Kiểm soát đối với quyền lực hành pháp ở Việt Nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

BÙI HUY TÙNG

KIÓM SO¸T §èI VíI QUYÒN LùC HµNH PH¸P
ë VIÖT NAM HIÖN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2018


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

BÙI HUY TÙNG

KIÓM SO¸T §èI VíI QUYÒN LùC HµNH PH¸P
ë VIÖT NAM HIÖN NAY
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 9380101.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học:
GS.TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG

HÀ NỘI - 2018

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa
học của riêng tôi. Các kết quả nghiên cứu trình bày trong
luận án là trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ
công trình nào khác. Các thông tin, tư liệu trích dẫn trong
luận án đều được chỉ rõ nguồn gốc, xuất xứ. Tôi xin chịu
trách nhiệm về những cam kết của mình.
Hà Nội, ngày tháng năm 2018
Tác giả luận án

Bùi Huy Tùng


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ
TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU.........8
1.1.
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI ........8
1.1.1.
1.1.2.

Những công trình nghiên cứu về quyền lực nhà nƣớc, kiểm soát quyền
lực nhà nƣớc nói chung .................................................................................8
Những công trình nghiên cứu về quyền hành pháp và kiểm soát quyền

hành pháp ....................................................................................................21
1.2.
ĐÁNH GIÁ CHUNG VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA LUẬN ÁN
CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU ................................................................27
1.2.1. Đánh giá chung về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài ....................27
1.2.2. Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu ..............................................28
Tiểu kết chƣơng 1......................................................................................................30
Chƣơng 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA KIỂM SOÁT ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC
HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM ..................................................................31
2.1.
KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM VÀ TÍNH TẤT YẾU CỦA KIỂM SOÁT
ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC HÀNH PHÁP......................................................31
2.1.1. Khái niệm kiểm soát đối với quyền lực hành pháp .....................................31
2.1.2. Đặc điểm của kiểm soát đối với quyền lực hành pháp................................37
2.1.3.
2.2.
2.2.1.
2.2.2.
2.3.

Tính tất yếu của kiểm soát đối với quyền lực hành pháp ............................39
NỘI DUNG VÀ PHƢƠNG THỨC KIỂM SOÁT ĐỐI VỚI QUYỀN
LỰC HÀNH PHÁP .....................................................................................48
Nội dung kiểm soát đối với quyền lực hành pháp ở Việt Nam ...................48
Phƣơng thức kiểm soát đối với quyền lực hành pháp .................................53
CÁC YẾU TỐ ẢNH HƢỞNG ĐẾN KIỂM SOÁT ĐỐI VỚI QUYỀN
LỰC HÀNH PHÁP ......................................................................................70

2.3.1.

Pháp luật về kiểm soát đối với quyền lực hành pháp ..................................71

2.3.2.

Tổ chức bộ máy nhà nƣớc thực hiện kiểm soát đối với quyền lực hành pháp ....72

2.3.3.

Phẩm chất chuyên môn, phẩm chất đạo đức, trách nhiệm của cán bộ,
công chức trực tiếp kiểm soát đối với quyền lực hành pháp .......................73

2.3.4.

Cơ sở vật chất, nguồn nhân lực bảo đảm cho thực hiện hoạt động kiểm
soát đối với quyền lực hành pháp ................................................................74

2.3.5.

Tính tích cực chính trị của các tổ chức xã hội và công dân đối với
kiểm soát đối với quyền lực hành pháp .......................................................75

2.4.

KIỂM SOÁT ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC HÀNH PHÁP Ở MỘT SỐ
NƢỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM, GIÁ TRỊ
THAM KHẢO CHO VIỆT NAM ...............................................................75

2.4.1.

Kiểm soát của các thiết chế quyền lực nhà nƣớc đối với quyền lực
hành pháp và bài học kinh nghiệm, giá trị tham khảo cho Việt Nam .........76

2.4.2.

Kiểm soát của các thiết chế xã hội đối với quyền lực hành pháp ở
nƣớc ngoài và bài học kinh nghiệm, giá trị tham khảo cho Việt Nam........83

Tiểu kết chƣơng 2......................................................................................................88
Chƣơng 3: THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC HÀNH
PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY............................................................90
3.1.

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT ĐỐI VỚI QUYỀN
LỰC HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ........................................90

3.1.1.

Thực trạng pháp luật về kiểm soát đối với quyền lực hành pháp từ bên
trong bộ máy nhà nƣớc ................................................................................90

3.1.2.

Thực trạng pháp luật về kiểm soát đối với quyền lực hành pháp từ bên
ngoài bộ máy nhà nƣớc .............................................................................104

3.2.

THỰC TIỄN THỰC HIỆN KIỂM SOÁT ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC

HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ...............................................116

3.2.1.

Thực tiễn kiểm soát đối với quyền lực hành pháp từ bên trong bộ máy
nhà nƣớc ....................................................................................................116

3.2.2.

Thực tiễn kiểm soát đối với quyền lực hành pháp trong nội bộ các cơ
quan hành chính nhà nƣớc.........................................................................130

3.2.3.

Thực tiễn kiểm soát đối với quyền lực hành pháp từ các thiết chế xã hội ....134

Tiểu kết chƣơng 3....................................................................................................142


Chƣơng 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT
QUYỀN LỰC HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ...................145
4.1.
QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆNKIỂM SOÁT ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC
HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ...............................................145
4.1.1.

Kế thừa, tiếp thu có chọn lọc những giá trị phổ quát của nhân loại về
kiểm soát QLNN, QLHP phù hợp với điều kiện của Việt Nam ...............145

4.1.2.

Kiểm soát đối với quyền lực hành pháp phải đảm bảo hƣớng tới xây

4.1.3.

dựng nền hành pháp kiến tạo, liêm chính và phục vụ ...............................147
Kiểm soát đối với QLHP là hoạt động lâu dài, liên tục, đòi hỏi phải

4.2.

triển khai đồng bộ nhiều giải pháp từ việc xây dựng tới tổ chức thực
thi thể chế, pháp luật về kiểm soát đối với QLHP ....................................148
Tham gia kiểm soát đối với QLHP phải là trách nhiệm chung của cả
hệ thống chính trị và các tầng lớp nhân dân ..............................................149
Tăng cƣờng sự lãnh đạo của Đảng đối với kiểm soát đối với QLHP;
bảo đảm thƣợng tôn pháp luật và thực hiện mạnh mẽ, quyết liệt việc
kiểm soát đối với QLHP của các nhánh quyền lực khác trong bộ máy
nhà nƣớc ....................................................................................................149
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC

4.2.1.
4.2.2.

HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ...............................................151
Hoàn thiện pháp luật quy định về kiểm soát đối với quyền lực hành pháp ..151
Nhóm giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ .................152

4.1.4.
4.1.5.

4.2.3.
4.2.4.
4.2.5.

Nhóm giải pháp đổi mới mô hình tổ chức, hoạt động của các thiết chế
quyền lực nhà nƣớc đáp ứng yêu cầu kiểm soát đối với QLHP................158
Nhóm giải pháp bảo đảm sự tham gia có hiệu quả của các thiết chế chính
trị - xã hội, nhân dân vào hoạt động kiểm soát đối với quyền lực hành pháp .170
Nhóm giải pháp bảo đảm nguồn nhân lực, vật lực cho hoạt động kiểm
soát đối với quyền lực hành pháp ..............................................................179

Tiểu kết chƣơng 4....................................................................................................185
KẾT LUẬN ............................................................................................................186
DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN
ĐẾN LUẬN ÁN .....................................................................................................189
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................190


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
CBCC:
CP:
CT - XH:
HĐND:
MTTQ:
QH:
QLHP:
QLNN:
QPPL:
TA:
UBND:

UBTVQH:
XHCN:

