Chính sách giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số ở vùng tây bắc

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

DOÃN THỊ THOA

CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO CHO
ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ

Ở VÙNG TÂY BẮC

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội – 2017


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------------------DOÃN THỊ THOA

CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO CHO
ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ

Ở VÙNG TÂY BẮC
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS Mai Thị Thanh Xuân

XÁC NHẬN CỦA
CÁN BỘ HƢỚNG DẪN

XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ
CHẤM LUẬN VĂN

PGS.TS. Mai Thị Thanh Xuân

PGS.TS. Lê Danh Tốn

Hà Nội – 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi tên là: Doãn Thị Thoa
Là học viên khóa : QH-2014-E
Cam đoan đề tài: “Chính sách giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu
số ở vùng Tây Bắc”
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế - Mã số: 60.34.04.10
Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. Mai Thị Thanh Xuân.
Luận văn đƣợc thực hiện tại Trƣờng Đại học Kinh tế - Đại học Quốc
gia Hà Nội.
Đề tài này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên
cứu có tính độc lập, không sao chép và chƣa đƣợc công bố toàn bộ nội dung
này bất kỳ ở đâu; các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận văn đƣợc chú
thích nguồn gốc rõ ràng, minh bạch.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan của tôi.

Hà Nội, ngày 01 tháng 12 năm 2017
Tác giả

Doãn Thị Thoa


LỜI CẢM ƠN
Tôi xin gửi lời cảm ơn tới cô giáo hƣớng dẫn thực hiện luận văn,
PGS.TS Mai Thị Thanh Xuân, ngƣời đã tạo mọi điều kiện, động viên và giúp
đỡ tôi hoàn thành luận văn này.
Xin cám ơn các thầy, các cô Khoa Kinh tế chính trị, Phòng Đào tạo,
Trƣờng Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội đã tạo điều kiện thuận lợi
cho để tôi có thể hoàn thành tốt khoá học.
Tôi cũng xin cảm ơn bạn bè và gia đình đã luôn bên tôi, cổ vũ và động
viên tôi để có thể vƣợt qua những khó khăn trong quá trình học tập và hoàn
thành luận văn tốt nghiệp.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
Hà Nội, ngày 01 tháng 12 năm 2017
Tác giả

Doãn Thị Thoa


MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT.........................................................................i
DANH MỤC CÁC BẢNG.......................................................................................iii
MỞ ĐẦU...................................................................................................................1
CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ
CHUNG VỀ CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO ĐỐI VỚI...........................................5
ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ.........................................................................5

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu..................................................................... 5
1.1.1. Những công trình đã công bố liên quan đến đề tài luận văn....................5
1.1.2. Những vấn đề đặt ra luận văn cần nghiên cứu giải quyết........................7
1.2. Cơ sở lý luận về chính sách giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số.........8
1.2.1. Khái quát về giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số.........................8
1.2.2. Chính sách giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số..........................16
1.3. Kinh nghiệm thực hiện chính sách giảm nghèo của một số địa phƣơng và bài
học cho vùng Tây Bắc......................................................................................... 26
1.3.1. Thực hiện chính sách giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số của một số

vùng trên cả nước............................................................................................. 26
1.3.2. Bài học rút ra cho vùng Tây Bắc............................................................ 32
Chƣơng 2: PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU........................................................ 34
2.1. Phƣơng pháp luận........................................................................................ 34
2.2. Các phƣơng pháp cụ thể............................................................................... 34
2.2.1. Phương pháp thu thập dữ liệu, tài liệu thứ cấp......................................34
2.2.2. Phương pháp xử lý số liệu, tài liệu......................................................... 35
CHƢƠNG 3: THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO
DÂN TỘC THIỂU SỐ Ở VÙNG TÂY BẮC GIAI ĐOẠN 2011 – 2016................37
3.1. Khái quát vùng Tây Bắc............................................................................... 37
3.1.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội các tỉnh vùng Tây Bắc.....................37
3.1.2. Đặc điểm đói nghèo của đồng bào dân tộc thiểu số ở vùng Tây Bắc.....42


3.2. Tình hình thực hiện chính sách giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số ở
vùng Tây Bắc....................................................................................................... 44
3.2.1. Thực hiện chính sách hỗ trợ sản xuất, tạo việc làm, tăng thu nhập........44
3.2.2. Thực hiện chính sách y tế giáo dục, đào tạo, dạy nghề nâng cao dân trí
......................................................................................................................... 49
3.2.3. Thực hiện chính sách đầu tư hạ tầng thôn, bản, xã, huyện.....................55

3.2.4. Thực hiện chính sách đối với cán bộ thôn, bản, xã, huyện.....................57
3.2.5. Thực hiện chính sách bảo tồn đối với các nhóm dân tộc ít người...........57
3.2.6. Kết quả chủ yếu về thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân

tộc thiểu số ở vùng Tây Bắc............................................................................. 58
3.3. Đánh giá chung............................................................................................. 60
3.3.1. Hạn chế.................................................................................................. 64
3.3.2. Nguyên nhân........................................................................................... 65
CHƢƠNG 4: ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC THỰC HIỆN CHÍNH
SÁCH GIẢM NGHÈO ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ Ở VÙNG
TÂY BẮC ĐẾN NĂM 2020, TẦM NHÌN 2025.................................................................... 66
4.1. Định hƣớng, mục tiêu giảm nghèo đến năm 2020, tầm nhìn 2025...............66
4.1.1. Định hướng............................................................................................ 66
4.1.2. Mục tiêu.................................................................................................. 67
4.2. Một số giải pháp chủ yếu tiếp tục thực hiện chính sách giảm nghèo cho đồng
bào dân tộc thiểu số ở vùng Tây Bắc đến năm 2020, tầm nhìn 2025...................69
4.2.1. Nâng cao nhận thức của người nghèo dân tộc thiểu số đi đôi với nâng cao

năng lực cộng đồng trong thực hiện chính sách giảm nghèo...........................69
4.2.2. Mở rộng sinh kế cho người nghèo.......................................................... 72
4.2.3. Lồng ghép các chương trình, dự án liên quan đến việc thực hiện chính sách

giảm nghèo ở Vùng Tây Bắc............................................................................ 73
4.2.4. Thu hút các cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp cùng tham gia thực hiện chính

sách giảm nghèo............................................................................................... 74
4.2.5. Tăng cường vai trò các cấp chính quyền địa phương trong quá trình thực
hiện chính sách giảm nghèo............................................................................. 75

