GIẢI QUYẾT KHIẾU nại từ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ
......
......
..../.
......
......
..

.
.
.
.
.
.
.
.
/
.
.
.
.
.
.
.

H
Ọ
C

VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC
GIA

NGUYỄN THỊ BẢO CHI

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI - TỪ
THỰC TIỄN THÀNH PHỐ QUẢNG
NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ
............ .
..../.......
........


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH
QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ BẢO CHI

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI - TỪ

THỰC TIỄN THÀNH PHỐ QUẢNG
NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60 38 01 02
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS.TRẦN
THỊ DIỆU OANH

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của bản thân tôi.
Các số liệu, kết quả được trình bày trong Luận văn này là trung thực và chưa
từng được công bố trong bất kỳ Luận văn nào trước đây.
Học viên
Nguyễn Thị Bảo Chi


LỜI CẢM ƠN
Lời đầu tiên tác giả xin chân thành cảm ơn tới toàn thể cán bộ, giảng
viên khoa sau Đại học, Học viện Hành chính quốc gia đã nhiệt tình giảng dạy,
truyền thụ kiến thức trong suốt thời gian học tập tại Học Viện.
Xin chân thành cảm ơn lãnh đạo và các bạn đồng nghiệp của UBND
thành phố Quảng Ngãi đã giúp tôi hoàn thành luận văn này. Nhân đây xin bày
tỏ lòng biết ơn sâu sắc và chân thành cảm ơn cô giáo, Tiến sĩ Trần Thị Diệu
Oanh đã nhiệt tình hướng dẫn, giúp đỡ trong suốt quá trình hoàn thành luận
văn của mình.

Do luận văn không thể tránh được những thiếu sót nên tác giả rất mong
nhận được sự đóng góp của các thầy, cô và các bạn để luận văn được hoàn
thiện hơn./.
Xin trân trọng cảm ơn!


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU..........................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài................................................................................ 1
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài....................................................3
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn............................................................. 4
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu.................................................................5
5. Phương pháp nghiên cứu...............................................................................5
6. Ý nghĩa của luận văn.....................................................................................5
7. Kết cấu của luận văn..................................................................................... 6
Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI...................... 7
1.1. Khái niệm, đặc điểm giải quyết khiếu nại...............................................7
1.1.1. Khái niệm khiếu nại, khiếu nại hành chính.............................................7
1.1.2. Khái niệm giải quyết khiếu nại.............................................................11
1.1.3. Đặc điểm giải quyết khiếu nại...............................................................13
1.1.4. Nguyên tắc giải quyết khiếu nại............................................................16
1.2. Thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại......................................... 21
1.2.1. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại..........................................................21
1.2.2. Thủ tục giải quyết khiếu nại..................................................................23
1.3. Các yếu tố bảo đảm giải quyết khiếu nại..............................................33
1.3.1. Hệ thống văn bản pháp luật...................................................................33
1.3.2. Năng lực, trình độ đội ngũ cán bộ, công chức giải quyết khiếu nại......34
1.3.3. Mức độ giám sát của các cơ quan dân cử và toàn xã hội đối với hoạt
động giải quyết khiếu nại................................................................................35
1.3.4. Mức độ công khai, dân chủ trong giải quyết khiếu nại.........................36

1.3.5. Trình độ dân trí, ý thức pháp luật của người dân..................................36
Tiểu kết chương 1............................................................................................37
Chương 2.THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TỪ THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI............................. 38
2.1. Khái quát về một số yếu tố ảnh hưởng đến giải quyết khiếu nại của Ủy
ban nhân dân thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi................................. 38
2.1.1. Đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội của thành phố Quảng Ngãi...........38
2.1.2. Tình hình khiếu nại và nguyên nhân phát sinh khiếu nại tại thành phố
Quảng Ngãi..................................................................................................... 40
2.2. Tình hình giải quyết khiếu nại từ thực tiễn thành phố Quảng Ngãi, tỉnh
Quảng Ngãi..................................................................................................... 46
2.2.1. Về công tác tiếp công dân, xử lý đơn thư khiếu nại..............................46
2.2.2. Kết quả giải quyết khiếu nại................................................................. 49
2.2.3. Kết quả kiểm tra, rà soát, giải quyết các vụ việc khiếu nại tồn đọng, bức
xúc kéo dài......................................................................................................51


