Pháp luật về chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam_luận án ts

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

Ấ

Ậ
Ấ

Ở

ẬT HỌC

LUẬ

Hà Nội – 2019


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

Ấ

Ậ
Ấ

Ở
Chuyên ngành

: Luật Kinh tế

Mã số

: 9380101.05

ẬT HỌC

LUẬ

ớng dẫn khoa học

à ội – 2019

o n

n

un


O

LỜ
i i

g

g
i

h
h

i ãh

h h

h h he

ị h
i i

hâ

h ghi

g

g

g
Kh
h

g
h h h

họ
h

i g

ã h

Đại họ Q

h

i C
h

i

g h

h

ghĩ

gi H Nội.

ơ !
ƢỜ

C

O

n uấn

i

M CL C

LỜI CAM ĐOAN
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
MỞ ĐẦU .....................................................................................................................1
CH

NG 1 T NG QUAN T NH H NH NGHI N CỨU PHÁP LUẬT CHUYỂN

MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP ........................................................6
1.1. Tiền đề đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu ................................................6
1.1.1. Tiền đề thứ nhất .............................................................................................6
1.1.2. Tiền đề thứ hai ...............................................................................................6
1.2. Tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước về nội dung liên quan đến đề
tài nghiên cứu ..............................................................................................................6
1.2.1. Tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước về cơ sở lý luận liên quan đến đề
tài nghiên cứu...........................................................................................................6
1.2.2. Tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước về thực tiễn pháp lý chuyển mục
đích sử dụng đất nông nghiệp ................................................................................11
1.2.3. Tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước về phương hướng, giải pháp
hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật chuyển mục đích sử dụng đất
nông nghiệp............................................................................................................17
1.3. Những thành tựu nghiên cứu được kế thừa và những vấn đề nghiên cứu tiếp của
đề tài luận án .............................................................................................................19
1.3.1. Những thành tựu nghiên cứu được kế thừa .................................................19
1.3.2. Những vấn đề nghiên cứu tiếp của đề tài luận án ........................................21
1.4. Phân loại nội dung nghiên cứu của đề tài luận án ..............................................21
1.5. Các câu hỏi nghiên cứu, giả thuyết nghiên cứu và cơ sở lý thuyết ....................22
1.5.1. Các câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu chung ............................22

1.5.2. Các câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu cho từng phần của nội
dung nghiên cứu.....................................................................................................22


1 5 3 Cơ sở lý thuyết .............................................................................................23
KẾT LUẬN CH

NG 1..........................................................................................24

CH

LUẬN CHUYỂN MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG

NG 2 L

NGHIỆP VÀ LÝ LUẬN PH P LUẬT VỀ CHUYỂN MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG
ĐẤT NÔNG NGHIỆP ...................................................................................... 26
2.1. Lý luận chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp ..........................................26
2.1.1. Khái niệm, đặc điểm của quyền sử dụng đất và chuyển mục đích sử dụng đất .26
2.1.2. Khái niệm, đặc điểm của đất nông nghiệp và chuyển mục đích sử dụng đất
nông nghiệp............................................................................................................32
2.1.3. Chủ thể, hình thức và nguyên tắc chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp...38
CMĐSDĐNN cần được tiến hành theo các nguyên tắc sau: .................................40
2.1.4. Sự cầ n thiết chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp ............................41
2.1.5. Hậu quả và ý nghĩa của chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp...........44
2.2. Lý luận pháp luật về chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp ......................47
2.2.1. Khái niệm và đặc điểm của pháp luật chuyển mục đích sử dụng đất
nông nghiệp ..........................................................................................................47
2 2 2 Cơ sở xây dựng pháp luật chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp .......49
2.2.3. Nội dung của pháp luật chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp ...........50

2 2 4 Vai tr của pháp luật chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp ...............51
2.2.5. Các yếu tố chi phối pháp luật chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp .52
2 2 6 Nguyên tắc điều ch nh pháp luật đối với chuyển mục đích sử dụng đất
nông nghiệp ...........................................................................................................56
2.2.7. Yêu cầu đối với pháp luật chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp .......58
KẾT LUẬN CH
CH

NG 2..........................................................................................63

NG 3 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT CHUYỂN MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG

ĐẤT NÔNG NGHIỆP Ở VIỆT NAM ......................................................................65
3.1. Thực trạng pháp luật về chủ thể tham gia quan hệ chuyển mục đích sử dụng đất
nông nghiệp ...............................................................................................................65
3 1 1 Các quy định về cơ quan nhà nước và cá nhân có thẩm quyền ...................65
3 1 2 Các quy định về người sử dụng đất .............................................................70


3.2. Thực trạng pháp luật về quy hoạch chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp ......73
3.3. Thực trạng pháp luật về căn cứ, điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất
nông nghiệp ..............................................................................................................83
3 3 1 Các quy định về căn cứ chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp ...........83
3 3 2 Các quy định về điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp ......87
3.4. Thực trạng pháp luật về trình tự, thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất
nông nghiệp ..............................................................................................................94
3 4 1 Các quy định về trình tự, thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp
thuộc trường hợp không phải xin phép ..................................................................95
3 4 2 Các quy định về trình tự, thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp
thuộc trường hợp phải xin phép .............................................................................96

3.5. Thực trạng pháp luật về chế độ sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người
chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp ...............................................................99
3 5 1 Các quy định về nghĩa vụ tài chính của người chuyển mục đích sử dụng đất
nông nghiệp ..........................................................................................................100
3 5 2 Các quy định về chế độ sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người chuyển
mục đích sử dụng đất nông nghiệp ......................................................................105
3.6. Thực trạng pháp luật về vi phạm và xử lý vi phạm pháp luật chuyển mục đích
sử dụng đất nông nghiệp .........................................................................................108
3 6 1 Các quy định chung về vi phạm và xử lý vi phạm pháp luật chuyển mục
đích sử dụng đất nông nghiệp ..............................................................................108
3 6 2 Các quy định cụ thể về vi phạm và hình thức xử lý vi phạm pháp luật
chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp .........................................................109
KẾT LUẬN CH
CH

NG 3........................................................................................118

NG 4 ĐỊNH H ỚNG V GIẢI PH P HO N THIỆN, NÂNG CAO HIỆU

QUẢ THỰC THI PH P LUẬT CHUYỂN MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG
NGHIỆP Ở VIỆT NAM ..........................................................................................120
4 1 Định hướng hoàn thiện và n ng cao hiệu quả thực thi pháp luật chuyển mục
đích sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam .............................................................120


4.1.1. Hoàn thiện pháp luật trên cơ sở quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng
về tiếp tục đổi mới chính sách đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc
đổi mới .................................................................................................................120
4.1.2. Hoàn thiện pháp luật trên nền tảng sở hữu toàn d n đối với đất đai, quyền
tài sản quyền sử dụng đất với tính chất là tài sản đặc biệt ...................................123

4.1.3. Hoàn thiện pháp luật về hoạch định chuyển mục đích sử dụng đất nông
nghiệp gắn với bảo đảm dân chủ, công bằng và minh bạch ................................125
4.1.4. Hoàn thiện theo hướng thống nhất, đồng bộ trong pháp luật chuyển mục
đích sử dụng đất nông nghiệp ..............................................................................127
4 1 5 Tăng cường pháp chế trong công tác thực thi pháp luật chuyển mục đích sử
dụng đất nông nghiệp...........................................................................................129
4 2 Các nh m giải pháp hoàn thiện và n ng cao hiệu quả thực thi pháp luật chuyển
mục đích sử dụng đất nông nghiệp .........................................................................131
4.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định về hoạch định chuyển mục đích sử
dụng đất nông nghiệp...........................................................................................131
4.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định về chủ thể, trách nhiệm và cơ chế
phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có thầm quyền trong việc chuyển mục đích
sử dụng đất nông nghiệp ......................................................................................135
4.2.3. Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định về trình tự, thủ tục, điều kiện
chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp .........................................................137
4.2.4. Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định về chế độ sử dụng đất, quyền và
nghĩa vụ của người chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp..........................139
4.2.5. Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định về vi phạm và xử lý vi phạm pháp
luật chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp ..................................................143
4.2.6. Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật chuyển mục đích sử
dụng đất nông nghiệp...........................................................................................145
KẾT LUẬN CH