4.2.6. Một số kiến nghị với nhà nước để chính sách đi vào cuộc sống hiệu quả
hơn, nhà nước cần đổi mới cách thức hỗ trợ của nhà nước đối với người nghèo
dân tộc thiểu số................................................................................................ 77
KẾT LUẬN............................................................................................................. 84
TÀI LIỆU THAM KHẢO....................................................................................... 86


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
STT

Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ

1

CSHT

Cơ sở hạ tầng

2

CSSK

Chăm sóc sức khỏe

3

CTCC

Công trình công cộng

4

DTTS

Dân tộc thiểu số

5

ESCAP

Ủy ban Kinh tế - Xã hội Châu Á và Thái
Bình Dƣơng

6

GDP

Tổng sản phẩm quốc nội

7

GNBV

Giảm nghèo bền vững

8

HĐND

Hội đồng nhân dân

9

KCB

Khám chữa bệnh

10

KTTT

Kinh tế thị trƣờng

11

KT-XH

Kinh tế - Xã hội

12

LĐ-TBXH

Lao động – Thƣơng binh và Xã hội

13

LLLĐ

Lực lƣợng lao động

14

NĐ

Nghị định

15

NHCSXH

Ngân hàng chính sách xã hội

16

NHNN

Ngân hàng nhà nƣớc

17

NQ-CP

Nghị quyết – Chính phủ

18

NSNN

Ngân sách nhà nƣớc

i


STT

Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ

19

NXB

Nhà xuất bản

20

OECD

Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế

21

SIDA

Tổ chức hợp tác phát triển quốc tế Thụy
Điển

22

UNDP

Chƣơng trình phát triển Liên hiệp quốc

23

WB

Ngân hàng thế giới World Bank

24

WHO

Tổ chức y tế thế giới

25

XĐGN

Xóa đói giảm nghèo

ii


DANH MỤC CÁC BẢNG
STT

Bảng

1

Bảng 3.1

2

Bảng 3.2

3

Nội dung

Trang

Diêṇ tich đất va cơ cấu sƣ dungg̣ đất
́́
́̀
́̉
Kết quả cho vay tín dụng ƣu đãi giai đoạn
2011 – 2016

37

Bảng 3.3

Kết quả hỗ trợ tiền ăn cho học sinh nghèo
DTTS

50

4

Bảng 3.4

Kết quả hỗ trợ lƣơng thực cho học sinh nghèo
DTTS

51

5

Bảng 3.5

Kết quả hỗ trợ thẻ BHYT cho ngƣời nghèo
DTTS

53

6

Bảng 3.6

Kết quả đầu tƣ xây dựng các công trình CSHT
giai đoạn 2011 -2016

56

7

Bảng 3.7

Số lƣợng và tỷ lệ hộ nghèo DTTS năm 2016

60

iii

46


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn lựa đề tài
Vùng Tây Bắc vềmặt hành chính đƣợc phân chia theo vùng kinh tế - xã
hôịbao gồm 4 tỉnh: Hòa Bình, Sơn La, Điện Biên, Lai Châu. Tây Bắc có vị trí
hết sức quan trọng cả về chính trị, kinh tế, xã hội, môi trƣờng và an ninh quốc
phòng của đất nƣớc, song đây cũng là vùng có địa hình núi cao hiểm trở, giao
thông đi lại khó khăn, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội chậm phát triển so với
các vùng khác trong cả nƣớc.
Mặt khác, Tây Bắc là nơi tập trung sinh sống của phần lớn đồng bào
các dân tộc thiểu số (DTTS) chiếm tỷ lệ 79,2% dân số toàn vùng và chiếm
16,8% dân số DTTS của cả nƣớc. Với đặc thù là vùng có đông đồng bào
DTTS sinh sống cộng với lối sống du canh du cƣ, phong tục, tập quán đa
dạng của đa dân tộc. Trình độ sản xuất lạc hậu chủ yếu là tự cung tự cấp, tập
quán lao động sản xuất của đồng bào chậm đƣợc thay đổi, sản xuất thuần
nông tự sản, tự tiêu là phổ biến, chậm thích ứng với cơ chế của kinh tế thị
trƣờng. Rõ ràng, vấn đề giảm nghèo của Tây Bắc đang đứng trƣớc nhiều khó
khăn mang tính đặc thù của vùng do bất lợi về vị trí địa lý, phân bố dân cƣ,

trình độ văn hóa và phong tục tập quán, lối sống.
Việc triển khai thực hiện hệ thống chính sách giảm nghèo đối với đồng
bào DTTS ở vùng Tây Bắc đã có tác động đến tấn công đói nghèo ở vùng này.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt đƣợc trong quá trình thực hiện các
chính sách cũng dần bộc lộ những hạn chế đòi hỏi phải đƣợc hoàn thiện cho
phù hợp với thực tiễn. Đặc biệt, đối với đồng bào DTTS việc thực hiện chính
sách giảm nghèo đang phải đƣơng đầu với một loạt các thách thức nhƣ:
(i) đa số ngƣời nghèo DTTS tập trung ở những nơi có điều kiện kinh tế xã hội
kém phát triển vùng sâu vùng xa, trình độ dân trí thấp; (ii) các khoản hỗ trợ