Cán bộ, công chức
Chính phủ
Chính trị - xã hội
Hội đồng nhân dân
Mặt trận Tổ quốc
Quốc hội
Quyền lực hành pháp
Quyền lực nhà nƣớc
Quy phạm pháp luật
Tòa án
Ủy ban nhân dân
Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội
Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong lịch sử chính trị - pháp lý của nhân loại từ thời kỳ cổ đại đã hình thành
tƣ tƣởng phân quyền, đƣợc các nhà tƣ tƣởng tiêu biểu nhƣ J Locke và Montesquieu
phát triển nâng lên trình độ mới, trở thành lý thuyết tổ chức quyền lực nhà nƣớc.
Theo đó, cơ cấu quyền lực bao gồm: lập pháp, hành pháp, tƣ pháp. Mỗi nhánh
quyền lực đƣợc trao cho một loại cơ quan nhà nƣớc thực hiện, các nhánh quyền lực
đó đều có quyền “kiểm soát” nhánh quyền lực khác nhằm bao đảm sự “cân bằng
quyền lực”, tránh lạm quyền. Tuy vậy, các quốc gia trên thế giới vận dụng lý thuyết
phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nƣớc của mình cũng rất khác nhau với chế
độ tổng thống hay chế độ đại nghị.
Trong cơ cấu quyền lực nhà nƣớc, quyền hành pháp luôn đƣợc xác định là

trung tâm của quyền lực nhà nƣớc, nhánh quyền lực thực quyền nhất trong bộ máy
nhà nƣớc, có đầy đủ sức mạnh, nắm và phân bổ mọi tiềm năng đất nƣớc, với bộ máy
hành chính nhà nƣớc đông đảo đội ngũ cán bộ, công chức, phải đối mặt trực tiếp với
thực tiễn, giải quyết các công việc hàng ngày của đất nƣớc, của cá nhân, tổ chức.
Đồng thời bảo đảm cho mọi nhánh quyền lực khác cả lập pháp và tƣ pháp thực hiện
chức năng của mình, trực tiếp xây dựng chính sách, pháp luật, thực thi các chính sách
quan hệ với các quốc gia, tổ chức trên trƣởng quốc tế. Nhƣng cũng chính vì vai trò, vị
trí nhƣ vậy trong cơ cấu quyền lực nhà nƣớc, từ đó cũng dề dẫn đến tình trạng lạm
quyền, sự tha hóa quyền lực, nếu không đƣợc kiểm soát. Chính vì vậy, mọi quốc gia
trên thế giới với chính thể khác nhau nhƣng cũng đều quan tâm đến vấn đề “kiểm
soát đối với quyền lực hành pháp”.
Ở nƣớc ta với quan điểm xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHXN của nhân
dân, do nhân dân và vì nhân dân, nhằm thiết lập cơ chế kiểm soát quyền lực trong
nội bộ hệ thống các cơ quan nhà nƣớc, Hiến pháp Việt Nam năm 2013 đã khẳng
định quan điểm:
Nhà nƣớc ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân
dân, do nhân dân, vì nhân dân... Quyền lực Nhà nƣớc là thống nhất; có
sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực
hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tƣ pháp. Nhà nƣớc ban hành pháp
luật; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cƣờng
pháp chế xã hội chủ nghĩa [23, tr. 85-86].

1


Quan điểm này đặt ra nhiều vấn đề cần nghiên cứu, đó là sự kiểm soát của cơ
quan quyền lực nhà nƣớc đối với nhánh quyền lực lập pháp, tƣ pháp, sự kiểm soát
của quyền lực tƣ pháp đối với quyền lực lập pháp và quyền lực hành pháp; sự kiểm
soát của quyền lực hành pháp đối với quyền lực lập pháp và quyền lực tƣ pháp. Để
nghiên cứu tất cả những nội dung này đỏi hỏi có sự nghiên cứu nghiêm túc của

nhiều nhà khoa học thuộc mọi chuyên ngành khác nhau, trong đó có lý luận và lịch
sử nhà nƣớc và pháp luật.
Ngoài ra, trong điều kiện ở Việt Nam, với quan điểm nhà nƣớc của nhân dân,
do nhân dân và vì nhân dân, tất cả quyền lực nhà nƣớc thuộc về nhân dân, nhân dân
là chủ thể tối cao của quyền lực; mọi công dân đều có quyền tham gia quản lý nhà
nƣớc và xã hội, giám sát các cơ quan nhà nƣớc, cũng nhƣ mọi hoạt động của các cơ
quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức – thông qua quyền kiến nghị, khiếu nại, tố cáo.
Các tổ chức trong hệ thống chính trị: Đảng cộng sản Việt Nam, Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội – thành viên của Mặt trận và các tổ chức
quần chúng nhân dân, có quyền kiểm soát các nhánh quyền lực, đặc biệt là đối với
quyền lực hành pháp, thông qua quyền kiểm tra, giám sát.
Tuy vậy, về kiểm soát đối với quyền lực hành pháp ở nƣớc ta còn nhiều bất cập:
Một là, pháp luật về kiểm soát đối với quyền lực hành pháp đã đƣợc quy định
trong Hiến pháp, trong các luật về tổ chức bộ máy nhà nƣớc, và nhiều văn bản quy
phạm pháp luật có tính chất chuyên ngành, nhƣng chƣa thực sự đồng bộ, còn nhiều
nội dung chƣa hợp lý, mâu thuẫn, chống chéo.
Hai là, các cơ quan thực hiện quyền lực hành pháp rất đa dạng, chủ yếu là hệ
thống hành chính nhà nƣớc đƣợc thành lập từ Trung ƣơng đến địa phƣơng là một hệ
thống khá đồ sộ, nhiều tầng nấc, có chức năng, nhiệm vụ đa dạng; đối tƣợng tác
động lại hết sức phong phú. Bộ máy hành chính, không phải lúc nào cũng tôn trọng,
chấp hành pháp luật một cách nghiêm minh, thực tiễn luôn xảy ra tình trạng lạm
quyền, tham nhũng, lãng phí, làm giảm lòng tin của nhân dân.
Ba là, hiệu lực, hiệu quả hoạt động kiểm soát đối quyền lực hành pháp của các cơ
quan nhà nƣớc và kiểm soát của các tổ chức xã hội và công dân chƣa cao, còn mang
nhiều tính hình thức, chiếu lệ, đặc biệt là sự kiểm soát của quyền lực lập pháp và tƣ pháp.
Tình trạng thiếu kiểm soát đối với QLHP có thể dẫn đến những hậu quả:
...quyền lực bị tha hóa, lợi ích nhà nƣớc và cộng đồng bị cục bộ
hóa, chạy chức là tất yếu; thị trƣờng bị chia cắt theo vùng, địa phƣơng,
thủ tục hành chính phức tạp; lấy tăng trƣởng kinh tế làm thành tích quan

2


viên, chức năng phục vụ xã hội giảm sút; thất nghiệp và thiệt thòi của các
nhóm yếu thế; thị trƣờng bị kiềm chế và mở rộng vào khu vực tƣ, hành
chính càng quan liêu, lũng đoạn bằng tăng sự phê duyệt xin - cho; niềm
tin đối với chính quyền giảm sút [54, tr. 30].
Xuất phát từ thực tiễn đó, việc nghiên cứu lý luận về kiểm soát đối với
QLHP, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm soát đối với QLHP ở Việt Nam hiện nay,
chỉ ra nguyên nhân, những yếu tố ảnh hƣởng tới hoạt động này để trên cơ sở đó, đề
xuất các quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm soát đối với QLHP là một
vấn đề có tầm quan trọng và mang tính cấp thiết cả trên phƣơng diện lý luận và
thực tiễn. Vì vậy, tác giả chọn vấn đề “Kiểm soát đối với quyền lực hành pháp ở
Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận án tiến sĩ luật học, chuyên ngành Lý luận và
Lịch sử Nhà nƣớc và pháp luật.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
2.1. Mục đích nghiên cứu
Làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn kiểm soát đối với quyền lực hành
pháp ở nƣớc ta hiện nay, đề xuất đƣợc những quan điểm, giải pháp hoàn thiện kiểm
soát đối với quyền lực hành pháp.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: Để đạt đƣợc mục đích nghiên cứu đặt ra, luận án
tập trung giải quyết các nhiệm vụ cụ thể sau đây:
- Khái quát đƣợc những công trình khoa học ở trong và ngoài nƣớc về kiểm
soát đối với quyền lực hành pháp, chỉ ra đƣợc kết quả của những công trình đó, chỉ
ra đƣợc những vấn đề mà luận án cần kế thừa, nghiên cứu mới.
- Đƣa ra đƣợc khái niệm, chỉ ra bản chất kiểm soát đối với quyền lực hành
pháp, các phƣơng thức, nội dung kiểm soát đối với QLHP.
- Phân tích, đánh giá thực trạng kiểm soát đối với QLHP, chỉ ra đƣợc những
quả đạt đƣợc, hạn chế, bất cập, nguyên nhân của những bất cập trong kiểm soát đối
với QLHP ở nƣớc ta hiện nay

- Đề xuất, lý giải đƣợc các quan điểm, giải pháp hoàn thiện kiểm soát đối với
QLHP ở Việt Nam hiện nay.
3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu của luận án
3.1. Đối tượng nghiên cứu: Đối tƣợng nghiên cứu của luận án là những vấn
đề lý luận và thực tiễn về kiểm soát đối với QLHP ở Việt Nam hiện nay; chủ yếu
tập trung và giám sát bên trong bộ máy nhà nƣớc, giám sát đối với Chính phủ dƣới
góc độ khoa học Lý luận và Lịch sử nhà nƣớc và pháp luật.

