Giải quyết khiếu nại về đất đai của chủ tịch UBND tỉnh tây ninh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

………/………

………/………

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN ĐĂNG DUY

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH TÂY NINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

………/………

………/………


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN ĐĂNG DUY

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH TÂY NINH
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ CÔNG
MÃ SỐ: 60 34 04 03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. NGUYỄN MINH SẢN

TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, đúc kết từ
thực tiễn công tác và quá trình nghiên cứu chuyên tâm vì mục tiêu khắc phục
những nhược điểm hiện hữu trong một phần hệ thống pháp luật hiện tại về
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai. Công trình nghiên cứu được sự hướng dẫn
khoa học của TS. Nguyễn Minh Sản – Phó Trưởng khoa Sau Đại học Học
viện hành chính Quốc gia. Các nội dung nghiên cứu, kết quả trong đề tài này
là trung thực và chưa công bố dưới bất kỳ hình thức nào trước đây. Những nội
dung số liệu, nhận định sử dụng để phân tích, nhận xét, đánh giá được chính
tác giả tự phân tích, đánh giá hoặc thu thập từ các nguồn khác nhau có ghi rõ
trong phần tài liệu tham khảo.
Nếu phát hiện có bất kỳ sự sao chép trái phép nào tôi xin hoàn toàn chịu
trách nhiệm về nội dung luận văn của mình. Học viện hành chính Quốc gia
không liên quan đến những vi phạm tác quyền, bản quyền do tôi gây ra trong
quá trình thực hiện (nếu có)./.

Tây Ninh, ngày 22 tháng 7 năm 2017
TÁC GIẢ

Nguyễn Đăng Duy


LỜI CẢM ƠN
Để có thể hoàn thành bản Luận văn này, tôi xin chân thành cảm ơn Học
viện hành chính quốc gia đã cung cấp cho tôi hệ thống nền tảng vững chắc về
kiến thức trong thời gian Đại học cũng như Sau Đại học. Những kiến thức nền
tảng tại Học viện hành chính chính là cơ sở dẫn dắt tôi hoàn thành Luận văn
một cách hệ thống và chất lượng.
Tôi xin chân thành cảm ơn Ủy ban nhân dân tỉnh Tây Ninh, Thanh tra tỉnh
Tây Ninh và các cơ quan khác đã cung cấp cho tôi những số liệu cần thiết
trong Luận văn. Xin cảm ơn đồng chí Trần Văn Minh Trí - Chánh Thanh tra
tỉnh Tây Ninh, đồng chí Trần Xuân Long - Trưởng phòng Nghiệp vụ 3, đồng
chí Từ Quang Vinh - Phó Trưởng phòng Nghiệp vụ 3 và đồng chí Trần Ngọc
Hà – nguyên Phó Trưởng phòng Nghiệp vụ 3, Phó Trưởng phòng phụ trách
Nghiệp vụ 5 Thanh tra tỉnh Tây Ninh đã tạo điều kiện cho tôi trau dồi kiến
thức, kinh nghiệm trong quá trình giải quyết khiếu nại. Đây chính là những
kiến thức thực tiễn quý báu mà tôi đã sử dụng trong Luận văn nhằm mang đến
cái nhìn chân thực nhất về bức tranh khiếu nại và giải quyết khiếu nại hiện nay
ở tỉnh Tây Ninh, thể hiện được mọi khó khăn, phức tạp trong giải quyết khiếu
nại về đất đai, làm cơ sở đánh giá, đề xuất giải pháp một cách thiết thực.
Tôi xin chân thành cảm ơn đồng chí Nguyễn Chiến Bình - nguyên Phó
Tổng Thanh tra Chính phủ, đồng chí Đỗ Duy Phức - Phó Cục trưởng Cục III
Thanh tra Chính phủ trong thời gian công tác các vụ việc theo Kế hoạch 1130,
2100 tại tỉnh Tây Ninh và đồng chí Đồng Ngọc Ba - Cục trưởng Cục Kiểm tra
văn bản QPPL, Bộ Tư pháp trong quá trình giảng dạy bồi dưỡng nghiệp vụ
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Tây Ninh đã cung cấp cho tôi

những cái nhìn sâu sắc hơn về thực trạng giải quyết khiếu nại và thực trạng
xây dựng pháp luật hiện nay ở Việt Nam. Những ý kiến, chia sẻ của các đồng


chí đã tạo động lực để tôi gợi mở những giải pháp thiết thực nhằm khắc phục
thực trạng hiện tại.
Đặc biệt, tôi xin chân thành cảm ơn Tiến sĩ Nguyễn Minh Sản, Phó
Trưởng khoa Sau Đại học, Học viện hành chính quốc gia, người hướng dẫn
khoa học cho tôi. Trong thời gian thực hiện Luận văn, Thầy đã dành nhiều
thời gian trao đổi, định hướng, cung cấp một số tài liệu nghiên cứu khoa học
và góp ý chỉnh sửa để tôi có thể hoàn thành bản Luận văn này như một công
trình khoa học đúng nghĩa. Một lần nữa tôi xin dành sự tri ân sâu sắc đến
Thầy.
Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn Hội đồng khoa học và bạn đọc đã
ưu ái dành thời gian cho Luận văn của tôi. Những ý kiến đóng góp, xây dựng
của các vị không những giúp tôi hoàn thiện bản Luận văn này mà còn có thể
rút ra những kinh nghiệm quý báu cho những công trình nghiên cứu khoa học
của tôi trong tương lai.
Xin chân thành cảm ơn và trân trọng kính chào./.
Tây Ninh, ngày 22 tháng 7 năm 2017
TÁC GIẢ