1


ƣu đãi cho ngƣời nghèo sẽ dần bị cắt giảm do Việt Nam ra khỏi danh sách
các nƣớc có thu nhập thấp; (iii) sự biến đổi khí hậu tác động nhiều đến hoạt
động sản xuất kinh doanh trong đó có ngành nông nghiệp nơi đang tạo thu
nhập chủ yếu cho đại bộ phận ngƣời nghèo DTTS.
Thực tế cho thấy, để đạt đƣợc các mục tiêu của chính sách giảm nghèo
ở vùng Tây Bắc là vấn đề hết sức khó khăn, và đây cũng là một trong những
trở ngại, thách thức lớn đối với sự phát triển bền vững của toàn vùng.
Xuất phát từ yêu cầu thực tiễn, tôi chọn vấn đề “Chính sách giảm
nghèo cho đồng bào DTTS ở vùng Tây Bắc” làm đề tài luận văn tốt nghiệp
thạc sĩ của mình.
Câu hỏi nghiên cứu của luận văn là:
Việc thực hiện chính sách giảm nghèo ở các tỉnh vùng Tây Bắc hiện
nay còn những hạn chế gì? Lãnh đạo các tỉnh Tây Bắc cần phải thực hiện
những giải pháp nào để thúc đẩy viêc thực hiện chính sách giảm nghèo có
hiệu quả?
2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục tiêu nghiên cứu

Trên cơ sở phân tích, đánh giá quá trình thực hiện chính sách giảm
nghèo đối với đồng bào DTTS ở vùng Tây Bắc, luận văn đề xuất một số giải
pháp để hoàn thiện việc thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào
DTTS ở vùng Tây Bắc đến năm 2020.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt đƣợc mục tiêu trên, luận văn có các nhiệm vụ chủ yếu sau:
- Làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn chính sách giảm nghèo,
trong đó tập trung nghiên cứu về ảnh hƣởng đói nghèo của đồng bào DTTS
đến phát triển kinh tế - xã hội, về vai trò của nhà nƣớc trong giảm nghèo đối
với đồng bào DTTS.

2


- Tiến hành thu thập và tổng hợp thông tin để phục vụ cho việc phân
tích thực trạng chính sách giảm nghèo ở vùng Tây Bắc của Việt Nam.
- Phân tích, đánh giá những ƣu điểm, hạn chế trong thực hiện chính
sách giảm nghèo ở vùng Tây Bắc và những nguyên nhân của nó.
- Đề xuất một số giải pháp tiếp tục thực hiện có kết quả chính sách
giảm nghèo đối với đồng bào các DTTS ở vùng Tây Bắc nƣớc ta đến năm
2020.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tƣợng nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu của luận văn là chính sách giảm nghèo và thực
hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào DTTS tại 4 tỉnh: Hòa Bình, Sơn
La, Điện Biên, Lai Châu.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
3.2.1. Phạm vi nội dung
Chính sách giảm nghèo đối với đồng bào DTTS do nhà nƣớc ban hành,
đƣợc thực hiện thông qua hệ thống các chính sách xã hội và đƣợc áp dụng

trong phạm vi cả nƣớc. Vì vậy, trong luận văn này không đề cập nhiều về bản
thân các chính sách mà chủ yếu chỉ tập trung nghiên cứu việc thực hiện chính
sách giảm nghèo đối với đồng bào DTTS.
3.2.2. Phạm vi không gian
Luận văn tập trung nghiên cứu việc thực hiện chính sách giảm nghèo
đối với đồng bào DTTS ở vùng Tây Bắc, gồm 4 tỉnh: Hòa Bình, Sơn La, Điện
Biên, Lai Châu.
3.2.3. Phạm vi thời gian
Thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào DTTS
đƣợc nghiên cứu trong giai đoạn 2011 – 2016. Các giải pháp đƣợc đề xuất
cho giai đoạn 2017 – 2020.

3


4. Đóng góp mới của luận văn
- Hệ thống hóa và làm sáng tỏ thêm những vấn đề lý luận và thực tiễn
về chính sách giảm nghèo đối với đồng bào DTTS gắn liền với khu vực đặc
thù là vùng Tây Bắc.
- Phân tích, tổng hợp và nhận diện những điểm đặc thù về đói nghèo
của đồng bào DTTS ở vùng Tây Bắc. Tổng kết thực tiễn và chỉ ra những vấn
đề bất cập trong chính sách và thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng
bào DTTS ở vùng Tây Bắc cũng nhƣ nguyên nhân của những bất cập đó.
- Đề xuất một số giải pháp cơ tiếp tục thực hiện chính sách giảm nghèo
phù hợp với đặc thù của đồng bào DTTS vùng Tây Bắc góp phần thực hiện
thành công chính sách giảm nghèo đến năm 2020.
5. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
luận văn đƣợc chia thành 4 chƣơng nhƣ sau:
Chƣơng 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và những vấn đề chung

về chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số
Chƣơng 2: Phƣơng pháp nghiên cứu
Chƣơng 3: Thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc
thiểu số ở vùng Tây Bắc giai đoạn 2011 - 2016
Chƣơng 4: Định hƣớng và giải pháp tiếp tục thực hiện chính sách giảm
nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số ở vùng Tây Bắc đến năm 2020, tầm
nhìn 2025

