Sự tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ HƯƠNG HUẾ

SỰ THAM GIA CỦA CÔNG CHÚNG TRONG
XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI, 2019


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ HƯƠNG HUẾ

SỰ THAM GIA CỦA CÔNG CHÚNG
TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 9 34 04 03.
LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. PGS.TS. Võ Kim Sơn

2. PGS.TS. Đặng Khắc Ánh

HÀ NỘI, 2019


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của bản thân tôi. Các số liệu
và tư liệu được trình bày trong Luận án là hoàn toàn trung thực, có nguồn gốc rõ ràng.
Tôi xin chịu trách nhiệm về công trình nghiên cứu của mình.
Hà Nội, tháng

năm 2019

TÁC GIẢ

Trần Thị Hương Huế


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành luận án tiến sĩ Quản lý công “Sự tham gia của công chúng trong
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật”, tác giả xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới:
-

Lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, Khoa Sau đại học, Khoa Văn bản và

Công nghệ hành chính cùng các đơn vị khác trong Học viện Hành chính Quốc gia đã
giúp đỡ và tạo điều kiện cho tác giả trong quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện
Luận án.
-

PGS.TS. Võ Kim Sơn và PGS.TS. Đặng Khắc Ánh đã hướng dẫn, chỉ bảo tận

tình và trách nhiệm trong suốt quá trình nghiên cứu Luận án.
-

Các giáo sư, phó giáo sư, các nhà khoa học, quý thầy, cô, các đồng nghiệp đã

đóng góp nhiều ý kiến quý báu trong suốt quá trình tác giả nghiên cứu và hoàn thành
Luận án.
Trân trọng cảm ơn.
Hà Nội, tháng

năm 2019

TÁC GIẢ

Trần Thị Hương Huế


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
MỤC LỤC
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
DANH MỤC BẢNG
DANH MỤC BIỂU
PHẦN MỞ ĐẦU............................................................................................................................. 13
Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN
QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN............................................................................................... 22

1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài.................................... 22
1.1.1. Các nghiên cứu trong nước........................................................................................ 22
1.1.2. Các nghiên cứu trên thế giới...................................................................................... 27
1.2. Nhận định về kết quả nghiên cứu và những vấn đề đặt ra...................................... 31
1.2.1. Nhận định về kết quả nghiên cứu.............................................................................. 31
1.2.2. Những vấn đề cần đặt ra để tiếp tục nghiên cứu................................................... 33
Tiểu kết Chương 1............................................................................................................................ 35
Chương 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SỰ THAM GIA CỦA CÔNG CHÚNG TRONG
XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT.......................................................... 36
2.1. Văn bản quy phạm pháp luật và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật............36
2.1.1. Văn bản quy phạm pháp luật...................................................................................... 36
2.1.2. Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.................................................................... 38
2.2. Khái niệm, đặc điểm và yêu cầu về sự tham gia của công chúng trong xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật.................................................................................................. 40
2.2.1. Khái niệm công chúng và sự tham gia của công chúng trong xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật.......................................................................................................... 41
2.2.2. Đặc điểm sự tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật..................................................................................................................................... 45
2.2.3. Yêu cầu về sự tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật..................................................................................................................................... 46


2.3. Nội dung và hình thức tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật................................................................................................................................. 48
2.3.1. Nội dung tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật..................................................................................................................................... 48
2.3.2. Hình thức tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật...................................................................................................................................................... 57
2.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến sự tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật......................................................................................................................... 69

2.4.1. Yếu tố khách quan......................................................................................................... 69
2.4.2. Yếu tố chủ quan............................................................................................................. 72
Tiểu kết Chương 2............................................................................................................................ 76
Chương 3. THỰC TRẠNG THAM GIA CỦA CÔNG CHÚNG TRONG XÂY
DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM....................................... 78
3.1. Thực trạng pháp luật quy định về sự tham gia của công chúng trong xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.................................................................. 78
3.1.1. Các văn bản pháp luật quy định sự tham gia của công chúng trong xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật.................................................................................................. 78
3.1.2. Đánh giá chung các quy định pháp luật về sự tham gia của công chúng trong
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hiện nay............................................................... 81
3.2. Về thực trạng tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật...................................................................................................................................................... 82
3.2.1. Thực trạng về số lượng công chúng tham gia xây dựng văn bản quy phạm pháp

luật............................................................................................................................................... 82
3.2.2. Thực trạng công chúng tham gia xây dựng nội dung văn bản quy phạm pháp
luật............................................................................................................................................... 86
3.2.3. Thực trạng việc sử dụng các hình thức tham gia của công chúng trong xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật....................................................................................... 98
3.2.4 Tác động của các yếu tố ảnh hưởng đến sự tham gia của công chúng trong
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.............................................................................. 115
3.3. Đánh giá chung về thực trạng tham gia của công chúng trong xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật............................................................................................................... 117
3.3.1. Những điểm tích cực.................................................................................................. 117


3.3.2. Những điểm hạn chế................................................................................................... 118
3.3.3. Nguyên nhân của thực trạng.................................................................................... 121
3.3.4. Đánh giá về các yếu tố ảnh hưởng đến sự tham gia của công chúng trong

xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.............................................................................. 123
Tiểu kết Chương 3......................................................................................................................... 125
Chương 4. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO SỰ THAM GIA CỦA CÔNG
CHÚNG TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT
NAM................................................................................................................................................. 125
4.1. Quan điểm bảo đảm sự tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật.............................................................................................................................. 126
4.1.1. Đảm bảo sự tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật là nhằm phát huy dân chủ, xây dựng một nhà nước thực sự của dân, do
dân và vì dân........................................................................................................................... 126
4.1.2. Đảm bảo sự tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật là trách nhiệm pháp lý của các cơ quan nhà nước................................................ 127
4.1.3. Đảm bảo sự tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật cần phải tính đến sự tiện lợi, tạo điều kiện tối đa để người dân tham gia thực
chất, hiệu quả.......................................................................................................................... 127
4.1.4. Đảm bảo sự tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật phải đặt trong bối cảnh cơ sở hạ tầng, văn hoá, truyền thống của quốc
gia.............................................................................................................................................. 128
4.2. Các nhóm giải pháp đảm bảo sự tham gia của công chúng trong xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật............................................................................................................... 128
4.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện thể chế về sự tham gia của công chúng trong xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật..................................................................................... 128
4.2.2. Nhóm giải pháp đảm bảo chất lượng tham gia về nội dung của văn bản quy
phạm pháp luật....................................................................................................................... 130
4.2.3. Nhóm giải pháp về việc nâng cao hiệu quả các hình thức tham gia..............132
4.2.4. Nhóm giải pháp nâng cao năng lực của cán bộ công chức và công chúng..140
4.2.5. Nhóm giải pháp xây dựng nền tảng về sự tham gia của công chúng trong xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật..................................................................................... 143
4.3. Mối quan hệ giữa các giải pháp.................................................................................. 145