2.2.4. Công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về khiếu
nại....................................................................................................................54
2.3. Đánh giá chung về giải quyết khiếu nại tại Ủy ban nhân dân thành phố
Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi.........................................................................55
2.3.1. Kết quả đạt được...................................................................................55
2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân....................................................................... 56
Tiểu kết chương 2............................................................................................59
Chương 3QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI - TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG
NGÃI..............................................................................................................60
3.1. Quan điểm bảo đảm giải quyết khiếu nại..............................................60
3.1.1. Thực hiện nghiêm túc, đầy đủ chủ trương, chính sách của Đảng và pháp
luật của Nhà nước về công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại.........................60

3.1.2. Giải quyết khiếu nại nhằm bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền
công dân..........................................................................................................61
3.1.3. Tổ chức thi hành nghiêm túc, triệt để các quyết định giải quyết khiếu
nại đã có hiệu lực pháp luật.............................................................................62
3.2. Dự báo về tình hình khiếu nại trên địa bàn thành phố Quảng Ngãi .........
3.3. Giải pháp bảo đảm giải quyết khiếu nại của Ủy ban nhân dân thành phố
Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi.........................................................................63
3.3.1. Nâng cao nhận thức về quyền khiếu nại và trách nhiệm của Nhà nước
trong giải quyết khiếu nại................................................................................63
3.3.2. Tiếp tục rà soát, sửa đổi bổ sung pháp luật về khiếu nại và giải quyết
khiếu nại..........................................................................................................66
3.3.3. Minh bạch hóa quá trình giải quyết khiếu nại.......................................70
3.3.4. Nâng cao năng lực thực thi, trách nhiệm công vụ của chủ thể có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại.............................................................................. 71
3.3.5. Tăng cường kiểm tra, giám sát hoạt động giải quyết khiếu nại............73
3.3.6. Tuyên truyền phổ biến, giáo dục pháp luật.................................................... 75

3.3.7. Tăng cường trách nhiệm của các cấp, các ngành trong công tác giải
quyết khiếu nại................................................................................................76
Tiểu kết chương 3............................................................................................81
KẾT LUẬN....................................................................................................82
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
GQKN

Giải quyết khiếu nại

HĐND

Hội đồng nhân dân

KN

Khiếu nại

UBND

Uỷ ban nhân dân


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1: Tổng hợp tình hình tiếp công dân trên địa bàn...............................47
Thành phố Quảng Ngãi giai đoạn 2013-2016.................................................47
Bảng 2.2: Tổng hợp tỷ lệ đơn thư khiếu nại, tố cáo trên địa bàn....................49
Thành phố Quảng Ngãi giai đoạn 2013-2016.................................................49
Bảng 2.3: Tổng hợp kết quả giải quyết đơn thư khiếu nại thuộc thẩm quyền
của UBND thành phố Quảng Ngãi giai đoạn 2013-2016............................... 50


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Khiếu nại là hiện tượng xã hội khách quan xuất hiện trong quản lý nhà
nước. Quyền khiếu nại là quyền tự do, dân chủ cơ bản của công dân được
Hiến pháp quy định và bảo đảm thực hiện, là công cụ pháp lý để công dân đấu
tranh chống các hành vi vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích hợp pháp của mình.
Khiếu nại một trong những hình thức dân chủ trực tiếp để công dân tham gia
quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Để cụ thể hóa quyền khiếu nại của công dân
được quy định trong Hiến pháp và tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động giải quyết

khiếu nại, Việt Nam đã ban hành Luật khiếu nại và các văn bản hướng dẫn.
Pháp luật khiếu nại hiện hành mặc dù đã được sửa đổi, bổ sung, nhưng trước
yêu cầu của sự nghiệp đổi mới và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, bảo
đảm quyền tự do và lợi ích hợp pháp của công dân cho thấy vẫn còn quy định
không phù hợp, chồng chéo, mâu thuẫn, đòi hỏi phải được tiếp tục sửa đổi, bổ
sung, hoàn thiện.
Mặt khác, tình hình khiếu nại hiện nay diễn biến phức tạp, số lượng đơn
khiếu nại, tố cáo tăng ở nhiều lĩnh vực, tính chất khiếu nại, tố cáo gay gắt,
nhạy cảm, tình trạng khiếu nại, tố cáo đông người, vượt cấp vẫn còn diễn ra.
Trong khi đó, hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà nước mặc
dù đã đạt được những kết quả nhất định, tạo cơ sở cho việc bảo đảm và nâng
cao hiệu quả quản lý nhà nước, nhưng vẫn còn nhiều hạn chế, yếu kém như:
thủ trưởng một số cơ quan nhà nước và những người có thẩm quyền còn thiếu
trách nhiệm, nhận thức chưa đầy đủ về công tác giải quyết khiếu nại; chất
lượng giải quyết khiếu nại còn thấp, số lượng vụ việc giải quyết sai chiếm tỷ
lệ không nhỏ; vi phạm các quy định về thẩm quyền, trình tự, thời hạn giải
quyết khiếu nại; nhiều quyết định, kết luận giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực
pháp luật nhưng chậm thi hành hoặc không được thi hành; công tác