Nguyễn Đăng Duy


MỤC LỤC
Trang

Trang phụ bìa
LỜI CAM ĐOAN

LỜI CẢM ƠN
MỤC LỤC
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
DANH MỤC SƠ ĐỒ SỬ DỤNG TRONG LUẬN VĂN
MỞ ĐẦU.......................................................................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH
VỰC ĐẤT ĐAI CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
1.1. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại........................................................................................ 12
1.1.1. Khiếu nại................................................................................................................................. 12
1.1.2. Giải quyết khiếu nại.......................................................................................................... 13
1.1.3. Ý nghĩa của việc đảm bảo quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại
của công dân................................................................................................................................................. 17
1.2. Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.................................................................. 18
1.2.1. Đối tượng giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.................................... 18
1.2.2. Thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong giải
quyết khiếu nại về đất đai...................................................................................................................... 19
1.2.3. Trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai của Chủ tịch Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh.............................................................................................................................. 21
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu
nại về đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh................................................... 24
Tiểu kết chương 1.................................................................................................................................... 29
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TÂY NINH
2.1. Khái quát về điều kiện kinh tế - xã hội của tỉnh Tây Ninh tác động
đến tình hình khiếu nại về đất đai................................................................................................ 30
2.2. Quy trình giải quyết khiếu nại về đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân
dân tỉnh Tây Ninh.................................................................................................................................... 31
2.3. Tình hình khiếu nại và kết quả giải quyết khiếu nại về đất đai của
Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Tây Ninh............................................................................... 36
2.3.1. Tình hình chung................................................................................................................ 36

2.3.2. Kết quả giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh
Tây Ninh (Tính từ ngày 01/7/2012 – ngày 01/7/2016)........................................................... 38
2.4. Đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai của Chủ tịch Ủy
ban nhân dân tỉnh Tây Ninh............................................................................................................ 44


2.4.1. Những mặt đạt được......................................................................................................... 44
2.4.2. Hạn chế, bất cập.................................................................................................................. 46
2.4.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong giải quyết khiếu
nại về đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Tây Ninh............................................... 61
Tiểu kết chương 2.................................................................................................................................... 70
CHƯƠNG 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM GIẢI
QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN
DÂN TỈNH TÂY NINH
3.1. Phương hướng bảo đảm giải quyết khiếu nại về đất đai của Chủ tịch
Ủy ban nhân dân tỉnh Tây Ninh..................................................................................................... 71
3.2. Giải pháp bảo đảm giải quyết khiếu nại về đất đai của Chủ tịch Ủy
ban nhân dân tỉnh Tây Ninh............................................................................................................ 73
3.2.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về khiếu nại đất đai......................................... 73
3.2.2. Phân định trách nhiệm trong từng khâu giải quyết khiếu nại đất đai
của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Tây Ninh............................................................................. 82
3.2.3. Giải pháp khác..................................................................................................................... 86
Tiểu kết chương 3.................................................................................................................................... 94
KẾT LUẬN.................................................................................................................................................. 96
KIẾN NGHỊ................................................................................................................................................ 98
DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC

STT
1
2
3
4
5
6


DANH MỤC SƠ ĐỒ SỬ DỤNG TRONG LUẬN VĂN
Sơ đồ 1.1: Vị trí Nhà nước trong giải quyết khiếu nại và giải quyết tranh chấp.
Sơ đồ 2.1: Kết quả xử lý đơn thư tại UBND tỉnh Tây Ninh từ 01/7/2012 đến
01/7/2016
Sơ đồ 2.2: Kết quả giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND tỉnh Tây Ninh từ
01/7/2012 đến 01/7/2016
Sơ đồ 2.3: Đánh giá nội dung khiếu nại của công dân tỉnh Tây Ninh từ
01/7/2012 đến 01/7/2016
Sơ đồ 2.4: Nội dung công tác quản lý Nhà nước về đất đai, giải quyết khiếu
nại của Chủ tịch UBND tỉnh Tây Ninh giai đoạn 2013 - 2016, phương hướng
năm 2017.


MỞ ĐẦU
1.