4.4. Khảo sát mức độ cần thiết và tính khả thi của những giải pháp đảm bảo sự tham
gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.................................... 147
4.4.1. Sự cần thiết của các giải pháp................................................................................. 147
4.4.2. Tính khả thi của các giải pháp đảm bảo sự tham gia của công chúng trong
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.............................................................................. 147
KẾT LUẬN.................................................................................................................................... 150
DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ..................................... 153
TÀI LIỆU THAM KHẢO......................................................................................................... 156
PHỤ LỤC


STT
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11


DANH MỤC BẢNG
Bảng 2.1. Bảng biểu thị mối quan hệ giữa mức độ tham gia, hình thức tham gia và
mục đích hướng tới của nhà nước đối với hoạt động tham gia của công chúng trong
xây dựng VBQPPL........................................................................................................................... 61

Bảng 3.1. Kết quả khảo sát các ý kiến góp ý xây dựng dự thảo Luật An ninh mạng trên
Cổng thông tin điện tử của Quốc hội.......................................................................................... 97
Bảng 3.2. Tỉ lệ công chúng tham gia góp ý xây dựng VBQPPL thông qua Cổng thông
tin điện tử của Chính phủ và cơ quan chủ trì soạn thảo....................................................... 102


DANH MỤC HÌNH, BIỂU ĐỒ

Hình 2.1 Sơ đồ các yếu tố ảnh hưởng đến sự tham gia của công chúng trong xây dựng
VBQPPL............................................................................................................................................. 69
Hình 2.2. Sơ đồ mô tả khung lý thuyết về sự tham gia của công chúng trong xây dựng
VBQPPL............................................................................................................................................. 77
Biểu đồ 3.1. Kết quả khảo sát tỉ lệ CB,CC và người dân tham gia xây dựng VBQPPL. 83
Biểu đồ 3.2. Kết quả khảo sát nguyên nhân công chúng không tham gia xây dựng
VBQPPL............................................................................................................................................. 84
Biểu đồ 3.3. Kết quả khảo sát việc đăng tải hồ sơ đề nghị góp ý kiến xây dựng dự thảo
luật, nghị định và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trên Cổng thông tin điện tử của cơ quan

chủ trì soạn thảo............................................................................................................................... 87
Biểu đồ 3.4. Kết quả khảo sát CB,CC về mức độ cần thiết phải xác định nội dung tham
gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL........................................................................... 90
Biểu đồ 3.5. Kết quả khảo sát người dân về mức độ cần thiết phải xác định nội dung tham

gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL........................................................................... 91
Biểu đồ 3.6. Kết quả khảo sát CB,CC về mục đích của việc xác định nội dung tham gia
của công chúng trong xây dựng VBQPPL.................................................................................. 93
Biểu đồ 3.7. Kết quả khảo sát người dân về mục đích của việc xác định nội dung tham
gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL........................................................................... 94
Biểu đồ 3.8. Kết quả khảo sát thực trạng CB, CC tham gia xác định các nội dung của
hoạt động xây dựng VBQPPL....................................................................................................... 96

Biểu đồ 3.9. Kết quả khảo sát thực trạng người dân tham gia xác định các nội dung
của hoạt động xây dựng VBQPPL............................................................................................... 97
Biểu đồ 3.10. Kết quả khảo sát CB,CC về sự cần thiết sử dụng các hình thức tham gia
của công chúng trong xây dựng VBQPPL.................................................................................. 99
Biểu đồ 3.11. Kết quả khảo sát người dân về sự cần thiết sử dụng các hình thức tham
gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL........................................................................ 100
Biểu đồ. 3.12. Kết quả khảo sát cách thức CB,CC tiếp cận thông tin về hoạt động xây
dựng VBQPPL................................................................................................................................ 103


Biểu đồ 3.13. Kết quả khảo sát cách thức người dân tiếp cận thông tin về hoạt động
xây dựng VBQPPL......................................................................................................................... 104
Biểu đồ 3.14. Kết quả khảo sát thực trạng CB,CC sử dụng hình thức tham vấn công
chúng trong xây dựng VBQPPL................................................................................................. 105
Biểu đồ 3.15. Kết quả khảo sát thực trạng người dân sử dụng hình thức tham vấn công
chúng trong xây dựng VBQPPL................................................................................................. 106
Biểu đồ: 3.16. Kết quả khảo sát thực trạng CB,CC sử dụng hình thức PBXH...............108
Biểu đồ: 3.17. Kết quả khảo sát thực trạng người dân sử dụng hình thức PBXH..........109
Biểu đồ 3.18. Kết quả khảo sát mức độ CB, CC sử dụng các cách thức PBXH.............110
Biểu đồ 3.19. Kết quả khảo sát mức độ người dân sử dụng các cách thức PBXH.........111
Biểu đồ 3.20. Kết quả khảo sát đánh giá của CB, CC về các yếu tố ảnh hưởng đến sự
tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL.............................................................. 116
Biểu đồ 3.21. Kết quả khảo sát đánh giá của người dân về các yếu tố ảnh hưởng đến
sự tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL........................................................ 117


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Đảm bảo sự tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
(VBQPPL) có vai trò vô cùng quan trọng trong việc bảo đảm chất lượng, tính hiệu lực, hiệu