NG 4........................................................................................155

KẾT LUẬN CHUNG ..............................................................................................156
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ LI N QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ..158
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................159

DANH M C CHỮ VI T TẮT
CMĐ

Chuyển mục đích

CMĐSDĐ

Chuyển mục đích sử dụng đất

CMĐSDĐNN

Chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp

CP

Chính phủ

ĐNN

Đất nông nghiệp

ĐRĐD

Đất rừng đặc dụng

ĐRPH

Đất rừng phòng hộ

ĐTL

Đất trồng lúa

Ha

Héc-ta

HĐND

Hội đồng nhân dân

KH

Kế hoạch

KHSDĐ

Kế hoạch sử dụng đất

KT-XH

Kinh tế - xã hội

LĐĐ

Luật Đất đai

MĐSD

Mục đích sử dụng

MĐSDĐ

Mục đích sử dụng đất

MĐSDĐNN

Mục đích sử dụng đất nông nghiệp

NN&PTNT

Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

PLĐĐ

Pháp luật đất đai

QH

Quy hoạch

QHSDĐ

Quy hoạch sử dụng đất

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

TN&MT

Tài nguyên và Môi trường

UBND

Ủy ban nhân dân


Ở Ầ
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Đất đai là của báu của một nước, không có gì quý bằng đất đai [16]. Đất đai
có nhiều công năng như: công năng sinh tồn, công năng kinh tế, công năng dịch vụ
công, công năng môi trường sinh thái [94, tr. 62].. ĐNN là mẹ sinh ra mọi thứ vật
chất của xã hội và là tư liệu sản xuất cơ bản và phổ biến, quý báu nhất của nền sản
xuất nông nghiệp [27, tr 117] ĐNN của Việt Nam khá hạn hẹp, dù khai thác ―đến
trần‖ thì trung bình mỗi hộ gia đình cũng ch c 0,7 đến 0,8 ha, mỗi nhân khẩu 0,15
ha, mỗi lao động 0,13 ha [13, tr. 167], bằng hơn 1/2 trung bình của Châu Á và bằng
gần 1/4 bình quân của thế giới [80, tr. 36]. Trong khi nhu cầu của con người đối với
sản phẩm từ nông nghiệp ngày càng tăng lên ĐNN càng trở nên quý báu hơn
Xã hội phát triển, nhu cầu của con người đối với dinh dưỡng và đối với các
sản phẩm từ nông nghiệp thay đổi dẫn đến sự thay đổi của cơ cấu sản xuất ngành
nông nghiệp, đ i hỏi những khu vực, diện tích ĐNN nhất định chuyển sang ĐNN
khác Đặc biệt, trong điều kiện đất nước đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa,
đất sử dụng vào các mục đích phi nông nghiệp như đất xây dựng kết cấu hạ tầng, cơ
sở sản xuất công nghiệp, giáo dục, y tế, thể dục, thể thao tăng lên, đất ở, đất đô thị
mở rộng… mà đất chưa sử dụng không đáp ứng được nhu cầu thì tất yếu cần
chuyển một diện tích ĐNN sang sử dụng cho các mục đích đ

Hiện tượng này diễn

ra từ nhiều năm trước và sẽ tiếp tục trong thời gian tới tại Việt Nam.
Phù hợp với yêu cầu tất yếu của thực tiễn nêu trên, Hiến pháp năm 1980 đã
đề cập đến nội dung CMĐSDĐ và được LĐĐ năm 1987 kế thừa với các quy định
khá đơn giản, trong đ bước đầu cho thấy quan điểm của Nhà nước Việt Nam là
bảo vệ ĐNN, đặc biệt là ĐTL Đến đầu những năm 2000, tốc độ phát triển kinh tế
và đô thị cao, hoạt động CMĐSDĐNN diễn ra càng mạnh mẽ, phổ biến LĐĐ năm
2003 hoàn thiện thêm một bước việc luật hóa công tác hoạch định CMĐSDĐNN
trong QH, KHSDĐ Hiện nay, nội dung pháp luật CMĐSDĐNN được quy định
trong LĐĐ năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này cùng với nội
dung giao đất, cho thuê đất, gồm các quy định về chủ thể, căn cứ, điều kiện, trình

1


tự, thủ tục, vi phạm và xử lý vi phạm CMĐSDĐNN

Đ y là hành lang pháp lý

cho việc CMĐSDĐNN trên thực tế.
Các quy định của pháp luật CMĐSDĐNN được áp dụng vào đời sống đã
điều ch nh thành công các quan hệ xã hội diễn ra trong lĩnh vực này, góp phần đáp
ứng nhu cầu tất yếu của thực tiễn về CMĐSDĐNN. Qua đ , một mặt góp phần đáp
ứng nguồn đất sử dụng cho các hoạt động phi nông nghiệp, đặc biệt cho các hoạt
động kinh tế, công nghiệp, đ ng g p đáng kể cho việc duy trì tốc độ tăng trưởng
kinh tế cao theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa của đất nước. Mặt khác,
ĐNN, đặc biệt là ĐTL vẫn được bảo toàn diện tích trên thực tế. Bên cạnh đ , bước
đầu tạo sự linh hoạt trong sử dụng ĐNN g p phần duy trì tốc độ tăng trưởng gắn với
cơ cấu lại sản xuất ngành nông nghiệp tại Việt Nam. Tuy nhiên hiệu quả điều ch nh
của pháp luật CMĐSDĐNN c n thấp, biểu hiện cụ thể là công tác hoạch định
CMĐSDĐNN chưa phù hợp với thực tiễn, hiện tượng ĐNN được CMĐSD ồ ạt,

trong đ không ít diện tích không phù hợp với QH, KHSDĐ đã được cơ quan c
thẩm quyền phê duyệt; hiện tượng người sử dụng đất tự ý CMĐSDĐNN, không
thực hiện thủ tục pháp lý diễn ra phổ biến; xuất hiện nghịch lý ĐNN sau CMĐSD
trong các khu kinh tế, khu công nghiệp, sân gol, khu du lịch… không được sử dụng
hiệu quả nhưng người nông d n không c đất sản xuất… Hiện trạng này do nhiều
nguyên nh n, trong đ

c

nguyên nh n là một số nội dung pháp luật về

CMĐSDĐNN chưa phù hợp thực tiễn; quy định của pháp luật về QH, KH
CMĐSDĐ chưa bảo đảm được tính khoa học trong việc xác định nhu cầu về vị trí,
diện tích ĐNN cần được CMĐSD; công tác tổ chức thi hành pháp luật
CMĐSDĐNN chưa hiệu quả…
Thực trạng nêu trên đặt ra yêu cầu nghiên cứu đầy đủ để hoàn thiện pháp luật
và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật CMĐSDĐNN với mục tiêu tối ưu h a hiệu
quả sử dụng đất phục vụ cho sự phát triển của đất nước Đ là lý do để tôi lựa chọn
đề tài: ―Pháp luật về chuyển mục đíc sử dụn đất nông nghiệp ở Việt Nam‖
2. Mục đíc và n iệm vụ nghiên cứu của đề tài luận án
Mục đích của luận án là nghiên cứu, hoàn thiện lý luận và thực tiễn pháp
lý CMĐSDĐNN ở Việt Nam gồm các quy định của pháp luật hiện hành, thực
tiễn áp dụng pháp luật và hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu lực thi hành pháp
luật CMĐSDĐNN.