Tính cấp thiết của đề tài luận văn

Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của nhân dân,
do nhân dân và vì nhân dân, do đó mọi lợi quyền của nhân dân đều được ưu
tiên hàng đầu. Việc quan tâm đến lợi ích của nhân dân là trách nhiệm của

Đảng và Nhà nước. Trong quá trình hoạt động, có những lúc Nhà nước tồn tại
những điểm sai, không phù hợp với pháp luật, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích
hợp pháp của nhân dân. Khi người dân phát hiện những hạn chế tồn tại đó ảnh
hưởng trực tiếp đến quyền lợi hợp pháp của mình thì có cách thức thông tin
đến Nhà nước để Nhà nước xem xét, phục hồi quyền lợi của người dân đúng
với quy định của pháp luật. Việc tác động, thông tin đến Nhà nước của người
dân như trên được gọi là “Khiếu nại”.
“Đồng bào có oan ức, có thắc mắc mới khiếu nại. Ta giải quyết tốt các
việc khiếu nại, đồng bào thấy Đảng và Chính phủ quan tâm, lo lắng đến họ,
do đó mối quan hệ giữa quần chúng nhân dân với Đảng và Chính phủ được
củng cố tốt hơn” [10,tr 82]. Suy nghĩ này của Chủ tịch Hồ Chí Minh đã hình
thành ngay từ những ngày đầu giành độc lập. Trong bài viết “Sao cho được
lòng dân”, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã trăn trở dặn dò rằng: “Phải chú ý giải
quyết hết các vấn đề dầu khó đến đâu mặc lòng, những vấn đề quan hệ tới đời
sống của dân: phải chấp đơn, phải xử kiện cho dân mỗi khi người ta đem
tới”[8, tr 55 – 56] đã thể hiện sự quan tâm của Chủ tịch Hồ Chí Minh đối với
nhân dân, xác định giải quyết khiếu nại là một nhiệm vụ mang tính chất
thường xuyên, liên tục nhằm tiếp nhận, xử lý phản hồi từ phía nhân dân làm
cơ sở hoàn thiện hoạt động Nhà nước.
Xác định khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân được
Hiến pháp ghi nhận, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật để thể
chế hoá quyền khiếu nại của công dân. Đồng thời, giải quyết khiếu nại là một

1


lĩnh vực hết sức quan trọng được Đảng và Nhà nước đặc biệt quan tâm, đặc
biệt là trong lĩnh vực đất đai, một lĩnh vực vô cùng nhạy cảm trong những
năm qua.
Theo Luật Đất đai năm 1987, đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý

giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì thay thế được của nông nghiệp, lâm
nghiệp, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn
phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh
và quốc phòng. Do đó, đất đai được xác định là một trong những lĩnh vực vô
cùng nhạy cảm, trực tiếp tác động đến đời sống của người dân, do đó tình
hình khiếu nại trong lĩnh vực đất đai cũng phức tạp và khó khăn hơn những
lĩnh vực khác.
Căn cứ Kế hoạch số 1130/KH-TTCP ngày 10/5/2012 của Thanh tra Chính
phủ và Báo cáo kết quả thực hiện Chỉ thị số 14 và Kế hoạch số 1130 ngày
28/12/2012 (Tài liệu phục vụ Hội nghị trực tuyến công tác thanh tra năm
2012) của Thanh tra Chính phủ về việc rà soát, giải quyết các vụ khiếu nại, tố
cáo tồn đọng, phức tạp, kéo dài, trong cả nước (Hiện nay là Kế hoạch số
2100/KH-TTCP ngày 19/9/2013 của Thanh tra Chính phủ nhưng chưa có số
liệu thống kê), Thanh tra Chính phủ đã hỗ trợ, giải quyết 528 vụ việc khiếu
nại, tố cáo phức tạp, tồn đọng trong cả nước (509 vụ khiếu nại, 19 vụ việc tố
cáo), trong đó 422 vụ việc liên quan đến lĩnh vực đất đai, chiếm 79,92% tổng
số vụ việc được đưa vào rà soát theo Kế hoạch 1130. Số liệu trên thể hiện lĩnh
vực đất đai đang là nội dung trọng tâm mà người dân tập trung khiếu nại
nhiều nhất. Do đó, giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai đang trở nên cấp
thiết hơn bao giờ hết trong giai đoạn hiện nay.
Trong thời điểm hiện nay, đất đai là một lĩnh vực vô cùng nhạy cảm làm
phát sinh khiếu nại nhiều nhất. Lý giải điều này có nhiều nguyên nhân, trong
đó nguyên nhân chủ yếu nhất là giá trị của đất ngày càng cao. Diện tích đất

2


không tăng thêm mà còn giảm đi bởi nhiều dự án kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng, trong khi dân số ngày một tăng dẫn đến tăng mạnh giá trị của đất
theo nhu cầu “an cư lạc nghiệp”. Mặt khác do công tác quản lý của cơ quan
Nhà nước chưa chặt chẽ dẫn đến trường hợp lấn chiếm đất công cộng hay

