Pháp luật về bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Hưng Yên

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

ĐỖ VĂN KHÁNH

PHÁP LUẬT VỀ BẢO HIỂM Y TẾ ĐỐI VỚI HỘ NGHÈO
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HƯNG YÊN

Chuyên ngành: Luật kinh tế
Mã số: 83 80 101 05

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. Phạm Thị Thúy Nga

Hà Nội - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình
nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính
xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh
toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc
gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể
bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Đỗ Văn Khánh


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chương 1: KHÁI QUÁT CHUNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO HIỂM Y TẾ ĐỐI
VỚI HỘ NGHÈO Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ........................................................8
1.1. Pháp luật bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo ........................................................8
1.2. Sự cần thiết của bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo ...........................................29
1.3. Quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành đối với hộ nghèo .....................32
Chương 2: THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BẢO HIỂM Y TẾ
ĐỐI VỚI HỘ NGHÈO TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HƯNG YÊN ...........................45
2.1. Điều kiện tự nhiên - kinh tế - xã hội ảnh hưởng đến việc thực hiện pháp luật về
bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Hưng Yên ..................................45
2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo trên địa bàn
tỉnh Hưng Yên .......................................................................................................53
Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ BẢO HIỂM Y TẾ
ĐỐI VỚI HỘ NGHÈO VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ TỔ CHỨC THỰC HIỆN
TỪ THỰC TIỄN TỈNH HƯNG YÊN ...................................................................69
3.1. Yêu cầu đặt ra cần phải hoàn thiện pháp luật về bảo hiểm y tế đối với hộ
nghèo ở Việt Nam ..................................................................................................69
3.2. Phương hướng hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bảo hiểm y
tế đối với hộ nghèo ở Việt Nam ...............................................................................73
3.3. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả pháp luật
về bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Hưng Yên ...........................82
KẾT LUẬN ..............................................................................................................88
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................90
PHỤ LỤC

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Những thành tựu to lớn của Việt Nam dưới sự lãnh đạo của Đảng và Nhà nước
trong quá trình đổi mới đất nước đã làm thay đổi diện mạo của các địa phương, thành
tựu về tăng trưởng kinh tế đã đưa hàng triệu người thoát khỏi đói nghèo.
Với mục tiêu tăng trưởng, phát triển kinh tế, các chương trình xóa đói giảm
nghèo, trợ giúp những nhóm đối tượng yếu thế trong xã hội cũng được triển khai
trên phạm vi toàn quốc,Việt Nam được xếp vào nhóm các quốc gia có tốc độ giảm
nghèo nhanh nhất thế giới. Giám đốc Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam – Andrew
Steer khẳng định: “Nói về thành tựu trong kinh tế, có thể đưa ra nhiều con số ấn
tượng: Tốc độ chuyển đổi kinh tế của Việt Nam diễn ra rất nhanh, chỉ đứng sau
Trung Quốc, tỷ lệ người nghèo giảm đi với tốc độ thuộc loại nhanh nhất trên thế
giới; mức tăng trưởng xuất khẩu cao gấp hai lần so với mức trung bình của các
nước đang phát triển; trong vòng 10 năm, Việt Nam đã nâng tổng GDP của mình
lên gấp hai lần; tỷ lệ người lớn không biết chữ ở mức thấp nhất trong số các nước
đang phát triển. Nhưng tôi vẫn ấn tượng nhất đối với tốc độ giảm nghèo của Việt
Nam vì nó thể hiện những cam kết của Chính phủ đối với người dân, nhất là những
người ở các vùng xa xôi có nhiều thiệt thòi trong phát triển”8. Bên cạnh những
thành tựu đã đạt được, xét trên bình diện tổng thể, là một quốc gia phần lớn dân số
làm trong lĩnh vực nông nghiệp, dựa vào nền nông nghiệp còn chưa phát triển vẫn
lấy sức người là chính, máy móc chưa trở thành lực lượng chủ yếu trong sản xuất,
còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố tự nhiên, công cuộc mưu sinh ở các địa phương hiện
nay vẫn còn gặp nhiều khó khăn, sự phân hóa xã hội ngày càng gia tăng, khoảng
cách thu nhập và điều kiện sống giữa các vùng miền, địa phương, thành thị và nông
thôn, nông dân và các ngành nghề khác còn chênh lệch nhiều, tỷ lệ thất nghiệp vẫn
còn cao, tình trạng nghèo và tái nghèo vẫn chưa được giải quyết triệt để, thành quả
đạt được của tăng trưởng, phát triển kinh tế chưa thực sự được phân phối một cách
hợp lý trong các đối tượng người nghèo và người yếu thế trong xã hội, vì thế sự
phân hóa xã hội ngày càng rõ rệt và phức tạp 16.

1


Hưng Yên là một tỉnh ngoại thành giáp trung tâm thủ đô Hà Nội đang trong
quá trình tiến hành đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa theo xu thế chung của
cả nước. Hưng Yên cũng là tỉnh tham gia vào phong trào thực hiện giải quyết các
vấn đề an sinh xã hội. Một trong những chính sách an sinh xã hội quan trọng,
mang tính cộng đồng chia sẻ trên tinh thần nhiều người cùng đóng góp để san sẻ
cho một số ít người rủi ro, bệnh tật chính là bảo hiểm y tế. Bảo hiểm y tế đang là
điểm tựa vững chắc cho nhiều người dân nghèo. Đối với những bệnh nhân mắc
bệnh nan y, chạy thận nhân tạo, tim bẩm sinh, ung thư... bảo hiểm y tế thực sự trở
thành cứu tinh, mạng sống thứ hai của người bệnh. Bảo hiểm y tế xã hội có vai
trò, ý nghĩa thiết thực đối với cộng đồng xã hội, đặc biệt hơn là dành cho những
hộ nghèo. Nhận rõ tầm quan trọng đó, Luật Bảo hiểm y tế hiện nay quy định đối
tượng tham gia bảo hiểm y tế gồm năm nhóm đối tượng trong đó quy định về
nhóm đối tượng hộ gia đình thuộc diện chuẩn nghèo tham gia bảo hiểm y tế được
xem là một trong những giải pháp quan trọng để đạt được mục tiêu bảo hiểm y tế
toàn dân mà Đảng và Nhà nước đã xác định tại Nghị quyết số 15-NQ/TW của hội
nghị lần thứ năm Ban chấp hành trung ương khóa XI về một số vấn đề về chính
sách xã hội giai đoạn 2012-2020.
Tuy nhiên, theo Nghị quyết số 15-NQ/TW nhận định: “Lĩnh vực xã hội vẫn
còn nhiều hạn chế, một số mặt yếu kém kéo dài, chậm được khắc phục. Tạo việc làm
và giảm nghèo chưa bền vững, tỷ lệ hộ gia đình, tái nghèo còn cao”1, đánh giá
khách quan cho thấy việc đảm bảo an sinh xã hội cho người dân còn nhiều hạn chế
như số hộ nghèo còn cao, công tác giảm nghèo còn thiếu tính bền vững, số hộ tái
nghèo còn chiếm tỷ lệ cao tình trạng phân hóa giàu nghèo có xu hướng gia tăng 6.
Tỷ lệ người nghèo và người yếu thế trong xã hội vẫn rất khó khăn chưa có cơ hội
tiếp cận các nguồn lực nhất là nguồn lực tài chính để phát triển sản xuất kinh doanh.
Hộ nghèo là đối tượng ít được hưởng lợi từ sự đổi mới và quá trình đô thị hóa. Họ
là đối tượng chịu nhiều thiệt thòi và gặp nhiều rủi ro trong xã hội. Vì họ có thu nhập

thấp và không ổn định, đời sống kinh tế còn gặp nhiều khó khăn. Hộ nghèo còn
nhiều, việc giảm nghèo vẫn chưa đạt được kết quả như mong đợi. Hộ nghèo là đối
tượng ít được hưởng phúc lợi xã hội hơn cả. Những vấn đề xã hội dành cho hộ