1


thanh tra, kiểm tra việc thi hành pháp luật khiếu nại chưa được quan tâm đúng
mức; hiệu quả giải quyết khiếu nại còn hạn chế; kỷ cương, kỷ luật trong giải
quyết khiếu nại bị buông lỏng, những vi phạm pháp luật khiếu nại chưa được
xử lý nghiêm minh, trình độ cán bộ làm công tác giải quyết khiếu nại còn hạn
chế v..v.
Cùng với đổi mới đất nước, Thành phốQuảng Ngaĩ được Tỉnh ủy, Uỷ
ban nhân dân (UBND) tỉnh Quảng Ngaĩ xác định là thành phố trọng điểm
công nghiệp và đô thị của tỉnh. Trong 10 năm trở lại đây, Thành phốQuảng

Ngaĩ đã tổ chức thu hồi, giải phóng mặt bằng trên 10.000 ha đất để phục vụ
phát triển kinh tế-xã hội, an ninh, quốc phòng, phát triển công nghiệp. Việc
phát sinh những mâu thuẫn về lợi ích, về cơ chế trong công tác bồi thường
giải phóng mặt bằng, trong tranh chấp quyền sử dụng đất,... là rất lớn. Nếu,
UBND thành phốQuảng Ngaĩ không thực hiện tốt công tác giải quyết đơn thư,
khiếu nại sẽ ảnh hưởng và kìm hãm phát triển kinh tế-xã hội, gây mất ổn định
an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội của địa phương, tạo điều kiện cho kẻ
xấu kích động, gây rối.
Trong những năm qua, trên địa bàn thành phốQuảng Ngaĩ, số lượt người
trực tiếp đến cơ quan hành chính nhà nước ở cả cấp xã, phường và cấp thành
phốđể khiếu nại, tố cáo và kiến nghị, phản ánh tăng theo từng năm; số lượng
đơn thư và tính chất, mức độ phức tạp của các vụ việc ngày càng gay gắt và
dê ̃ phát sinh “điểm nóng”. Một số vụ việc khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản
ánh đông người phức tạp, tồn đọng, kéo dài đã được UBND tỉnh Quảng Ngaĩ
tập trung chỉ đạo các cấp, các ngành và UBND thành phốkiểm tra, xác minh,
rà soát; tổ chức đối thoại để giải quyết kịp thời, tình hình đã có chuyển biến
tích cực.
Song, ở một số nơi vẫn còn vụ việc khiếu nại đông người phức tạp tuy đã
được các cấp, các ngành xem xét giải quyết nhưng công dân vẫn chưa nhất trí,

2


tiếp tục khiếu kiện kéo dài như: một số công dân ở phường Quảng Phú, khiếu
nại việc thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng Dự án Khu công nghiêpp
Quảng Phú; các hộ dân ở phường Trương Quang Trongp khiếu nại về Bồi
thường giải phóng mặt bằng Dự án khu dân cư 577; các hộ dân ở xa ̃Nghia ̃ An
khiếu nại việc Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp…Tình hình khiếu nại nêu
trên đã ít nhiều ảnh hưởng đến an ninh, trật tự và tiềm ẩn những nguy cơ làm
mất ổn định chính trị- xã hội tại một số xã, phường trong một số thời điểm; có

nơi đã xuất hiện những mâu thuẫn phát sinh giữa người dân với chính quyền,
giữa người dân với nhà đầu tư; một số dự án đầu tư xây dựng, do tác động của
khiếu nại, tố cáo đã làm cho dự án bị chậm triển khai hoặc phải tạm dừng thi
công kéo dài nhiều năm, ảnh hưởng xấu đến phát triển kinh tế- xã hội và môi
trường thu hút đầu tư chung trên địa bàn.
Xuất phát từ những vấn đề trên, học viên lựa chọn đề tài“Giải quyết
khiếu nại - Từ thực tiễn thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi" làm
luận văn nghiên cứu.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Ở