giữa người dân với nhau làm phát sinh tranh chấp, khiếu nại.
Trong thời gian qua, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật
giải quyết khiếu nại, cụ thể là: Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật sửa đổi
bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 2005 và gần đây nhất là
Luật khiếu nại năm 2011 cùng các văn bản hướng dẫn thi hành; về lĩnh vực
Đất đai, Nhà nước đã ban hành, sửa đổi nhiều văn bản liên quan như: Luật
Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất
đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã góp phần cải thiện, tạo
điều kiện nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai. Tuy
nhiên bên cạnh những mặt đạt được thì vẫn có một số hạn chế nhất định.
Tỉnh Tây Ninh là một tỉnh biên giới Đông Nam Bộ, nằm phía Tây Bắc của
Thành phố Hồ Chí Minh, với dân số thống kê vào năm 2014 vào khoảng
1.108 triệu người. Tỉnh Tây Ninh có 09 huyện, thành phố trực thuộc, trong đó
Thành phố Tây Ninh là Đô thị loại III chính thức vào ngày 12/12/2012 theo
Quyết định số 1112/QĐ-BXD của Bộ Xây dựng. Từ đó, với nhu cầu phát triển
khách quan, UBND tỉnh Tây Ninh đã hoạch định, đưa vào thực tiễn nhiều quy
hoạch công trình, dự án nhằm mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Điều này vô
tình tạo ra những tác động đến đời sống người dân do phải tiến hành thu hồi
diện tích đất lớn phục vụ cho quy hoạch phát triển. Đây chính là lý do khiếu
tình hình khiếu nại trong lĩnh vực đất đai không chỉ riêng của tỉnh Tây Ninh
tăng lên đột biến trong thời gian qua. Bên cạnh đó cũng có một số lý do khác
liên quan đến việc tranh chấp quyền sử dụng đất giữa người dân

3


với nhau, hoặc giữa người dân với Nhà nước…cũng làm tình trạng khiếu nại
ngày một căng thẳng.
Dù đây không phải là hệ quả mà Chủ tịch UBND tỉnh Tây Ninh nói riêng
hay cơ quan Nhà nước của Tỉnh mong muốn, tuy nhiên do mục tiêu cấp thiết

phải phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống, tạo công ăn việc làm cho
người dân, UBND tỉnh Tây Ninh đã chủ động thực hiện những chính sách hỗ
trợ hậu quy hoạch, đồng thời tập trung giải quyết khiếu nại của người dân.
Ứng phó với thực trạng khiếu nại tăng cao, Tỉnh uỷ và chính quyền tỉnh Tây
Ninh đã rất quan tâm, coi trọng đến giải quyết khiếu nại, đặc biệt là trong lĩnh
vực đất đai của công dân. Mặc dù Luật khiếu nại năm 2011 có hiệu lực đã
khắc phục một phần những hạn chế của Luật Khiếu nại, Tố cáo trước đây,
song đặc thù của lĩnh vực đất đai là rất phức tạp và nhạy cảm nên quá trình
giải quyết khiếu nại chưa thực sự hiệu quả. Mặc dù các cấp chính quyền
huyện đã có nhiều cố gắng trong công tác này, song vẫn chưa thực sự đáp ứng
được yêu cầu của người dân. Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn
đến tình trạng trên là do pháp luật về khiếu nại, đất đai còn một số hạn chế,
mặt khác liên quan đến công tác quản lý của cơ quan Nhà nước có liên quan,
và một phần không thể thiếu đến từ trách nhiệm của người dân. Thực trạng
trên đã tác động không nhỏ đến công tác quản lý, phát triển kinh tế - xã hội
của địa phương, làm thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp
pháp của nhân dân.
Từ thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai hiện
nay tại tỉnh Tây Ninh cùng những vấn đề pháp lý và quản lý có liên quan đã
và đang đặt ra cho các nhà nghiên cứu, các nhà quản lý một nhu cầu cấp bách
là phải giải đáp những vấn đề, bất cập về lý luận và thực tiễn của pháp luật về
khiếu nại và đất đai, từ đó đề xuất những giải pháp khắc phục phù hợp với
những yêu cầu khách quan của xã hội. Bản thân tác giả là người trực tiếp thực

4


hiện giải quyết khiếu nại thuộc Thanh tra tỉnh Tây Ninh, cơ quan trực tiếp
tham mưu giải quyết hầu hết các vụ khiếu nại trong lĩnh vực đất đai thuộc
thẩm quyền của Chủ tịch UBND tỉnh Tây Ninh. Với tâm huyết và nguyện

vọng giải quyết dứt điểm những vấn đề còn tồn tại trong giải quyết khiếu nại
về đất đai, tạo tác động tích cực giúp tỉnh Tây Ninh phát triển kinh tế - xã hội,
tác giả quyết định chọn chủ đề “Giải quyết khiếu nại về đất đai của Chủ tịch
Ủy ban nhân dân tỉnh Tây Ninh” làm đề tài luận văn thạc sĩ Quản lý công của
mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Những vấn đề về pháp luật khiếu nại, tố cáo và việc thực hiện Luật khiếu
nại, tố cáo đã được nhiều nhà nghiên cứu về khoa học pháp lý và các nhà hoạt
động thực tiễn quan tâm, sau đây là một số công trình nghiên cứu mà tác giả
đã tham khảo qua:
Luận văn Thạc sĩ của ông Lê Hào Quang: “Giải quyết khiếu nại trong thu
hồi đất ở huyện Ba Vì, Hà Nội” (2014); Luận văn thạc sĩ của ông Đặng Anh
Tuấn: “Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai – Qua thực tiễn tỉnh Thái
Nguyên” (2014); Luận văn thạc sĩ của ông Huỳnh Thái Bảo: “Giải quyết
khiếu nại của Chủ tịch UBND thành phố Quảng Ngãi” (2014); Luận văn thạc
sĩ Luật học của bà Nguyễn Thị Thu Hằng: “Giải quyết khiếu nại về đất đai tại
khu công nghiệp của các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Bắc Giang”
(2011)…cùng một số luận văn có chủ đề tương tự.
Một số tài liệu chuyên khảo, giáo trình phục vụ nghiên cứu, giảng dạy và
các văn bản pháp luật liên quan đến lĩnh vực đất đai, khiếu nại và giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai như: “Tìm hiểu pháp lệnh khiếu nại, tố cáo
của công dân” của PGS.TS Lê Bình Vọng, NXB Pháp lý Hà Nội, 1991; “Tìm
hiểu pháp luật về khiếu nại, tố cáo” PGS.TS Phạm Hồng Thái (chủ biên),
NXB Thành phố Hồ Chí Minh, 2003; Giáo trình “Thanh tra và giải quyết