2


nghèo chưa được giải quyết triệt để. Họ thường ở trong tình trạng thiếu việc làm,
phải di cư ra thành thị để tìm việc với giá lao động thấp. Bên cạnh đó là khả năng
cạnh tranh của lao động này còn thấp vì chưa đào tạo nên khó đáp ứng các yêu cầu
của thị trường lao động. Có thể nói hộ nghèo là đối tượng dễ gặp rủi ro nhất trong
xã hội, nhất là khi ốm đau việc khám và điều trị với chi phí hàng chục triệu đồng là
điều quá sức đối với hộ nghèo, hậu quả là vẫn còn rất nhiều hộ trong tình trạng đói
nghèo, không có nhiều cơ hội để duy trì cuộc sống và vươn lên theo mặt bằng
chung của đời sống dân sinh.
Trong công cuộc xây dựng và phát triển đất nước, Đảng và Nhà nước đã
có nhiều chính sách quan tâm nhằm giải quyết các vấn đề của hộ nghèo trong đó
phải kể tới các chính sách về an sinh xã hội, trọng tâm hướng tới là pháp luật về
bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo, tuy nhiên trên thực tiễn việc triển khai thực hiện
vẫn chưa giải quyết được vấn đề một cách triệt để. Xuất phát từ cơ sở và thực
trạng đặt ra, tác giả lựa chọn chủ đề: “Pháp luật về Bảo hiểm y tế đối với hộ
nghèo trên địa bàn tỉnh Hưng Yên” làm nội dung nghiên cứu trong luận văn thạc
sĩ chuyên ngành luật kinh tế của mình.
2.

Tình hình nghiên cứu đề tài

Bảo hiểm y tế và hệ thống pháp luật về bảo hiểm y tế hướng tới đối tượng là
hộ nghèo là nhu cầu tất yếu khách quan của đời sống kinh tế - xã hội, quốc kế dân
sinh, trên thế giới đã có nhiều nhà nghiên cứu và nhiều quốc gia quan tâm về vấn đề

này. Có nhiều công trình nghiên cứu, cuốn sách, tạp chí nghiên cứu, về bảo hiểm y
tế như ở Đức, Pháp, Nhật và Hà Lan…
Ở nước ta đã có rất nhiều công trình, đề tài nghiên cứu về bảo hiểm y tế tiêu
biểu được thống kê dưới đây:
Bảo hiểm y tế cho người nghèo – Thực trạng và giải pháp tại tỉnh Vĩnh Long,
Luận văn tốt nghiệp Khoa Luật, Đại học Cần Thơ, 2014 của Trương Thị Trúc Linh
đã tập trung nghiên cứu làm sáng tỏ cơ sở lý luận cũng như những quy định pháp
luật hiện hành về hoạt động cấp thẻ bảo hiểm y tế cho người nghèo nói chung và
tỉnh Vĩnh Long nói riêng.

3


Bảo hiểm y tế cho người nghèo – Thực trạng và giải pháp tại huyện Chương
Mỹ Thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ Công tác xã hội, Đại học Khoa học xã hội
và Nhân văn, 2015 của Nguyễn Hữu Tâm đã góp phần làm phong phú thêm cơ sở
dữ liệu trong việc phân tích về các chính sách bảo hiểm y tế, chăm sóc sức khỏe cho
nhân dân. Là cơ sở lý luận để địa phương xây dựng, điều chỉnh, bổ sung, hoàn thiện
chính sách về bảo hiểm y tế cho người nghèo, nâng cao chất lượng sử dụng thẻ bảo
hiểm y tế cho người nghèo trong khám chữa bệnh, chăm sóc sức khỏe nhân dân,
góp phần nâng cao đời sống người dân địa phương.
Công trình nghiên cứu Nghèo đói và xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam của Lê
Xuân Bá, Chu Tiến Quang, Nguyễn Hữu Tiến và Lê Xuân Đình do nhà xuất bản Nông
nghiệp phát hành, 2001 tập trung đi sâu vào làm rõ thực trạng nghèo đói tại Việt Nam.
Nghiên cứu cũng chỉ ra mức độ, tầm ảnh hưởng của nghèo đói ở Việt Nam cũng như
nhiều nước trên thế giới trên cơ sở đó đưa ra một số giải pháp mang tính định hướng để
giúp xóa đói giảm nghèo hiệu quả hơn.
Pháp luật an sinh xã hội – kinh nghiệm của một số nước đối với Việt Nam
của hai tác giả Trần Hoàng Hải, Lê Thị Thúy Hương do nhà xuất bản Chính trị
Quốc gia phát hành, 2011 tác giả đã tập trung nghiên cứu, phân tích hệ thống pháp

luật an sinh xã hội ở một số nước tiêu biểu như Đức, Mỹ, Nga qua đó trình bày
những nội dung cơ bản của pháp luật Việt Nam.
Pháp luật an sinh xã hội – Một số nghiên cứu so sánh và kiến nghị, Tạp chí
Nhà nước và Pháp luật, số 11/2007 của PGS.TS. Lê Thị Hoài Thu đã chỉ ra “An
sinh xã hội là một trong những chính sách xã hội cơ bản thể hiện đường lối chủ
trương của Đảng và Nhà nước ta hướng vào mục tiêu phát triển con người, thúc đẩy
công bằng và tiến bộ, nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân, phù hợp với
điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước. Để chính sách này đảm bảo tốt hơn đời sống
cho người dân, góp phần tích cực vào việc ổn định, an toàn xã hội, đẩy mạnh sự
nghiệp phát triển kinh tế của đất nước thì việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về
an sinh xã hội ở Việt Nam là hết sức cần thiết”.
Quyền an sinh xã hội và đảm bảo thực hiện trong pháp luật Việt Nam (Sách
chuyên khảo) do nhà xuất bản ĐHQGHN, 2014 của PGS.TS. Lê Thị Hoài Thu đã

4


đề cập đến vấn đề an sinh xã hội và pháp luật về bảo hiểm y tế từ khái quát đến cụ
thể nhất cho thấy “an sinh xã hội đã hình thành một hệ thống rộng lớn, gồm nhiều
nội dung, do nhiều văn bản pháp luật quan trọng, có tầm hiệu lực cao điều chỉnh,
tạo thành một mạng lưới pháp lý bảo vệ, bảo đảm đời sống của người dân trong xã
hội, góp phần quan trọng vào việc bảo đảm an toàn xã hội, đặc biệt là trong bối
cảnh nền kinh tế thị trường”.
Bảo hiểm y tế cho người nghèo ở tỉnh Nghệ An, Luận văn Thạc sĩ Kinh
doanh và quản lý, Đại học quốc gia Hà Nội, 2014 của Nguyễn Thị Ái Linh đã làm
rõ hơn những vấn đề lý luận về bảo hiểm y tế nói chung và bảo hiểm y tế cho người
nghèo nói riêng. Thông qua đó phân tích thực trạng hoạt động bảo hiểm y tế cho
người nghèo ở tỉnh Nghệ An từ năm 2009 đến năm 2013, chỉ ra những hạn chế,
nguyên nhân, chỉ rõ những vấn đề cấp bách đặt ra đòi hỏi phải được giải quyết hiệu
quả. Trên cơ sở đó, đề xuất một số giải pháp thúc đẩy hoạt động bảo hiểm y tế cho