Việt Nam, công tác giải quyết khiếu nại là vấn đề đã được nhiều

công trình nghiên cứu đề cập đến ở góc độ lý luận và thực tiễn. Trong đó phải
kể đến: Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, Khoa Hành chính nhà
nước, Trường Đại học Luật Hà Nội năm 2008; Tài liệu về thẩm quyền giải
quyết khiếu nại hành chính của GS.TS. Phạm Hồng Thái - Khoa Luật Trường Đại học Quốc gia Hà Nội; Các công trình khoa học tiêu biểu như: đề tài
khoa học cấp bộ “Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chỉnh ở Việt
Nam” của Thanh tra chính phủ năm 2004; sách chuyên khảo “Cải cách thủ tục
hành chính thực hiện quyền và nghĩa vụ công dân ở nước ta hiện nay” năm 2000
của PTS Vũ Thư — ThS. Lê Hồng Sơn, “ Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải
quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam” năm 2004;“Hoàn thiện thủ tục pháp lý

3


giảỉ quyết khiếu nại của công dân” Viện Nhà nước và Pháp luật năm 2005; Luận
văn Thạc sĩ năm 2009 của tác giả Ngô Thị Thành An đề tài “Giải quyết khiếu
nại hành chỉnh ở huyện Giao Thuỷ, tỉnh Nam Định thực trạng và giải pháp”;
Luận văn Thạc sĩ năm 2009 của tác giả Nguyễn Anh Tuấn đề tài “Hoàn thiện

pháp luật về khiếu nại ở Việt Nam trong điêu kiện xây dựng Nhà nước pháp
quyền”; Luận văn Thạc sĩ năm 2010 của tác giá Nguyễn Thị Thu đề tài “Cơ chế
giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam hiện nay” gần đây có Luận án Tiến
sĩ năm 2013 của tác giả Nguyễn Tuấn Khanh đề tài “Đảm bảo pháp lý thực hiện
quyền khiếu nại hành chỉnh của công dân ở nước ta hiện nay”;...

Cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu trực tiếp về giải quyết
khiếu nại trên địa bàn thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi. Các công
trình trên sẽ là các tư liệu để luận văn tham khảo và kế thừa.
3.

Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
Mục đích nghiên cứu:
Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận về giải quyết khiếu nại; đánh

giá đầy đủ, đúng mức tình hình hoạt động công tác tiếp dân, xử lý đơn thư
trong giải quyết khiếu nại và thực trạng giải quyết khiếu nại trên địa bàn thành
phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi. Từ đó đề xuất các giải pháp cơ bản bảo
đảm giải quyết khiếu nại tại UBND thành phố Quảng Ngãi nói riêng và cả
nước nói chung, tránh tình trạng đơn thư vượt cấp, kéo dài…
Nhiệm vụ nghiên cứu:
-

Nắm vững các văn bản theo quy định của Luật Khiếu nại 2011.

-

Khi đưa ra số liệu phải chính xác, trung thực, khách quan và có nguồn.

-

Đề ra biện pháp khắc phục cụ thể, đưa ra kiến nghị và đề xuất phải có

tính khả thi, phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương và phù hợp với quy
định của pháp luật.
-

Tổng hợp được kết quả tiếp dân, xử lý đơn thư và giải quyết khiếu nại

4


trên địa bàn thành phố Quảng Ngãi giai đoạn 2013 - 2016
4.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu:
Giải quyết khiếu nại hành chính của UBND thành phố Quảng Ngãi, tỉnh

Quảng Ngãi.
Phạm vi nghiên cứu:
Giải quyết khiếu nại hành chính của UBND thành phố Quảng Ngãi, tỉnh
Quảng Ngãi giai đoạn từ 2013 đến 2016.
5.

Phương pháp nghiên cứu
-

Phương pháp luân:p Viêcp nghiên cứu đềtài dưạ trên phương pháp luận

của chủ nghĩa Mác-Lênin làbiện chứng, duy vật lịch sử vàquan điểm của
Đảng, Nhà nước và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật.
-

Phương pháp nghiên cứu: Trong quá trình nghiên cứu, Học viên sử

dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học truyền thống, cu pthể: phương
pháp phân tích đươcp áp dungp khi xem xét quy đinḥ của các văn bản pháp luât
vềkhiếu naịvàgiải quyết khiếu naị. Vềphương pháp thống kê, tác giảđa ̃sử dungp
khi tìm hiểu môtsốnguyên nhân phát sinh đơn tư khiếu nai,p các yếu tố ảnh
hưởng đến hiêụ quảgiải quyết khiếu naị. Ngoài ra, tác giảlia65n văn còn sử
dungp môtsốphương pháp: phương pháp đối chiếu, phương pháp so sánh...
6. Ý nghĩa của luận văn
Đề tài góp phần làm tốt hơn công tác giải quyết khiếu nại trên địa bàn
thành phố Quảng Ngãi, một mặt để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của
nhân dân, bảo đảm để pháp luật được thực hiện nghiêm minh, mặt khác sẽ
góp phần giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, thúc đẩy kinh tế-xã
hội phát triển; đồng thời - là tài liệu hữu ích để cán bộ, công chức, viên chức
khi thực hiện công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong toàn thành phố Quảng
Ngãi cùng tham khảo vận dụng khi thực hiện nhiệm vụ được giao.