3


3.2. Phạm vi nghiên cứu: Luận án giới hạn ở việc phân tích lý luận, đánh giá
thực tiễn kiểm soát đối với QLHP ở Việt Nam để đề xuất các giải pháp bảo đảm
kiểm soát đối với QLHP ở Việt Nam.
Theo không gian, luận án chỉ tổng kết, đánh giá về kiểm soát đối với QLHP ở
Việt Nam.
Theo thời gian, luận án tập trung sự nghiên cứu, đánh giá nội dung nghiên
cứu trong khoảng thời gian từ năm 2000 - 2017.
4. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận án
4.1. Cơ sở lý luận
Cơ sở lý luận của luận án là học thuyết Mác - Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh
về nhà nƣớc và pháp luật; các quan điểm, đƣờng lối của Đảng Cộng sản Việt Nam
về kiểm soát QLNN; kiểm soát đối với quyền lực hành pháp. Ngoài ra, còn là các
quan điểm khoa học của các nhà tƣ tƣởng, các nhà khoa học ở trong và ngoài nƣớc
về kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, kiểm soát đối với quyền lực hành pháp.
4.2. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
* Phương pháp luận
Luận án dựa trên cơ sở phƣơng pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch
sử của chủ nghĩa Mác – Lê nin làm cơ sở phƣơng pháp luận để phân tích các vấn đề
thuộc nội dung luận án.

* Phương pháp cụ thể
Trong quá trình viết luận án, tác giả sử dụng các phƣơng pháp phân tích và
tổng hợp, phƣơng pháp lịch sử và lôgíc, phƣơng pháp thống kê - so sánh, khái quát
hóa, hệ thống hóa... Các phƣơng pháp nghiên cứu nói trên đƣợc sử dụng trong các
chƣơng của luận án nhƣ sau:
- Để viết tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài, luận án sử
dụng phƣơng pháp phân tích và tổng hợp, phƣơng pháp lịch sử và lôgíc nhằm chỉ ra
đƣợc những vấn đề lý luận, thực tiễn đã đƣợc nghiên cứu ở trong nƣớc và ở nƣớc
ngoài có liên quan đến nội dung luận án; đồng thời xác định rõ những vấn đề mà
luận án cần triển khai tiếp tục nghiên cứu.
- Chƣơng 2 của luận án sử dụng phƣơng pháp phân tích và tổng hợp, phƣơng
pháp lịch sử và lôgíc, phƣơng pháp hệ thống hóa, khái quát hóa và so sánh để nghiên
cứu, làm sáng tỏ cơ sở lý luận của luận án, nghiên cứu vấn đề kiểm soát quyền lực tại
một số nƣớc trên thế giới, từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm mà Việt Nam có
thể tham khảo.
- Chƣơng 3 của luận án sử dụng phƣơng pháp phân tích thông tin, tài liệu có

4


sẵn kết hợp với phƣơng pháp thống kê - so sánh, phân tích và tổng hợp, lịch sử và
lôgíc để phân tích, đánh giá thực trạng kiểm soát đối với QLHP ở Việt Nam; đồng
thời, đánh giá, phân tích những kết quả đạt đƣợc, các hạn chế, bất cập và nguyên
nhân của thực trạng kiểm soát đối với QLHP ở Việt Nam.
- Chƣơng 4 của luận án sử dụng phƣơng pháp phân tích và tổng hợp, phƣơng
pháp lịch sử và lôgíc để phân tích, luận chứng, làm sáng tỏ các quan điểm và giải
pháp bảo đảm hiệu quả kiểm soát đối với QLHP ở Việt Nam hiện nay.
5. Mô hình lý thuyết, giả thuyết khoa học, câu hỏi nghiên cứu
5.1. Mô hình lý thuyết
Mô hình lý thuyết của luận án: Quyền lực nhà nƣớc bao gồm ba nhánh quyền

lực: lập pháp, hành pháp, tƣ pháp, mỗi nhánh quyền lực do một loại cơ quan nhà
nƣớc đảm trách, quyền lập pháp thuộc về Nghị viện/ Quốc hội (QH), quyền hành
pháp thuộc về Chính phủ (CP), còn quyền tƣ pháp thuộc về các cơ quan tòa án (TA),
có tính độc lập tƣơng đối giữa các nhánh quyền lực, tạo nên cơ chế “kiểm chế, đối
trọng”, các nhánh quyền lực có quyền kiểm soát lẫn nhau để hạn chế tình trạng lạm
dụng quyền lực, hạn chế tình trạng xâm phạm các quyền con ngƣời, quyền công dân.
Trong các nhánh quyền lực đó, trọng tâm của kiểm soát quyền lực tập trung vào
kiểm soát đối với quyền lực hành pháp. Kiểm soát đối với quyền lực hành pháp do
các nhánh quyền lực lập pháp, tƣ pháp kiểm soát, ngoài ra, kiểm soát đối với quyền
lực hành pháp còn do hệ thống hành chính kiểm soát nội bộ, kiểm soát của các thiết
chế xã hội, công dân.
5.2. Các câu hỏi nghiên cứu: Trong quá trình triển khai nghiên cứu đề tài,
luận án phải trả lời đƣợc các nhóm câu hỏi sau đây:
(1) Các công trình đã đƣợc công bố ở trong nƣớc và ngoài nƣớc về kiểm soát
quyền lực nhà nƣớc, kiểm soát đối với quyền lực hành pháp đã có kết quả nhƣ thế
nào? những vấn đề nào mà luận án cần kế thừa, phát triển, nghiên cứu mới?
(2) Có những phƣơng thức nào để kiểm soát đối với quyền lực hành pháp ở
nƣớc ta hiện nay?
(3) Những mâu thuẫn, bất cập, hạn chế về pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp
luật về kiểm soát đối với quyền lực hành pháp ở Việt Nam hiện nay?.
(4) Có những quan điểm, giải pháp nào để hoàn thiện kiểm soát đối với
quyền lực hành pháp ở Việt Nam hiện nay?.
5.3. Các giả thuyết khoa học
(1) Các công trình khoa học về kiểm soát đối với quyền lực nha nƣớc đã
đƣợc công bố nhiều ở trong và ngoài nƣớc, nhƣng chƣa có công trình nào nghiên

5


cứu một cách toàn diện, hệ thống, đầy đủ, chuyên sâu về kiểm soát đối với quyền

lực hành pháp ở Việt Nam.
(2) Kiểm soát đối với QLHP ở Việt Nam hiện nay là yêu cầu tất yếu, khách
quan, đòi hỏi luận giải về mặt khoa học cả trên phƣơng diện lý luận và thực tiễn
nhằm góp phần hạn chế nạn quan liêu, tham nhũng, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà
nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam nói chung, xây dựng Chính phủ liêm chính, kiến
tạo và hành động nói riêng.
(3) Các nguyên tắc, quy định của Hiến pháp, pháp luật về kiểm soát đối với
QLHP đã đƣợc xây dựng, ban hành, song còn khá tản mạn ở nhiều văn bản QPPL
khác nhau, thiếu tính đồng bộ, thống nhất, gây không ít khó khăn cho việc tổ chức
thực hiện. Việc kiểm soát đối với QLHP trên thực tế đã đạt đƣợc những kết quả tích
cực, song cũng còn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập.
(4) Để hoàn thiện kiểm soát đối với QLHP cần phải có hệ thống các quan
điểm và giải pháp đồng bộ, cả giải pháp pháp lý, tổ chức.
6. Đóng góp khoa học mới của luận án
- Luận án phân tích, đƣa ra khái niệm về kiểm soát đối với QLHP; chỉ ra
đƣợc nội dung, vai trò, đặc trƣng của kiểm soát đối với QLHP ở Việt Nam; đồng
thời, phân tích đƣợc các phƣơng thức, cơ chế kiểm soát đối với QLHP ở Việt
Nam hiện nay.
- Trên cơ sở tìm hiểu về kiểm soát đối với QLHP ở các nƣớc trên thế giới,
luận án đã liên hệ thực tiễn với Việt Nam, rút ra đƣợc những bài học, có giá trị tham
khảo cho Việt Nam.
- Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm soát đối với
QLHP ở nƣớc ta trong những năm qua, luận án đã chỉ ra những kết quả đạt đƣợc,
những tồn tại, hạn chế của hoạt động này, chỉ rõ nguyên nhân của thực trạng kiểm
soát đối với QLHP ở Việt Nam hiện nay.
- Luận án đề xuất đƣợc các quan điểm và các nhóm giải pháp toàn diện, khoa
học, khả thi nhằm hoàn thiện kiểm soát đối với QLHP ở Việt Nam hiện nay.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
7.1. Ý nghĩa lý luận: Luận án là công trình chuyên khảo phân tích, đánh giá
một cách hệ thống và tƣơng đối toàn diện về kiểm soát đối với QLHP, phân tích và

làm rõ đƣợc khái niệm, đặc trƣng của hoạt động kiểm soát đối với QLHP, tính tất
yếu, sự cần thiết phải kiểm soát hoạt động này. Luận án đã giải quyết đƣợc nhiều
câu hỏi còn tồn tại, qua đó góp phần hoàn thiện lý luận về kiểm soát đối với QLHP
ở Việt Nam.