người nghèo và cận nghèo ở tỉnh Nghệ An đạt hiệu quả cao.
Chính sách Bảo hiểm y tế đối với người nghèo tại xã Đồng Lạc, Chí Linh,
Hải Dương của tác giả Hoàng Thị Hải Yến, Luận văn Thạc sĩ Công tác xã hội, xuất
bản năm 2014 đã hệ thống hóa cơ sở lý luận về chính sách bảo hiểm y tế đối với
người nghèo và công tác xã hội trong việc trợ giúp người nghèo. Đánh giá thực trạng
triển khai chính sách bảo hiểm y tế đối với người nghèo tại Đồng Lạc, Chí Linh, Hải
Dương. Trên cơ sở đó đề xuất nhóm biện pháp công tác xã hội giúp cho người nghèo
tại địa phương tiếp cận, sử dụng tốt hơn và đầy đủ hơn thẻ bảo hiểm y tế.
Chính sách an sinh xã hội đối với hộ gia đình trên địa bàn huyện Nghĩa
Hưng, tỉnh Nam Định của tác giả Hoàng Thị Xuân, Luận văn Thạc sĩ Kinh tế, Đại
học Kinh tế - ĐHQGHN, 2015 đã hệ thống hóa các vấn đề lý luận về an sinh xã hội
– chính sách an sinh xã hội đối với hộ gia đình. Đánh giá, rà soát chính sách an sinh
xã hội hiện hành trên khía cạnh đảm bảo tiếp cận, tham gia, thụ hưởng một cách
bình đẳng đối với hộ gia đình trên địa bàn tỉnh Nam Định. Thông qua đó đề xuất
một số giải pháp nhằm thực hiện tốt chính sách an sinh xã hội đối với hộ gia đình
trên địa bàn huyện Nghĩa Hưng.

5


Tuy nhiên để có một công trình nghiên cứu cụ thể về hệ thống pháp luật về
bảo hiểm y tế và hướng tới đối tượng là hộ nghèo trên một địa bàn cụ thể, trong một
giai đoạn nhất định thì chưa có nhiều công trình nào đề cập tới, đặc biệt là công
trình, đề tài nghiên cứu pháp luật về bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo trên địa bàn
tỉnh Hưng Yên vẫn chưa được quan tâm đúng mức. Trên cơ sở kế thừa các công
trình khoa học trước đó, xuất phát từ ý tưởng đó tác giả chọn đề tài “Pháp luật về
bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Hưng Yên” làm công trình
nghiên cứu cho luận văn thạc sĩ Luật Kinh tế.
3. Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
Luận văn phân tích làm rõ hơn cơ sở lý luận của pháp luật về bảo hiểm y tế đối

với hộ nghèo và đánh thực trạng pháp luật về bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo trên địa
bàn tỉnh Hưng Yên. Trên cơ sở đó, luận văn đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn
thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về bảo hiểm y tế đối với hộ
nghèo từ thực tiễn tỉnh Hưng Yên.
Để thực hiện các mục tiêu đề ra, luận văn tập trung giải quyết các nhiệm vụ cơ
bản sau:
Một là, hệ thống hóa và làm rõ cơ sở lý luận pháp luật về bảo hiểm y tế đối
với hộ, bao gồm: Khái quát chung về bảo hiểm y tế, bản chất và tiêu chí đánh giá hộ
nghèo, nội dung pháp luật về bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo.
Hai là, phân tích, đánh giá thực trạng quy định pháp luật về bảo hiểm y tế
đối với hộ nghèo và thực tiễn áp dụng trên địa bàn tỉnh Hưng Yên, bao gồm: Thực
trạng cấp thẻ bảo hiểm y tế cho hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Hưng Yên; khó khăn
vướng mắc trong việc cấp thẻ bảo hiểm y tế cho hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Hưng
Yên; Nguyên nhân của những thành tựu và khó khăn, vướng mắc trong thực hiện
pháp luật về bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Hưng Yên trong giai
đoạn hiện nay.
Ba là, đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và
nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo từ thực
tiễn tỉnh Hưng Yên.

6


4. Phạm vi nghiên cứu đề tài
Luận văn nghiên cứu quy định pháp luật hiện hành của Việt Nam về bảo
hiểm y tế cho hộ nghèo. Đồng thời luận văn cũng tập trung vào nghiên cứu những
quy định của pháp luật về bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Hưng
Yên hiện nay bao gồm: đối tượng tham gia bảo hiểm y tế, đóng bảo hiểm y tế,
phương thức đóng, phạm vi được hưởng bảo hiểm y tế, mức hưởng bảo hiểm y tế,
quỹ bảo hiểm y tế. Thôn qua đó đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật được thực

hiện trên địa bàn tỉnh Hưng Yên, trong giai đoạn 2015-2018.
5. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn được triển khai dựa trên những nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa
Mác – Lênin bao gồm phép biện chứng duy vật, duy vật lịch sử làm phương pháp
nghiên cứu pháp luật về bảo hiểm y tế ở Việt Nam nói chung và pháp luật về bảo
hiểm y tế đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Hưng Yên nói riêng. Trên cơ sở đó
trong quá trình nghiên cứu để có thể thực hiện một cách hiệu quả, tác giả đã đặt
pháp luật về bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Hưng Yên trong mối
liên hệ biện chứng với các điều kiện tự nhiên - kinh tế - xã hội và bối cảnh thực tiễn
tại Hưng Yên hiện nay.
Để có thể làm sáng tỏ các vấn đề cần nghiên cứu đối với các trường hợp cụ thể,
tác giả đã sử dụng các phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh và thống kê qua đó
đánh giá, nhận xét một cách tổng quan về thực trạng thực hiện pháp luật bảo hiểm y tế
đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Hưng Yên, từ đó rút ra những kết luận khách quan
và khoa học về mặt lý luận. Đồng thời, đưa ra các phương hướng và giải pháp góp
phần hướng tới hoàn thiện các quy định của pháp luật về bảo hiểm y tế.
6. Kết cấu của luận văn
Luận văn ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, về
phần nội dung gồm 3 chương:
Chương 1: Khái quát chung về pháp luật bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo ở
Việt Nam hiện nay
Chương 2: Thực tiễn thực hiện pháp luật về bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo
trên địa bàn tỉnh Hưng Yên
Chương 3: Phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật
về bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo từ thực tiễn tỉnh Hưng Yên

7


Chương 1

KHÁI QUÁT CHUNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO HIỂM Y TẾ
ĐỐI VỚI HỘ NGHÈO Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
1.1. Pháp luật bảo hiểm y tế đối với hộ nghèo
1.1.1. Khái niệm về bảo hiểm y tế và pháp luật bảo hiểm y tế
Bảo hiểm y tế là thuật ngữ không còn quá mới ở Việt Nam. Tuy nhiên, thuật
ngữ bảo hiểm y tế để có thể được hiểu một cách khái quát và chung nhất, dưới góc độ
của từng ngành, lĩnh vực còn có rất nhiều quan niệm khác nhau.
Để có một khái niệm chung về bảo hiểm y tế cần phải tìm về thời điểm xuất
hiện thuật ngữ này. Bảo hiểm y tế được đưa ra đầu tiên vào năm 1694 bởi Hugh the
elder Chamberlen: “Bảo hiểm y tế là hình thức chi trả chi phí y tế cho người được
bảo hiểm tính trên rủi ro sức khỏe đã được thỏa thuận khi mua bảo hiểm và số tiền
chi trả chi phí y tế phải cân đối với số phí bảo hiểm y tế mà những người tham gia
bảo hiểm đóng góp”[10].
Tại Công ước số 102 của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) quy định những
quy chuẩn tối thiểu về an sinh xã hội (1952) có đề cập đến bảo hiểm y tế trong một
nội hàm chung “... là sự bảo vệ của xã hội đối với các thành viên của mình thông
qua hàng loạt các biện pháp công cộng nhằm chống lại tình cảnh khốn khó về kinh
tế và xã hội gây ra bởi tình trạng bị ngừng hoặc giảm sút đáng kể về thu nhập do
ốm đau, thai sản, thương tật trong lao động, thất nghiệp, tàn tật, tuổi già, tử vong,
sự cung cấp về chăm sóc y tế và cả sự cung cấp các khoản tiền trợ giúp cho các gia
đình đông con”[10].
Dưới góc độ khác, Tuyên bố Alma-Ata năm 1978 về “Sức khỏe cho mọi
người” của tổ chức y tế thế giới WHO đưa ra “Bảo hiểm y tế là loại hình bảo hiểm
không kinh doanh, không vì mục đích lợi nhuận và được tiếp cận chủ yếu dưới góc
độ quyền con người”6.
Theo Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội: “Thực chất của bảo hiểm y tế
là chế độ khám chữa bệnh nằm trong chính sách bảo hiểm xã hội, nhưng do lịch sử
hình thành và phát triển ở nước ta có sự khác biệt và theo thói quen nên chúng ta