2


Để đạt được mục đích trên, luận án tập trung giải quyết các nhiệm vụ sau:
Thứ nhất: Tìm hiểu, xác định khung và hoàn thiện cơ sở lý luận

CMĐSDĐNN và pháp luật CMĐSDĐNN
Thứ hai: Tìm hiểu, phân tích, ch ra bất cập và nguyên nhân của những bất
cập trong thực tiễn pháp lý CMĐSDĐNN ở Việt Nam.
Thứ ba: Xây dựng các luận chứng về sự cần thiết hoàn thiện pháp luật và
nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật CMĐSDĐNN ở Việt Nam.
Thứ tư: Đưa ra kiến nghị hoàn thiện nội dung và nâng cao hiệu quả thi hành
pháp luật CMĐSDĐNN ở Việt Nam.
3

ối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án
Đối tượng nghiên cứu chủ yếu của luận án là các vấn đề pháp lý về

CMĐSDĐNN gồm các quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn thi hành pháp
luật CMĐSDĐNN ở Việt Nam hiện nay cùng các vấn đề pháp lý liên quan.
Phạm vi nghiên cứu chủ yếu của luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn về
pháp luật CMĐSDĐNN bao gồm các học thuyết pháp lý, các quy định của pháp luật
thực định ở Việt Nam, các vụ việc, tình huống thực tiễn liên quan tới quá trình thi hành
pháp luật CMĐSDĐNN ở Việt Nam nhưng không bao hàm vấn đề pháp lý về hậu quả
và biện pháp khắc phục hậu quả khi có hành vi vi phạm pháp luật CMĐSDĐNN; giải
quyết khiếu nại trong trường hợp CMĐSDĐNN Quy định của pháp luật trước đ y ở
Việt Nam và thực tiễn pháp lý về CMĐSDĐNN của một số nước được trình bày trong
luận án chủ yếu để luận chứng cho các quan điểm của tác giả. Một số vấn đề kinh tế, xã
hội ở Việt Nam được trình bày trong luận án là để luận chứng cho các vấn đề pháp lý.
4

ƣơn p áp n

iên cứu của đề tài luận án

Luận án được nghiên cứu dựa trên các quan điểm biện chứng, toàn diện, lịch

sử, cụ thể.
Trên nền tảng đ , luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu chung của
khoa học xã hội, nh n văn bao gồm: phương pháp lịch sử, tổng hợp, phân tích,
thống kế, mô tả và các phương pháp nghiên cứu đặc thù của khoa học pháp lý bao
gồm: phương pháp ph n tích quy phạm, phân tích tình huống, phân tích vụ việc, so
sánh pháp luật, mô hình h a, điển hình hóa các quan hệ xã hội.

3


Phương pháp lịch sử được sử dụng để nghiên cứu pháp luật về CMĐSDĐNN
ở Việt Nam trước đ y để so sánh và ch ra khuynh hướng phát triển của lĩnh vực
pháp luật này.
Phương pháp thống kế, phân tích, tổng hợp nhằm xác định tình hình, diễn
biến của CMĐSDĐNN, trên cơ sở đ phát hiện ra nhu cầu điều ch nh của pháp luật
ở Việt Nam.
Phương pháp mô tả được sử dụng chủ yếu để tìm hiểu các sự việc thực tế
diễn ra trong đời sống nhằm thu thập các thông tin, kiến thức làm tư liệu cho việc sử
dụng các phương pháp nghiên cứu khác.
Phương pháp ph n tích qui phạm được sử dụng nhằm nghiên cứu pháp luật
thực định về CMĐSDĐNN để thấy những ưu hay nhược điểm của các qui phạm
pháp luật thực định, nhất là thực trạng của pháp luật Việt Nam.
Phương pháp ph n tích tình huống, phân tích vụ việc được sử dụng chủ yếu
để phân tích các vụ việc cụ thể liên quan tới CMĐSDĐNN nhằm rút ra các bài học
thực tiễn từ các vụ việc này.
Phương pháp so sánh pháp luật được sử dụng nhằm tìm ra những điểm tương
đồng và khác biệt giữa pháp luật của Việt Nam với pháp luật nước ngoài để rút ra
kinh nghiệm quốc tế liên quan tới CMĐSDĐNN ở Việt Nam.
Trong quá trình nghiên cứu, tác giả sử dụng đan xen các phương pháp khoa
học xã hội với các phương pháp đặc thù của khoa học pháp lý góp phần làm tăng

hiệu quả của các phương pháp nghiên cứu để đạt được mục đích của luận án.
5

ón

óp mới của luận án

Có thể coi luận án là công trình chuyên khảo cấp tiến sĩ chuyên s u pháp luật về
CMĐSDĐNN ở Việt Nam Với mong muốn g p phần hoàn thiện và n ng cao khả năng
áp dụng pháp luật về CMĐSDĐNN, luận án c một số đ ng g p mới sau đ y:
Thứ nhất: Luận án khái quát tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
luận án từ các tài liệu trong và ngoài nước và tìm ra các hướng nghiên cứu mới
trên cơ sở kế thừa các công trình nghiên cứu đi trước.
Thứ hai: Luận án giải quyết được một số vấn đề lý luận CMĐSDĐNN
gồm: Khái niệm, đặc điểm của QSDĐ và CMĐSDĐ, khái niệm, đặc điểm của
ĐNN và CMĐSDĐNN, chủ thể, hình thức, nguyên tắc, hậu quả, ý nghĩa và sự
cần thiết CMĐSDĐNN; Lý luận pháp luật về CMĐSDĐNN gồm: Khái niệm, đặc

4


điểm, nguyên tắc, cơ sở xây dựng, nội dung điều ch nh, vai tr , các yếu tố chi phối,
nguyên tắc điều ch nh và yêu cầu đối với pháp luật CMĐSDĐNN; Làm rõ hơn về ―tài
sản mới‖ đối với đất sau CMĐSDĐNN
Thứ ba: Làm rõ được thực trạng điều ch nh pháp luật CMĐSDNN một cách
toàn diện trên cơ sở ph n tích, đánh giá được thực trạng pháp luật và công tác thực
thi pháp luật CMĐSDĐNN ở Việt Nam.
Thứ tư: Đưa ra định hướng hoàn thiện và đề xuất các nhóm giải pháp hoàn thiện
pháp luật, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật CMĐSDĐNN ở Việt Nam.
6. Kết cấu của luận án

Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, nội dung của luận án được kết cấu thành 4
chương sau đ y:
Chương 1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài của luận án.
Trong chương này, luận án phân tích, bình luận, đánh giá những thành công của các
công trình khoa học nghiên cứu trước đ về pháp luật CMĐSDĐNN và các nghiên
cứu liên quan đến nội dung này thuộc các ngành khoa học khác để kế thừa, đồng
thời ch ra những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật CMĐSDĐNN c n chưa
được nghiên cứu đầy đủ để luận án nghiên cứu tiếp.
Chương 2 Lý luận CMĐSDĐNN và lý luận pháp luật về CMĐSDĐNN.
Chương này gồm lý luận cơ bản về hai nội dung là CMĐSDĐNN và pháp luật
CMĐSDĐNN Đ y là chương quan trọng làm cơ sở lý luận để nghiên cứu các
nội dung trong chương 3 và đưa ra những định hướng, giải pháp trong chương 4
của luận án.
Chương 3. Thực trạng pháp luật CMĐSDĐNN ở Việt Nam Đ y là chương
phân tích toàn bộ nội dung pháp luật, thực tiễn áp dụng pháp luật CMĐSDĐNN và đưa
ra những đánh giá, nhận định về những ưu điểm cũng như ch ra những tồn tại, hạn chế
và nguyên nhân của chúng trong thực tiễn pháp lý lĩnh vực CMĐSDĐNN.
Chương 4 Giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật
CMĐSDĐNN ở Việt Nam Trên cơ sở kết quả nghiên cứu của chương 2 và chương
3, luận án nêu định hướng và các kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật và
nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật CMĐSDĐNN ở Việt Nam.