6


7.2. Ý nghĩa thực tiễn: Với những kết quả nghiên cứu đạt đƣợc, luận án có
thể đƣợc sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nƣớc trong việc hoàn
thiện cơ chế kiểm soát đối với quyền lực hành pháp ở nƣớc ta; đƣợc sử dụng làm
luận cứ khoa học, tài liệu tham khảo phục vụ công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành
hoạt động chấp hành pháp luật, đóng góp thiết thực cho việc xây dựng nền hành
pháp Việt Nam kiến tạo, liêm chính, hành động và phát triển, vì nhân dân phục vụ.
Kết quả nghiên cứu của luận án cũng có thể đƣợc sử dụng làm tài liệu tham
khảo phục vụ việc học tập, nghiên cứu của sinh viên, học viên cao học, nghiên cứu
sinh chuyên ngành Lý luận và Lịch sử nhà nƣớc và pháp luật ở phạm vi những nội
dung có liên quan.
8. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận án có kết
cấu gồm 4 chƣơng, 10 tiết.

7


Chƣơng 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU
1.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
Kiểm soát QLNN nói chung, kiểm soát đối với QLHP nói riêng là vấn đề thu

hút sự quan tâm, chú ý của rất nhiều nhà nghiên cứu ở Việt Nam cũng nhƣ trên thế
giới, do đó, đã xuất hiện rất nhiều công trình nghiên cứu khoa học, bài viết về lĩnh
vực này. Tùy giác độ và bối cảnh nghiên cứu khác nhau mà những kết quả đạt đƣợc
là không giống nhau, càng làm phong phú thêm lý luận về kiểm soát QLNN, nhất là
sự ảnh hƣởng của yếu tố truyền thống chính trị và thể chế chính trị hiện thời đối với
hoạt động kiểm soát QLNN; đồng thời, cũng có những giá trị phổ quát ngày càng
đƣợc nhận thức sâu sắc hơn và đƣợc vận dụng tại các quốc gia với tính chất, mức
độ khác nhau. Căn cứ vào nội dung của các công trình khoa học, bài viết liên quan
đến vấn đề kiểm soát quyền lực đã đƣợc công bố cũng nhƣ tên đề tài luận án “Kiểm
soát đối với quyền lực hành pháp ở Việt Nam hiện nay”, có thể phân loại các công
trình khoa học, bài viết đó thành các nhóm vấn đề sau: 1) Những công trình nghiên
cứu về QLNN, kiểm soát QLNN nói chung; 2) Những công trình nghiên cứu về
quyền hành pháp và kiểm soát đối với QLHP. Ở mỗi nhóm vấn đề tác giả luận án
điểm qua một số công trình, chỉ ra nội dung chính trong sự liên hệ tham khảo với đề
tài luận án.
1.1.1. Những công trình nghiên cứu về quyền lực nhà nƣớc, kiểm soát
quyền lực nhà nƣớc nói chung
1.1.1.1. Những tư tưởng, công trình khoa học về kiểm soát quyền lực nhà
nước trên thế giới
Nghiên cứu lịch sử tƣ tƣởng nhân loại về kiểm soát QLNN cho thấy rằng,
quan niệm về kiểm soát QLNN gắn liền với quan niệm về quyền lực và chịu sự ảnh
hƣởng của hoàn cảnh chính trị - pháp lý đƣơng thời. Khảo sát tổng quan cho thấy,
tƣ tƣởng, học thuyết về nhà nƣớc và kiểm soát QLNN đã xuất hiện và phát triển
mạnh ở phƣơng Tây từ thời kỳ Cổ đại và những giá trị phổ quát ấy đang đƣợc nhận
thức, vận dụng ngày càng phổ biến trên thế giới.
- Ở phƣơng Tây, từ thời kỳ Cổ đại đã xuất hiện các công trình lớn của các
nhà triết học Hy Lạp, nhƣ: Chế độ cộng hòa (The Republic) của Platon (427 - 347
tr.CN), Chính trị học (Politics) của Aristotle (384 - 322 tr.CN). Các tác phẩm này

8

đã tập trung lý giải về nguồn gốc hình thành nhà nƣớc, QLNN, các hình thức nhà
nƣớc khác nhau và những yếu tố làm suy yếu nhà nƣớc dƣới các thời đại. Nếu nhƣ
Aristotle tán thành một chính thể quý tộc mà ở đó các yếu tố cấu thành nhà nƣớc
đều có phẩm chất điều độ, tạo nên sự bền vững của nhà nƣớc thì Platon lại ủng hộ
một chính thể quân chủ mạnh mẽ, sáng suốt. Theo quan niệm của Platon và Aristotle,
để duy trì đƣợc quyền lực của mình, nhà nƣớc phải đƣợc cấu trúc cân đối, hợp lý,
phải hạn chế đƣợc nguy cơ lạm dụng quyền lực của các cá nhân. Sự cai trị dựa theo
pháp luật là một phƣơng thức hạn chế sự tùy tiện của các cá nhân.
Theo Platon, pháp luật do nhà nƣớc đặt ra phải xuất phát từ ý chí chung chứ
không thể nằm dƣới quyền của ai đó. Platon nhìn thấy sự sụp đổ nhanh chóng của
nhà nƣớc ở nơi nào mà pháp luật không có hiệu lực và nằm dƣới quyền của một ai
đó; còn ở nơi nào mà pháp luật đứng trên nhà cầm quyền và nhà cầm quyền chẳng
qua chỉ là nô lệ của pháp luật thì ở đó có sự cứu thoát của nhà nƣớc. Trong tác
phẩm “Pháp luật tự nhiên” viết lúc cuối đời, Platon khẳng định: “Chỉ khi nào pháp
luật cao hơn quyền lực của kẻ thống trị, sự quản lý quốc gia mới có thể đi đến quỹ
đạo chính xác” [80, tr. 12].
Trong tác phẩm “Chính trị học”, Aristotle cho rằng trong xã hội có nhiều
cộng đồng, nhƣng nhà nƣớc là cộng đồng cao nhất và bao trùm mọi cộng đồng
khác. Ông cho rằng, hai cộng đồng đầu tiên của loài ngƣời là sự kết hợp giữa nam
và nữ, và sự kết hợp giữa ngƣời cai trị tự nhiên và ngƣời nô lệ tự nhiên. Sự kết hợp
giữa ngƣời đàn ông và ngƣời đàn bà tạo nên gia đình và nhiều gia đình tạo thành
các làng. Nhà nƣớc đƣợc hình thành khi các làng tập hợp lại để tạo điều kiện thuận
lợi hơn cho việc cung cấp các nhu cầu của cuộc sống, để con ngƣời không những
đƣợc sống mà còn có thể đƣợc sống tốt hơn. Để đạt đƣợc điều này thì phải lấy pháp
luật làm trị, pháp luật là kẻ thống trị tốt nhất. Pháp luật ở đây có ba yếu tố: thứ nhất,
nó là sự thống trị vì lợi ích công chúng; thứ hai, thực thi sự thống trị phải căn cứ
vào các pháp quy phổ biến chứ không căn cứ vào các mệnh lệnh độc đoán; thứ ba,
pháp trị là sự thống trị đối với thần dân tự nguyện (khác với thống trị chuyên chế

dựa vào vũ lực). Pháp luật là điều kiện không thể thiếu của cuộc sống văn minh và
có đạo đức [80, tr. 17]. Ngoài ra, cai trị theo nhiệm kỳ, cơ chế bầu cử, công khai các
khoản chi tiêu công cộng là các hình thức kiểm soát QLNN đƣợc Aristotle đề xuất.
Aristotle đƣợc coi là ngƣời đầu tiên đề cập tới lý thuyết về sự phân chia
quyền lực, nhƣng nó đã không đƣợc đƣa vào thực hiện cho đến thời kỳ La Mã dƣới
hình thức nhà nƣớc trong các cộng hòa La Mã. Trong các nhà nƣớc dân chủ chủ nô
thời kỳ La Mã và Hy Lạp cổ đại, nhân dân đƣợc quan niệm là chủ thể của QLNN và