8

thường gọi là chính sách bảo hiểm y tế. Bảo hiểm y tế là hình thức bảo hiểm mang
tính cộng đồng chia sẻ sâu sắc được áp dụng trong lĩnh vực khám chữa bệnh và
chăm sóc sức khỏe cho mọi người, không vì mục đích lợi nhuận, do nhà nước tổ
chức thực hiện và các đối tượng có trách nhiệm tham gia theo quy định của luật
Bảo hiểm y tế. (Luật này đã được Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày
14-11-2008 và có hiệu lực thi hành từ ngày 1-7-2009)”[4].
Ở Việt Nam, trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Bảo hiểm y tế
năm 2014, có hiệu lực 01/01/2015 tại Khoản 1 Điều 1 định nghĩa: “Bảo hiểm y tế là
hình thức bảo hiểm bắt buộc được áp dụng đối với các đối tượng theo quy định của
Luật này để chăm sóc sức khỏe, không vì mục đích lợi nhuận do Nhà nước tổ chức
thực hiện”[12].
Từ những điều đã phân tích ở trên có thể đưa ra một khái niệm chung nhất về
bảo hiểm y tế như sau: Bảo hiểm y tế là hình thức bảo hiểm bắt buộc nhằm mục đích
chăm sóc sức khỏe không vì mục đích lợi nhuận, được thiết lập trên cơ sở đóng góp
của người tham gia do nhà nước tổ chức và thực hiện.
Với quan niệm nói trên, pháp luật về bảo hiểm y tế có thể được hiểu là tổng
thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ pháp luật về bảo hiểm y tế
mang tính bắt buộc để chăm sóc sức khỏe, không vì mục đích lợi nhuận do nhà
nước tổ chức và thực hiện. Thông qua hệ thống pháp luật, chính sách bảo hiểm y tế
sẽ được nhà nước cụ thể hóa bằng việc quy định phạm vi đối tượng tham gia bảo
hiểm y tế, chế độ hưởng bảo hiểm y tế bao gồm về điều kiện, quyền lợi hưởng, mức
hưởng bảo hiểm y tế, quỹ bảo hiểm y tế,...
1.1.2. Một số quan niệm về ngèo đói, chuẩn nghèo và hộ nghèo
* Nghèo đói
Ở Việt Nam, nghèo đói là thuật ngữ đã được nhắc tới nhiều, nghe thấy nhiều
tuy nhiên để có thể đưa ra một khái niệm thống nhất thì hiện nay chưa có một khái
niệm đồng nhất, bởi ở mỗi quốc gia trên thế giới tùy thuộc vào điều kiện phát triển
kinh tế, chính trị, xã hội khác nhau mà có quan niệm về đói nghèo khác nhau. Để

đưa ra một quan niệm chung nhất về “nghèo” xung quanh nó đã có rất nhiều quan
niệm và được tiếp cận dưới nhiều phương diện khác nhau theo hướng đa chiều.

9


Thuật ngữ nghèo dưới sự tiếp cận của các học giả để có một cái nhìn tổng quát nhất,
họ đã đưa ra các quan niệm sau đây:
Charles Booth (1840 – 1916) là tác giả một cuốn sách nhiều tập, nơi cung
cấp một cuộc khảo sát về cuộc sống và nghề nghiệp của tầng lớp lao động cuối thế
kỷ 19 ở London có tựa đề “The Life and Labour of the People in London” (Cuộc
sống và Lao động của người dân ở London) (1989 -1903) khi đưa ra khái niệm mức
nghèo, ông đã sử dụng thu nhập để làm thước đo nghèo đói theo đó một mức mà
dưới ngưỡng đó thì gia đình không thể có được những nhu cầu tối thiểu để tồn tại.
Trên cơ sở thu nhập đó ông đưa ra tính toán thu nhập để đáp ứng mức lương thiết
yếu của họ, cộng thêm các khoản chi quần áo và nhà ở.
Theo quan điểm của nhà xã hội học, nhà cải cách xã hội và nhà công nghiệp
người Anh – Benjamin Seebohn Rowntree (1871 -1954), trong cuốn sách “Nghèo,
Nghiên cứu thị trấn”, xuất bản 1901 đã cho rằng nghèo đói là tình trạng thiếu thốn
một số lượng tiền cần để “có được những thứ tối thiểu cần thiết cho việc duy trì thể
chất thuần túy”, số tiền cần thiết cho mức sống tồn tại này bao gồm nhiên liệu và
ánh sáng, tiền thuê nhà, thực phẩm, quần áo và đồ gia dụng và cá nhân, được điều
chỉnh theo quy mô gia đình, đây có thể được coi là một trong những tiêu chí làm
thước đo nghèo đói. Và ông cũng lập luận rằng nghèo đói là kết quả của tiền lương
thấp đi, ngược lại với quan điểm truyền thống cho rằng người nghèo chịu trách
nhiệm cho hoàn cảnh của chính họ.
Nghèo hiểu theo nghĩa tuyệt đối dưới quan điểm của Robert Mc Namara
(1916 – 2009) khi là giám đốc của Ngân hàng Thế giới để có cái nhìn tổng quan về
các vấn đề của các nước đang phát triển, ông định nghĩa:
“Nghèo ở mức độ tuyệt đối... là sống ở ranh giới ngoài cùng của tồn tại.

Những người nghèo tuyệt đối là những người phải đấu tranh để sinh tồn trong các
thiếu thốn tồi tệ và trong tình trạng bỏ bê và mất phẩm cách vượt quá sức tưởng
tượng mang dấu ấn của cảnh ngộ may mắn của giới trí thức chúng ta”.
Từ điển Xã hội học Oxford 2010 (Bùi Thế Cường, Đặng Thị Việt Phương,
Trịnh Huy Hóa dịch), Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, tr. 370 – 373, đưa ra quan
điểm nghèo được hiểu theo nghĩa tương đối là tình trạng thiếu hụt các nguồn lực