quả và tính khả thi của VBQPPL. Bởi vì xuất phát từ lý thuyết xây dựng quyết định quản lý
cho thấy, xây dựng quyết định quản lý có sự tham gia (participative decision making) là một
cách thức xây dựng quyết định được cho là “cần thiết cho sự phát triển của xã hội và cả nền
kinh tế” [158: tr.19], “sự tham gia của công chúng là yếu tố cốt yếu để có được nền quản trị
tốt” [157: tr.23], “là phương pháp tiếp cận được đánh giá là cách hiệu quả nhất để đạt được
được sự công bằng xã hội và sự phát triển của loài người” [155: tr.2].
Nghị quyết số 48-NQ/TƯ ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và
hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 đã nêu
rõ quan điểm: “có cơ chế thu hút các hiệp hội, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội – nghề nghiệp,
các chuyên gia giỏi tham gia vào việc nghiên cứu, đánh giá nhu cầu hoạch định chính sách
pháp luật. Xác định cơ chế phản biện xã hội và tiếp thu ý kiến các tầng lớp nhân dân đối với
các dự án, dự thảo VBQPPL” [10]. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII tiếp tục
khẳng định: “Tiếp tục phát huy dân chủ XHCN, bảo đảm tất cả quyền lực nhà nước thuộc về
nhân dân… Dân chủ phải được thực hiện đầy đủ, nghiêm túc trên tất cả các lĩnh vực của đời
sống xã hội. Bảo đảm để nhân dân tham gia ở tất cả các khâu của quá trình đưa ra những
quyết định liên quan đến lợi ích, cuộc sống của nhân dân, từ nêu sáng kiến, tham gia thảo
luận, tranh luận đến giám sát quá trình thực hiện... Phát huy dân chủ phải đi liền với tăng
cường pháp chế, đề cao trách nhiệm công dân...”[38]. Cụ thể hoá quan điểm của Đảng, Hiến
pháp và Luật Ban hành VBQPPL đã thể chế hoá quyền làm chủ của nhân dân trong việc
tham gia hoạt động quản lý nhà nước, hoạt động xây dựng quyết định quản lý nhà nước.
Hiến pháp 2013, Luật Ban hành VBQPPL 2015 thể hiện sự quan tâm đặc biệt đến quyền
công dân tham gia vào hoạt động xây dựng VBQPPL. Điều 28 Hiến pháp 2013 quy định
“công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị
với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước” và ấn định trách
nhiệm của Nhà nước phải “…tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội,
công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của nhân dân”. Luật
Ban hành VBQPPL 2015 quy định việc bắt buộc phải tổ chức lấy ý kiến đóng góp của cơ
quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu tác động của văn bản trong quy trình xây dựng
VBQPPL (Điều 6, 36, 57).

Tuy nhiên thực trạng hoạt động tham gia của công chúng hiện nay còn mang tính hình
thức, bị động, không hiệu quả. Theo Báo cáo Chỉ số quản trị và hành chính công cấp tỉnh
(PAPI) năm 2015, “về vấn đề tham gia xây dựng chính sách, pháp luật của người dân trên
phạm vi toàn quốc, chỉ có 13% số người được hỏi cho biết họ đã tham gia vào quá trình lấy
ý kiến về các dự thảo VBQPPL cấp quốc gia và địa phương”[5]. Đồng thời còn thể hiện sự
hạn chế trong việc để công chúng tham gia vào hoạt động xây dựng quyết định quản lý nhà
nước, “hiện nay quyền thảo luận, tham gia ý kiến và can thiệp vào quy trình ngân sách của
người dân về cơ bản là không có” [173]. Hay “việc soạn thảo các văn bản pháp quy (Nghị
định, đặc biệt là Thông tư) chưa đáp ứng được những yêu cầu của quy trình theo luật định, sự
tham vấn công chúng mang tính hình thức, nhiều khi không được thực hiện, mang tính chủ
quan, duy ý chí của cơ quan soạn thảo” [44: tr.6]; “việc thực hiện quyền tham gia hợp pháp
thường có khoảng cách rất xa so với quy định của pháp luật – một phát hiện phổ biến trong
nhiều lĩnh vực chính sách tại Việt Nam” [106: tr.1]... “các quy trình tham vấn ý kiến mang
tính hình thức và thông thường sử dụng các phương thức mang tính bị động, dẫn đến tỉ lệ hồi
đáp thấp [44: tr.14]. “sự hạn chế về trọng lượng tiếng nói của dân chúng cũng như sự tham
gia rất hạn chế của người dân vào quá trình hoạch định và thực thi chính sách” [71: tr.88-89].
Chính việc công chúng không tham gia thực chất vào hoạt động xây dựng VBQPPL là một
trong những nguyên nhân dẫn đến việc một loạt các VBQPPL có sai sót, khiếm khuyết,
không đảm bảo yêu cầu. Điển hình việc Quốc hội khoá XIV phải ban hành nghị quyết về
việc huỷ bỏ hiệu lực Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội 2014 khi văn bản này còn chưa có hiệu
lực chính thức [180]. Hoặc rất nhiều các VBQPPL của các bộ, ngành khác cũng đã phải
ngưng hiệu lực thi hành hoặc phải sửa đổi ngay khi có hiệu lực như: Thông tư 33/2012/TTBNNPTNT quy định điều kiện vệ sinh, đảm bảo an toàn thực phẩm đối với cơ sở kinh doanh
thịt và phụ phẩm ăn được của động vật ở dạng tươi sống dùng làm thực phẩm; Thông tư
27/2012/TT-BCA quy định về mẫu chứng minh thư nhân dân…
Do vậy cần thiết phải đặt các câu hỏi như liệu hiện nay công chúng đã thực sự tham gia
vào hoạt động xây dựng VBQPPL chưa? Tại sao hoạt động tham gia của công chúng vào
hoạt động xây dựng VBQPPL lại mang tính hình thức, thụ động, không hiệu quả?... Để giải
quyết các câu hỏi trên cần trả lời rõ các vấn đề như: thế nào là sự tham gia của công chúng
trong xây dựng VBQPPL? Công chúng tham gia nội dung gì vào hoạt động xây dựng

VBQPPL? Và công chúng tham gia bằng cách nào vào hoạt động xây dựng VBQPPL. Do
vậy việc nghiên cứu đề tài “Sự tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật” là nhằm luận giải những vấn đề cơ bản nhất về sự tham gia, xây dựng cơ
sở lý luận về sự tham gia của công chúng trong hoạt động xây dựng VBQPPL ở Việt Nam.
Từ đó có đóng góp cho thực tiễn, đề xuất với các cơ quan quản lý nhà nước áp dụng các biện


pháp để đảm bảo sự tham gia hiệu quả nhằm đạt mục đích cuối cùng là nâng cao chất lượng
của VBQPPL, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước.
2.

Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu

2.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của luận án nhằm làm sáng tỏ hơn các khía cạnh lý luận và thực
tiễn về sự tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL, từ đó đề xuất các giải pháp
nhằm đảm bảo sự tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL, góp phần nâng cao
chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của VBQPPL.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận án có các nhiệm vụ sau:
-

Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước và quốc tế liên quan đến đề tài,

từ đó rút ra những vấn đề còn phải tiếp tục nghiên cứu;
-

Xây dựng khung lý thuyết về sự tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL,

trong đó xác định các vấn đề cơ bản về nội dung tham gia, hình thức tham gia, các yếu tố ảnh

hưởng đến sự tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL ở Việt Nam hiện nay.
-

Phân tích thực trạng tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL của Việt Nam

hiện nay.
-

Đề xuất giải pháp nhằm đảm bảo sự tham gia của công chúng trong xây dựng

VBQPPL của Việt Nam, nhằm mục đích cuối cùng là nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả
của VBQPPL.
3.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là các vấn đề liên quan đến hoạt động tham gia của
công chúng trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
-

Phạm vi về nội dung: Luận án tiến hành nghiên cứu những vấn đề cơ bản nhất về sự

tham gia của công chúng, trong đó trả lời hai vấn đề cơ bản nhất về sự tham gia là nội dung
tham gia và hình thức tham gia.
-

Phạm vi thời gian: Luận án tiến hành nghiên cứu sự tham gia của công chúng trong

xây dựng VBQPPL trong khoảng thời gian từ khi Luật Ban hành VBQPPL 2015 chính thức
có hiệu lực đến nay.
-

Phạm vi đối tượng khảo sát:

Luận án lựa chọn 3 hình thức VBQPPL: Luật, Nghị định và Nghị quyết của Hội đồng
nhân dân cấp tỉnh. Trong đó lựa chọn phạm vi khảo sát thực trạng về sự tham gia của công
chúng vào hoạt động xây dựng 3 hình thức VBQPPL cụ thể là: Dự án Luật An ninh mạng


năm 2017, Dự thảo Nghị định về chế độ báo cáo của các cơ quan hành chính nhà nước năm
2018 và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
Trên cơ sở lựa chọn đối tượng VBQPPL để khảo sát, luận án lựa chọn hai nhóm đối
tượng công chúng là cán bộ, công chức và người dân. Đây là hai nhóm công chúng chịu tác
động trực tiếp của ba hình thức VBQPPL được lựa chọn.
-

Phạm vi không gian: Phạm vi khảo sát thu thập số liệu về sự tham gia của công chúng

trong xây dựng VBQPPL ở 5 tỉnh, thành phố trên cả nước. Dựa trên kết quả PAPI 2016
nghiên cứu sinh lựa chọn 5 địa phương có chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp
tỉnh cao nhất (2 tỉnh Thái Nguyên, Đắc lắc), trung bình cao có Sơn La, trung bình thấp có Hà
Nội và Thành phố Hồ Chí Minh.
4. Quan điểm tiếp cận, phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu luận án
4.1. Quan điểm tiếp cận nghiên cứu luận án
Muốn ban hành các VBQPPL đảm bảo chất lượng, phục vụ sự phát triển kinh tế xã hội
và đời sống của nhân dân thì cách quan trọng nhất là để cho chính công chúng (với tư cách là
đối tượng chịu tác động trực tiếp của dự thảo VBQPPL) được tham gia thực chất vào quá
trình xây dựng VBQPPL, có quyền gây ảnh hưởng trực tiếp đến nội dung của dự thảo

VBQPPL. Tuy nhiên từ góc độ quản lý, xây dựng VBQPPL là hoạt động mang tính quyền
lực nhà nước, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Cho nên để hoạt động xây dựng
VBQPPL hiệu quả thì cần xem xét công chúng nên tham gia nội dung gì và mức độ ảnh
hưởng đến nội dung của dự thảo VBQPPL của công chúng đến đâu là quan trọng. Do vậy
trong luận án đề cập đến hai vấn đề cơ bản của vấn đề sự tham gia của công chúng đó là:
Công chúng tham gia cái gì và công chúng tham gia như thế nào vào hoạt động xây dựng
VBQPPL?
4.2. Phương pháp luận
Luận án nghiên cứu được dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư
tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà
nước về sự tham gia của người dân vào hoạt động quản lý nhà nước, hoạt động xây dựng
VBQPPL. Ngoài ra luận án còn sử dụng phương pháp luận liên ngành để nghiên cứu về hoạt
động tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL. Đó là các lý thuyết xây dựng quyết
định quản lý theo mô hình hợp lý; lý thuyết dân chủ trực tiếp; lý thuyết dân chủ tham gia;
Các mô hình tham gia của công chúng vào hoạt động xây dựng quyết định quản lý và các
quy định trong pháp luật thực định về xây dựng và ban hành VBQPPL làm cơ sở nghiên cứu.
Lý thuyết xây dựng quyết định quản lý theo mô hình hợp lý. Lý thuyết xác định xây dựng
quyết định cần trải qua các công đoạn: xác định vấn đề; xác định nguyên nhân của vấn đề; xác
định mục tiêu giải quyết vấn đề; xây dựng các phương án giải quyết vấn đề và lựa chọn giải


pháp tối ưu [161: tr.179-182]. Lý thuyết này giúp xác định các nội dung mà công chúng nên
tham gia góp ý khi tham gia xây dựng VBQPPL.
Lý thuyết dân chủ trực tiếp đề cập đến bốn hình thức dân chủ trực tiếp cơ bản, bao gồm
trưng cầu ý dân (referendum), sáng kiến công dân (citizens’ initiatives); sáng kiến chương
trình nghị sự (agenda initiatives) và bãi miễn (recall) [101]. Lý thuyết này cung cấp cơ sở để
xác định các mức độ tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL.
Lý thuyết dân chủ tham gia xác định vấn đề chính của nền dân chủ tham gia đó là mối
quan hệ giữa các cơ quan nhà nước và cá nhân công dân và quan điểm rằng mỗi cá nhân đều
quan tâm đến chính trị và sự tồn tại của các thiết chế đại diện ở cấp quốc gia là chưa đảm bảo

được nền dân chủ. Và họ đều khẳng định rằng có nhiều sự tham gia của cá nhân người dân
thì càng có xã hội tốt đẹp hơn. [120: tr.25-27]. Theo lý thuyết này, các cá nhân tham gia đời
sống chính trị để tự đáp ứng nhu cầu cá nhân của mình, tư tưởng dân chủ tham gia nhằm thúc
đẩy sự thảo luận công chúng. Từ lý thuyết này là cơ sở để lập luận việc bảo đảm sự tham gia
của công chúng là để đáp ứng nhu cầu của chính bản thân công chúng và sự tham gia thực sự
đòi hỏi phải có sự thảo luận và tương tác.
Các quan điểm đánh giá hiệu quả tham gia của công chúng dựa vào quy trình của
Megan Justice (2001) [153], Rowe và Frewer, (2004) [159] cho rằng để tham gia thực chất,
hiệu quả thì công chúng nên tham gia vào tất cả các hoạt động của quy trình xây dựng quyết
định và đảm bảo càng tham gia sớm càng tốt.
Các mô hình tham gia của công chúng trong xây dựng quyết định quản lý nhà nước của
Sherry Arnstein, OECD, IAPP [116], [154], [157], đã cung cấp các hình thức tham gia của
công chúng, trong đó đề cập đến mức độ tăng dần về khả năng ảnh hưởng đến nội dung của
quyết định. Qua đó khẳng định công chúng có thể tham gia vào hoạt động xây dựng quyết
định quản lý bằng nhiều hình thức khác nhau, từ mức độ thấp nhất là được cung cấp thông
tin về hoạt động xây dựng quyết định quản lý đến các mức độ cao hơn như được tham vấn, là
đối tác cùng ra quyết định và được quyền quyết định cuối cùng đối với quyết định.
4.3. Phương pháp nghiên cứu cụ thể
4.3.1. Phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp
Phương pháp này được thực hiện trên cơ sở các tài liệu có sẵn, được tổng hợp từ các
nguồn dữ liệu: sách, các bài viết, báo cáo khoa học, các tài liệu chính thức của các cơ quan
nhà nước, các quy định liên quan đến lấy ý kiến nhân dân trong quy trình xây dựng, ban hành
VBQPPL ở Việt Nam; các website của Quốc hội, Chính phủ, cơ quan chủ trì soạn thảo
VBQPPL, các số liệu thống kê; các trường hợp điển hình v.v… Phương pháp này được sử
dụng để khái quát về các nội dung như: tổng quan các công trình nghiên cứu liên