9


nhân dân trực tiếp thực thi QLNN (nhân dân ở thời kỳ này chỉ là các công dân nam
tự do, đã trƣởng thành; trẻ em, phụ nữ và nô lệ không đƣợc can dự vào công việc
chung của thành bang). Theo hình thức dân chủ trực tiếp này, việc phân chia và
kiểm soát QLNN chỉ là sự kiểm soát của toàn dân đối với những ngƣời đƣợc giao
nhiệm vụ thực thi thông qua các hội nghị định kỳ toàn dân.
- Ở phƣơng Đông thời kỳ Cổ đại, tiêu biểu là ở Trung Quốc, trong các tác
phẩm của phái Nho gia, mà liêu biểu là Khổng Tử, đã đƣa ra quan niệm về kiểm
soát quyền lực chủ yếu là sự tự kiểm soát của ngƣời cầm quyền. Sự tự kiểm soát đó
xuất phát từ ý thức tu dƣỡng đạo đức “tu thân, tề gia, trị quốc, bình thiên hạ”; vì
vậy, QLNN mạnh hay yếu, triều đại đó thịnh hay suy hoàn toàn phụ thuộc vào vị
vua cầm quyền đƣơng thời có anh minh, sáng suốt hay không. Trong khi đó tƣ
tƣởng của phái Pháp gia, tiêu biểu là Hàn Phi Tử, cho rằng, bản chất của con ngƣời
là vị kỷ, con ngƣời luôn làm theo lợi ích cá nhân, bao giờ cũng mƣu mô, tính toán
để kiếm lợi cho mình nên không thể dùng nhân, lễ, đạo đức đƣợc mà phải dùng đến
thể chế, pháp luật để kiểm soát quyền lực. Tuy nhiên, trong nhà nƣớc phong kiến,
pháp luật chỉ là công cụ của ngƣời cầm quyền, còn bản thân vua ở trên pháp luật.
- Vào thời kỳ Trung cổ, tƣ tƣởng giới hạn phạm vi QLNN là chủ đề đƣợc đặt
ra trong tác phẩm “Thành bang của Thượng đế” của nhà thần học Augustin và trong
các tác phẩm của Thomas D’Aquinas. Xuất phát từ quan niệm coi con ngƣời bình

đẳng trƣớc Chúa, các nhà thần học này cho rằng QLNN không thể và không đƣợc
phép can thiệp vào thế giới tinh thần của con ngƣời. Đây là lĩnh vực loại trừ sự áp
đặt, thôn tính của QLNN. Theo Thomas D’Aquinas, mọi luật lệ của con ngƣời
không có gì ngoài bản chất của luật vì nó bắt nguồn từ luật của tự nhiên. Nếu tại
một thời điểm nào đó nó đi chệch khỏi luật của tự nhiên thì nó không còn là luật
nữa mà chỉ là sự xuyên tạc luật. Luật có bốn loại, gồm luật ý Chúa, luật của con
ngƣời, luật của tự nhiên và luật thiêng liêng; trong đó, luật ý Chúa có giá trị cao
nhất, quyết định sự tồn tại của vạn vật. Luật tự nhiên là sự tham gia của con ngƣời
vào luật ý Chúa, do đó, luật tự nhiên phải tuân thủ theo nguyên tắc cái xấu phải
tránh, cái tốt phải đƣợc thực hiện. Luật của con ngƣời là sự áp dụng luật tự nhiên
của các chính phủ vào xã hội. Luật thiêng liêng là những giáo lý của kinh Thánh.
- Vào các thế kỷ XVI - XVIII đã xuất hiện nhiều quan niệm mới về nguồn
gốc của QLNN, của pháp luật với mục đích chống lại sự chuyên quyền, độc đoán
của nhà nƣớc phong kiến, tạo cơ sở lý luận cho giai cấp tƣ sản tham gia nắm
QLNN; theo đó, nhiều học giả tƣ sản cho rằng nhà nƣớc nói chung, QLNN nói

10


riêng là sản phẩm của một khế ƣớc xã hội đƣợc ký kết giữa những con ngƣời sống
trong trạng thái tự nhiên không có nhà nƣớc và pháp luật. Các học giả tiêu biểu là
John Locke (1632 - 1704), S.L. Montesqieu (1689 - 1755).
Trong tác phẩm Hai bài giảng về chính quyền nhà nước (Two treasures of
government), J. Locke - nhà khoa học vĩ đại ngƣời Anh trong lĩnh vực chính trị và
pháp luật - đã cho rằng, trong thể chế chính trị tự do, quyền lực tối cao đƣợc chia
làm ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và liên hợp (quan hệ quốc tế). Các quyền này
phải đƣợc phân cho các cá nhân, tổ chức khác nhau nắm giữ chứ không thể tập
trung trong tay một ngƣời. Ông khẳng định rằng, ở đâu không có pháp luật thì ở đó
không có tự do, vì pháp luật là công cụ cơ bản cho cá nhân tránh khỏi sự tuỳ tiện và
ý chí độc đoán của QLNN. Pháp luật là công cụ để bảo vệ quyền con ngƣời và để

hạn chế QLNN. Theo J. Locke, mối nguy hiểm chính của sự tuỳ tiện và xâm phạm
từ phía QLNN đối với các quyền tự do của con ngƣời là xuất phát từ các đặc quyền
của những ngƣời cầm quyền; bởi vậy, trong nhà nƣớc tuyệt đối không một ngƣời
nào hay một cơ quan nào đƣợc phép nắm toàn bộ quyền lực và lẩn tránh việc phục
tùng pháp luật. Nhà nƣớc tốt nhất là nhà nƣớc mà quyền lực của nó đƣợc hạn chế
bằng cách chia thành các nhánh và mỗi nhánh có quyền hạn riêng cần thiết, đủ để
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình.
S.L. Montersqieu. trong tác phẩm Tinh thần pháp luật (De L’Esprit des lois)
đã tìm kiếm mối quan hệ giữa quy luật tự nhiên với pháp luật của xã hội. Phát kiến
lớn của ông là vạch ra bốn quy luật tự nhiên của loài ngƣời. “Quy luật đầu tiên là
hòa bình, theo sau là quy luật tự mình kiếm sống, tiếp đến là quy luật nam nữ yêu
đương và cuối cùng là quy luật con người phải sống thành xã hội”. Nhƣng một khi
đƣợc tổ chức thành xã hội thì con ngƣời mất cảm giác yếu đuối và cảm giác về bình
đẳng trƣớc đây cũng mất, cạnh tranh và chiến tranh xảy ra khiến con ngƣời phải vận
dụng luật quốc tế giữa các cộng đồng, rồi luật chính trị để xác định quan hệ giữa cơ
quan cai trị và ngƣời bị cai trị và luật dân sự để xác định quan hệ giữa các công dân
với nhau. Montersqieu đề cao chính thể dân chủ dƣới quyền một ông vua sáng biết
tôn trọng hiến pháp, tôn trọng tự do, bình đẳng của nhân dân. Nếu ông vua cai trị tốt
thì “nhà nƣớc đƣợc cố định, hiến pháp khó lung lay, nhân cách của những ngƣời
cầm quyền khá ổn định” [79, tr. 91]. Tiếp tục phát triển quan điểm của các tác giả
trƣớc đó, Montersqieu cho rằng, cách tốt nhất để chống lạm quyền không phải là tập
trung, mà là phân chia QLNN thành quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp.
Nội dung của lý thuyết phân quyền không chỉ dừng lại ở việc phân định các
chức năng cho các nhánh quyền lực mà còn tiến đến kiểm soát các cơ quan quyền