4


CHƢƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ
CHUNG VỀ CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO ĐỐI VỚI
ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
1.1.1. Những công trình đã công bố liên quan đến đề tài luận văn
Giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số là chủ trƣơng lớn của Đảng.
Đây là vấn đề thực tiễn đặt ra rất cấp bách đối với các ngành, các cấp cũng
nhƣ mỗi ngƣời dân Việt Nam. Vì vậy, xung quanh vấn đề này đã có nhiều
công trình nghiên cứu nhằm tìm kiếm giải pháp tối ƣu cho sự nghiệp giảm
nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số.
Liên quan trực tiếp đến đề tài luận văn, có thể kể đến các nhóm công
trình chủ yếu sau:
1.1.1.1. Nhóm các công trình nghiên cứu những vấn đề chung về giảm nghèo
Trần Tiến Khai & Nguyễn Ngọc Danh (2012), với “Quan hệ giữa sinh
kế và tình trạng nghèo ở nông thôn Việt Nam“, Đề tài nghiên cứu khoa học
cấp Trƣờng Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh, Mã số: CS-2012-02 đã khẳng
định: Tình trạng nghèo không chỉ đƣợc đo lƣờng bằng chi tiêu hay thu nhập,
mà còn bằng các chỉ báo về mức sống chỉ ra phúc lợi kinh tế - xã hội mà hộ

gia đình có đƣợc. Nghiên cứu đã nhằm đến việc khám phá các quan hệ qua lại
giữa tình trạng nghèo về tiền và các đặc trƣng kinh tế - xã hội khác của hộ gia
đình ở nông thôn Việt Nam dựa trên cách tiếp cận sinh kế và tìm kiếm các chỉ
báo kinh tế - xã hội phù hợp cho đo lƣờng nghèo đa chiều. Kết quả nghiên
cứu xác nhận rằng có tối thiểu 10 chiều đo lƣờng cho tình trạng nghèo đa
chiều và đại diện cho bốn nhóm tài sản sinh kế. Một số biến định lƣợng và
phân loại đƣợc trích ra và sử dụng nhƣ là các chỉ báo phù hợp cho đo lƣờng

5


nghèo đa chiều. Phân loại hộ dựa trên tình trạng nghèo đa chiều tỏ ra có hiệu
quả thống kê tốt hơn khi tính đồng nhất trong từng nhóm đƣợc cải thiện rõ
ràng so với phân loại hộ dựa trên chi tiêu
bình quân đầu ngƣời.
Nguyễn Đức Nhật và nhóm chuyên gia (2013) đã có công trình
“Nghiên cứu mô hình giảm nghèo của các đối tác quốc tế ở Việt Nam“, Báo
cáo trong khuôn khổ dự án “Hỗ trợ thực hiện Nghị quyết 80/NQ-CP về định
hƣớng giảm nghèo bền vững (2011-2020) và Chƣơng trình mục tiêu quốc gia
về Giảm nghèo bền vững (2012-2015)”, do Bộ Lao Động Thƣơng Binh và Xã
hội, Tổ chức UNDP, Tổ chức Iris Aid đã tài trợ. Kết quả nghiên cứu đã khẳng
định: tình trạng đói nghèo ở mỗi vùng miền có đặc tính khác nhau và cần các
phƣơng pháp tiếp cận khác nhau; trong thực thi cần chú trọng tính tự chủ của
địa phƣơng, sự tham gia của ngƣời dân và lựa chọn đối tác triển khai phù
hợp. Quá trình phân tích chỉ ra rằng, mô hình của các tổ chức quốc tế thành
công hơn bởi họ tuân thủ các nguyên tắc của lý thuyết kinh tế, xây dựng động
lực tham gia của các bên và trao quyền tự quyết cho ngƣời dân. Các mô hình
quốc tế cũng triển khai theo hƣớng nhỏ, chậm chắc và chú trọng về nâng cao
năng lực so với các chƣơng trình đại trà nhanh và thiếu kiểm tra đánh giá của
nhà nƣớc.

1.1.1.2. Nhóm các công trình nghiên cứu về giảm nghèo ở vùng Dân tộc và
miền núi
Lê Viết Long và nhóm nghiên cứu trƣờng đại học Thái Nguyên (2014),
với “Những vẫn đề quan trọng trong phát triển bền vững của dân tộc thiểu số ở
Việt Nam”. Bài tham luận đã đƣa ra đƣợc những vẫn đề quan trọng cho sự phát
triển bền vững của DTTS ở Việt Nam bao gồm: Thiếu tính đại diện và sự tham
gia của ngƣời DTTS trong việc xây dựng chính sách; Chính sách thiếu đồng bộ
và sự điều phối; Phân biệt đối xử và kỳ thị; Giáo dục; Sinh kế; Quyền sử dụng

6


đất.
Cùng viết về chủ đề phát triển kinh tế miền núi, các tác giả Phạm Thái
Hƣng và cộng sự (2010) có bài “Nghèo của đồng bào dân tộc thiểu số ở Việt
Nam Thực trạng và thách thức tại các xã đặc biệt khó khăn thuộc Chương trình
135-II“, Hà Nội. Nghiên cứu này đã khai thác các khía cạnh quan trọng về mức
sống của đồng bào các dân tộc thiểu số; mô tả một cách toàn diện về tình trạng
nghèo và vấn đề mức sống của nhóm DTTS ở các xã đặc biệt khó khăn. Mô tả
này tập trung ở khía cạnh nghèo về thu nhập và các khía cạnh phi tiền tệ của vấn
đề mức sống kinh tế (nhƣ: tiếp cận giáo dục, dịch vụ y tế và phát huy tính chủ
động,...). Đồng thời nghiên cứu về các yếu tố quyết định chênh lệch thu nhập
giữa nhóm đa số và nhóm DTTS khác bằng cách phân tích chênh lệch thu nhập:
một là khác biệt về các đặc điểm và nguồn lực giữa các nhóm dân tộc, hai là sự
khác biệt về thu nhập từ các đặc điểm và nguồn lực, ba là đã tìm hiểu đồng bào
các DTTS nghèo đƣợc hỗ trợ từ những chính sách và chƣơng trình hiện tại nhƣ
thế nào. Sau những phân tích đó tác giả đã có những kiến nghị cho các chính
sách và chƣơng trình trong tƣơng lai nhằm đƣa ra những hỗ trợ hiệu quả hơn
cho việc nâng cao mức sống đối với nhóm DTTS.