quan đến đề tài; nghiên cứu lý thuyết về sự tham gia của công chúng vào hoạt động xây dựng
VBQPPL, các yếu tố ảnh hưởng đến sự tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL
cũng như kinh nghiệm thế giới trong việc bảo đảm hiệu quả tham gia của công chúng.

4.2.2. Phương pháp nghiên cứu thực tiễn
- Phương pháp khảo sát điều tra
Phương pháp này được tiến hành thông qua việc tổ chức những chuyến đi khảo sát thực
địa, điều tra xã hội học đối với các đối tượng công chúng nằm trong đối tượng khảo sát của
Luận án, lấy thông tin qua bảng câu hỏi, phỏng vấn đối với các chuyên gia liên quan đến
Luận án, tổng hợp và đánh giá thông tin.
Trên cơ sở khung lý thuyết về sự tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL,
tác giả Luận án đã xây dựng phiếu điều tra bằng bảng hỏi, tiến hành phỏng vấn thử 30 cá
nhân bao gồm cán bộ, công chức và người dân, điều chỉnh bảng hỏi cho phù hợp, xây dựng
phiếu điều tra trước khi tiến hành điều tra chính thức tại các tỉnh, thành phố với số lượng
phiếu là 1000 phiếu chia đều cho các đối tượng khảo sát. Bảng hỏi gồm 22 câu hỏi, các câu
hỏi được thiết kế theo mức độ đánh giá nhận thức, vai trò và sắp xếp thứ bậc phù hợp các nội
dung khảo sát, điều tra về thực trạng tham gia của công chúng vào hoạt động xây dựng
VBQPPL. Địa bàn khảo sát, điều tra tại 5 tỉnh, thành phố: Thái Nguyên, Hà Nội, Đắc lắc,
Sơn La, Thành phố Hồ Chí Minh. Thời gian khảo sát được tiến hành từ tháng 4 đến tháng 7
năm 2018.
Chọn mẫu điều tra: Luận án sử dụng phương pháp chọn mẫu theo khu vực kết hợp với
ngẫu nhiên đơn giản. Khảo sát, điều tra với đối tượng khảo sát gồm hai nhóm là cán bộ, công
chức và người dân. Việc lựa chọn các địa phương để tiến hành khảo sát, điều tra mang tính
đại diện cho từng khu vực và từng miền của đất nước.
Nội dung phiếu điều tra ngoài mục các thông tin chung về đối tượng công chúng thì
được thiết kế thành 4 mục lớn: Về việc xác định nội dung tham gia của công chúng vào hoạt
động xây dựng VBQPPL; Về các hình thức tham gia của công chúng vào hoạt động xây
dựng VBQPPL; Về các yếu tố ảnh hưởng và định hướng giải pháp của luận án. Với mỗi nội
dung tham gia khảo sát nhằm xác định sự cần thiết phải xác định nội dung, mức độ, cách
thức; thực trạng tham gia của công chúng và đánh giá của công chúng về thực trạng.
-

Phương pháp xử lý số liệu: Luận án sử dụng phần mềm thống kê dành cho Khoa học

xã hội và nhân văn SPSS (Statistical Product and Services Solutions) phiên bản 20.0. Các kết
quả khảo sát, điều tra bằng bảng hỏi đã được sử dụng làm căn cứ để phân tích, đánh giá thực
trạng tham gia của công chúng trong hoạt động xây dựng VBQPPL ở Việt Nam hiện nay.


- Phương pháp phỏng vấn sâu
Luận án sử dụng phương pháp nghiên cứu phỏng vấn sâu đối với các đối tượng là cán
bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước; Người dân; Các nhà khoa học, các chuyên gia
trong lĩnh vực xây dựng VBQPPL.
-

Phương pháp chọn mẫu phỏng vấn sâu được sử dụng trong Luận án chủ yếu là

phương pháp phỏng vấn theo chủ đích các nội dung liên quan trực tiếp đến các vấn đề Luận
án cần giải quyết (phỏng vấn người dân, cán bộ, công chức, các nhà khoa học, các chuyên
gia về sự tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL).
-

Cỡ mẫu phỏng vấn: Tổng số mẫu phỏng vấn sâu sẽ thực hiện trong Luận án là 21 mẫu

(người). Các thông tin thu được từ các cuộc phỏng vấn sâu được mã hóa và phân tích theo
từng chủ đề được xây dựng trong quá trình thiết kế nghiên cứu và phỏng vấn tại thực địa.
Bên cạnh đó, tác giả Luận án sử dụng thêm một số ý kiến đánh giá của các chuyên gia khác
được đăng tải trên các phương tiện truyền thông đại chúng nhằm làm sâu sắc và thuyết phục
hơn cho các luận cứ, luận chứng đưa ra trong Luận án.
-

Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia.