11


lực - đó chính là cơ chế kiềm chế và đối trọng. Cơ chế này tạo cơ sở để các nhánh
quyền lực thực hiện sự kiểm soát lẫn nhau. Nó tạo lập mối quan hệ tƣơng tác và phụ

thuộc giữa các nhánh quyền lực, sao cho các nhánh đó có thể độc lập giải quyết các
nhiệm vụ đƣợc quy định bằng những phƣơng tiện pháp lý, đồng thời có thể ngăn
chặn sự độc chiếm, thao túng, lạm dụng quyền lực của các nhánh còn lại.
Trái với lý thuyết phân quyền, một số nhà tƣ tƣởng phƣơng Tây lại cho rằng,
QLNN là tập trung, thống nhất vì nó đƣợc hình thành trên cơ sở sự uỷ quyền của
nhân dân, nên phải dùng dân chủ để hạn chế và kiểm soát quyền lực. Các nhà tƣ
tƣởng theo lý thuyết này thống nhất với nhau ở chỗ, xét cho cùng, muốn dân chủ và
tự do thì mọi QLNN đều phải do nhân dân kiểm soát thông qua hai hình thức chính:
(1) Bầu cử theo nhiệm kỳ, lấy phiếu tín nhiệm chính phủ và những ngƣời cầm
quyền - tức là quyết định trực tiếp theo đa số; và (2) Công luận - tức là sự giám sát
và phản biện quyền lực mang tính thƣờng xuyên của nhân dân. Trong hai hình thức
kể trên, thì bầu cử tự do đƣợc coi là phƣơng thức thực hành dân chủ quan trọng
nhất. Hình thức giám sát bằng công luận đòi hòi phải có tự do ngôn luận, đặc biệt là
tự do báo chí và tự do liên hiệp (lập hội), cũng nhƣ các bảo đảm về sự tự hoàn thiện,
sự nâng cao dân trí, nâng cao trách nhiệm xã hội của cá nhân - vốn là các điều kiện
thiết yếu của tiến trình hoàn thiện dân chủ. Các tác phẩm bàn về vấn đề này có thể
kể đến: Bàn về khế ước xã hội (The social contract) của J.J. Rousseau, Luận về tự
do (On liberty) của J.S. Mill và trong tác phẩm của các nhà kinh điển của chủ nghĩa
Mác - Lênin khi các ông bàn về vấn đề dân chủ của giai cấp vô sản.
Trong tác phẩm Bàn về khế ước xã hội, J.J. Rousseau cho rằng, con ngƣời
không thể tạo ra lực mới mà chỉ có thể kết hợp và điều khiển những lực sẵn có.
Phƣơng pháp duy nhất để con ngƣời tự bảo vệ mình là họ phải kết hợp lại với nhau
thành một lực lƣợng chung, đƣợc điều khiển bằng một động cơ chung. “Tìm ra một
hình thức kết liên với nhau để dùng sức mạnh chung mà bảo vệ mọi thành viên. Mỗi
thành viên trong khi khép mình vào tập thể, dùng sức mạnh tập thể, vẫn đƣợc tự do
đầy đủ nhƣ trƣớc, vẫn chỉ tuân theo chính bản thân mình. Đó là vấn đề cơ bản mà
khế ƣớc đƣa ra cách giải quyết” [42, tr. 66-67].
Rousseau kết luận về thực chất của khế ƣớc xã hội: “Mỗi ngƣời chúng ta đặt
mình và quyền lực của mình dƣới sự điều khiển tối cao của ý chí chung, và chúng ta
tiếp nhận mọi thành viên nhƣ một bộ phận không thể tách rời của toàn thể” [42, tr. 68].

Rousseau phân chia luật thành luật chính trị (còn gọi là luật cơ bản, điều chỉnh mối
quan hệ chung của toàn xã hội), luật dân sự (giải quyết mối quan hệ giữa các thành
viên trong xã hội với nhau), luật hình sự (giải quyết quan hệ giữa con ngƣời với luật

12


pháp, có ý nghĩa là sự trừng phạt của mọi ngƣời đối với kẻ vi phạm pháp luật). Ông
nhận định rằng, các điều luật của nhà nƣớc cần phải phù hợp với ý chí và nguyện
vọng của nhân dân lao động. QLNN phải đƣợc thể hiện phù hợp với các phán xét
của nhân dân.
C. Mác, ngay từ thế kỷ XIX trong thƣ gửi Tổng thống Mỹ A. Lincôn, khi nói
về bản Tuyên ngôn độc lập của nƣớc Mỹ đã ca ngợi rằng, ở đó lần đầu tiên đã xuất
hiện tƣ tƣởng của nền cộng hoà dân chủ vĩ đại, ở đó đã xảy ra bản tuyên ngôn đầu
tiên về các quyền của con ngƣời. Đồng thời, C. Mác đã nêu lên luận điểm nổi tiếng,
thể hiện rõ tƣ tƣởng về tự do và nhà nƣớc pháp quyền: “Tự do là ở chỗ biến nhà
nƣớc từ cơ quan đứng trên xã hội thành cơ quan phục tùng xã hội ấy”. Phục tùng xã
hội chính là phục tùng ý chí xã hội, phục tùng pháp luật, phục tùng các chuẩn mực
xã hội, thể hiện ý chí chung của xã hội và do chính các thành viên xã hội đặt ra.
Nhƣ vậy, chính C. Mác cũng đã đề cập đến vấn đề hạn chế QLNN bởi ý chí cộng
đồng; mà ý chí cộng đồng luôn đƣợc thể hiện dƣới hình thức pháp luật.
Ngày nay, khi khảo sát các vấn đề tổ chức và thực thi QLNN, một số nhà
nghiên cứu tiếp tục đề cập đến các cơ chế kiềm chế chính thức ngay bên trong bộ
máy nhà nƣớc để đảm bảo sự họat động hiệu quả của chính phủ. Hai cơ chế kiềm chế
chính thức đƣợc nhiều nghiên cứu đề cập là một nền tƣ pháp độc lập mạnh và sự
phân lập các quyền, để các nhánh quyền lực có thể kiềm chế và đối trọng lẫn nhau.
Những tác giả tiêu biểu nghiên cứu về các vấn đề này phải kể đến: Patrick Gunning
(2002), Hiểu biết về nền dân chủ - một giới thiệu về lý thuyết lựa chọn công cộng
(Understanding democracy - Anintroduction to Public choice); A. McIntyre (2002),
Quyền lực của các thể chế (Power of Institutions); Nhóm nghiên cứu của Ngân hàng

thế giới (1998), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi; Micheal G.Roskin,
Robert L. Cord (1991), Khoa học chính trị - một cách giới thiệu.v.v.
Nhiều tác giả không chỉ giới hạn trong việc lý giải quan hệ giữa lập pháp,
hành pháp và tƣ pháp trên quan điểm pháp lý thuần tuý, mà còn nghiên cứu sự kiểm
soát QLNN từ các thể chế và các lực lƣợng xã hội khác nhau bên ngoài nhà nƣớc,
nhƣ các đảng phái chính trị, các phƣơng tiện thông tin đại chúng, các nhóm lợi ích,
các tổ chức thuộc xã hội công dân... Những công trình tiêu biểu cho hƣớng nghiên cứu
này gồm: Jeffrey H. Birnbaum (1992), Những nhà vận động hành lang - những kẻ ngồi
lê hoạt động như thế nào tại Oasinhtơn (The Lobbyists-How influence peddlers work
their way in Washington); Andrew Heywood (2002): Chính trị (Politics)...
Bên cạnh đó, một số tác giả còn đề cập đến những khía cạnh cụ thể nhằm tạo
môi trƣờng cho sự kiểm soát QLNN, nhƣ vấn đề quyền con ngƣời, tự do báo chí,