5


khiếu nại, tố cáo”, HVHCQG, 2009; Luật Khiếu nại năm 2011; Luật Đất đai
năm 1987, 1993, 2003, 2013 và các văn bản hướng dẫn…

Những đề tài nghiên cứu đề cập đến những vấn đề liên quan đến khiếu nại
nói chung và về đất đai nói riêng đã đưa ra được một số hệ thống cơ sở lý luận
về khiếu nại và đất đai, đồng thời kiến nghị một số giải pháp để cải thiện chất
lượng giải quyết khiếu nại về đất đai, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động
giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai. Đây chính là những cơ sở lý luận
căn bản mà tác giả đã tham khảo nhằm thực hiện đề tài này.
Tuy nhiên, kể từ khi Luật khiếu nại 2011 và hệ thống Luật Đất đai từng
thời kỳ có hiệu lực cho đến nay, tình hình khiếu nại, tố cáo nói chung, khiếu
nại trong lĩnh vực đất đai nói riêng vẫn đang diễn biến theo chiều hướng ngày
càng phức tạp, liên quan đến nhiều vấn đề bất cập không những về khía cạnh
pháp lý mà còn từ khía cạnh quản lý cũng như yếu tố xã hội. Đây cũng chính
là những nội dung mà các tác phẩm trên chưa thực hiện được. Cụ thể như sau:
Luận văn của ông Lê Hào Quang chưa đề cập nhiều đến nguyên nhân phát
sinh khiếu nại khi thu hồi đất từ phía người dân để đưa ra giải pháp mang tính
cụ thể ngăn chặn tình trạng này.
Luận văn của ông Đặng Anh Tuấn chưa đánh giá sự tác động từ công tác
quản lý công chức đến chất lượng hoạt động giải quyết khiếu nại nên chưa tìm
ra nguyên nhân dẫn đến chất lượng giải quyết chưa đạt hiệu quả như mong
đợi.
Luận văn của ông Huỳnh Thái Bảo đánh giá bản chất của việc giải quyết
khiếu nại qua quan điểm “hậu quả pháp lý từ việc không thực hiện hoặc thực
hiện không đúng quy định pháp luật” nên trên thực tế chưa phù hợp hoàn toàn
đối với khiếu nại sai sự thật; xác định cơ quan thanh tra là cơ quan duy nhất
có thẩm quyền tham mưu giải quyết khiếu nại cho Chủ tịch UBND là chưa
hợp lý với bản chất giải quyết khiếu nại; chưa tạo sự phân định về bản chất

6


giữa giải quyết tranh chấp và giải quyết khiếu nại nên đánh giá chung dẫn đến

bất cập nếu áp dụng trong thực tiễn.
Mặt khác, sau khi tham khảo một số luận văn, tác giả nhận thấy cần phải
hệ thống hoá lại các mục tiêu cơ bản khi nghiên cứu về hoạt động giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai trên cơ sở xác định các yếu tố liên quan trực
tiếp hoặc gián tiếp ảnh hưởng đến chất lượng công tác này, bao gồm yếu tố
pháp lý, yếu tố quản lý công tác và một số yếu tố làm phát sinh khiếu nại.
Từ những nhận định trên, thông qua việc chọn đề tài “Giải quyết khiếu
nại về đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Tây Ninh”, tác giả mong
muốn thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai của Chủ tịch UBND
tỉnh Tây Ninh, bằng quá trình nghiên cứu kết hợp kinh nghiệm công tác thực
tế có thể trình bày và đánh giá thực tế nhất tình hình khiếu nại và giải quyết
khiếu nại liên quan đến lĩnh vực đất đai ở Việt Nam nói chung và tỉnh Tây
Ninh nói riêng; Khắc phục một số hạn chế của các công trình nghiên cứu đi
trước; Xác định một cách khách quan những tồn tại, trách nhiệm của từng chủ
thể hữu quan tạo ra thực trạng, từ đó đề xuất những giải pháp thực tiễn tương
ứng, đáp ứng theo nhu cầu địa phương, đồng thời kiến nghị Trung ương xem
xét, thử nghiệm, ứng dụng cho cả nước nếu có hiệu quả.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
Mục đích luận văn: Đề tài nghiên cứu những vấn đề liên quan đến giải
quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói chung, của Chủ tịch UBND tỉnh
Tây Ninh nói riêng, từ đó đưa ra những đề xuất giải pháp tương ứng với
những vấn đề đã đặt ra.
Nhiệm vụ cụ thể: Đề tài này sẽ tập trung nghiên cứu, giải quyết những
nhiệm vụ sau đây:
Hình thành cơ sở khoa học về khiếu nại, đất đai, quyền khiếu nại của công
dân, trách nhiệm của Chủ tịch UBND tỉnh đối với khiếu nại của công dân.