10


của các cá nhân hoặc nhóm trong tương quan của các thành viên khác trong xã hội,
tức là so với mức sống tương đối của họ. Như vậy, nghèo tương đối là tình trạng
của một bộ phận dân cư có mức sống dưới mức trung bình của cộng đồng tại địa
phương xem xét. Các nhà xã hội học thường dùng quan điểm nghèo theo nghĩa
tương đối để chỉ ra sự chênh lệch về những nguồn lực vật chất, nghĩa là về bất bình
đẳng phân phối trong xã hội 16.
Khái niệm và định nghĩa nghèo đói đã được đưa ra tại Hội nghị bàn về giảm
nghèo đói ở khu vực Châu Á – Thái Bình Dương do ESCAP tổ chức tháng 09/1993
tại Bangkok như sau: “Nghèo đói là tình trạng một bộ phận dân cư không được
hưởng và thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người đã được xã hội thừa nhận
tùy theo trình độ phát triển kinh tế - xã hội và phong tục tập quán của các địa
phương”. Tại Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển xã hội năm 1995 tổ chức ở
Copenhagen, Đan Mạch đã đưa ra định nghĩa về nghèo đói chung nhất, cụ thể:
“Người nghèo là tất cả những ai mà thu nhập thấp hơn dưới 1USD mỗi ngày cho
mỗi người, số tiền được coi như đủ để mua những sản phẩm thiết yếu để tồn tại”.
Theo ông Amartya Kumar Sen (11/1933) là nhà kinh tế học, triết gia Ấn Độ,
người được giải thưởng Nôben về kinh tế năm 1998 được trao bởi Ngân hàng Thụy
Điển cho những đóng góp về kinh tế phúc lợi, các công trình về sự khan hiếm các
nguồn lực, nguyên lý phát triển con người, những cơ chế nằm bên dưới sự nghèo
nàn, lý thuyết về chủ nghĩa tự do chính trị và là chuyên gia hàng đầu của Tổ chức

Lao động quốc tế (ILO) quan niệm “ Nghèo đói là sự thiếu cơ hội lựa chọn tham
gia vào quá trình phát triển của cộng đồng”.
Ranh giới nghèo tương đối dùng để chỉ trị số tiêu chuẩn cho trước được đưa
ra. “Một con số cho ranh giới của nạn nghèo được dùng trong chính trị và công
chúng là 50% hay 60% của thu nhập trung bình,...Việc chọn lựa một con số phần
trăm nhất định từ thu nhập trung bình và ngay cả việc xác định một giỏ hàng đều
không thể nào có thể được giải thích bằng các giá trị tự do. Vì thế mà chúng được
quyết định qua những quá trình chính trị”19.
Định nghĩa theo tình trạng sống dùng để chỉ “những khía cạnh khác ngoài
thu nhập khi định nghĩa “nghèo con người”, thí dụ như cơ hội đào tạo, mức sống,

11


quyền tự quyết định, ổn định về luật lệ, khả năng ảnh hưởng đến những quyết định
chính trị và nhiều khía cạnh khác. Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc cũng đã
đưa ra chỉ số phát triển con người (Human Development Index – HDI). Các chỉ thị
cho HDI bao gồm tuổi thọ dự tính vào lúc mới sinh, tỷ lệ mù chữ, trình độ học vấn,
sức mua thực trên đầu người và nhiều chỉ thị khác. Trong “Báo cáo phát triển thế
giới 2000” Ngân hàng Thế giới đã đưa ra bên cạnh các yếu tố quyết định khách
quan cho sự nghèo là những yếu tố chủ quan như phẩm chất và tự trọng.
Định nghĩa nghèo cho tới nay chưa có định nghĩa chính thức tuy nhiên quan
niệm về nghèo đói trong Tuyên bố Liên Hợp Quốc, 06/2008 được lãnh đạo của tất
cả các tổ chức UNICEF (UN) thông qua hiện đang được các quốc gia thừa nhận:
“Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội.
Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi
khám, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản
thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không
có quyền, và bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng. Nghèo có nghĩa
là dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong điều kiện rủi ro, không

được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an toàn”.
Từ các quan niệm trên đưa ra cho thấy nghèo là một hiện tượng đa chiều,
tình trạng nghèo cần được nhìn nhận là sự thiếu hụt hoặc không thỏa mãn được các
nhu cầu cơ bản về ăn, mặc, ở, đi lại và xu hướng tiếp cận các dịch vụ về y tế, giáo
dục, văn hóa, xã hội,... của con người. Bởi suy cho cùng các nhu cầu cơ bản của con
người đều gắn chặt với lợi ích như Mác đã từng nhấn mạnh “tất cả cái gì mà con
người đấu tranh để giành lấy, đều dính liền đến lợi ích của họ”2, qua đó về bản
chất nghèo có thể được hiểu là các lợi ích cơ bản của con người không được đáp
ứng để có thể sinh tồn và phát triển một cách bình thường so mức sống chung của
cộng đồng, vì vậy nghèo đa chiều xét từ các góc độ là tình trạng con người không
được đáp ứng một hoặc một số nhu cầu cơ bản trong cuộc sống.
 Nguyên nhân của nghèo đói
Tình trạng nghèo đói xuất phát từ các nguyên nhân khách quan và chủ quan,
thường biểu hiện ra bên ngoài như là đặc điểm của hộ gia đình, dùng để xác định

12


một cá nhân và hộ gia đình có thuộc diện nghèo đói hay không. Trên cơ sở đó có
thể chia ra nguyên nhân nghèo đói dựa theo các yếu tố thuộc về vị trí địa lý và điều
kiện tự nhiên, chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng.
Vị trí địa lý cách biệt, không thuận lợi giữa các vùng miền và các điều kiện
tự nhiên hạn chế, cụ thể là tình trạng khí hậu khắc nghiệt như thường xuyên xảy ra
các thiên tai, lũ lụt hoặc hạn hán; nguồn nước cho sản xuất, sinh hoạt cho người
dân, cùng các điều kiện về diện tích đất đai canh tác và sản xuất hạn chế,... là
nguyên nhân cơ bản dẫn đến đói nghèo. Bên cạnh đó, khả năng đối phó, khắc phục
các rủi ro về thiên tai, dịch bệnh của người nghèo rất khó khăn do nguồn thu nhập
thấp, bấp bênh và khả năng tích lũy kém, chính những đột biến này sẽ tạo ra những
bất ổn trong cuộc sống khiến người nghèo càng nghèo hơn.
Các vấn đề liên quan đến chính trị, kinh tế - xã hội biểu hiện như các

chính sách tăng trưởng kinh tế, khả năng ổn định thị trường, mức độ ổn định
chính trị, an ninh quốc phòng và hệ thống pháp luật luôn bất ổn, không hợp lý,
sự bất bình đẳng trong phân biệt chủng dân tộc, màu da và phân hóa giàu nghèo
giữa các vùng miền có tác động không nhỏ trở thành một trong những nguyên
nhân gây ra tình trạng đói nghèo.
Các nguyên nhân khác về mặt nhân học như tỷ lệ phụ thuộc với tỷ số người
không tham gia lao động (bao gồm cả người già và trẻ em) với số người tham gia
lao động không cân bằng trong trường hợp thu nhập từ người trong độ tuổi tham gia
lao động chính không bù đắp được các chi phí trong việc đáp ứng các nhu cầu tối
thiểu cho sinh hoạt, đương nhiên các hộ gia đình sẽ có khả năng rơi vào vòng đói
nghèo.Về mặt giới tính, những thành kiến đối với vai trò của phụ nữ trong xã hội
vẫn còn khắt khe, nữ giới thường gặp phải nhiều khó khăn, dễ rơi vào hoàn cảnh
nghèo hơn so với một hộ là nam giới làm chủ hộ trong khi người phụ đóng vai trò là
lực lượng sản xuất quan trọng trong gia đình, trong việc quản lý tài chính gia đình
cũng là một trong những tác nhân gây ra hiện tượng nghèo đói.
* Chuẩn nghèo và hộ nghèo
Chuẩn trong Từ điển bách khoa Việt Nam, tập 1, Hà Nội -1995 được hiểu là một
mực thước chung để đo lường và đánh giá hiệu quả hoạt động của một hệ thống. Chuẩn
thường được quy định bởi một cơ quan có thẩm quyền.