1.1.2. Những vấn đề đặt ra luận văn cần nghiên cứu giải quyết
Các công trình nghiên cứu nêu trên cho thấy: hầu hết các nghiên cứu
đều tập trung phân tích các đặc điểm nghèo đói, xác định các nguyên nhân của
sự nghèo đói, các chính sách giảm nghèo cũng nhƣ các yếu tố cần thiết trong
chính sách giảm nghèo. Nhiều nghiên cứu cũng đã đánh giá các tác động của
các chính sách giảm nghèo chủ yếu qua các tiêu chí tính hiệu quả, tính hiệu
lực, phù hợp và bền vững của chính sách. Gần đây, đã có nhiều nghiên cứu về
mối quan hệ giữa sinh kế và vấn đề giảm nghèo.
Các công trình nghiên cứu trên đã cung cấp cho tác giả những gợi ý và
về lý luận và thực tiễn để kế thừa trong luận văn của mình nhằm góp phần

7


thực hiện thành công mục tiêu của chính sách giảm nghèo cho đồng bào
DTTS ở các tỉnh Tây Bắc Việt Nam trong thời gian tới.
Tuy nhiên, việc nghiên cứu cơ chế, cách thức để thực hiện chính sách
giảm nghèo cho đồng bào DTTS ở các tỉnh vùng Tây Bắc rất thiếu vắng. Một số
nghiên cứu tuy có đề cập vấn đề này nhƣng chƣa tập trung phân tích, đánh giá
chính sách giảm nghèo để từ đó chỉ ra những tồn tại, hạn chế trong quá trình thực
hiện chính sách. Chƣa có những nghiên cứu hệ thống hóa và làm sáng tỏ những
vấn đề lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo một cách
hệ thống và hoàn chỉnh của cả nƣớc nói chung và khu vực Tây Bắc nói riêng.

1.2. Cơ sở lý luận về chính sách giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số
1.2.1. Khái quát về giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số
1.2.1.1. Một số khái niệm cơ bản
a. Nghèo
Tại hội nghị bàn về xoá đói giảm nghèo do ESCAP tổ chức tại Băng
Cốc Thái Lan tháng 9/1993 đã đƣa ra khái niệm về nghèo đói nhƣ sau: “Đói

nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả mãn
những nhu cầu cơ bản của con người đã được xã hội thừa nhận tuỳ theo trình
độ phát triển kinh tế xã hội và phong tục tập quán của các địa phương”.
Ở Việt Nam quan niệm: Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có
những điều kiện thoả mãn những nhu cầu tối thiểu và cơ bản nhất trong cuộc sống
và có mức sống thấp hơn mức sống của cộng đồng xét trên mọi phương diện.

Một cách hiểu khác: Nghèo là một bộ phận dân cư có mức sống dưới
ngưỡng quy định của sự nghèo. Nhưng ngưỡng nghèo còn phụ thuộc vào đặc
điểm cụ thể của từng địa phương, từng thời kỳ cụ thể hay từng giai đoạn phát
triển kinh tế xã hội cụ thể của từng địa phương hay từng quốc gia.
Tại Việt Nam, nghèo đƣợc chia thành các cấp độ khác nhau:
nghèo tuyệt đối, nghèo tƣơng đối, nghèo có nhu cầu tối thiểu.

8


Nghèo tuyệt đối: Là tình trạng một bộ phận dân cƣ thuộc diện nghèo
không có khả năng thoả mãn nhu cầu tối thiểu của cuộc sống: ăn, mặc, ở, đi lại...
Nghèo tƣơng đối: là tình trạng một bộ phận dân cư thuộc diện nghèo có
mức sống dưới mức sống trung bình của cộng đồng và địa phương đang xét.

Nghèo có nhu cầu tối thiểu: Đây là tình trạng một bộ phận dân cư có
những đảm bảo tối thiểu để duy trì cuộc sống như đủ ăn, đủ mặc, đủ ở và một
số sinh hoạt hàng ngày nhưng ở mức tối thiểu.
b. Giảm nghèo
Thực tế không có nhiều tài liệu thảo luận về khái niệm “giảm nghèo” có thể là do mục đích của “giảm nghèo” đã rất rõ ràng là giảm tình trạng
nghèo trên cơ sở khái niệm và các tiêu chuẩn về nghèo đói. Theo Bộ Lao
động – Thƣơng binh và Xã hội, các chƣơng trình giảm nghèo đƣợc hiểu là
tập hợp các chính sách, biện pháp và dự án nhằm thúc đẩy khả năng tiếp cận