5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu

5.1. Câu hỏi nghiên cứu
Bảo đảm sự tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL là nguyên tắc đã được
quy định trong Hiến pháp. Tuy nhiên thực tế hiện nay công chúng vẫn không tham gia hoặc
tham gia thì mang tính hình thức, bị động, không thực chất, không hiệu quả. Do vậy vấn đề
nghiên cứu đặt ra là làm thế nào để bảo đảm sự tham gia của công chúng trong xây dựng
VBQPPL nhằm nâng cao chất lượng của VBQPPL? Từ đó luận án xác định các câu hỏi
nghiên cứu sau cần giải đáp.
Câu hỏi 1: Công chúng tham gia nội dung gì trong xây dựng VBQPPL?
Câu hỏi 2: Công chúng tham gia bằng hình thức nào trong xây dựng VBQPPL?
Câu hỏi 3: Thực tế tham gia hiện nay của công chúng trong xây dựng VBQPPL như thế
nào?
Câu hỏi 4: Làm thế nào để đảm bảo sự tham gia thực chất của công chúng trong xây
dựng VBQPPL?
5.2. Giả thuyết nghiên cứu
Trên cơ sở các câu hỏi nghiên cứu đặt ra, luận án xác định giả thuyết nghiên cứu của
luận án:
Giả thuyết 1. Công chúng cần tham gia vào tất cả các nội dung của hoạt động xây dựng
VBQPPL, bao gồm hoạt động xây dựng chính sách (xác định bản chất vấn đề cần giải quyết,
mục tiêu giải quyết vấn đề, sự cần thiết ban hành chính sách, xây dựng phương án chính sách
và lựa chọn giải pháp tối ưu và tác động tích cực, tiêu cực của chính sách) và


hoạt động quy phạm hoá chính sách thành dự thảo VBQPPL (xác định tính hợp pháp, hợp lý,
ngôn ngữ sử dụng trong dự thảo văn bản).
Giả thuyết 2. Có nhiều hình thức tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL,
tương ứng với các mức độ tham gia, trong đó về cơ bản có năm hình thức tham gia: Thông
tin – Tham vấn – Phản biện xã hội – Trưng cầu ý dân – Sáng kiến xây dựng VBQPPL.
Giả thuyết 3. Thực tế hiện nay công chúng không tham gia đầy đủ các nội dung của
hoạt động xây dựng VBQPPL, đồng thời các hình thức tham gia hiện nay ở Việt Nam chưa
đảm bảo đủ và chất lượng để công chúng có thể sử dụng hiệu quả trong việc tham gia xây

dựng VBQPPL.
Giả thuyết 4. Để đảm bảo sự tham gia thực chất, hiệu quả từ đó góp phần nâng cao chất
lượng của VBQPPL cần đảm bảo công chúng được tham gia xác định các nội dung của giai
đoạn xây dựng chính sách và quy phạm hoá chính sách thành dự thảo VBQPPL. Đồng thời
có cơ chế để công chúng sử dụng hiệu quả năm hình thức tham gia Thông tin – Tham vấn –
Phản biện xã hội – Trưng cầu ý dân – Sáng kiến xây dựng VBQPPL.
6.

Đóng góp mới của luận án

6.1. Đóng góp về mặt lý luận
Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận về sự tham gia của
công chúng trong xây dựng VBQPPL ở Việt Nam, một lĩnh vực vẫn còn đang trống hiện nay.
Xác định được khái niệm Công chúng tham gia xây dựng VBQPPL; Khái niệm sự tham gia của
công chúng trong xây dựng VBQPPL; Nội dung tham gia của công chúng trong xây dựng
VBQPPL; Hình thức tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL (trong đó đề xuất hai
hình thức tham gia của công chúng vào hoạt động xây dựng VBQPPL chưa được áp dụng hiện
nay là Trưng cầu ý dân và Sáng kiến xây dựng VBQPPL). Đồng thời còn xác định các yếu tố ảnh
hưởng đến sự tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL ở Việt Nam hiện nay. Khung lý
thuyết được xây dựng trong phần cơ sở lý luận góp phần vào việc đặt nền móng ban đầu về việc
nghiên cứu sự tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL. Đồng thời gợi mở ra các
hướng nghiên cứu chuyên sâu hơn như: đánh giá hiệu quả tham gia của công chúng trong xây
dựng VBQPPL, sự tham gia của các tổ chức xã hội vào hoạt động xây dựng VBQPPL.

6.2. Đóng góp về mặt thực tế
Việc nghiên cứu luận án đã chỉ rõ thực trạng về sự tham gia của công chúng trong xây
dựng VBQPPL hiện nay, về số lượng công chúng tham gia, về nội dung tham gia cũng như
việc sử dụng các hình thức tham gia. Đồng thời đã xác định được những nguyên nhân ảnh
hưởng đến sự tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL hiện nay. Các giải pháp đưa
ra dựa trên cơ sở lý thuyết được xây dựng và cơ sở thực tế là những góp ý có ý nghĩa đối với

các cơ quan, tổ chức thực hiện hoạt động xây dựng VBQPPL. Cụ thể, luận án cung cấp:


Sổ tay Hướng dẫn các nội dung tham gia của công chúng vào hoạt động xây dựng VBQPPL.
Mẫu Bộ câu hỏi về các vấn đề xin ý kiến của công chúng trong hoạt động xây dựng
VBQPPL. Đây là những công cụ thể chế không bắt buộc giúp các cơ quan, tổ chức khi thực
hiện hoạt động lấy ý kiến góp ý xây dựng VBQPPL tham khảo, sử dụng. Ngoài ra các giải
pháp cụ thể về việc nâng cao hiệu quả của việc áp dụng các hình thức tham gia như: sử dụng
các phương tiện truyền thông xã hội, quy định hình thức trưng cầu ý dân trong xây dựng luật,
cho phép công chúng có quyền sáng kiến xây dựng VBQPPL là những gợi ý tốt để cơ quan
nhà nước nghiên cứu, đưa vào quy định của Nhà nước.
7.

Cấu trúc luận án

Ngoài phần mở đầu và kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, luận án gồm có
4 chương:
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về các vấn đề liên quan đến đề tài luận án
Chương 2. Cơ sở lý luận về sự tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật
Chương 3. Thực trạng tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật ở Việt Nam
Chương 4. Quan điểm, giải pháp đảm bảo sự tham gia của công chúng trong xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam.


Chương 1.
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
VỀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài

1.1.1. Các nghiên cứu trong nước
1.1.1.1. Các nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật
Các nghiên cứu về VBQPPL khá nhiều, điều này phản ánh sự quan tâm của các nhà
nghiên cứu cũng như sự không thống nhất trong cách hiểu về loại văn bản này. Trong một
loạt các sách viết về VBQPPL như: Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước của tác giả
Nguyễn Văn Thâm [91]; Kỹ thuật lập quy của tác giả Lưu Kiếm Thanh [90]; Những kiến
thức cơ bản về soạn thảo VBQPPL của tác giả Nguyễn Minh Phương [76]; Văn bản và công
tác văn bản trong cơ quan nhà nước của tác giả Văn Tất Thu [96]... các tác giả đều sử dụng
khái niệm VBQPPL đã được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL.
Xu hướng thứ hai bàn về vấn đề xem xét lại khái niệm VBQPPL trong Luật Ban hành
VBQPPL. Trong một loạt các bài viết Về khái niệm VBQPPL của tác giả Ngô Hồng Thuỷ
[97]; Về thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND của tác giả Phạm Tuấn Khải
[61]; Khái niệm VBQPPL nhìn từ khía cạnh lý luận và thực tiễn của tác giả Đoàn Thị Tố
Uyên [103]; VBQPPL, một số suy nghĩ về việc hoàn thiện tiêu chí nhận diện của tác giả
Nguyễn Văn Cương [25]; Báo cáo đánh giá tham vấn trong quy trình lập pháp và lập quy
ở Việt Nam của Dự án phát triển lập pháp quốc gia (2015) [44]... đã đề cập đến khái niệm
VBQPPL từ các góc độ tiếp cận khác nhau và đều đưa ra nhận định “khái niệm VBQPPL
tưởng như đã rất rõ ràng, nhưng trong thực tế lại dẫn đến tình trạng nhiều cơ quan nhà nước
hiểu và vận dụng khái niệm thiếu thống nhất, thậm chí gặp nhiều khó khăn, lúng túng trong
việc phân biệt VBQPPL với văn bản không phải là VBQPPL, văn bản có hình thức giống với
VBQPPL và những văn bản hành chính nhưng lại chứa đựng nội dung mang tính chất quy
phạm pháp luật [97].
1.1.1.2. Các nghiên cứu về hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Các nghiên cứu cụ thể về hoạt động xây dựng VBQPPL ở Việt Nam hiện nay còn khá ít. Đa
số các sách, giáo trình hiện nay như: Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật của Trường Đại học
Luật Hà Nội [35]. Giáo trình Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản của Học viện Hành chính
[57]. Những kiến thức cơ bản về soạn thảo VBQPPL của tác giả Nguyễn Minh Phương [76]. Văn
bản và công tác văn bản trong cơ quan nhà nước của tác giả Văn Tất Thu [96]; Kỹ thuật lập quy
của tác giả Lưu Kiếm Thanh [90]... chỉ đề cập đến quy trình xây dựng VBQPPL và quy trình đó
là dựa trên cơ sở Luật Ban hành VBQPPL và các văn bản

hướng dẫn. Hầu như không có cuốn sách nào đề cập đến và làm sáng tỏ bản chất của hoạt
động xây dựng VBQPPL từ góc độ lý thuyết.
Ngoài ra còn một số nghiên cứu khác đề cập đến hoạt động xây dựng VBQPPL. Không
tiếp cận trực tiếp hoạt động xây dựng VBQPPL, nhưng với cách hiểu đồng nhất xây dựng
pháp luật với xây dựng VBQPPL, tác giả Nguyễn Minh Đoan trong cuốn sách Xây dựng và
hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền [39]
đã đưa ra rất nhiều khái niệm xây dựng pháp luật từ các góc độ khác nhau như kỹ thuật,
chính trị, pháp lý. Tác giả Nguyễn Văn Cương trong các bài viết về Bản chất của hoạt động
xây dựng pháp luật: Một vài vấn đề cần bàn luận thêm và bài Một số giải pháp tăng cường
tính khả thi của VBQPPL lại tiếp cận hoạt động xây dựng pháp luật từ góc độ quản lý, và ông
cho rằng xây dựng pháp luật là một “quá trình ra quyết định và pháp luật là các quyết định
của nhà nước” [24]. Tiếp cận từ góc độ chủ thể tham gia xây dựng VBQPPL, tác giả Nguyễn
Văn Thảo trong bài viết Nâng cao năng lực thể chế hóa, đổi mới quy trình lập pháp quan
niệm “xây dựng pháp luật là một hoạt động nghiên cứu tổng hợp, liên quan đến sự phối hợp
của nhiều cơ quan: Quốc hội, Chính phủ, các bộ, hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, sự
đóng góp ý kiến của các đoàn thể, của từng công dân. Đó là quá trình nhận thức các quy luật
xã hội, xác định phạm vi các quan hệ xã hội cần điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh các
quan hệ đó” [92]. Trong nghiên cứu Từ bản chất của hoạt động xây dựng pháp luật đến bối
cảnh, mục đích, quan điểm chỉ đạo và định hướng xây dựng dự án Luật Ban hành VBQPPL
của Dự án phát triển lập pháp Quốc gia [45], với quan niệm xây dựng pháp luật chính là hoạt
động xây dựng các quy phạm pháp luật, cho rằng “xây dựng pháp luật là một trong những
phương diện hoạt động quan trọng nhất của nhà nước, nhằm mục đích trực tiếp tạo nên các
quy phạm pháp luật, huỷ bỏ, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các quy phạm để điều chỉnh các
quan hệ đang diễn ra”. Là hoạt động mang tính sáng tạo pháp luật, chuyển hoá ý chí của nhà
nước, của xã hội, của nhân dân thành VBQPPL...
1.1.1.3. Các nghiên cứu về khái niệm công chúng
Các nghiên cứu đề cập đến khái niệm công chúng khá nhiều, có thể liệt kê một số
nghiên cứu điển hình: Sự tham gia của nhân dân vào quy trình lập hiến – Lý luận, thực tiễn

trên thế giới và Việt Nam của nhóm tác giả Đào Trí Úc, Nguyễn Thị Mơ, Nguyễn Văn Thuận,
Vũ Công Giao [102]; Báo cáo đánh giá quá trình tham vấn trong lập pháp và lập quy tại
Việt Nam của Dự án phát triển lập pháp quốc gia năm 2015 [44]; Tham vấn công chúng:
đánh giá thực trạng và đề xuất phương án quy định của tác giả Nguyễn Đức Lam [63]; Sự
tham gia của các tổ chức xã hội trong quy trình xây dựng pháp luật của tác giả Đinh Ngọc
Quý [88]; Báo cáo nghiên cứu điều trần tại các Uỷ ban của Nghị viện và khả năng áp dụng
tại Việt Nam của nhóm tác giả Nguyễn Đức Lam, Hoàng Minh Hiếu, John