5


C ƣơn
PHÁP LUẬT CHUY N M
1.1. Tiền đề đán

ẤT NÔNG NGHI P

D

iá tổng quan tình hình nghiên cứu

1.1.1. Tiền đề thứ nhất
Các nước trên thế giới có nhận thức chung rằng, đất đai là tài sản đặc biệt.
Do vậy dù ghi nhận các hình thức sở hữu đối với đất đai khác nhau, song các nước
đều chung quan điểm công nhận hình thức sở hữu đất đai Một số số quốc gia còn
công nhận QSDĐ là quyền tài sản, n cũng trở thành tài sản đặc biệt. Vậy đánh giá
tổng quan nghiên cứu phải xuất phát từ tiền đề thứ nhất là: Pháp luật CMĐSDĐ
có đ ểm t ơn đồn do đ ợc xây dựn trên quan đ ểm đất đa là tà sản đặc biệt.
Tiền đề này dẫn đến tổng quan tình hình nghiên cứu của luận án ch tập trung
xem xét, đánh giá đối với các công trình đã công bố về CMĐSDĐNN tại một số
nước tiêu biểu.
1.1.2. Tiền đề thứ hai
Mỗi quốc gia có một hệ thống pháp luật riêng, c điều kiện kinh tế, văn h a, xã
hội và lịch sử riêng Khi đất đai được coi là tài sản quý báu của mỗi quốc gia thì thậm chí
nội dung pháp lý liên quan đến đất đai c n chịu ảnh hưởng bởi cả điều kiện, thể chế
chính trị của mỗi nước. Do vậy, việc đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu phải xuất
phát từ tiền đề thứ hai là: Pháp luật CMĐSDĐ

ở n ớc nào t ì đ ợc thiết kế phù

hợp với hệ thống pháp luật đặc thù và với hoàn cảnh của n ớc đó.
Tiền đề này dẫn đến tổng quan tình hình nghiên cứu của luận án ch tập trung
xem xét, đánh giá đối với các công trình đã công bố về CMĐSDĐNN ở một số
nước cần nghiên cứu để tìm ra các thành tựu có khả năng áp dụng, phù hợp với hệ
thống pháp luật, với điều kiện của Việt Nam và đề xuất các giải pháp hoàn thiện
pháp luật từ các đánh giá đ

1.2. Tình hình nghiên cứu tron nƣớc và n oài nƣớc về nội dun liên quan đến
đề tài nghiên cứu
1.2.1. Tình hình nghiên cứu tron và n oà n ớc về cơ sở lý luận l ên quan đến
đề tài nghiên cứu
Các công trình nghiên cứu của các tác giả trong nước đề cập tới tính tất yếu
của việc CMĐSDĐNN đã ch ra rằng, trước tiên đ là yêu cầu sử dụng đất cho công

6


nghiệp hóa, đô thị hóa và xây dựng cơ sở hạ tầng... Theo tác giả Phạm Thu Thủy thì
để năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, Việt
Nam cần đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng
kỹ thuật đồng bộ, hiện đại... do vậy việc chuyển một phần ĐNN sang sử dụng vào
mục đích khác là điều không tránh khỏi. Trong công trình nghiên cứu của tác giả
Nguyễn Bá Năng và tác giả Trịnh Minh Đức cũng đưa ra kết quả tương tự về tính tất
yếu của việc CMĐSDĐNN Ngoài ra, phù hợp với tên gọi của công trình nghiên cứu
của mình, Nguyễn Bá Năng và Trịnh Minh Đức còn nêu ra mối quan hệ giữa công
nghiệp hóa, đô thị hóa với CMĐSDĐ Đ y cũng là kết quả mà tác giả Nguyễn Quốc
Hùng nêu trong công trình của mình. Tác giả này cho rằng, sự nghiệp công nghiệp hóa,
hiện đại hóa dẫn đến đất là yếu tố cầu của nhiều nhu cầu như: x y dựng cơ sở hạ tầng
phát triển các ngành sản xuất, dịch vụ phục vụ nhu cầu xã hội [43, tr. 22]. Tác giả
Nguyễn Quốc Hùng nhấn mạnh, với chủ trương đẩy mạnh công nghiệp hóa, nhu
cầu sử dụng đất xây dựng giao thông, thủy lợi, đất xây dựng nhà ở, trường học, các
công trình văn h a đặc biệt là đất xây dựng các nhà máy, cửa hàng, công sở,… tăng
nhanh Do đ tất yếu phải chuyển đất trồng trọt phục vụ yêu cầu mới [43, tr. 22-23].
Công trình nghiên cứu của tác giả Nguyễn Công Thắng có một phần nội
dung phù hợp với lĩnh vực CMĐSDĐNN. Do vậy, tác giả này đã dầy công nghiên
cứu và dành một phần đáng kể trong công trình của mình để trình bày cơ sở lý luận
của công tác CMĐSDĐNN Tác giả Nguyễn Công Thắng đưa ra khái niệm

CMĐSDĐNN là: ―chuyển đổi MĐSDĐNN là thay đổi MĐSDĐ theo QHSDĐ,
được duyệt bằng quyết định hành chính (trong trường hợp phải xin phép) khi người
sử dụng đất c yêu cầu‖ [81, tr 27] Trên cơ sở đ , tác giả này làm sâu sắc hơn
cơ sở lý luận trong phần nghiên cứu về sự cần thiết CMĐSDĐNN Theo tác giả
Nguyễn Công Thắng, sự tác động của các nhân tố công nghiệp hóa, đô thị hóa,
sự phát triển cơ sở hạ tầng, chính sách phát triển kinh tế của CP dẫn đến yêu cầu
CMĐSDĐNN [81, tr. 29]. Theo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới thì quá trình
đô thị hóa của Việt Nam vẫn tiếp diễn Trong giai đoạn giữa thập kỷ 1980 đến
2015 dân số đô thị Việt Nam tăng từ 13 triệu lên 30 triệu người, chiếm 1/3 dân
số. Sau một thập kỷ nữa Việt Nam sẽ có 50 triệu dân sống tại khu vực đô thị,

7


chiếm 1/2 dân số [61, tr. 46] nên vẫn yêu cầu phải chuyển một diện tích ĐNN
nhất định sang phát triển đô thị.
Số liệu tại 30 quốc gia trên thế giới trong giai đoạn 1995-2009 cho thấy, một
loạt các hiện tượng c liên quan đến sự suy giảm ĐNN, trong đ c sự gia tăng kích
thước của khu vực đô thị và mạng lưới giao thông... Nghiên cứu của tác giả Nguyễn
Đình Hoàn ch ra rằng, tại Trung Quốc những năm qua c sự chuyển đổi một lượng
ĐNN khổng lồ sang mục đích nhà ở, công nghiệp, thương mại, hạ tầng và công vụ
dẫn đến hiện tượng mất ĐNN nhanh ch ng [41, tr 91] Theo nghiên cứu của Ngân
hàng Thế giới thì điều này tương tự xảy ra tại Hoa Kỳ khi những khu vực ĐNN tốt
nhất có khả năng bị mất cao nhất vì việc phát triển đô thị thông thường được tiến
hành gần khu vực ĐNN giàu tiềm năng sản xuất nhất [108, tr.104].
Nghiên cứu của Trần Quốc Toản ch ra rằng, sự thay đổi MĐSDĐ gắn với
thay đổi cơ cấu sản xuất nông nghiệp là một quá trình khách quan và cũng nhằm
nâng cao hiệu quả sử dụng đất [85, tr. 63]. Kết quả tương tự được Lê Cao Đoàn ch
ra trong nghiên cứu của mình là: việc chuyển đất trồng c y hàng năm sang đất trồng
c y l u năm, đất trồng rừng… Trường hợp này diễn ra gắn với chuyển đổi cơ cấu