của ngƣời nghèo đến dịch vụ xã hội, nhƣ vậy giảm nghèo lại có nghĩa là tăng
khả năng tiếp cận dịch vụ xã hội; hay giảm nghèo đƣợc hiểu là kết quả từ
những nỗ lực của nhà nƣớc, cộng đồng và ngƣời dân làm cho ngƣời dân đạt
đƣợc mức sống (mức thu nhập) vƣợt trên mức sống tối thiểu.
Trên cơ sở khái niệm nghèo, khái niệm giảm nghèo đươcc̣ xác đinḥ trong
luâṇ văn này là giảm tình trạng dân cư chỉ có thể thoả mãn một phần nhu cầu
cơ bản của cuộc sống. Ở cấp độ cộng đồng, giảm nghèo đƣợc hiểu là giảm số
lƣợng hay tỷ lệ ngƣời hay hộ không thỏa mãn những nhu cầu cơ bản. Ở cấp
hộ gia đình, giảm nghèo đƣợc hiểu là nâng cao mƣ́c đô g̣th ỏa mãn các nhu cầu
cơ bản của hộ gia đình; hay còn gọi là thu hẹp khoảng cách nghèo.
Ở cấp đô g̣ c ộng đồng, giảm nghèo đƣợc xem trong môṭtổng thể , bao
gồm biến đôngg̣ tình trạng nghèo của nhiều hộ gia đình với các trangg̣ thái khác
nhau, nhƣ tái nghèo, nghèo kinh niên, thoát nghèo, cận nghèo hay nghèo mới.
Một số trạng thái nghèo liên quan này đƣợc khái niệm nhƣ sau:

9


Thoát nghèo: Là tình trạng một hộ trƣớc thời điểm điều tra /rà soát là
nghèo nhƣng tại thời điểm điều tra /rà roát đã có m ức thu nhập bình quân cao
hơn chuẩn nghèo. Nhƣ vậy, khi mức thu nhập bình quân đầu ngƣời của hộ
cao hơn chuẩn nghèo thì hộ đó đƣợc coi là thoát nghèo.
Tái nghèo: Là tình trạng một hộ gia đình hay ngƣời đã thoát nghèo
nhƣng lại rơi vào nghèo sau một thời gian nhất định, thƣờng là dƣới 3 năm;
hay nhƣƣ̃ng hô g̣đa ƣ̃thoát nghèo trong quátrinh ̀ phát triển nhƣng sau do nhiều lý
do khách quan hay chủquan laịrơi vào tinh̀ trangg̣ nghèo.
Nghèo mới: Là tình trạng hộ hay ngƣời đƣợc xác định là nghèo lần đầu
hoặc không phải là lần đầu nhƣng đã có thời gian thoát nghèo trƣớc đó từ 3
năm trở lên.
c. Giảm nghèo bền vững:

“Giảm nghèo bền vững” đã đƣợc một số nghiên cứu đề cập từ trƣớc
năm 2000. Nhƣng đến năm 2008 cụm từ "giảm nghèo bền vững" đƣợc sử
dụng chính thức trong văn bản hành chính ở Việt Nam tại Nghị quyết số
30a/2008/NQ-CP ngày 27/12/2008 của Chính phủ về Chƣơng trình hỗ trợ
giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo; tiếp đó là Nghị quyết
số 80/NQ-CP ngày 19/5/2010 của Chính phủ về Định hƣớng giảm nghèo bền
vững giai đoạn 2011-2020; Quyết định số 1489/QĐ-TTg ngày 8/10/2012 của
TTCP phê duyệt chƣơng trình giảm nghèo bền vững giai đoạn 2012-2015 và
Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 1/6/2012, Hội nghị BCH trung ƣơng khóa XI
về một số vấn đề về chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020. Tính đến thời
điểm này vẫn chƣa có một định nghĩa hay khái niệm chính thức về “giảm
nghèo bền vững”, nhƣng trong các báo cá o (Báo cáo giảm nghèo quốc gia
năm 2008, Báo cáo giảm nghèo giai đoạn 2006-2010, báo cáo th ực hiện các
mục tiêu thiên niên kỷ,...) hay các văn bản hành chính thì tình trạng tái nghèo
luôn đƣợc xem là “vấn đề cơ bản” đối

10


với giảm nghèo bền vững.
“Bền vƣƣ̃ng“ có th ể hiểu là ổn định, đƣợc duy trì trong thời gian dài , là
vƣƣ̃ng chắc. Nhƣ vâỵ nên hiểu bền vững là một tiêu chuẩn hay một yêu cầu về
sƣ g̣ “chắc chắn” đối với kết quảgi ảm nghèo. Mục đích rất rõràng c ủa giảm
nghèo bền vững chính là đảm bảo hay duy trìthành quảgiảm nghèo môṭcách
lâu dài, bền vƣƣ̃ng. Nếu hiểu “bền vững” với nghĩa là có khả năng chống đỡ, là
vững chắc thì giảm nghèo bền vững được hiểu là tình trạng đạt được mức
thỏa mãn những nhu cầu cơ bản/mức sống/mức thu nhập cao hơn mức chuẩn
(nghèo) và duy trì được mức thỏa mãn những nhu cầu cơ bản/mức sống/mức
thu nhập trên mức chuẩn đó ngay cả khi gặp phải các cú sốc hay rủi ro; giảm
nghèo bền vững có thể đƣơcg̣ hiểu với nghĩa đơn giản là thoát nghèo bền vững,

hay không bị tái nghèo.
d. Cận nghèo
Cận nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có những điều kiện
thoả mãn những nhu cầu tối thiểu và cơ bản nhất trong cuộc sống và có mức
sống cao hơn mức sống của người nghèo và thấp hơn mức sống của cộng
đồng xét trên mọi phương diện.
Theo nghĩa khác: Cận nghèo là một bộ phận dân cư có mức sống trong
khoảng cao hơn quy định của sự nghèo và thấp hơn quy định của sự nghèo.
Nhưng ngưỡng cận nghèo còn phụ thuộc vào đặc điểm cụ thể của từng địa
phương, từng thời kỳ cụ thể hay từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hội cụ
thể của từng địa phương hay từng quốc gia.
e. Nghèo đa chiều
Nghèo là một hiện tƣợng đa chiều, cần đƣợc chú ý nhìn nhận là sự
thiếu hụt hoặc không đƣợc thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con ngƣời.
Nghèo đa chiều là tình trạng con người không được đáp ứng ở mức tối thiểu
các nhu cầu cơ bản trong cuộc sống.