5


Đối với công tác đào tạo cán bộ khoa học: Thông qua việc nghiên cứu
Đề tài tạo điều kiện để cán bộ tham gia nghiên cứu nâng cao trình độ lý luận,
năng lực chuyên môn, nhất là kỹ năng tổng hợp, phân tích, dự báo tình hình
qua đó góp phần giải quyết tốt hơn khiếu nại, hoàn thiện kỹ năng nghiên cứu
của cá nhân và tập thể khoa học.
7. Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm có 03 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về giải quyết khiếu nại
Chương 2: Thực trạng giải quyết khiếu nại tại thành phố Quảng Ngãi,
tỉnh Quảng Ngãi.
Chương 3: Quan điểm, giải pháp bảo đảm giải quyết khiếu nại – Từ thực
tiễn thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi.

6


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI 1.1. Khái niệm, đặc điểm giải quyết khiếu nại
1.1.1. Khái niệm khiếu nại, khiếu nại hành chính
1.1.1.1. Khái niệm khiếu nại
Khiếu nại là một hình thức cá nhân, tổ chức yêu cầu các cơ quan Nhà
nước hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang xem xét khi có căn
cứ cho rằng quyết định hay hành vi của những cơ quan, tổ chức này xâm
phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân. Điều 30 Hiến
pháp 2013 quy định:
Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân;
Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu
nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần
và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật; Nghiêm cấm việc trả thù
người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu
cáo làm hại người khác. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan Nhà nước
xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định.

Có nhiều cách định nghĩa về khiếu nại, nhưng theo quy định tại Điều 2,
Luật Khiếu nại năm 2011 thì:
Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức
theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan
hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng

7


quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp
pháp của mình.[32]
Mọi công dân Việt Nam đều có quyền khiếu nại, ngay cả khi người đó
phạm tội hình sự và có thể bị hạn chế một số quyền khác theo quy định của
pháp luật. Tuy nhiên, việc thực hiện quyền khiếu nại quyết định, hành vi hành
chính cũng có những điều kiện nhất định. Chẳng hạn như điều kiện về mối
quan hệ nhân quả giữa quyết định, hành vi hành chính với hậu quả xảy ra trên
thực tế- tức quyền, lợi ích của người khiếu nại phải liên quan trực tiếp đến
quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại hoặc việc khiếu nại
phải thực hiện theo trình tự, thủ tục được pháp luật quy định. Theo quy định
của Luật Khiếu nại năm 2011, việc quy định cơ quan, tổ chức có quyền khiếu
nại vì trên thực tế các tổ chức xã hội cũng chịu sự tác động của các quyết định
hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước. Ngoài ra,
trong quá trình quản lý nhà nước nhiều khi cơ quan hành chính nhà nước cũng
có các quyết định hành chính, hành vi hành chính ảnh hưởng tới các cơ quan
nhà nước.
Tại Luận văn, một số khái niệm sau được hiểu thống nhất với cách giải
thích tại Luật Khiếu nại 2011: Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức
hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại; Rút khiếu nại là việc người

khiếu nại đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chấm dứt khiếu
nại của mình; Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ
chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề
nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân; Người bị khiếu nại là cơ
quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định kỷ luật cán bộ, công chức
bị khiếu nại; Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá

8


nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại; Người có quyền, nghĩa vụ liên quan
là cá nhân, cơ quan, tổ chức mà không phải là người khiếu nại, người bị khiếu
nại nhưng việc giải quyết khiếu nại có liên quan đến quyền, nghĩa vụ của họ;
Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải
quyết khiếu nại. [32]
1.1.1.2. Khiếu nại hành chính
Từ điển Bách khoa Việt Nam đưa ra định nghĩa về khiếu nại hành chính
như sau: “Khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan
hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành
chính mà họ cho là hành vi và quyết định đó không đúng pháp luật, gây thiệt
hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ.” [36, tr.506507].
Khái niệm này phản ánh khá đầy đủ bản chất của khiếu nại hành chính,
đồng thời phân biệt được khiếu nại hành chính với khiếu nại khác. Đó là
khiếu nại của cá nhân hoặc tổ chức đối với quyết định hành chính hoặc hành
vi

hành chính của người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước. Quan

niệm này xuất phát từ việc xem xét khái niệm khiếu nại hành chính dưới góc
độ là quyền chủ quan của công dân. Vì vậy, theo cách định nghĩa này, các quy
định pháp luật về khiếu nại hành chính sẽ hết sức thuận lợi, cởi mở để cá nhân,
tổ chức có thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính. Tuy nhiên, theo quy định
của pháp luật hiện hành, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính
không chỉ là các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước. Vì vậy, khái niệm trên vẫn chưa được coi là khái
niệm đầy đủ, phù hợp. Trên thực tế, khiếu nại hành chính là phương thức quan
trọng mà thông qua đó công dân yêu cầu các cơ quan nhà nước để bảo vệ quyền,
lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời là phương tiện mà nhờ nó các cơ quan nhà
nước hoặc cán bộ, công chức trong các cơ quan đó

9


kiểm tra được tính pháp lý, tính đúng đắn của các quyết định, hành vi mà mình
đã thực hiện. Khiếu nại hành chính phải chứa đựng các chứng cứ của việc vi
phạm các quyền hoặc lợi ích được pháp luật quy định. Do vậy, có thể hiểu khiếu
nại hành chính là hình thức bảo vệ quyền công dân trước các quyết định hoặc
hành vi vi phạm của cơ quan nhà nước. Khi có một khiếu nại hành chính cũng
đồng nghĩa với việc một cơ quan, tổ chức hoặc công dân cho rằng quyền, lợi ích
mà pháp luật quy định cho họ đã bị xâm hại hoặc có thể bị xâm hại.

Từ khái niệm khiếu nại được nêu trong Luật Khiếu nại năm 2011, thì
khiếu nại hành chính được hiểu là:
Khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ,
công chức theo thủ tục do pháp luật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính
của cơ quan hành chính Nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan
hành chính Nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn

cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền,
lợi ích hợp pháp của mình.
Từ khái niệm trên, khiếu nại hành chính có những đặc điểm sau:
Biểu hiện của tranh chấp hành chính và cơ sở phát sinh khiếu nại là
xung đột lợi ích giữa Nhà nước với cá nhân, tổ chức.
Đối tượng của khiếu nại hành chính là quyết định hành chính, hành vi
hành chính ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức.
Khiếu nại hành chính được thực hiện theo thủ tục hành chính
Mục đích của khiếu nại hành chính là bảo vệ quyền và lợi ích của cá
nhân, tổ chức
Tại Luận văn, một số khái niệm sau được hiểu thống nhất với cách giải
thích tại Luật Khiếu nại 2011:
Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc

10


người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết
định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được
áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc
không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.
Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ
quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công
chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ,
công chức.
1.1.2. Khái niệm giải quyết khiếu nại
Theo qui định tại khoản 11 Điều 2 Luật Khiếu nại, đã được Quốc hội
thông qua ngày 11/11/ 2011 và có hiệu lực từ ngày 01/7/2012 giải thích từ ngữ

qui định về giải quyết khiếu nại “ Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác
minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại” [32, tr.9].
Để giải quyết khiếu nại cần phải có cơ chế ràng buộc lẫn nhau tạo ra
phương thức hoạt động phù hợp với qui định pháp luật, những qui định về
thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan có chức năng giải quyết các khiếu
nại và mỗi quan hệ giữa các cơ quan với nhau trong quá trình giải quyết khiếu
nại nhằm mục đích bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức
được pháp luật ghi nhận và đảm bảo thực hiện. Theo qui định của pháp luật
hiện hành giải quyết khiếu nại được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước, được
tiến hành theo những trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Từ thủ tục thụ lý,
tiến hành thẩm tra, xác minh, kết luận đến việc ban hành quyết định giải
quyết, tổ chức thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại cũng như hình thành
cấp giải quyết theo trật tự thứ bậc đều thể hiện rõ nét những đặc điểm của hoạt
động của cơ quan nhà nước.