7

Trình bày cơ sở thực tiễn về thực trạng tình hình khiếu nại và giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh Tây Ninh, phân tích kết quả giải quyết
khiếu nại của Chủ tịch UBND tỉnh Tây Ninh làm cơ sở đánh giá những hạn
chế, bất cập trong thực tiễn giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND tỉnh.
Trình bày và phân tích những bất cập, hạn chế về pháp lý và quản lý cùng
hệ quả của những hạn chế đó.
Đánh giá: Đánh giá nguyên nhân của những hạn chế
Phương hướng, giải pháp: Căn cứ thực trạng và đánh giá, đề xuất phương
hướng và giải pháp tương ứng cho những hạn chế để nâng cao chất lượng giải
quyết khiếu nại về đất đai của Chủ tịch UBND tỉnh Tây Ninh.
Kết luận, kiến nghị: Tổng kết kết quả nghiên cứu, kiến nghị những cơ
quan, cá nhân có liên quan xem xét, thực hiện những nội dung giải pháp đã đề
ra.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực
tiễn về pháp luật khiếu nại; thực trạng hoạt động giải quyết khiếu nại trong
lĩnh vực đất đai của các cơ quan hành chính tại tỉnh Tây Ninh, trọng tâm là
trách nhiệm của Chủ tịch UBND tỉnh Tây Ninh.
Phạm vi nghiên cứu: Với mục đích nghiên cứu đã trình bày ở trên, luận
văn “Giải quyết khiếu nại về đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Tây
Ninh” có phạm vi nghiên cứu là những vấn đề lý luận và thực trạng về pháp
luật khiếu nại, thực trạng hoạt động giải quyết khiếu nại tập trung trong lĩnh
vực đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước tại tỉnh Tây Ninh, trọng tâm
là trách nhiệm của Chủ tịch UBND tỉnh Tây Ninh.
Về phạm vi thời gian nghiên cứu, căn cứ vào tình hình thực tế, với mong
muốn mang đến một cái nhìn xuyên suốt về thực trạng khiếu nại trong lĩnh
vực đất đai tại tỉnh Tây Ninh, đặc biệt trong thực tế, tỉnh Tây Ninh có những

8

vụ việc khiếu nại diễn ra gay gắt hơn 10 – 20 năm nay vẫn chưa giải quyết ổn
thỏa. Chính vì vậy, mặc dù phạm vi đề tài chỉ giới hạn tình hình kể từ thời
điểm Luật Khiếu nại năm 2011 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2012 cho
đến ngày 01/7/2016 tại thời điểm Thanh tra Chính phủ đề nghị cả nước tổng
kết kết quả 04 năm thực hiện Luật Khiếu nại, tuy nhiên trong quá trình nghiên
cứu cũng như trình bày luận văn, tác giả sẽ không đặt nặng vấn đề về thời
gian để có được một cái nhìn xuyên suốt thông qua những vụ việc phức tạp,
tồn đọng làm cơ sở đánh giá. Từ đó, tác giả sẽ đưa ra những đề xuất cụ thể mà
tác giả đã xây dựng, nuôi dưỡng từ trong thực tiễn công tác nhưng vẫn chưa
có cơ hội hiện thực hoá hoàn toàn trong hoạt động.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
Việc nghiên cứu đề tài sử dụng phương pháp duy vật biện chứng của chủ
nghĩa Mác – Lênin làm cơ sở lý luận nền tảng. Bên cạnh đó, đề tài còn sử
dụng Tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và Pháp luật làm căn cứ để đánh
giá, xây dựng đề xuất cụ thể.
Để thực hiện việc nghiên cứu đề tài, trong quá trình nghiên cứu, tác giả
luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể như:
Phương pháp phân tích được áp dụng khi xem xét quy định của các văn bản
pháp luật về khiếu nại, đất đai. Về phương pháp thu thập, xử lý và phân tích
số liệu tác giả đã sử dụng khi tìm hiểu một số nguyên nhân phát sinh khiếu
nại trong lĩnh vực đất đai, các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả giải quyết khiếu
nại trong lĩnh vực đất đai. Ngoài ra, tác giả luận văn còn sử dụng các phương
pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp so sánh, phương pháp chuyên gia,
phương pháp bình luận…
6.

Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

Luận văn sẽ cung cấp cho giới nghiên cứu cũng như hoạt động giải quyết

khiếu nại trong lĩnh vực đất đai những điều như sau:

9


Thứ nhất: Tổng hợp, hệ thống các quy định pháp lý về khiếu nại, giải
quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và phân tích tìm ra những hạn chế, bất
cập về những quy định hiện hành cùng tác động của chúng đối với tình trạng
khiếu nại tồn đọng tại tỉnh Tây Ninh.
Thứ hai: Phân tích thực trạng về quản lý trong giải quyết khiếu nại của
Chủ tịch UBND tỉnh Tây Ninh để tìm ra những hạn chế, bất cập trong thực
tiễn giải quyết các khiếu nại, tố cáo tại tỉnh Tây Ninh cũng như trên cả nước,
đồng thời phân tích những nguyên nhân của những hạn chế đó.
Thứ ba: Nhận định một số thực trạng xã hội tác động vào hoạt động giải
quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND tỉnh Tây Ninh, xác định nguyên nhân
phát sinh khiếu nại, nhân tố tác động ảnh hưởng khiến tình trạng khiếu nại
ngày càng phức tạp, gây khó khăn cho giải quyết khiếu nại của Chủ tịch
UBND tỉnh Tây Ninh nói riêng, tỉnh Tây Ninh nói chung.
Thứ tư: Trên cơ sở những đánh giá về hạn chế, bất cập trong những quy
định của pháp lý và thực tiễn giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND tỉnh
Tây Ninh, tác giả đưa ra những đề xuất giải pháp ở hai khía cạnh pháp lý (chú
trọng về giải thích, phân tích, thống nhất quy trình) và quản lý để cải thiện
giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh Tây Ninh.
Luận văn sẽ đưa ra những giải pháp nhằm thống nhất về tính pháp lý cũng
như tính hợp lý trong giải quyết khiếu nại, đồng thời đánh giá và kiến nghị
giải pháp quy định trách nhiệm pháp lý và quản lý đối với những vấn đề hậu
khiếu nại, những tác nhân làm phát sinh khiếu nại.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài Phần Mở Đầu, Phần Kết Luận, Danh mục Tài liệu tham khảo, Phụ
lục, luận văn bao gồm 3 chương cơ bản:

Chương 1: Lý luận về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của Chủ
tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

10


Chương 2: Thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai của Chủ tịch Ủy ban
nhân dân tỉnh Tây Ninh
Chương 3: Phương hướng và giải pháp bảo đảm giải quyết khiếu nại về
đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Tây Ninh

11


CHƯƠNG 1:
LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT
ĐAI CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
1.1. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại
1.1.1. Khiếu nại
Theo Từ điển Oxford, Anh Quốc: Khiếu nại (complaint) là việc tường
trình/đề nghị về một vấn đề không thỏa đáng hoặc không thể chấp nhận được.
Riêng về Luật, khiếu nại là lý do của nguyên đơn khi tiến hành một vụ kiện
dân sự [33].
Theo Từ điển Cambridge dành cho Hoa Kỳ: Khiếu nại (complaint) là việc
tường trình/đề nghị về điều gì đó sai hoặc không thỏa đáng [32].
Theo Từ điển Goo Nhật Bản và Luật số 68 ngày 13/6/2014 về khiếu nại
hành chính sửa đổi, bổ sung toàn bộ Luật số 160 năm 1965 về khiếu nại của
Quốc hội Nhật Bản, khiếu nại đều có chung một định nghĩa về khiếu nại như
sau: Khiếu nại (不不 - fufuku)là việc đề trình một yêu cầu, kháng nghị đối với
cơ quan hành chính liên quan đến việc điều hành hoặc thiếu sót của cơ quan

hành chính và yêu cầu kiểm tra, xem xét lại, bao gồm ba hình thức Kháng
nghị (不不不不不 - Igimōshitate), Đề nghị xem xét lại (不不不不 – Shinsa seikyū) ,
Kháng nghị/Đề nghị xem xét lại lần hai (不不不不不 – Sai shinsa seikyū) [19].
Theo Từ điển Tiếng Việt (GS. Hoàng Phê chủ biên): “Khiếu nại là đề
nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là
trái phép hay không hợp lý”[12, tr.501].
Như vậy theo nghĩa rộng, khiếu nại là một sự tường trình hay đề nghị về
một vấn đề mà bản thân người khiếu nại cảm thấy không thỏa đáng hoặc sai
nhằm yêu cầu được giải quyết những vấn đề đó phát sinh đó.

12


Tuy nhiên, trong cách định nghĩa của Việt Nam và Nhật Bản thì tồn tại
một điểm khác biệt cơ bản, đó chính là yếu tố công quyền. Theo nghĩa hẹp
của vấn đề nghiên cứu cũng như mục tiêu đề tài, khiếu nại có nghĩa là việc
công dân đề nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét lại những quyết định của
mình do quyết định đó ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.
Trong điều kiện tại Việt Nam, khiếu nại là vấn đề phát sinh giữa một bên là
người khiếu nại yêu cầu xem xét lại một vấn đề sai hay không đồng ý, một
bên là cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Theo đó, cơ sở thực tiễn về pháp lý của khái niệm khiếu nại được quy
định tại Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 như sau: “Khiếu nại là
việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật
Khiếu nại quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét
lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ,
công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp
luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.”
1.1.2. Giải quyết khiếu nại
Theo Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011, Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý,

xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại. Theo đó, việc giải
quyết khiếu nại là thuộc phạm vi thẩm quyền của Nhà nước – hay chủ thể có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo quy định, có trách nhiệm xem xét lại
tính pháp lý của Quyết định hành chính, Hành vi hành chính của mình, trả lời
cho công dân về những nội dung mà họ khiếu nại.
Nói cách khác, mối quan hệ trong quá trình giải quyết khiếu nại là giữa
Nhà nước với công dân (người khiếu nại), hoặc lãnh đạo cơ quan Nhà nước
với công chức (đối với quyết định kỷ luật). Chủ thể có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại (Nhà nước) sẽ thể hiện quan điểm trực tiếp của mình với tư cách là
một bên trong mối quan hệ này, sử dụng quyền lực Nhà nước để giải quyết và