13


Tại Việt Nam ngưỡng nghèo được đánh giá thông qua chuẩn nghèo, dựa trên các
tính toán của các cơ quan chức năng như Tổng cục Thống kê hay Bộ Lao động - Thương
binh và Xã hội (Molisa). Chuẩn nghèo của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội
được xác định một cách tương đối bằng cách làm tròn số và áp dụng cho từng khu
vực và vùng miền khác nhau. Chuẩn nghèo là khái niệm dùng để chỉ các quy chuẩn,
thước đo, chỉ số quan trọng phản ánh mức sống của xã hội về sự thiếu hụt hoặc
không thỏa mãn được các nhu cầu cơ bản về ăn, mặc, ở, đi lại và xu hướng tiếp cận

các dịch vụ về y tế, giáo dục, văn hóa, xã hội,... của con người dựa trên các tính
toán của các cơ quan chức năng như Tổng cục Thống kê hoặc Bộ Lao động Thương binh và Xã hội được xác định một cách tương đối bằng cách làm tròn số và
áp dụng cho từng khu vực và vùng miền khác nhau.
Chuẩn nghèo là một khái niệm động, nó biến đổi theo không gian và thời
gian. Về không gian nó biến đổi theo trình độ phát triển kinh tế - xã hội của từng
vùng như đô thị, nông thôn, đồng bằng, trung du miền núi. Về thời gian, nó biến đổi
theo trình độ phát triển kinh tế - xã hội của từng giai đoạn lịch sử.
Hộ gia đình cho đến nay chưa có một khái niệm chung nhất mặc dù đã được
nhắc đến trong các văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể tại Điều 106 Bộ luật Dân sự
năm 2005 về “Hộ gia đình” quy định: “Hộ gia đình mà các thành viên có tài sản
chung, cùng đóng góp công sức để họat động kinh tế chung trong sản xuất nông,
lâm, ngư nghiệp hoặc một số lĩnh vực sản xuất, kinh doanh khác do pháp luật
quy định là chủ thể khi tham gia quan hệ dân sự thuộc các lĩnh vực này”. Như
vậy, hộ gia đình là chủ thể bao gồm các thành viên có tài sản chung, cùng đóng
góp công sức để hoạt động kinh tế chung trong sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp
hoặc một số lĩnh vực sản xuất, kinh doanh khác do pháp luật quy định là chủ thể
khi tham gia quan hệ dân sự theo đó chủ thể hộ gia đình theo pháp luật dân sự
không được tham gia vào mọi hoạt động chỉ giới hạ trong các quan hệ sản xuất
kinh doanh.
Trên cơ sở đó, có thể đưa ra khái niệm hộ nghèo là chủ thể bao gồm các
thành viên thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội,
không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám, không có đất đai

14


để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp
cận tín dụng, không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia
đình và cộng đồng, dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong điều kiện
rủi ro, không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an toàn.

 Tiêu chí xác định hộ nghèo
Về phương pháp xác định hộ nghèo, theo nhóm các tác giả Florence
Morestin, Patricia Grant & Valéry Ridde - Trường Đại học Tổng hợp Montréal,
Canada, 2009, trong bài Báo cáo “Tiêu chuẩn và quy trình xác định người nghèo
là người thụ hưởng chương trình ở các nước đang phát triển” (“Les critères et
les processus d’identification des pauvres en tant que bénéficiaires de
programmes dans les pays en développement”) đã đưa ra các tiêu chuẩn và quy
trình để xác định hộ nghèo bao gồm:
Một là, quy trình xác lập các tiêu chí xác định người nghèo/hộ gia đình
Quy trình xác lập các tiêu chí xác định hộ gia đình bao gồm:
- Quy trình hành chính:
Đây là quy trình được thực hiện trực tiếp bởi các các cơ quan/đơn vị (có
thể là Chính phủ hoặc một Bộ/ngành hoặc cũng có thể là một tổ chức phi chính
phủ) quản lý các chương trình dành cho người nghèo. Các cơ quan/đơn vị quản
lý nghiên cứu xác lập bộ tiêu chí đánh giá xác định người nghèo/hộ gia đình. Ví
dụ, tại Ấn Độ, các tiêu chí xác định hộ gia đình được một nhóm chuyên gia xây
dựng và đề xuất Chính phủ ban hành.
- Quy trình cộng đồng:
Một số quốc gia sử dụng quy trình xác lập các tiêu chí xác định hộ gia
đình có sự tham gia của cộng đồng. Vì vậy các tiêu chí xác định hộ gia đình
được xây dựng trong quá trình tham vấn ý kiến của người dân. Ví dụ, để xây
dựng các tiêu chí xác định hộ gia đình, người ta đã tổ chức các cuộc thảo luận
với nhóm người dân (tại Bangladesh), hoặc thực hiện nhiều phương pháp khác
nhau như thảo luận nhóm người dân, phỏng vấn sâu, điều tra hộ gia đình,... (tại
Tanzania).

15

- Quy trình tổng hợp:
Đây là quy trình xác lập các tiêu chí xác định người nghèo có sự kết hợp
giữa quy trình hành chính và quy trình cộng đồng.
Hai là, xác định các tiêu chí được sử dụng để xác định người nghèo/hộ
gia đình
Theo xu hướng phát triển chung trên thế giới, vấn đề bảo đảm an sinh xã
hội, phát triển bền vững ngày càng được các quốc gia chú trọng quan tâm. Đặc
biệt, vấn đề nghèo đói không chỉ được nhìn nhận ở khía cạnh nghèo đói về tiền
(chủ yếu quan tâm đến thu nhập và chi tiêu) như trước kia nữa, mà giờ đây
nghèo đói được nhìn nhận theo nghĩa rộng hơn, theo nhiều chiều cạnh khác nhau
liên quan đến cuộc sống con người như: điều kiện sống, an ninh lương thực, tiếp
cận các dịch vụ xã hội cơ bản, sở hữu tài sản và công cụ sản xuất, tình trạng phát
triển kinh tế - xã hội,… Xuất phát từ quan điểm nhìn nhận vấn đề nghèo đói theo
khía cạnh nghèo đói đa chiều, các quốc gia đang phát triển đã sử dụng 261 tiêu
chí đánh giá xác định hộ gia đình, được phân chia thành 11 nhóm chỉ tiêu đo
lường. Cụ thể:
Bảng 2.1. Tiêu chí đánh giá nghèo đói
Stt

Phân nhóm chỉ tiêu

Các tiêu chí đánh giá

1

Sở hữu tài sản và
phương tiện sản xuất

Chủ yếu xem xét đến tài sản và phương tiện sản
xuất có giá trị lâu bền như: Tài sản sinh hoạt

(đệm, quạt máy, tivi, đài, phương tiện vận
chuyển,…); Đất đai (hình thức sở hữu, diện tích,
mục đích sử dụng, loại đất,…); Phương tiện sản
xuất (thiết bị máy móc, gia súc, gia cầm,….).

2

Thành phần gia đình

Gồm các tiêu chí liên quan đến số lượng thành
viên của hộ; số lượng người sống phụ thuộc; chủ
hộ (tuổi, giới tính, tình trạng hôn nhân, trình độ
học vấn,…).

3

Thu nhập

Các tiêu chí liên quan đến việc xác định: Khoản

16


Stt

Phân nhóm chỉ tiêu

Các tiêu chí đánh giá
thu nhập của cá nhân hoặc của hộ gia đình được
nhận hàng ngày/hàng tháng/hàng năm; lực lượng

lao động của hộ,…

4

Điều kiện nhà ở

5
Nghề nghiệp

Các tiêu chí liên quan đến: Tình trạng sở hữu nhà
ở của hộ gia đình; chất lượng nhà ở (vật liệu xây
dựng, tường, nền, mái); diện tích sử dụng,…
Gồm các tiêu chí về: tình trạng việc làm, thu
nhập từ việc làm,… của các thành viên trong gia
đình. Ví dụ, tại Mexico thực hiện kiểm tra số
ngày làm việc trong tuần trước đó của từng thành
viên của hộ có tham gia hoạt động kinh tế.