11


f. Khoảng cách nghèo
Khoảng cách nghèo là phần chênh lệch giữa mức chi tiêu của người
nghèo với ngưỡng nghèo, tính bằng phần trăm so với ngưỡng nghèo. Khi so
sánh các nhóm dân cƣ trong một nƣớc, khoảng cách nghèo cho biết tính chất
và mức độ của nghèo khổ khác nhau giữa các nhóm.
g. Dân tộc thiểu số
“Dân tộc thiểu số” là một khái niệm khoa học đƣợc sử dụng phổ biến
trên thế giới hiện nay. Các học giả phƣơng Tây quan niệm rằng, đây là một
thuật ngữ chuyên ngành dân tộc dùng để chỉ những dân tộc có dân số ít. Trong
một số trƣờng hợp, ngƣời ta đánh đồng ý nghĩa “dân tộc thiểu số” với “dân

tộc lạc hậu”, “dân tộc chậm tiến”, “dân tộc kém phát triển”, “dân tộc chậm
phát triển” … Có nhiều nguyên nhân, trong đó có sự chi phối bởi quan điểm
chính trị của giai cấp thống trị trong mỗi quốc gia.
Trên thực tế, khái niệm “dân tộc thiểu số” chỉ có ý nghĩa biểu thị tƣơng
quan về dân số trong một quốc gia đa dân tộc. Theo quan điểm của chủ nghĩa
Mác – Lenin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh và xuất phát từ nguyên tắc bình đẳng
dân tộc, thì khái niệm “dân tộc thiểu số” không mang ý nghĩa phân biệt địa vị,
trình độ phát triển của các dân tộc. Địa vị, trình độ phát triển của các dân tộc
không phụ thuộc ở số dân nhiều hay ít, mà nó đƣợc chi phối bởi những điều
kiện kinh tế - chính trị - xã hội và lịch sử của mỗi dân tộc.
Vận dụng quan điểm trên vào điều kiện cụ thể của cách mạng nƣớc ta,
Đảng Cộng sản Việt Nam luôn khẳng định quan niệm nhất quán của mình:
Việt Nam là một quốc gia thống nhất gồm 54 dân tộc thành viên, với khoảng
trên 80 triệu ngƣời. Trong tổng số các dân tốc nói trên thì dân tộc Việt (Kinh)
chiếm 86,2% dân số, đƣợc quan niệm là “dân tộc đa số”, 53 dân tộc còn lại,
chiếm 13,8% dân tộc đƣợc quan niệm là “dân tộc thiểu số” trong cộng đồng
các dân tộc Việt Nam. Khái niệm “dân tộc thiểu số” có lúc, có nơi, nhất là

12


trong những năm trƣớc đây còn đƣợc gọi là “dân tộc ít ngƣời”. Mặc dù hiện
nay đã có quy định thống nhất gọi là “dân tộc thiểu số”, nhƣng cách gọi “dân
tộc ít ngƣời” vẫn không bị hiểu khác đi về nội dung.
Theo nghị định 05/2011/NĐ ngày 14 tháng 01 năm 2011 của Chính phủ
về công tác dân tộc thì khái niệm dân tộc thiểu số đƣợc hiểu nhƣ sau: “Dân
tộc thiểu số là những dân tộc có số dân ít hơn so với dân tộc đa số trên phạm
vi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩ Việt Nam”
Nhƣ vậy, khái niệm “dân tộc thiểu số” dùng để chỉ những dân tộc có số
dân ít, chiếm tỷ trọng thấp trong tƣơng quan so sánh về lƣợng dân số trong

một quốc gia đa dân tộc. Khái niệm “dân tộc thiểu số” cũng không có ý nghĩa
biểu thị tƣơng quan so sánh về dân số giữa các quốc gia dân tộc trên phạm vi
khu vực và thế giới.
1.2.1.2. Đặc điểm đói nghèo của đồng bào dân tộc thiểu số
Vùng dân tộc và miền núi chiếm gần 3/4 diện tích tự nhiên của Việt
Nam, là địa bàn sinh sống của 54 dân tộc, trong đó có 53 dân tộc thiểu số với
trên 13 triệu ngƣời, chiếm 14,28% dân số cả nƣớc. Trong 53 dân tộc thiểu số
luôn bị thiệt thòi, tỷ lệ đói nghèo rất cao đang là những thách thức to lớn.
Thứ nhất, các hộ ngƣời nghèo là ngƣời DTTS chủ yếu sinh sống ở
vùng cao, vùng sâu, vùng xa, có nhiều ngƣời ăn theo, dân trí thấp và thƣờng
có tƣ tƣởng phó mặc số phận, trông chờ vào ruộng nƣơng hoặc phát đồi, phát
rừng làm nƣơng để kiếm sống. Đa số các hộ nghèo DTTS thụ động trong mọi
hoạt động sản xuất kinh doanh, cũng nhƣ ỷ lại vào sự trợ giúp của cộng đồng,
ít chủ động vƣơn lên thoát nghèo. Các đối tƣợng ngƣời nghèo đƣợc thụ
hƣởng chính sách hỗ trợ còn nặng tính trông chờ, ỷ lại, không chủ động để cố
gắng vƣơn lên thoát nghèo. Việc chuyển đổi tập quán canh tác, ứng dụng các
tiến bộ khoa học kỹ thuật vào sản xuất rất hạn chế. Tâm lý chung của đồng
bào DTTS quen dựa vào tự nhiên, an phận thủ thƣờng, dễ