13


yêu cầu chủ thể còn lại chấp hành nếu Nhà nước chứng minh được tính pháp
lý Quyết định hành chính, Hành vi hành chính mà mình ban hành/thực hiện.
Có thể nói, đây là mối quan hệ trực tiếp của đại diện Nhà nước không bình
đẳng về mặt quyền lực Nhà nước, tuy nhiên Nhà nước vẫn phải đảm bảo tính
hợp pháp, hợp lý trong quá trình giải quyết khiếu nại của mình chứ không thể
tùy ý áp đặt quy định phi pháp lý.
Theo quy định Luật Khiếu nại, chúng ta có những chủ thể trong hoạt động
giải quyết khiếu nại như sau:
Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức
thực hiện quyền khiếu nại. Cụ thể hơn, khi công dân, cơ quan, tổ chức hoặc
cán bộ, công chức cho rằng một Quyết định hành chính hoặc Hành vi hành
chính nào đó xâm phạm quyền, lợi ích của mình thì có quyền tiến hành khiếu
nại. Việc tiếp nhận, giải quyết khiếu nại được thực hiện bởi chủ thể có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật.
Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có Quyết định hành chính, Hành vi

hành chính bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết
định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại. Cách tiếp cận người bị khiếu nại
chính là sự phân định rõ ràng đối tượng chịu trách nhiệm trực tiếp đối với
Quyết định hành chính, Hành vi hành chính bị khiếu nại. Sự phân định này có
sự liên kết chặt chẽ với định nghĩa Người giải quyết khiếu nại dưới đây, xác
định bản chất giải quyết khiếu nại.
Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại theo quy định pháp luật. Theo quy định của Luật Khiếu
nại năm 2011, người bị khiếu nại thông thường sẽ là người có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại lần đầu (trừ trường hợp Hành vi hành chính bị khiếu nại
của công chức do người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu quản lý).

14


Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai theo luật định là cấp trên
trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu.
Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết
định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được
áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Hành vi hành
chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ,
công vụ theo quy định của pháp luật.
Đối tượng bị khiếu nại là một thuật ngữ không nằm trong quy định pháp
lý mà xuất phát từ thực tiễn, bao gồm Quyết định hành chính và Hành vi hành
chính đã phân tích ở trên. Người bị khiếu nại chính là chủ thể làm phát sinh
khiếu nại từ phía người khiếu nại, tuy nhiên người bị khiếu nại không thể tự
mình làm điều đó mà phải thông qua một đối tượng thứ ba làm tác động đến
người khiếu nại, đó chính là “Quyết định hành chính” hoặc “Hành vi hành

chính”. Tuy nhiên, không phải Quyết định hành chính hay Hành vi hành chính
nào cũng có thể khiếu nại mà chỉ riêng những Quyết định hành chính hay
Hành vi hành chính nào thật sự tác động, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp
pháp của người khiếu nại, là nguyên nhân “gốc rễ” làm phát sinh khiếu nại
mới trở thành đối tượng bị khiếu nại.
Ngoài ra, khi so sánh hoạt động giải quyết khiếu nại với hoạt động giải
quyết tranh chấp, đặc biệt là giải quyết tranh chấp về đất đai, thường phát sinh
sự nhầm lẫn. Mặc dù về bản chất hai hoạt động này đều nhằm điều hoà, giải
quyết xung đột trong công tác quản lý Nhà nước, tuy nhiên giữa hai hoạt động
này cũng có những điểm khác nhau cơ bản được mô tả cơ bản ở sơ đồ dưới
đây:

15


Sơ đồ 1.1: Vị trí Nhà nước trong giải quyết khiếu nại và giải quyết tranh chấp
(Nguồn: Tác giả)

Theo đó, giải quyết tranh chấp là việc Nhà nước đứng ra giải quyết xung
đột giữa hai chủ thể tranh chấp theo quy định pháp luật, sử dụng pháp luật để
phân định đúng, sai và tiến hành giải quyết, khác với bản chất giải quyết
khiếu nại là giữa một bên là người khiếu nại tác động vào Quyết định hành
chính, Hành vi hành chính ảnh hưởng đến mình. Mặt khác, về trình tự thủ tục,
trường hợp giải quyết tranh chấp phải ban hành Quyết định hành chính thì
Quyết định hành chính đó có nội dung thể hiện quan điểm quản lý trong việc
quyết định quyền lợi “mâu thuẫn nhau” giữa hai chủ thể, tức sẽ có một bên
được nhận quyền lợi, một bên mất quyền lợi nên sẽ tạo ra vòng tròn giải
quyết vô hạn khi một trong hai chủ thể tranh chấp tiếp tục khiếu nại khiến nội
dung giải quyết bị thay đổi. Do đó, bản chất giải quyết tranh chấp khác hoàn
toàn với bản chất giải quyết khiếu nại nên cần có sự phân biệt rõ ràng, tránh

những xung đột pháp lý khó xử lý trong quá trình giải quyết.

16