13


tính trách nhiệm và đạo đức trong khu vực công cộng, sự công khai hóa và dân chủ
hóa các quyết định của chính phủ, xây dựng chế độ kiểm toán độc lập và minh bạch
hoá tài chính.v.v. Các tác giả tiêu biểu cho những hƣớng nghiên cứu trên là:
Stapenhurst Rick, Kpundeh Sahr (1999), Kiềm chế tham nhũng: Hướng tới mô hình
xây dựng sự trong sạch quốc gia (Curbing corruption: Toward a model for building
national integrity); Kriegel và Blandine (1995), Nhà nước và nhà nước pháp quyền
(The State and the rule of law); Micheal J.Sodaro (2000), Chính trị học so sánh một giới thiệu mang tính toàn cầu (Comparative politics - A global introduction).
Một loạt các công trình nghiên cứu khác, nhƣ: Dahl, Robert A. (1989), Dân
chủ và những hạn chế của nó (Democracy and its Critics); Harris, Fred R (1987),
Chính trị học cơ bản (Readings on the Body Politics); Ball, Alan.R. (1993), Chính
trị hiện đại và nhà nước (Modern Politics and Government); Held, David (1996),
Các mô hình dân chủ (Models of democracy)... Dù điểm xuất phát và cơ sở lý luận
có những điểm khác nhau, nhƣng các công trình kể trên đều đi đến những điểm
chung khi nghiên cứu các thể chế chính trị, rằng QLNN là quyền lực ủy thác từ

nhân dân nên phải đƣợc kiểm soát. Kiểm soát QLNN đòi hỏi phải thiết kế những
thể chế, cơ chế nhằm ràng buộc nhà nƣớc phải chịu sự kiểm soát của xã hội và nhà
nƣớc phải kiểm soát đƣợc quyền lực của mình. Đó là các chế định dân chủ, cơ chế
kiềm chế - đối trọng; sự cạnh tranh, đối lập của các đảng; sự phản biện, kiểm soát từ
bên ngoài của xã hội, các tổ chức chính trị, phƣơng tiện truyền thông, nhân dân. Các
nghiên cứu trên cũng đề cao vai trò kiểm soát QLNN của các yếu tố nhƣ dân chủ,
đa đảng, tự do hiệp hội, tự do ngôn luận... Tuy nhiên, bản thân mỗi yếu tố bao giờ
cũng tồn tại trong lòng nó những nan giải nhất định và thay đổi phụ thuộc vào điều
kiện, trình độ phát triển của từng xã hội cụ thể ở những giai đoạn nhất định.
Ngoài ra, phải kể đến các nghiên cứu riêng lẻ về từng vấn đề đăng trên các
tạp chí, báo cáo khoa học, nhƣ Stanbury W.T (2004), Trách nhiệm đối với công dân
trong mô hình chính thể Westminster - Lý thuyết hơn là hiện thực (Accountablity to
Citizen in the Westminster Model of Government - More Myth than Reality);
Institute on Governance, Canada, Khi trách nhiệm thất bại: Một khuôn khổ cho sự
chuẩn đoán và hành động (When Accountability Fails: A Framework for Diagnosis
and Action). Mỗi công trình kể trên khai thác những khía cạnh riêng của kiểm soát
QLNN: lý giải tại sao cần phải có sự kiểm soát, giám sát bên ngoài đối với QLNN,
tại sao cần phải có một chính phủ công khai, minh bạch; đƣa ra những khó khăn
trên thực tế của việc áp dụng lý thuyết về trách nhiệm của chính quyền...
Có thể khẳng định rằng, các tƣ tƣởng, công trình nghiên cứu trên thế giới về

14


kiểm soát QLNN đã đề cập tới nhiều khía cạch khác nhau của hoạt động này, từ
phƣơng diện tổ chức bộ máy nhà nƣớc cho tới các chế định pháp lý, dân chủ trong
hoạt động của đời sống chính trị - xã hội. Song, lịch sử và thực tiễn đời sống nhà
nƣớc cho thấy, vấn đề kiểm soát QLNN chƣa đƣợc các tác giả đặt ra, tách ra nhƣ là
một đối tƣợng nghiên cứu cụ thể, trực tiếp. Hơn nữa, dù mang trong mình những giá
trị phổ quát, nhƣng những lý thuyết, quan niệm về tổ chức bộ máy nhà nƣớc có hàm

chứa những giá trị phổ quát về kiểm soát QLNN lại đƣợc vận dụng khá đa dạng trong
thực tiễn ở những quốc gia có chế độ chính trị khác nhau. Chẳng hạn, một điểm
chung dễ nhận thấy giữa các nƣớc Anh, Pháp, Mỹ là cả ba nƣớc đều cùng áp dụng lý
thuyết phân quyền trong tổ chức QLNN. Tuy nhiên, trên thực tế, mỗi nƣớc lại có sự
vận dụng lý thuyết đó theo những phƣơng thức khác nhau và ít nhiều chịu sự chi phối
của điều kiện lịch sử cũng nhƣ đặc điểm phát triển kinh tế - xã hội ở mỗi nƣớc.
Tổng quan tình hình nghiên cứu nêu trên cũng cho thấy, những nghiên cứu
về mặt lý luận vẫn đang đặt ra nhiều vấn đề chƣa có lời giải. Đó là chƣa kể đến
khoảng cách không dễ rút ngắn giữa lý luận và thực tiễn. Cho đến nay, những
phƣơng thức kiểm soát QLNN đƣợc con ngƣời thiết kế và thực thi đã có tác dụng
kiểm soát, kiềm chế nhất định đối với QLNN, nhƣng chƣa thể giải quyết đƣợc các
mâu thuẫn đang đặt ra trên thực tế về kiểm soát QLNN.
1.1.1.2. Những công trình khoa học về kiểm soát QLNN ở Việt Nam
Nghiên cứu vấn đề kiểm soát quyền lực ở nƣớc ta vẫn còn là một đề tài khá
mới mẻ và giữa các nhà nghiên cứu còn có những cách tiếp cận khác nhau. Các tác
giả chủ yếu tập trung vào hai hƣớng: i) Nghiên cứu so sánh các mô hình kiểm soát
QLNN ở nƣớc ngoài và ii) Nghiên cứu mô hình kiểm soát QLNN ở nƣớc ta.
Nhóm các tác giả, nhà khoa học nghiên cứu các mô hình kiểm soát QLNN ở
nƣớc ngoài tập trung phân tích các luận điểm, tƣ tƣởng về kiểm soát QLNN của các
nhà tƣ tƣởng thuộc trƣờng phái lý thuyết phân quyền; phân tích mang tính mô tả hệ
thống sự vận dụng và cơ chế vận hành của lý thuyết này trong thiết kế mô hình
kiểm soát QLNN ở các nƣớc tƣ sản, cụ thể là các chính thể đại nghị (cả cộng hòa
lẫn quân chủ), chính thể cộng hòa (cả cộng hòa tổng thống và cộng hoà lưỡng tính)
thông qua các nhà nƣớc mang tính điển hình, nhƣ Anh, Đức, Mỹ, Pháp, Nhật. Các
công trình tiêu biểu về vấn đề này chủ yếu đƣợc đề cập dƣới khía cạnh luật học và
chính trị học, chẳng hạn: 1) Nguyễn Thị Hồi, Tìm hiểu tư tưởng về nhà nước và
phân chia quyền lực nhà nước của J. Locke, Tạp chí Luật học số 3/2001; 2) Nguyễn
Thị Hồi, Tìm hiểu tư tưởng phân quyền của Môngtetxkiơ, Tạp chí Luật học số
5/2001; 3) Nguyễn Thị Hồi, Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc

15


tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, Nxb Tƣ pháp, Hà Nội, 2005; 4) Nguyễn
Đăng Dung, Bộ máy nhà nước và nguyên tắc phân quyền ở Anh, Tạp chí Luật học
số 2/2002; 5) Nguyễn Đăng Dung, Học thuyết phân chia quyền lực - Sự áp dụng
trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở một số nước, Tạp chí Nhà nƣớc
và Pháp luật số 2/1998; 6) Nguyễn Đăng Dung, Sự hạn chế quyền lực nhà nước,
Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, 2005; 7) Đinh Ngọc Vƣợng (chủ biên), Thuyết “Tam
quyền phân lập” và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại, Hà Nội, 2000; 8) Hồ Việt
Hạnh, Tam quyền phân lập ở Nhật Bản, Luận án Tiến sỹ Chính trị học, Hà Nội,
2005; 9) Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội, Luật Hiến pháp của các nước tư bản,
Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, 2001... Theo đúng nhƣ tiêu đề sách, bài viết, luận án,
mỗi công trình kể trên đều tập trung mô tả, phân tích học thuyết phân chia quyền
lực của J. Locke, S.L. Montersqieu và đánh giá sự vận dụng mô hình đó trong tổ
chức và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc ở một số nhà nƣớc tƣ sản hiện đại với
những hình thái, biến thể khác nhau.
Với cách tiếp cận so sánh rộng hơn, một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp
Nhà nƣớc, cấp Bộ cũng đã nghiên cứu về cơ chế kiểm soát QLNN với tƣ cách là
một bộ phận hợp thành của hệ thống chính trị ở một mức độ nhất định. Khi nghiên
cứu hệ thống chính trị ở các nƣớc tƣ sản, các công trình này chủ yếu khai thác khía
cạnh phân quyền và kiểm soát quyền lực với mục đích tìm kiếm những hạt nhân
hợp lý, những kinh nghiệm, giá trị tham khảo có thể vận dụng, phục vụ cho quá
trình đổi mới hệ thống chính trị ở Việt Nam, đặc biệt là trong thiết kế, tổ chức bộ
máy nhà nƣớc. Trong phần nghiên cứu hệ thống chính trị ở các nƣớc XNCN, đặc
biệt là ở Liên Xô và các nƣớc XHCN ở Đông Âu trƣớc đây, các công trình chủ yếu
phân tích, làm rõ sự vận dụng lệch lạc, không đúng nguyên tắc tập trung thống nhất
trong tổ chức QLNN; chỉ ra sự lỏng lẻo, yếu kém và không hiệu quả của các thể chế
kiểm soát QLNN - vốn đƣợc xác định là một trong những nguyên nhân chủ yếu làm
cho Liên Xô và các nƣớc Đông Âu sụp đổ, từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm

cho Việt Nam trong quá trình đổi mới bộ máy nhà nƣớc. Các công trình tiêu biểu
cho cách tiếp cận này có thể kể đến: 1) Nguyễn Đăng Thành, Chính trị của chủ
nghĩa tư bản hiện tại và tương lai, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002; 2) Tổ
chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới, Nxb,
Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001; 3) Hồ Văn Thông (chủ nhiệm đề tài), Chính trị và
hệ thống chính trị của các nước tư bản phát triển, Đề tài KX 05.02; 4) Trần Ngọc
Đƣờng (chủ nhiệm đề tài), Xây dựng mô hình tổ chức, phương thức hoạt động của
Quốc hội và Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do

16


dân và vì dân ở nước ta, Đề tài KX 04.04; 5) Nguyễn Duy Quý (chủ nhiệm đề tài),
Cơ sở thực tiễn về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì
dân, Đề tài KX 04.01; 6) Tô Huy Rứa (chủ nhiệm đề tài), Mô hình tổ chức và hoạt
động của hệ thống chính trị ở một số nước trên thế giới, Đề tài KX 10.10;.v.v...
Bên cạnh việc trình bày, phân tích những cách thức vận dụng lý thuyết
phân quyền và cơ chế kiểm soát quyền lực ở một số nhà nƣớc tƣ sản, nhiều tác
giả cũng đã đề cập đến việc tiếp thu những hạt nhân hợp lý của sự phân quyền phục
vụ cho việc xây dựng cơ chế kiểm soát QLNN ở Việt Nam; coi đó là một trong
những yếu tố không thể thiếu trong quá trình xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền
XHCN Việt Nam. Các công trình tiêu biểu bàn về vấn đề này là: 1) Lê Minh Tâm,
Bàn về tính thống nhất của quyền lực nhà nước và sự phân công, phối hợp trong
việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, Tạp chí Luật học số
5/2002; 2) Trần Quang Minh, Thống nhất và phân định quyền lập pháp, hành pháp
và tư pháp - phương thức thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân, Tạp chí Nhà
nƣớc và Pháp luật số 1/1992; 3) Nguyễn Cửu Việt, Nhận thức về nguyên tắc tập
quyền và vài khía cạnh trong vấn đề về quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở nước
ta hiện nay, Tạp chí Nhà nƣớc và Pháp luật, số 2/1997; 4) Lê Cảm, Tổ chức bộ máy
quyền lực nhà nước trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam - Một

số vấn đề lý luận và thực tiễn, Tạp chí Nhà nƣớc và Pháp luật, số 11/2001; 5) Đinh
Văn Mậu, Tăng cường giám sát tính hợp hiến trong hoạt động quản lý nhà nước một trong những hướng cơ bản nhằm xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở
nước ta, Tạp chí Quản lý nhà nƣớc, số 4/2002; 6) Thang Văn Phúc & Nguyên Đăng
Thành (Chủ biên), Một số lý thuyết và kinh nghiệm tổ chức nhà nước trên thế giới,
Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2005... Các công trình nghiên cứu nêu trên đã chỉ
ra rằng, QLNN là thống nhất, thuộc về nhân dân và đƣợc tập trung ở cơ quan
QLNN cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất do toàn thể nhân dân bầu ra là Quốc
hội. Quốc hội thành lập và trao cho các cơ quan nhà nƣớc thực thi quyền hành
pháp và tƣ pháp; do đó, chức năng giám sát của Quốc hội mang tính tối cao.
Một số tác giả đã có những nghiên cứu trực diện các khía cạnh khác
nhau của vấn đề kiểm soát QLNN ở Việt Nam hiện nay. Các công trình bàn về vấn
đề này có thể kể: 1) Đào Trí Úc & Võ Khánh Vinh (đồng chủ biên), Giám sát và cơ
chế giám sát việc thực hiện QLNN ở nước ta hiện nay, Nxb Công an nhân dân, Hà
Nội, 2003; 2) Phạm Ngọc Kỳ, Về quyền giám sát tối cao của Quốc hội, Nxb Chính
trị quốc gia, Hà Nội, 2000; 3) Đặng Đình Tân (Chủ biên), Nhân dân giám sát các
cơ quan dân cử ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội,

17


2006; 4) Dƣơng Bá Thành, Vấn đề kiểm soát QLNN ở Việt Nam trong giai đoạn
hiện nay, Luận văn Thạc sỹ Chính trị học, Hà Nội, 2004; 5) Đào Trí Úc (chủ nhiệm
đề tài), Xây dựng cơ chế pháp lý bảo đảm sự kiểm tra, giám sát của nhân dân đối
với hoạt động của bộ máy Đảng, Nhà nước và các thiết chế tổ chức trong hệ thống
chính trị, Đề tài KX 10-07, Hà Nội...
Qua khảo sát các công trình cơ bản nêu trên cho thấy, các thể chế kiểm soát
QLNN ở Việt Nam ít mang tính chuyên nghiệp, khả năng ngăn chặn tình trạng
lạm quyền còn yếu, các thiết chế bảo đảm quyền làm chủ của ngƣời dân còn mang
nặng tính hình thức và rất khó thực hiện. Điều đó giải thích tại sao tình trạng lạm
quyền, quan liêu, tham nhũng khó kiểm soát và ngày càng lộng hành trong đời sống

xã hội của đất nƣớc với nhiều thủ đoạn ngày càng tinh vi. Ở góc độ khoa học, các
công trình khoa học cơ bản đƣợc công bố nghiên cứu vấn đề kiểm soát QLNN từ
các góc độ khác nhau đã đạt đƣợc những kết quả đáng ghi nhận:
Thứ nhất, các công trình nghiên cứu ngày càng làm rõ hơn tính tất yếu, nội
dung, bản chất, hình thức và cơ chế kiểm soát QLNN nói chung, ở Việt Nam nói riêng.
Hầu hết các công trình nghiên cứu, bài báo khoa học đều khẳng định rằng, QLNN nếu
không đƣợc kiểm soát một cách chặt chẽ, khoa học, hợp lý thì xu hƣớng lạm quyền
sẽ trở nên phổ biến, có thể tạo ra sự kém hiệu quả trong cơ chế thực thi QLNN.
Thứ hai, các công trình kể trên đã bƣớc đầu cung cấp những cơ sở lý luận,
luận cứ thực tiễn cho việc cải cách bộ máy nhà nƣớc, mở rộng dân chủ và thực hành
một cách thực chất nền dân chủ XHCN; đề cao quyền lực của các cơ quan dân cử,
xây dựng cơ chế kiểm soát QLNN ở nƣớc ta một cách hiệu quả.
Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu, bài viết về kiểm soát QLNN nói
chung còn mang tính tản mạn, mới chỉ tập trung bàn sâu về những phƣơng diện, yếu
tố, khía cạnh cụ thể mà thiếu cách tiếp cận hệ thống về cơ chế kiểm soát QLNN;
chƣa làm rõ đƣợc tính chính trị và tính kỹ thuật, tính gián đoạn và tính liên tục, tính
nhà nƣớc và tính xã hội trong thiết kế mô hình kiểm soát QLNN; chƣa xác định
đƣợc mức độ khác nhau của cơ chế kiểm soát QLNN, nguyên tắc vận hành và tƣơng
tác lẫn nhau của các thể chế kiểm soát QLNN theo yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc
pháp quyền XHCN Việt Nam.
Trƣớc yêu cầu thực tiễn của khoa học đã có những công trình nghiên cứu
công phu, khoa học về kiểm soát QLNN dƣới góc độ chính trị học và luật học. Ở
góc độ chính trị học, phải kể tới công trình tiêu biểu nhƣ: (1) Kiểm soát quyền lực
nhà nước ở Việt Nam hiện nay - vấn đề và giải pháp, luận án của Trịnh Thị Xuyến
bảo vệ tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2007. Luận án nghiên cứu

18