13


thỏa mãn các nhu cầu tối thiểu. Một phần trong số họ là những ngƣời neo
đơn, bệnh tật, già nua, độc thân. Nếu không có sự trợ giúp tích cực của cộng
đồng, họ sẽ bị tụt hậu mãi trong khi nền kinh tế đang không ngừng tăng
trƣởng.
Thứ hai, các hộ nghèo DTTS chủ yếu là những ngƣời làm việc trong
lĩnh vực sản xuất nông nghiệp và thƣờng có ít đất đai. Thu nhập của họ chỉ
trông vào sản xuất nông nghiệp, hứng chịu nhiều hơn sự rủi ro, thất bát mùa
màng. Năng suất thấp, lƣơng thực thiếu nên cũng không thể phát triển chăn

nuôi, ít sản phẩm hàng hóa nên cũng gần nhƣ không tham gia mua bán, giao
lƣu trên thị trƣờng dẫn đến thiếu tiền để đầu tƣ vào vật tƣ, giống cây trồng
do đó mà năng suất thấp lại càng thấp, trong khi số nhân khẩu trong gia đình
ngày càng tăng nhanh do sinh đẻ nhiều nên buộc phải đốt phá rừng làm
nƣơng, rẫy để trồng lƣơng thực mƣu sinh.
Đồng bào DTTS với lối sống du canh du cƣ, phong tục tập quán đa
dạng của đa dân tộc. Trình độ sản xuất lạc hậu chủ yếu là tự cung tự cấp: tập
quán, lao động sản xuất của đồng bào chậm đƣợc thay đổi, sản xuất thuần
nông tự sản, tự tiêu là phổ biến, chậm thích ứng với cơ chế của nền KTTT,
chƣa tiếp cận đƣợc với những tiến bộ mới của nền khoa học kỹ thuật hiện
đại. Trình độ dân trí thấp, tập quán sản xuất, canh tác lạc hậu, dân cƣ phân
tán, tự do phá rừng làm nƣơng rẫy.
Thứ ba, các hộ nghèo là ngƣời DTTS thƣờng tập trung ở vùng sâu, vùng
xa không có đƣờng ô tô đến trung tâm bản. Ngƣời nghèo rất ít đƣợc đi học.

1.2.1.3. Sự cần thiết của giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số
Thứ nhất, do yêu cầu phải rút ngắn khoảng cách chênh lệch giàu nghèo
ngày càng lớn giữa ngƣời kinh với ngƣời DTTS. Xét tình hình thực tế, khi nƣớc
ta bƣớc vào thời kỳ đổi mới thì sự phân hóa giàu nghèo diễn ra rất nhanh đặc
biệt khoảng cách giàu nghèo giữa ngƣời kinh với ngƣời DTTS ngày

14


càng lớn nếu không tích cực xoá đói giảm nghèo và giải quyết tốt các vấn đề
xã hội khác thì khó có thể đạt đƣợc mục tiêu xây dựng một cuộc sống ấm no
về vật chất, tốt đẹp về tinh thần, vừa phát huy đƣợc truyền thống tốt đẹp của
dân tộc, vừa tiếp thu đƣợc yếu tố lành mạnh và tiến bộ của thời đại.
Thứ hai, do yêu cầu của việc đảm bảo an sinh xã hội cho ngƣời nghèo
nói chung, cho đồng bào DTTS nói riêng. Thực hiện chính sách xóa đói giảm

nghèo là vấn đề kinh tế - xã hội quan trọng. Trong chính sách phát triển kinh
tế - xã hội nhà nƣớc đã xây dựng đƣợc các chƣơng trình mục tiêu quốc gia,
trong đó có chƣơng trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững. Xoá đói
giảm nghèo không chỉ là vấn đề kinh tế đơn thuần, mà nó còn là vấn đề kinh
tế - xã hội quan trọng, do đó phải có sự chỉ đạo thống nhất giữa chính sách
kinh tế với chính sách xã hội.
Xoá đói giảm nghèo cho đồng bào DTTS về kinh tế là điều kiện tiên
quyết để xoá đói giảm nghèo về văn hoá, xã hội. Phải tiến hành thực hiện xoá
đói giảm nghèo cho các hộ nông dân là ngƣời DTTS sinh sống ở vùng cao,
vùng sâu, vùng xa và những vùng căn cứ kháng chiến cách mạng cũ, nhằm
phá vỡ thế sản xuất tự cung, tự cấp, độc canh, đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu
kinh tế sản xuất nông nghiệp trên toàn quốc theo hƣớng sản xuất hàng hoá,
phát triển công nghiệp nông thôn, mở rộng thị trƣờng nông thôn, tạo việc làm
tại chỗ, thu hút lao động ở nông thôn vào sản xuất tiểu thủ công nghiệp,
thƣơng nghiệp và dịch vụ là con đƣờng cơ bản để xoá đói giảm nghèo ở nông
thôn.
Thứ ba, do yêu cầu của việc nâng cao trình độ dân trí, chăm sóc tốt sức
khoẻ nhân dân, giúp họ có thể tự mình vƣơn lên trong cuộc sống, sớm hoà nhập
vào cuộc sống cộng đồng, xây dựng đƣợc các mối quan hệ xã hội lành mạnh,
giảm đƣợc khoảng trống ngăn cách giữa ngƣời giàu với ngƣời nghèo, ổn định
tinh thần, có niềm tin vào bản thân, từ đó có lòng tin vào đƣờng lối và

15