6

An ninh lương thực

Tình trạng nghèo đói của hộ gia đình được đánh
giá trên cơ sở đo lường: tình trạng dinh dưỡng
của các thành viên, tần suất bữa ăn trong ngày,
thành phần và chất lượng bữa ăn, chế độ ăn
uống,…

7

Tình trạng sức khỏe

Có thể bao gồm : Tiếp cận thông tin về chăm sóc
sức khỏe; Tình trạng ốm đau, bệnh tật của các
thành viên trong hộ gia đình; Tình trạng khuyết
tật, tàn tật (về thể chất và tinh thần) ảnh hưởng
đến khả năng lao động của các thành viên trong
hộ gia đình,…

8

Giáo dục

Gồm các tiêu chí về: Trình độ văn hóa, trình độ
đào tạo của chủ hộ và các thành viên của hộ; Số
trẻ em bỏ học,…

9

Tiếp cận các dịch vụ
xã hội cơ bản và tín
dụng

Các tiêu chí thuộc nhóm này liên quan đến việc
đánh giá: Tình trạng sử dụng các dịch vụ về điện,
nước sạch, vệ sinh tại hộ gia đình; Khả năng vay
tín dụng của hộ, khả năng gửi tiền tiết kiệm,…
của hộ gia đình.

17

Stt

Phân nhóm chỉ tiêu

10
Chi tiêu

11

Thể hiện bề ngoài về
thể chất và quần áo

Các tiêu chí đánh giá
Đánh giá trên cơ sở tỷ lệ % chi tiêu của hộ cho
dinh dưỡng, chăm sóc sức khỏe, mua sắm tài
sản,… trong tổng chi của hộ. Ví dụ, tại Sri
Lanka, các hộ gia đình là những hộ có phần chi
tiêu cho ăn uống của hộ chiếm trên 50% trong
tổng chi của hộ.
Thể hiện bề ngoài về thể chất và quần áo có thể
dễ dàng quan sát trực tiếp trên người. Tuy nhiên,
cũng có thể đánh giá theo tiêu chí về số lượng
quần áo, giày dép và trang sức của mỗi cá nhân.

Trong khi đó, các tiêu chí được sử dụng để xác định người nghèo/hộ gia đình
tại tiểu vùng Sahara Châu Phi lại có sự khác biệt (Xem Phụ lục tại Bảng 2.2)
Ba là, phương pháp xác định hộ rất nghèo thuộc chương trình hỗ trợ tín
dụng vi mô

(1) Tín dụng vi mô thể hiện là một cơ chế mang tính kinh tế và có hiệu quả
để đấu tranh chống đói nghèo trên thế giới, chính vì vậy, việc xác định đúng đối
tượng được hưởng lợi là rất quan trọng. Tại Hội nghị Thượng đỉnh về tín dụng vi
mô được tổ chức tại Abidjan, Côte d’Ivoire – Pháp năm 2000, tác giả Anton
Simanowitz đã đề cập đến vấn đề “Làm thế nào để loại bỏ những rào cản trong việc
xác định các hộ nghèo nhất”. Tác giả này đã đưa ra 2 phương pháp xác định nghèo
đói cho phép xác định một cách có hiệu quả những hộ rất nghèo. Đó là:
Xác định hộ gia đình bằng cách sử dụng chỉ số về Nhà ở của CASHPOR
(CASHPOR Housing Index – CHI) và Phương pháp xác định hộ gia đình bằng cách
sử dụng bảng xếp hạng, bao gồm các chỉ số về sự giàu có (Participatory Wealth
Ranking – PWR). Cả hai phương pháp trên đều căn cứ trên các thông tin sẵn có, thu
thập các dữ liệu tối thiểu cần thiết để phục vụ cho quá trình đánh giá và khuyến
khích những cá nhân/hộ gia đình rất nghèo cùng tham gia vào quá trình đánh giá.

18


(2) Xác định hộ gia đình bằng cách sử dụng chỉ số về nhà ở của CASHPOR.
Chỉ số nhà ở của CASHPOR này đã được sử dụng trong xác định hộ gia đình
tại Trung Quốc và khu vực miền Nam Ấn Độ (Xem Phụ lục Bảng số 3.1) Phương
pháp này được thực hiện theo 3 giai đoạn như sau : (i) Xác định các khu vực có tỷ lệ
nghèo cao; (ii) Sử dụng yếu tố nhà ở của hộ gia đình như là một chỉ số proxy để loại
trừ các hộ gia đình không có biểu hiện của nghèo đói; (iii) Tiến hành phỏng vấn các
hộ gia đình còn lại, hoặc đánh giá tài sản thực của hộ để xác định các tài sản của hộ
theo các tiêu chí đề ra.
Khi sử dụng phương pháp này, cần xác định các chỉ số liên quan đến điều kiện
nhà ở và điểm số cho mỗi chỉ số liên quan để tính điểm cho hộ gia đình. Ngưỡng
điểm chuẩn để phân loại hộ: (i) Từ 3 điểm trở xuống: Hộ chắc chắn rất nghèo. (ii) Từ
4 đến 6 điểm: Hộ gia đình. (iii) Trên 6 điểm: Hộ chắc chắn không nghèo.
Như vậy, tổng số điểm của hộ gia đình sẽ được so sánh với ngưỡng điểm

chuẩn đã xác định để phân loại hộ. Có thể áp dụng 2 mức chuẩn để phân biệt loại
hộ: (i) Phân biệt giữa hộ gia đình và hộ không nghèo; (ii) Trong số những hộ được
xác định là hộ gia đình, tiếp tục phân loại giữa hộ rất nghèo và hộ tương đối nghèo.
Trường hợp khi so sánh tổng điểm mà hộ gia đình có với ngưỡng điểm chuẩn mà
không chắc chắn phân loại hộ được, hộ gia đình đó có thể được đánh giá tiếp qua
thu nhập của hộ.
Chỉ số về nhà ở là công cụ mạnh và có hiệu quả kinh tế cao trong việc xác định
hộ gia đình, đặc biệt đối với trường hợp có mối quan hệ giữa nghèo đói và nhà ở. Tuy
nhiên, công cụ này sẽ không giúp phân loại được chính xác hộ gia đình khi người nghèo
đã được hưởng lợi từ các chương trình hỗ trợ nhà ở.
(3) Xác định hộ gia đình bằng cách sử dụng bảng xếp hạng (PWR)
Phương pháp xác định hộ gia đình bằng cách sử dụng bảng xếp hạng (PWR)
sử dụng những hiểu biết của người dân và tiêu chuẩn của địa phương để đánh giá
tình trạng nghèo đói.
Căn cứ vào điểm số cuối cùng của từng hộ gia đình, các thành viên tham gia
cuộc họp tổng hợp phân loại chính thức các hộ gia đình theo 5 nhóm: (i) Nhóm hộ

