
XLVPHC các nước trên thế giới là cá nhân, pháp nhân. Đối với hệ thống pháp luật
quy định về tội phạm nhỏ hoặc hệ thống pháp luật không có sự tách biệt giữa chế
tài hình sự và hành chính như Thái Lan, bang New South Wales của Úc thì đối
tượng bị xử phạt chỉ là cá nhân và độ tuổi cá nhân bị XPVPHC là từ 14 trở lên,
trong đó, Luật về tội phạm nhỏ của Ba Lan áp dụng đối với đối tượng từ 17 tuổi
trở lên. Ngoài ra, một số công trình còn xác định, bên cạnh các chủ thể trực tiếp
VPHC về BVMT phải bị XLVPHC thì các chủ thể liên quan cũng là đối tượng bị
XLVPHC trong lĩnh vực BVMT. Cụ thể, những người thực hiện hành vi trợ giúp,
khuyên bảo, khuyến khích, xúi giục người khác thực hiện hành vi gây nguy hại
cho môi trường [67],... Đối với các công trình nghiên cứu ở Việt Nam, đã đề cập
đối tượng bị XLVPHC là cá nhân từ 14 tuổi trở lên, có năng lực trách nhiệm hành
chính, tổ chức, hộ gia đình,... Tuy nhiên, các công trình trong nước chưa phân tích

đặc điểm của tổ chức, cá nhân với tư cách là đối tượng bị XLVPHC trong lĩnh vực
BVMT, vấn đề này sẽ được tác giả luận giải sâu sắc thêm.
Bốn là, những nghiên cứu về chủ thể có thẩm quyền XLVPHC trong lĩnh vực
BVMT. Vấn đề xác định thẩm quyền XLVPHC trong lĩnh vực BVMT thuộc trách
nhiệm của hệ thống cơ quan tư pháp hay cơ quan hành chính, hay hệ thống cơ
quan nửa hành chính – tư pháp hoặc thuộc thẩm quyền của cả cơ quan hành chính
và cơ quan tư pháp đã được các công trình phân tích, luận giải, như [15][64] [2]
[102] [126] [85] [53], trong đó, các công trình đã xác định thẩm quyền XLVPHC
trong lĩnh vực BVMT ở một số nước trên thế giới được quy định cụ thể, ngoài cơ
quan hành chính (Trung Quốc) còn có cơ quan tư pháp tham gia xử phạt đối với
VPHC (Ba Lan, Thái Lan). Ngoài ra, còn có các cơ quan nửa hành chính – tư pháp
và các tổ chức công được ủy quyền đều có thể tiến hành XLVPHC trong lĩnh vực
BVMT (Trung Quốc, Cộng Hòa Pháp, New South Wales); có nước XLVPHC
trong lĩnh vực BVMT thuộc thẩm quyền xử lý của cả cơ quan hành chính và cơ