sản xuất ngành nông nghiệp ở các nước… Tại Việt Nam, điều này kéo theo sự
chuyển biến lớn trong cơ cấu nông nghiệp: chăn nuôi, thuỷ sản, cây công nghiệp,
c y ăn quả đã tách khỏi ngành trồng lúa và trở thành ngành sản xuất chính, làm cho
nông nghiệp không còn là nông nghiệp độc canh lúa nước [30, tr. 8]. Và theo tác giả
Nguyễn Quốc Hùng thì việc thu hồi và CMĐSDĐ là nhằm phát triển công nghiệp,
chuyển đổi cơ cấu kinh tế theo hướng hiệu quả hơn [43, tr 13]
Thay đổi cơ cấu ngành sản xuất nông nghiệp cũng là yêu cầu khách quan đối
với việc chuyển ĐNN này sang ĐNN khác tại hầu hết các nước trên thế giới.
Nghiên cứu của tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế tại Nhật Bản cho thấy, cũng
trong những năm 1960 đến năm 2005, trong khi diện tích trồng lúa và ngũ cốc giảm
thì diện tích trồng rau và hoa tăng lên Điều này cho thấy cơ cấu ngành nông nghiệp
tại Nhật Bản cũng thay đổi, phù hợp với yêu cầu của xã hội đối với các lợi ích tạo ra
từ đất [102, tr. 26]. Kết quả nghiên cứu của Nguyễn Đình Bồng cũng cho kết quả
tương tự là, tại Việt Nam trong tổng số diện tích ĐTL giảm trong giai đoạn 2001 –

8


2010 có khoảng 65% do chuyển đổi cơ cấu cây trồng [14, tr. 14]. Nguyên nhân dẫn
đến sự thay đổi trong cơ cấu sản xuất lại được các nghiên cứu ch rõ đ là sự thay
đổi của nhu cầu cuộc sống người dân. Tác giả Hoàng Thị Thái H a, Đỗ Đình Thục
ch ra rằng, lúa gạo vốn cung cấp khoảng 60% năng lượng trong khẩu phần ăn của
người dân Việt Nam [40, tr 32] nhưng nghiên cứu của Nguyễn Đức Minh cho thấy,
cơ cấu bữa ăn của người Việt Nam có sự thay đổi theo hướng năng lượng gạo sẽ
giảm thay vào đ tỷ trọng rau, quả, thịt, sữa, cá sẽ tăng lên [24, tr 68] Đ y cũng là
kết quả phù hợp với nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới về Việt Nam đ là, tiêu
dùng thực phẩm sẽ thay đổi theo hướng, giảm tiêu thụ gạo tăng tiêu thụ thịt, hoa
quả, rau và thực phẩm chế biến sẵn khi thu nhập tăng và đô thị tiếp diễn [61, tr. 47].
Từ xưa đến nay gạo vẫn là lương thực chủ yếu của người Việt Nam Cho đến năm
1996, gạo vẫn là nguồn cung cấp 70% năng lượng tiêu thụ. Ch có một số địa

phương miền núi coi một số c y lương thực khác như ngô, sắn là c y lương thực
chính. Tính bình quân cả nước, lượng tiêu thụ gạo theo đầu người hàng năm đã tăng
từ 109 kg (năm 1990) lên trên 150 kg vào giữa những năm 2000 cùng với mức tăng
sản xuất và thu nhập hộ ở mức ổn định sẽ ở mức 90-110 kg mỗi năm vào năm 2030
[61, tr. 14-15]. Một con số cụ thể hơn được cung cấp trong nghiên cứu này là, so
sánh giữa năm 2002 với năm 2012 thì tổng chi tuyệt đối cho gạo giảm 4% trong khi
chi cho thịt và sữa tăng gấp đôi [61, tr 15] Tương tự, khu vực đô thị tại Inđônêxia
đã tăng từ 17% lên 31% trong tổng chi thực phẩm, trong khi đ chi cho ngũ cốc
giảm từ 18% xuống 12% Và đ y là xu hướng tiếp tục diễn ra trong dài hạn [61, tr.
16] kéo theo sự thay đổi của cơ cấu ngành sản xuất nông nghiệp Và đ là nguyên
nhân dẫn đến sự chuyển đổi MĐSDĐ trong chính nội bộ ngành sản xuất này.
Kết qua nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước còn ch ra rằng, một
trong số các yếu tố chi phối việc CMĐSDĐNN đ là yêu cầu sử dụng đất hợp lý,
tiết kiệm, hiệu quả trong điều kiện nhu cầu của con người ngày càng tăng cao mà
lợi ích tạo ra từ đất ch là hữu hạn Điều này được tác giả Nguyễn Quốc Hùng nhấn
mạnh trong nghiên cứu của mình rằng: ―việc chuyển đổi MĐSDĐ c n do yêu cầu
phải sử dụng đất hiệu quả hơn thúc bách‖ [43, tr 23] Và theo tác giả An Như Hải
thì: Một nền kinh tế có hiệu quả tức là không bị lãng phí, là cách thức phân bổ

9


nguồn lực sao cho đạt được kết quả tối ưu Do đất đai là nguồn lực chung của xã
hội, nên khi đầu tư và phát triển một ngành hay dự án nào đ thì không ch đơn
thuần tính toán hiệu quả bộ phận, mà phải xem xét nó trong mối liên hệ với hiệu
quả toàn xã hội; không ch quan tâm hiệu quả trước mắt, mà phải coi trọng cả hiệu
quả lâu dài và phát triển bền vững. Cần có một cách nhìn tổng thể hiệu quả KT-XH
của việc CMĐSDĐNN và coi đ là căn cứ để lựa chọn dự án đầu tư và và giải quyết
các vấn đề liên quan [32, tr 49] Và xét trên phương diện hiệu quả sử dụng đất thì:
cần phải đảm bảo cơ bản lợi ích về kinh tế chung, hoạt động sản xuất và các hoạt

động khác phải đạt hiệu quả cao; đất đai c khả năng tái sản xuất, sử dụng bền vững
để tiếp tục tạo ra các giá trị kinh tế phục vụ con người [32, tr. 15].
Ngoài ra, kết quả của các công trình nghiên cứu trong nước và ngoài nước còn
cho thấy yếu tố chi phối CMĐSĐNN là quan điểm của các CP đối với việc bảo đảm
cung cấp đất đai sử dụng vào các hoạt động phi kinh tế nhằm phát triển đất nước bền
vững Và đối trọng với n là quan điểm bảo vệ ĐNN, đặt biệt là ĐTL ở một số quốc gia,
trong đ c Việt Nam nhằm phát triển bền vững ngành nông nghiệp, bảo đảm an ninh
lương thực, bảo vệ môi trường, sinh thái. Nghiên cứu của Robin Dean and Tobias
Damm-Luhr cũng ch ra rằng, an toàn lương thực là mục tiêu trung tâm của CP Trung
Quốc [106, tr. 143] dẫn đến pháp luật của nước này thực hiện chính sách bảo vệ nghiêm
ngặt một số lượng ĐNN, hạn chế CMĐSDĐNN sang đất phi nông nghiệp.
Không giống như lý luận CMĐSDĐNN, ch có số ít công trình đề cập tới lý
luận về pháp luật CMĐSDĐ Tác giả Nguyễn Quốc Hùng xây dựng cơ sở lý luận về
chính sách về chuyển đổi MĐSDĐ từ lý luận chính sách [43, tr. 25-26], lý luận đất
đai trong nền kinh tế thị trường Và cơ sở hình thành chính sách đất đai tại Việt Nam
đ là vai tr của đất đai và các học thuyết liên quan đến đất đai, hàng h a đất đai [43,
tr. 27-38] Đặc biệt, tác giả Nguyễn Quốc Hùng nhấn mạnh vai trò quản lý nhà nước
ở hai nhiệm vụ, tạo điều kiện cho thị trường thực hiện sự phân bổ hợp lý để sử dụng
có hiệu quả đất đai và bảo đảm công bằng xã hội thông qua chức năng tạo khung
pháp lý, xây dựng hệ thống quản lý có hiệu quả và đáng tin cậy… [43, tr 39-40].
Nhìn chung, các tác giả trong và ngoài nước đã ch rõ phần nào tính tất yếu
của việc CMĐSDĐNN như: nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng giao thông, giáo dục, y