Patterson, Kit Dawnay [64]; Đề tài khoa học cấp bộ “Nâng cao chất lượng tham vấn công
chúng về dự án luật, pháp lệnh trên Internet” năm 2017 của tác giả Hoàng Minh Hiếu [56];
Đánh giá pháp lý về quá trình tham vấn của tác giả Đào Thị Hồng Minh [68]; Tham vấn
công chúng - Kênh thông tin để xây dựng chính sách, pháp luật của tác giả Lê Quang Nghiệp
[73]... Trong các nghiên cứu của các tác giả trên, hoặc là không giải thích thuật ngữ công
chúng, hoặc khi giải thích thuật ngữ thì cũng có nhiều quan điểm khác nhau. Công chúng có
thể “bao gồm các tổ chức xã hội, các doanh nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp”
[44]. Hoặc bao gồm 5 nhóm đối tượng: cá nhân công dân; các tổ chức chính trị -xã hội, tổ
chức xã hội, nhóm nghề nghiệp; Nhóm lợi ích (doanh nghiệp, hiệp hội nghề nghiệp); chuyên
gia, nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn; cơ quan nhà nước hữu quan mà không phải cơ
quan tiến hành tham vấn [63]. Hoặc cho rằng công chúng đồng nghĩa với nhân dân [73],
[102].
1.1.1.4. Các nghiên cứu về nội dung tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật
Có ít các nghiên cứu đề cập đến nội dung tham gia của công chúng trong xây dựng
VBQPPL. Trong Báo cáo Đề xuất cơ chế tham vấn thích hợp và hiệu quả đối với doanh
nghiệp nhỏ và siêu nhỏ của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) xác định
nội dung tham gia của công chúng nên tham gia vào toàn bộ hoạt động xây dựng VBQPPL
[75]. Trong cuốn sách Sự tham gia của nhân dân vào quy trình lập hiến – Lý luận, thực tiễn
trên thế giới và ở Việt Nam [102] đề cập nội dung tham gia của công chúng vào hoạt động
xây dựng Hiến pháp có thể bao gồm việc xác định những quan tâm, mong muốn của người

dân và những chính sách trong dự thảo Hiến pháp. Hoặc là tham gia góp ý với những nội
dung cụ thể của dự thảo Hiến pháp [102: tr.53-54]. Trong cuốn Sổ tay Kỹ thuật soạn thảo,
thẩm định, đánh giá tác động VBQPPL của Bộ Tư pháp đã đề cập đến vấn đề cái gì cần lấy ý
kiến trong quá trình đánh giá tác động và cho rằng “Tuỳ vào mục tiêu cần đạt tới và vấn đề
đang xem xét, có thể lấy ý kiến về các vấn đề khác nhau như bản chất của vấn đề, mục tiêu
và các lựa chọn chính sách, các tác động, so sánh giữa các lựa chọn chính sách. Cũng có thể
lấy ý kiến đối với toàn bộ dự thảo đề xuất” [11: tr.340].
1.1.1.5. Các nghiên cứu về hình thức tham gia của công chúng trong xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật
Các nghiên cứu về hình thức tham gia của công chúng trong xây dựng VBQPPL được
nghiên cứu khá đa dạng nhưng chưa có nghiên cứu sâu. Trong bài viết Sự tham gia của
người dân trong quá trình hoạch định chính sách công của tác giả Trần Thị Vành Khuyên
[62]; Đẩy mạnh chiều sâu dân chủ và tăng cường sự tham gia của người dân ở Việt Nam
trong Văn kiện đối thoại chính sách năm 2006 [109]; Loạt Báo cáo nghiên cứu thảo luận


chính sách về cải cách hành chính công và chống tham nhũng của tác giả Sara Dix [105] đã
đề cập đến các hình thức tham gia của người dân vào hoạt động quản lý nhà nước. Trong đó
có hai hình thức tham gia cơ bản là tham gia trực tiếp (tham dự các cuộc họp góp ý, gửi kiến
nghị, đề nghị...) và tham gia gián tiếp thông qua các cơ quan dân cử, các tổ chức đoàn thể
chính trị xã hội và các phương tiện thông tin đại chúng [103]. Trong đề tài Luận cứ khoa học
về sự tham gia của các tổ chức xã hội vào quá trình xây dựng VBQPPL của tác giả Nguyễn
Đức Thảo [93]; Cơ sở pháp lý về sự tham gia của các tổ chức xã hội trong xây dựng pháp
luật ở Việt Nam, của tác giả Tường Duy Kiên và Tào Thị Quyên [60] đã đề cập đến hình thức
tham gia của các tổ chức xã hội “không chỉ ở mức độ góp ý kiến chung chung mà còn phải
thực hiện phản biện xã hội (PBXH) đối với các dự án, dự thảo VBQPPL trong cả quá trình
soạn thảo văn bản và có thể phản biện ở các cấp độ khác nhau” [90]. Cũng đề cập đến hình
thức PBXH, tác giả Đặng Hùng Võ trong nghiên cứu Giám sát và PBXH hiện nay (2015) xác
định giám sát và PBXH là hai hình thức tham gia của người dân vào hoạt động quản lý nhà
nước trong thể chế quản trị. Trong đó PBXH được thể hiện qua hình thức lấy ý kiến của

người dân về các quyết định của Nhà nước về chính sách, về pháp luật, về quy hoạch và về
các quyết định cụ thể khác [112].
Đề cập cụ thể hơn về các hình thức tham gia của công chúng trong xây dựng chính
sách, pháp luật nói chung, Luận án tiến sỹ Phương thức tham gia của người dân vào quá
trình chính sách công ở Việt Nam hiện nay của tác giả Phan Văn Tuấn đã đề xuất mô hình
tham gia của người dân vào quy trình chính sách gồm sáu hình thức: 1) Nghe thông tin; 2)
Tư vấn; 3) Tham vấn; 4) Tham gia thảo luận và quyết định; 5) Cùng thực thi; 6) Kiểm tra,
giám sát và đánh giá [98]. Trong Văn kiện đối thoại chính sách 2006, Đẩy mạnh chiều sâu
dân chủ và tăng cường sự tham gia của người dân ở Việt Nam do Chương trình phát triển
Liên hiệp quốc (UNDP) phối hợp với Viện Khoa học xã hội Việt Nam [109] đề cập đến vấn
đề tăng cường sự tham gia của người dân vào hoạt động quản trị địa phương từ góc độ dân
chủ. Căn cứ vào các hình thức tham gia của người dân vào hoạt động của chính quyền cơ sở
trong Pháp lệnh dân chủ cơ sở năm 2007, nghiên cứu đã chỉ ra các hình thức tham gia của
người dân vào hoạt động quản trị địa phương như: 1) Được thông báo về những hoạt động
của chính quyền có ảnh hưởng tới họ; 2) Được thảo luận và đóng góp vào việc hình thành
một số chính sách; 3) Được tham gia trực tiếp vào các hoạt động phát triển địa phương và 4)
Được giám sát vào một số hoạt động của chính quyền.
Ngoài ra trong cuốn sách Sự tham gia của nhân dân vào quy trình lập hiến – Lý luận,
thực tiễn trên thế giới và ở Việt Nam [102] còn đề cập đến một số hình thức xin ý kiến nhân
dân vào hoạt động xây dựng Hiến pháp mà nhiều quốc gia sử dụng như: trưng cầu ý dân
(TCYD) không bắt buộc; xin ý kiến thông qua phương tiện truyền thông, bao gồm các