19


gia đình nhất; (ii) Nhóm hộ gia đình; (iii) Nhóm hộ cận nghèo; (iv) Nhóm hộ trung
bình; (v) Nhóm hộ không nghèo.
Tóm lại, phương pháp PWR là một phương pháp đơn giản, cung cấp kết quả
một cách minh bạch. Phương pháp này có khả năng giúp so sánh trong một khu vực
có các điều kiện tương đối giống nhau và các tiêu chí đánh giá cũng tương đối đồng
nhất. Phương pháp này về ứng dụng thực hành là phức tạp hơn so với lý thuyết, đòi
hỏi những người áp dụng phương pháp này phải có năng lực đánh giá nhất định và
có tính nhạy cảm. Việc xếp hạng phân loại hộ gia đình được căn cứ theo quan điểm
chủ quan của các thành viên trong cộng đồng về các tiêu chí xếp hạng nghèo hay
không nghèo. Việc phân loại hộ gia đình có thể được thực hiện bởi các thành viên

trong cộng đồng và họ có thể tự do lựa chọn các tiêu chí đánh giá theo quan điểm
của mình.
Bốn là, công cụ xác định hộ rất nghèo (danh mục các chỉ số kiểm chứng)
Việc lựa chọn danh mục các chỉ số kiểm chứng tình trạng nghèo đói của các
hộ gia đình phụ thuộc nhiều vào quan niệm, cách nhìn nhận về nghèo đói của từng
địa phương. Đồng thời, việc xác định những đặc trưng chủ yếu riêng của địa
phương trong mọi trường hợp đều có thể đo lường được qua các chỉ tiêu gián tiếp
đơn giản. Các chỉ tiêu này có thể được phân thành 4 lĩnh vực chính như sau:
- Các chỉ tiêu về thu nhập và chi tiêu;
- Các chỉ tiêu về điều kiện kinh tế;
- Các chỉ tiêu về xã hội;
- Các chỉ tiêu về các yếu tố nghèo theo nghĩa rộng.
Nhóm chỉ tiêu này phổ biến được dùng đánh giá ở cấp độ cộng đồng và liên
quan đến khả năng tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của hộ gia đình: tiếp cận dịch
vụ y tế, giáo dục, nước sạch, điều kiện tự nhiên,…
Nhìn chung:
 Về các tiêu chí xác định hộ gia đình
Thực tế là không thể liệt kê được hết các tiêu chí phản ánh được đầy đủ các khía
cạnh cuộc sống của mỗi cá nhân/hộ gia đình. Việc lựa chọn và tối đa hóa các tiêu chí
đánh giá căn cứ vào bối cảnh kinh tế – xã hội đặc trưng của mỗi vùng, mỗi quốc gia là vô

20


cùng cần thiết để có thể phản ánh được rõ nét nhất các điều kiện và tính đa chiều của tình
trạng nghèo đói. Chính vì vậy, các tiêu chí đánh giá được lựa chọn cần thiết phải đáp
ứng được những yêu cầu sau:
- Các tiêu chí để xác định cần phải được rõ ràng, cụ thể và dễ hiểu;
- Các tiêu chí cần phải mang tính đại diện, phổ biến và đảm bảo có sự tương
quan với nghèo đói và đảm bảo phản ánh nhiều chiều cạnh khác nhau của nghèo đói;

- Các tiêu chí phải đảm bảo tính chính xác và có thể đo lường được thông
qua những câu hỏi và trả lời đơn giản, dễ kiểm chứng.
 Yêu cầu đối với việc xác lập các tiêu chí đánh giá
Trong quá trình xác lập các tiêu chí đánh giá, cần tính đến điều kiện phát
triển kinh tế - xã hội của các địa phương;
Các cộng đồng dân cư cần có khả năng đề xuất các tiêu chí đánh giá phù hợp
với điều kiện của cộng đồng và đồng thời phải giữ vai trò là chuyên gia địa phương
trong việc xác định hộ gia đình.
 Yêu cầu đối với công tác đánh giá xác định hộ gia đình/người nghèo
Quá trình đánh giá xác định người nghèo/hộ gia đình cần phải phối hợp thực
hiện theo 2 quy trình: quy trình cộng đồng và quy trình hành chính;
Công tác đánh giá xác định hộ gia đình theo các tiêu chí được xác lập cần
phải được tiến hành một cách công khai, minh bạch, khách quan để đảm bảo thu
thập được chính xác thông tin của hộ gia đình;
Những người thực hiện công tác đánh giá cần đảm bảo không có mâu thuẫn
hay xung đột về quyền lợi với các cá nhân/hộ gia đình khác trong cộng đồng”;
“Tổng quan kinh nghiệm quốc tế về phương pháp xác định người nghèo, hộ
gia đình”6 cho thấy để đánh giá, xác định chuẩn nghèo, người nghèo, hộ nghèo và
hộ gia đình cận nghèo phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên, sự phát triển kinh tế - xã
hội của mỗi quốc gia. Dựa trên các tiêu chuẩn và quy trình xác định người nghèo và
hộ nghèo của nhóm tác giả Florence Morestin, Patricia Grant & Valéry RiddeTrường Đại học Tổng hợp Montréal, Canada, năm 2009 đưa ra ở trên, theo đó:
“Tương ứng với quá trình phát triển kinh tế – xã hội chung, vấn đề nghèo đói
đã được nhìn nhận, đánh giá bao quát hơn đến mọi mặt của đời sống, tức là xem xét

21


tổng hợp các yếu tố: tiêu dùng cá nhân, tiếp cận các nguồn lực và các dịch vụ xã
hội, việc làm, khả năng tự khẳng định của cá nhân (nhân cách) và các nhu cầu văn
hoá tinh thần. Cụ thể:

- Tiêu dùng cá nhân: Được thể hiện thông qua thu nhập và chi tiêu của mỗi
cá nhân hoặc của hộ gia đình.
- Hưởng và sở hữu các nguồn lực: Nguồn lực ở đây được hiểu gồm nguồn
lực kinh tế (vốn tự nhiên, vốn tài chính, vốn vật chất) và nguồn lực phi kinh tế (vốn
con người, vốn xã hội). Nguồn lực này là cần thiết cho mỗi cá nhân/hộ gia đình để
có thể tồn tại.
- Tiếp cận các dịch vụ do Nhà nước cung cấp: Mỗi cá nhân có cơ hội, khả
năng tiếp cận được các dịch vụ xã hội công cơ bản như giáo dục, y tế,…
- Việc làm: Mỗi cá nhân có được cơ hội có việc làm tạo thu nhập để có thể
ổn định cuộc sống, hoà nhập xã hội.
- Nhân cách: Mỗi cá nhân có quyền và cơ hội khẳng định vị trí, vai trò,
nhân cách của mình trong xã hội.
- Quyền tự chủ: Mỗi cá nhân có quyền tự do, tự quyết định và tự chịu trách
nhiệm trong mọi hoạt động phù hợp với các giá trị chuẩn mực đạo đức xã hội.
- Giải trí: Mỗi cá nhân có quyền nghỉ ngơi, vui chơi giải trí, tham gia các
sinh hoạt xã hội,… phù hợp với các giá trị chuẩn mực đạo đức xã hội”5.
Như vậy, cách đánh giá và xác định người nghèo, hộ nghèo đã có chuyển
biến theo hướng tiếp cận rộng hơn các chiều cạnh phát triển toàn diện của con
người hay nói một cách khác là tiếp cận theo hướng đa chiều nhằm khắc phục
những giới hạn về các tiêu chí trước đã đưa ra theo một tiêu chí đơn giản chỉ là
những người hoặc hộ gia đình gặp khó khăn về kinh tế và không đủ khả năng tài
chính để có thể duy trì mức sinh hoạt tối thiểu của cá nhân hay của hộ gia đình. Vì
thế, ở mỗi quốc gia cần phải căn cứ vào sự phát triển kinh tế, chính trị, văn hóa – xã
hội, giáo dục,... ở từng giai đoạn để có thể đưa ra các tiêu chí và quy trình xác định
người nghèo, hộ nghèo trong việc xây dựng các quan niệm về chuẩn nghèo, ngưỡng
nghèo làm thước đo sao cho phù hợp, đúng đối tượng.
 Quan niệm về chuẩn nghèo

22