10


tế, kể cả nhà ở; sự phát triển của công nghiệp, đô thị; sự thay đổi nội bộ của cơ cấu
ngành sản xuất nông nghiệp... Ngoài ra, quan điểm các Nhà nước, các CP về ưu tiên
sử dụng đất cho phát triển hay bảo tồn ĐNN và yêu cầu sử dụng đất tiết kiệm, hợp lý,
hiệu quả là các yếu tố cơ bản chi phối tới công tác CMĐSDĐNN Những thành tựu

cơ bản này của các công trình nghiên cứu về cơ sở lý luận CMĐSDĐNN sẽ được
luận án kế thừa và có nhiệm vụ hoàn thiện thêm một bước. Tuy nhiên, nhiều nội dung
c n ít được nghiên cứu như chủ thể, hình thức, nguyên tắc, hậu quả, ý nghĩa của
CMĐSDĐNN… sẽ là nội dung mà luận án nghiên cứu tiếp. Về cơ sở lý luận pháp
luật về CMĐSDĐNN, do c n chưa được các tác giả trong và ngoài nước quan tâm
nghiên cứu nên kết quả còn rất ít ỏi. Công trình của tác giả Nguyễn Quốc Hùng mới
nghiên nghiên cứu dưới g c độ chính sách kinh tế về chính sách CMĐSDĐ n i
chung. Do vậy, nhiệm vụ của luận án là phải xây dựng được khung lý luận và hoàn
thiện cơ sở lý luận pháp luật về CMĐSDĐNN gồm khái niệm, đặc điểm, cơ sở xây
dựng, nội dung, vai trò, nguyên tắc điều ch nh, các yếu tố chi phối và yêu cầu đối với
pháp luật CMĐSDĐNN dưới g c độ pháp lý.
1.2.2. Tình hình nghiên cứu tron và n oà n ớc về thực tiễn pháp lý chuyển
mục đíc sử dụn đất nông nghiệp
Đối với nội dung pháp luật CMĐSDĐ đã c một số công trình của các tác
giả Việt Nam nghiên cứu trên một số khía cạnh khác nhau Trước tiên, bàn về mối
quan hệ giữa QH với CMĐSDĐ tác giả Lê Thị Phúc cho rằng, QHSDĐ điều phối
phương hướng, phương thức phân bổ sử dụng đất [74, tr. 26] và sẽ làm thay đổi tính
chất, MĐSDĐ [74, tr 30] Do vậy, theo tác giả Hà Minh H a thì sau khi được quyết
định, xét duyệt, QHSDĐ c hiệu lực thi hành, cơ quan c thẩm quyền quyết định
hoạt động giao đất, cho thuê đất, cho phép CMĐSDĐ đều phải căn cứ vào QH [39,
tr 15] Đối với tác giả Trần Thị Cúc thì QHSDĐ tạo cơ sở pháp lý trong việc quản
lý nhà nước về đất đai, trên cơ sở các quy chuẩn về QH hướng tới mục tiêu sử dụng
đất đai đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả [20, tr 32] nên QHSDĐ c n là biện
pháp hữu hiệu để Nhà nước tổ chức lại việc sử dụng đất theo đúng mục đích, bảo vệ
ĐNN… [74, tr 24] tác giả Lê Thị Phúc nhấn mạnh.
Về nội dung pháp luật CMĐSDĐ, nghiên cứu của tác giả Nguyễn Bá Năng và
Trịnh Minh Đức trích dẫn nguyên vẹn các Điều 36, Điều 37, Điều 57 và Điều 58 LĐĐ

11

năm 2003 để giới thiệu trực tiếp các nội dung pháp luật. Ngoài ra, tác giả Trịnh Minh
Đức c n đề cập tới các Nghị định số 181/2004/NĐ-CP, Nghị định số 197/2004/NĐCP, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP... trong công trình
nghiên cứu của mình. Hai tác giả đề cập tới nội dung này bằng cách liệt kê các quy
định của pháp luật, chưa ph n tích, bình luận, đánh giá về n Đề cập tới CMĐSDĐ ở
các khía cạnh khác, tác giả Bùi Thị Chín nêu nội dung pháp luật thực định về trường
hợp, thẩm quyền, trình tự, thủ tục, nghĩa vụ tài chính, thời hạn, quyền, nghĩa vụ sau khi
CMĐSDĐ của người sử dụng đất từ trang 46 đến trang 53 Qua đ , tác giả này ch ra
hai trường hợp CMĐSDĐ là: (1) Trường hợp vì lý do nào đ người sử dụng đất không
muốn tiếp tục sử dụng theo MĐSDĐ ban đầu tại thời điểm được Nhà nước giao đất,
cho thuê đất hoặc công nhận… (tác giả Bùi Thị Chín gọi là trường hợp CMĐSDĐ hoàn
toàn xuất phát từ ý muốn chủ quan của người sử dụng đất) và (2) trường hợp Nhà nước
tự mình tham gia một cách độc lập vào hoạt động CMĐSDĐ vì mục tiêu phát triển KTXH (tác giả này gọi là trường hợp đặc biệt của CMĐSDĐ) [18, tr 47] Kết quả này cho
thấy, tác giả Bùi Thị Chín chưa c cơ sở phân loại và tên gọi thống nhất cho các trường
hợp CMĐSDĐ Và thực chất, tác giả này đã dựa vào yếu tố hình thức thể hiện là Nhà
nước chủ động thực hiện việc CMĐSDĐ hay người sử dụng đất chủ động thực hiện
CMĐSDĐ để phân loại trường hợp CMĐSDĐ Với phạm vi nghiên cứu về thủ tục pháp
lý, tác giả Hoàng Trung Thông ch đề cập một cách khái quát quy định của LĐĐ năm
2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này về trình tự, thủ tục CMĐSDĐ n i
chung từ trang 33 đến trang 38 Trong đ giới thiệu sơ lược quy định của pháp luật về hai
thủ tục CMĐSDĐ là đăng ký trường hợp không phải xin phép và đăng ký trường hợp
phải xin phép. Phù hợp với nghiên cứu về bảo vệ ĐNN, trong công trình nghiên cứu của
tác giả Bùi Diệu Ly nêu một số quy định của pháp luật về CMĐSDĐNN Dù ch giới
thiệu mang tính sơ lược, nội dung pháp luật về CMĐSDĐNN chưa được bình luận, đánh
giá, nhưng việc tác giả này ph n tích và đề xuất làm rõ nội hàm ―lợi ích công cộng‖ trong
quy định của pháp luật để tránh cơ quan chính quyền tùy tiện thu hồi ĐNN để CMĐSDĐ
[51, tr. 14-16] là đáng tin cậy về mặt học thuật.
Ngoài nghiên cứu quy định của pháp luật trong nước về CMĐSDĐNN, một
số tác giả Việt Nam còn nghiên cứu quy định của pháp luật nước ngoài về nội dung