11


Để giải quyết khiếu nại, thông thường được tổ chức thực hiện thông
qua cơ chế hành chính, tư pháp. Đây là những cơ chế mang tính chất phổ biến
ở

hầu hết các quốc gia trên thế giới và nó cũng là các cơ chế được ghi nhận và

thực hiện ở Việt Nam.
Cơ chế giải quyết khiếu nại là toàn bộ những quy định về thẩm quyền
và trách nhiệm của các cơ quan hành chính, tư pháp trong quá trình giải quyết
các khiếu nại: trình tự, thủ tục giải quyết và mối quan hệ giữa các cơ quan có
thẩm quyền với các cơ quan khác trong quá trình giải quyết các khiếu nại
nhằm mục đích bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được

pháp luật ghi nhận và bảo đảm thực hiện.
Bản chất của giải quyết khiếu nại xét cho cùng đó là việc giải quyết
mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, giữa người quản lý và người bị quản
lý, giữa đương sự và người tham gia tiến hành tố tụng khi xảy ra tranh chấp
trong lĩnh vực hành chính, tư pháp và để giải quyết mối quan hệ đó những
phương pháp, cách thức nào sẽ được sử dụng để giải quyết từng tranh chấp cụ
thể:
Giải quyết khiếu nại hành chính tức là giao trách nhiệm và thẩm quyền
giải quyết khiếu nại cho các cơ quan hành chính nhà nước. Việc giải quyết tại
cơ quan hành chính có thể được thực hiện một lần hoặc nhiều lần và việc giải
quyết đó khá linh hoạt, đúng với tính chất của hoạt động quản lý với mục đích
cao nhất là giải quyết ổn thỏa những bất đồng về mặt lợi ích giữa người dân
và cơ quan nhà nước” [27, tr.34]. Ưu điểm của giải quyết khiếu nại bằng cơ
chế hành chính thể hiện rõ nhất ở chỗ: khi giải quyết khiếu nại, cơ quan hành
chính nhà nước ngoài việc xem xét, đánh giá tính hợp pháp của quyết định,
hành vi còn có thể tính đến cả tính hợp lý của các quyết định, hành vi này để
phán quyết. Mặt khác, đối với giải quyết khiếu nại thì cơ quan nhà nước
không chỉ quan tâm đến việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người

12


khiếu nại mà còn quan tâm đến việc bảo đảm cho hoạt động của cơ quan nhà
nước không bị ách tắc, không ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động, quản lý
cũng như lợi ích chung của xã hội, trong khi tòa án trước hết quan tâm đến
việc đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp cho người khiếu nại, cho từng cá nhân
cụ thể.
Tuy nhiên, giải quyết khiếu nại cũng thể hiện nhiều hạn chế như: trên
cương vị của người đứng đầu một cơ quan quản lý thủ trưởng các ngành, các
cấp có quá nhiều việc phải giải quyết nhằm thực hiện nhiệm vụ quản lý của

mình nên không thể dành hết thời gian, tâm trí để giải quyết khiếu nại. Mặt
khác do tính chất phức tạp của công tác này khiến không ít người tỏ ra ngại
ngùng hay đùn đẩy, né tránh. Hạn chế nữa là tính khách quan thường không
được đảm bảo bởi việc giải quyết do một người quyết định và bởi cả tính chất
phức tạp phụ thuộc khiến người có thẩm quyền giải quyết và ra quyết định
giải quyết khiếu nại khó độc lập khi xem xét và đưa ra phán quyết của mình.
Những hạn chế đó khiến cho nhiều vụ việc không được giải quyết, giải quyết
quá chậm hoặc giải quyết không khách quan, làm thiệt hại đến quyền và lợi
ích hợp pháp của công dân.
Căn cứ vào qui định của Luật Khiếu nại và đặc trưng của hoạt động giải
quyết khiếu nại có thể đưa ra khái niệm giải quyết khiếu nại như sau: “Giải
quyết khiếu nại là hoạt động kiểm tra, thụ lý, xác minh, kết luận tính hợp
pháp và tính hợp lý của quyết định, hành vi bị công dân khiếu nại thuộc thẩm
quyền giải quyết của các cơ quan nhà nước để có biện pháp giải quyết theo
qui định pháp luật, nhằm đảm bảo quyền lợi ích hợp pháp của công dân và
lợi ích của Nhà nước và xã hội”.
1.1.3. Đặc điểm giải quyết khiếu nại
Trên cơ sở phân tích khái niệm về giải quyết khiếu nại có thể nhận thấy
giải quyết khiếu nại có những đặc điểm sau:

13


Thứ nhất, giải quyết khiếu nại là hoạt động mang tính quyền lực nhà
nước. Giải quyết khiếu nại là hoạt động xem xét, giải quyết của chủ thể là

người có thẩm quyền tiến hành quá trình giải quyết, mọi khía cạnh, mọi tình
tiết đều phải được xem xét cẩn trọng và dựa trên cơ sở các quy định, yêu cầu
của pháp luật đã được xác định để ra quyết định cụ thể.
Hoạt động giải quyết khiếu nại không xuất phát từ ý chí đơn phương

của Nhà nước như những trường hợp xử lý vi phạm hành chính hay những
trường hợp khác mà chỉ được áp dụng khi có sự yêu cầu của người khiếu nại,
tức là khi họ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm
quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Việc giải quyết khiếu nại không chỉ thể
hiện quyền hạn mà còn là trách nhiệm của cơ quan nhà nước đối với người
khiếu nại trong việc bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của họ trong hoạt
động quản lý nhà nước.
Quyết định giải quyết khiếu nại là quyết định bằng văn bản buộc các
chủ thể phải nghiêm chỉnh thực hiện khi quyết định đó phát sinh hiệu lực
pháp luật. Trong những trường hợp cần thiết nó được đảm bảo thực hiện
thông qua việc cưỡng chế bằng quyền lực nhà nước. Nếu vi phạm tuỳ theo
mức độ có thể bị xử lý bằng biện pháp hành chính hoặc bị truy cứu trách
nhiệm hình sự.
Thứ hai, giải quyết khiếu nại là hoạt động phải tuân theo những hình
thức và thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định.
Giải quyết khiếu nại là hoạt động mang tính chất đặc thù do người có
thẩm quyền thực hiện và phải tuân theo những hình thức, thủ tục chặt chẽ theo
quy trình quy định của pháp luật và phải công khai, dân chủ (từ khâu thụ lý,
tiến hành kiểm tra xác minh, ban hành quyết định giải quyết và tổ chức thực
hiện quyết định giải quỵết). Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền
hiện nay thì việc quy định và công khai hoá những vấn đề trên là hết

14


sức cần thiết. Những quy định này sẽ là cơ sở góp phần tạo sự minh bạch để
các cơ quan có thẩm quyền thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình trong
quản lý nhà nước; đồng thời, nó cũng là căn cứ để xã hội thực hiện sự giám
sát quá trình thực hiện pháp luật của các cơ quan nhà nước.
Thứ ba, giải quyết khiếu nại là hoạt động mang tính cá bỉệt, cụ thể.

Tính cụ thể và cá biệt thể hiện ở chỗ việc áp dụng này được thực hiện và có
hỉệu lực với từng chủ thể, từng tình huống cụ thể và chỉ có giá trị pháp lý đối
với chủ thể xác định được nêu trong văn bản áp dụng, với các chủ thể khác nó
không làm nảy sinh các quyền và nghĩa vụ pháp lý. Trong giải quyết khiếu nại
có đối tượng là những quan hệ pháp luật cụ thể phảt sinh trong lĩnh vực khiếu
nại cần đến sự điều chỉnh cá biệt, cụ thể của pháp luật trong lĩnh vực khiếu
nại. Trên cơ sở các quy định chung của các pháp luật về khiếu nại, chủ thể
giải quyết khiếu nại sẽ phân tích, đánh giá và lựa chọn các luật phù hợp để áp
dụng đối với những tình huống cụ thể để ban hành văn bản giải quyết và tổ
chức thực hiện.
Thứ tư, giải quyết khiếu nại là hoạt động mang tính khoa học, sáng tạo.
Trong quá trình vận dụng cái chung để giải quyết các việc riêng lẻ, cụ thể đòi
hỏi người có thẩm quyền khi giải quyết khiếu nại phải vận dụng cái chung
phù hợp vởi cái riêng rất phong phú, đa dạng và phức tạp. Tuy nhiên, xã hội
luôn vận động, biến đổi và phát triển nên không phải lúc nào pháp luật cũng
dự liệu hết được mọi tình huống trong thực tế nảy sinh. Trong trường hợp
pháp luật chưa quy định hoặc quy định còn chồng chéo, chưa đồng bộ, chưa
rõ ràng thì yêu cầu chủ thể giải quyết khiếu nại hành chính trong khuôn khổ
của pháp luật cho phép phải biết vận dụng pháp luật một cách khoa học, sáng
tạo linh hoạt, không dập khuôn máy móc. Để đạt tới điều đó đòi hỏi người có
thẩm quyền, trách nhiệm trong giải quyết khiếu nại phải có ý thức pháp luật
cao, có tri thức tổng hợp, có kinh nghiệm phong phú, có đạo đức trong sáng

15