12


pháp luật này Trong đ , các tác giả nghiên cứu nhiều và thu được thành công lớn
nhất là về pháp luật Trung Quốc. Nghiên cứu của tác giả Nguyễn Đình Bồng cho
thấy, theo Luật Quản lý hành chính về đất đai năm 1999 thì phạm vi áp dụng chính
sách ĐNN tổng lượng bất biến được mở rộng ra tất cả các loại ĐNN (Điều 33) và
diện tích ĐNN cơ bản được ấn định là không được thấp hơn 80% tổng lượng đất đai
canh tác ở các t nh, khu tự trị và các địa phương thuộc sự quản lý trực tiếp của
chính quyền trung ương (Điều 34) Như vậy, Trung Quốc đã c các quy định bảo vệ
đất đai độc lập, trong đ diện tích đất canh tác cơ bản có chất lượng tốt nhất được
bảo vệ nghiêm ngặt, không được phép CMĐSD [15, tr 242] Nguyên tắc chung của
pháp luật nước này là phải bảo vệ nghiêm ngặt 120 triệu ha đất canh tác [15, tr. 243
- 244]. Xuất phát từ nguyên tắc này, nghiên cứu của tác giả Phùng Văn Dũng cho
biết, Trung Quốc thực thi chính sách lấy bao nhiêu đất canh tác nông nghiệp thì
phải khai hoang bù lại bấy nhiêu [24, tr. 37]. Ngoài chính sách bảo vệ ĐNN, nghiên
cứu của tác giả này còn cho thấy Nhà nước Trung Quốc quan tâm bảo đảm sự cân
bằng giữa nhu cầu và lợi ích sử dụng đất của các ngành kinh tế xã hội của các địa
phương [15, tr 243 - 244]. Kết quả nghiên cứu của Đặng Kim Sơn c n ch rõ, Nhà
nước Trung Quốc có toàn quyền huy động ĐNN vào mục đích khác [78, tr. 116],
như đất công nghiệp và đô thị thông qua phương thức ―trưng thu‖ đất. Ngoài ra,
nghiên cứu của các tác giả Việt Nam còn cho thấy pháp luật Trung Quốc quy định
rõ thủ tục thẩm định, phê chuẩn CMĐSDĐNN; trách nhiệm thực hiện các QH, KH
để đảm bảo rằng tổng lượng đất canh tác trong phạm vi quản lý hành chính của
mình và việc xử phạt người vi phạm pháp luật trong nội dung này.
Điều tương tự cũng xảy ra với pháp luật của Nhật Bản, nghiên cứu của tổ
chức Hợp tác và Phát triển kinh tế cho thấy Nhật Bản cũng thực thi chính sách bảo
vệ diện tích đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp [102, tr. 104]. Luật pháp nước
này cho phép chuyển ĐNN thành đất phi nông nghiệp như đất thương mại, công
nghiệp, đất ở Nhà nước Nhật Bản sử dụng công cụ phân vùng đất đai để thực hiện

quản lý việc CMĐSDĐNN Nhà nước đặt ra các tiêu chí cụ thể làm căn cứ phân
vùng nông nghiệp Trên cơ sở đ , pháp luật của Nhật Bản ph n vùng đất đai thành 3
loại [102, tr. 94-95] với khả năng CMĐSDĐ khác nhau C

13

loại được tự do


CMĐSD, có loại nghiêm cấm không được CMĐSD [102, tr. 95]. Pháp luật Nhật
Bản cũng xác định trách nhiệm bảo vệ ĐNN Hiện nay, trách nhiệm này được thuộc
người đứng đầu CP là Thủ tướng [102, tr. 32]. Việc CMĐSDĐNN cũng phải thực
hiện thông qua thủ tục pháp lý nhật định Người CMĐSDĐNN ch được thực hiện
khi có sự đồng ý của cá nhân có thẩm quyền.
Các nghiên cứu còn cho thấy tại Hoa Kỳ luật pháp tạo cơ hội và sự tiện lợi cho
chủ đất CMĐSDĐNN Nhưng theo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới thì tinh thần
chung của pháp luật Hoa Kỳ ở cả ba cấp Liên bang, tiểu Bang và cấp vùng đều có mục
đích giảm thiểu chuyển ĐNN sang đất phi nông. Ở cấp Liên bang, chính sách bảo vệ
ĐNN được đề cập trong Luật năm 1981 Pháp luật Hoa Kỳ thực hiện quản lý đối với
việc CMĐSDĐNN thông qua ph n khu ĐNN Nhà nước có quyền hạn duy nhất trong
việc khoanh vùng cấm sử dụng thành đất phi nông nghiệp; đặt ra vùng hạn chế nghiêm
ngặt đối với việc xây dựng và ngăn cản tuyệt đối nông dân bán bất kỳ diện tích đất nào
để chuyển sang đất phi nông nghiệp [108, tr. 97]. Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới
còn cho thấy, các tiểu Bang và khu vực của Hoa Kỳ có những cách thức khác nhau để
hạn chế CMĐSDĐNN Tại một vài Bang, sau khi thiết lập một khu bảo tồn (khu ĐNN)
và một khu phát triển (đất phi nông nghiệp) thì chủ đất khu vực đất bảo tồn được bán
quyền phát triển của mình cho chủ đất khu phát triển để chuyển thành đất phi nông
nghiệp Ngược lại, tại một số Bang của Hoa Kỳ thực thi một cách toàn diện KH phát
triển toàn tiểu Bang bao gồm các quy định của chính quyền về bảo vệ ĐNN Nghiên cứu
của Ngân hàng Thế giới cũng cho thấy, tương tự như phương thức bảo vệ ĐNN của các

nước Trung Quốc, Nhật Bản và nhiều nước khác, pháp luật Hoa Kỳ c quy định về các
tiêu chí nhất định để xác định mức độ bảo vệ ĐNN
Nói chung, các tác giả trong nước và nước ngoài đã c một số nghiên cứu về
thực trạng pháp luật CMĐSDĐNN Tuy nhiên, quy định của pháp luật Việt Nam về
CMĐSDĐ n i chung được nhiều tác giả nghiên cứu nên nội dung đầy đủ hơn
Nghiên cứu trực tiếp về pháp luật CMĐSDĐNN còn ít, thậm chí nội dung pháp luật
này mới ch được mô tả, giới thiệu, chưa được phân tích, bình luận, đánh giá đầy
đủ. Các quy định đã được tìm hiểu, giới thiệu cũng là các quy định của pháp luật
Việt Nam trước đ y Do vậy, luận án không kế thừa được thành tựu của các trong

14


trình nghiên cứu của các tác giả trong nước về nội dung này khi thực hiện nhiệm vụ
ph n tích, đánh giá quy định của pháp luật hiện hành về CMĐSDĐNN ở Việt Nam.
Đối với, các nghiên cứu về pháp luật CMĐSDĐNN của các nước trên thế giới
không ch được các tác giả nước ngoài mà cả tác giả trong nước quan tâm nghiên
cứu hơn, c nội dung đầy đủ hơn, được phân tích, bình luận, đánh giá kỹ lưỡng hơn
nên đạt được thành công lớn hơn Thành tựu này sẽ được luận án kế thừa, đặc biệt
trong việc sử dụng các kết quả nghiên cứu để để so sánh, đánh giá nội dung pháp
luật Việt Nam hiện hành về CMĐSDĐNN.
Tồn tại trong thực tiễn pháp lý của Việt Nam cũng được một số tác giả
nghiên cứu. Trong công tác hoạch định CMĐSDĐNN, tác giả Lê Thị Phúc cho biết
QHSDĐ ở Việt Nam chưa đồng bộ, thống nhất [74, tr. 89], một số nội dung thiếu
tính khả thi [74, tr 90], chưa thực hiện đầy đủ tính dự báo và ổn định [74, tr. 92],
chưa bảo đảm tính công khai, minh bạch [74, tr 92]… nên việc định hướng
CMĐSDĐ của QH hạn chế. Không công khai, minh bạch, thiếu quá trình tham khảo
ý kiến của nhân dân cũng là kết quả nghiên cứu được trình bày trong công trình
nghiên cứu của tác giả Trần Thị Cúc [20, tr. 34-35]. Theo Báo cáo của Ngân hàng
Thế giới thì một tồn tại trong công tác này là tình hình công khai thông tin về đất

đai, thông tin về công tác hoạch định CMĐSDĐNN, trong đ nhấn mạnh ―nếu cứ 3
năm việc cung cấp thông tin được cải thiện từ 10 đến 15% thì cũng phải mất nhiều
thập kỷ các cơ quan hành chính của Việt Nam mới tiệm cận với việc tuân thủ đầy
đủ các quy định khá khiên tốn về minh bạch theo luật pháp hiện hành [60, tr. 13]. Ở
khía cạnh khác, nghiên cứu tác giả Dương Thị Thanh Thủy ch ra hạn chế cơ bản là:
QH, KHSDĐ do Bộ TN & MT đơn phương thực hiện, không phản ánh được
QHSDĐ của các bộ ngành khác dẫn đến không khả thi [83, tr. 63]. Lý do dẫn đến
thực trạng này là: Trong khi nhiều nước làm QH mang tính chiến lược, không chi
tiết đến từng địa phương, ch ra những ch giới ĐNN, l m nghiệp, đô thị… chung
cho cả nước, từ đ ngành, địa phương QHSDĐ riêng thì Việt Nam không làm như
vậy [83, tr. 64]. Từ đ tác giả Dương Thị Thanh Thủy tìm ra mối liên hệ với công
tác CMĐSDĐ trên thực tế là: ―QHSDĐ không phù hợp nên nhiều nơi phá QH, cho
phép CMĐSDĐ không phù hợp QHSDĐ [83, tr. 64]. Tuy nhiên, tác giả Nguyễn

15


Quốc Thái lại tìm ra một lý do khác để luận bàn cho hiện tượng này đ là: ―Khi
các địa phương và người dân ch quan tâm tới lợi ích kinh tế cục bộ thì tất yếu
dẫn đến phá vỡ nhiều QH tổng thể‖ [80, tr. 42]. Hiện tượng vi phạm QH,
KHSDĐ sẽ dẫn đến những thiệt hại kh lường cho xã hội. Nói chung, đề cập tới
QH, KHSDĐ thì các tác giả trong nước cùng nhận thức được vai trò, tầm quan
trọng của nó trong quản lý đất đai nói chung, trong việc CMĐSĐNN n i riêng
Tuy nhiên các nghiên cứu đã ch ra rằng, hiện nay QH, KHSDĐ chưa thể hiện
được vai trò của nó thông qua những tồn tại, hạn chế của chính n Trong đ , lý do cơ
bản là chất lượng QH chưa đạt yêu cầu nên n không được tuân thủ đầy đủ trên thực
tế Điều đ dẫn đến một hệ lụy mà tác giả Bùi Thị Chín nêu ra là: ―đất lúa tốt bị
CMĐSD, tồn tại dự án treo nên đất bị bỏ hoang, trong khi người nông dân cần đất thì
không c đất sản xuất, và đất để trống thời gian dài do không lấp đầy các khu công
nghiệp‖ [18, tr 59] Thậm chí, Nguyễn Tấn Phát còn cho rằng, cơ quan c thẩm

quyền, chính quyền lợi dụng việc tiến hành công nghiệp hóa, hiện đại hóa địa phương
đẩy mạnh QH CMĐSDĐNN sang đất công nghiệp, dịch vụ, đô thị; tranh thủ việc thu
hút các nhà đầu tư để vụ lợi, tham nhũng C n chủ thể sử dụng đất là doanh nghiệp,
dù có nhu cầu sử dụng đất nhưng phải đi thuê của hộ gia đình, cá nh n với giá cao mà
vẫn không thể tiếp cận với những quỹ đất bị bỏ hoang (quy hoạch treo), nông dân thì
không thể canh tác, mất thu nhập và khó chuyển nghề [70, tr. 29].
Về thực tiễn thi hành pháp luật CMĐSDĐ, phù hợp với nhận định của tác giả Bùi
Thị Chín nêu trong công trình nghiên cứu của mình rằng, chính người d n cũng lợi dụng
kẽ hở của luật pháp khi thực hiện CMĐSDĐ, tác giả Dương Thị Thanh Thủy ch rõ cách
thức người sử dụng đất vi phạm pháp luật lĩnh vực này là: ―người sử dụng đất lợi dụng
kẽ hở của pháp luật thực hiện CMĐSDĐ hai lần không xin phép để đạt mong muốn
CMĐSDĐ thuộc trường hợp phải xin phép [83, tr. 59]. Nghiên cứu s u hơn, tác giả
Dương Thị Thanh Thủy còn tìm thấy nguyên nhân của việc người sử dụng đất không xin
phép, không đăng ký khi CMĐSDĐ là do mức thu tiền CMĐSDĐ cao [83, tr. 59-60].
Tương tự như tình trạng pháp lý CMĐSDĐ n i chung, CMĐSDĐNN n i
riêng tại Việt Nam, các nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước còn cho thấy
điều tương tự xảy ra đối với thực trạng thi hành pháp luật ở nước ngoài. Tại Trung

16


Quốc, pháp luật quy định ĐNN cơ bản chủ yếu được xác định dựa trên chất lượng,
năng suất đất trồng chứ không phải là vị trí của đất nên ở nơi nhu cầu sử dụng đất
tăng cao, ở các khu vực phát triển thì thường diện tích đất đ được xác định là ĐNN
cơ bản nên kh được CMĐSD Thực trạng này dẫn đến cản trở sự phát triển của địa
phương Mặt khác, Trung Quốc thực hiện trưng thu đất quá rộng dẫn đến hiện tượng
lạm quyền và trưng thu đất tràn lan Quá trình trưng thu đất không minh bạch cũng
phát sinh không ít tiêu cực và dẫn đến hiện trạng chống đối của d n chúng trong việc
thực hiện pháp luật Điều tương tự cũng được Ng n hàng Thế giới ch ra đối với pháp
luật các tiểu Bang của Hoa Kỳ là, khi Nhà nước thực hiện hạn chế nghiêm ngặt việc

CMĐSDĐNN đối với các vùng nhất định thì đương nhiên quy định này thường không
được chủ đất ủng hộ và thường bị chống đối [108, tr. 97]. Cùng chung số phận như
vậy, luật pháp Liên bang của Hoa Kỳ không có ảnh hưởng thực sự trên thực tế, vì nó
không có các biện pháp giảm thiểu, không cấm CMĐSDĐNN sang phi nông nghiệp
cũng như không tạo cơ chế thực thi đối với tư nh n
Nói chung các nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước đã ch ra được
những hạn chế nhất định trong thực tiễn pháp lý của lĩnh vực CMĐSDĐNN Thông
thường các hạn chế đ xuất phát từ các bất cập của pháp luật, ngoài ra còn do thực
tiễn công tác thi hành pháp luật. Các tồn tại này, đặc biệt trong công tác QH,
KHSDĐ ở Việt Nam sẽ được luận án kế thừa. Tuy nhiên, luận án có nhiệm vụ phải
ch ra các tồn tại, hạn chế cùng với các nguyên nh n theo quy định của pháp luật
hiện hành chứ không phải theo quy định của pháp luật trước đ y Đặc biệt luận án
phải đi s u ph n tích, đánh giá những tồn tại, nguyên nhân tồn tại của pháp luật và
của công tác tổ chức thi hành pháp luật CMĐSDĐNN. Các thành tựu nghiên cứu về
thực tiễn và kinh nghiệm pháp lý của một số nước về CMĐSDĐNN sẽ được luận án
kế thừa với tính chất là bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam.
1.2.3. Tình hình nghiên cứu tron và n oà n ớc về p

ơn

ớng, giải pháp

hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật chuyển mục đíc sử dụng
đất nông nghiệp
Nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước đã nêu ra một số định hướng
và giải pháp cơ bản góp phần thay đổi thực trạng nêu trên. Trong nghiên cứu của

17