Luận văn Thạc sĩ Kinh doanh và quản lý: Tăng cường quản lý chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước tại huyện Phúc Thọ - thành phố Hà Nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THĂNG LONG

NGÔ HỒNG PHƯỚC

TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN TỪ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC
TẠI HUYỆN PHÚC THỌ - THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH DOANH VÀ QUẢN LÝ

Hà Nội, năm 2015


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THĂNG LONG

NGÔ HỒNG PHƯỚC - C00099
TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN TỪ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC
TẠI HUYỆN PHÚC THỌ - THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH DOANH VÀ QUẢN LÝ
CHUYÊN NGÀNH
MÃ SỐ

: TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG

: 60340201

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS Đồng Xuân Ninh

Hà Nội, năm 2015

Thang Long University Libraty


MỤC LỤC
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
DANH MỤC CÁC BẢNG
DANH MỤC CÁC HÌNH
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
1. Lý do chọn đề tài ........................................................................................... 1
2. Mục tiêu nghiên cứu ...................................................................................... 2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu. ................................................................ 2
4. Phương pháp nghiên cứu............................................................................... 2
5. Kết cấu của luận văn ..................................................................................... 3
CHƯƠNG I: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHI THƯỜNG XUYÊN VÀ QUẢN
LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP
HUYỆN ............................................................................................................ 4
1.1. HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ............................................................................. 4
1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước: .............................................................. 4
1.1.2. Bản chất của ngân sách nhà nước ........................................................... 5
1.1.3. Chức năng của ngân sách nhà nước ........................................................ 7
1.1.4. Vai trò của ngân sách nhà nước .............................................................. 8
1.1.5. Hệ thống ngân sách nhà nước ở Việt Nam ........................................... 11

1.1.6. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................................. 12
1.1.7. Ngân sách nhà nước cấp huyện trong hệ thống ngân sách nhà nước ............. 19
1.2. TỔNG QUAN VỀ CHI THƯỜNG XUYÊN VÀ QUẢN LÝ CHI
THƯỜNG XUYÊN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ................................... 20


1.2.1. Các khái niệm ........................................................................................ 20
1.2.1.1. Chi thường xuyên ............................................................................... 20
1.2.2. Vai trò của chi thường xuyên và quản lý chi thường xuyên từ ngân sách
nhà nước đối với sự phát triển kinh tế - xã hội. .............................................. 24
1.3. NỘI DUNG QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN TỪ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN ............................................................................ 26
1.3.1. Công tác lập dự toán chi thường xuyên ................................................ 26
1.3.2. Công tác chấp hành dự toán chi thường xuyên ..................................... 27
1.3.3. Công tác quyết toán chi thường xuyên ................................................. 28
1.3.4. Thanh tra, giám sát chi thường xuyên ................................................... 32
1.4. CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CHI THƯỜNG XUYÊN VÀ
QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN .............................................................. 33
1.4.1. Nhiệm vụ về phát triển kinh tế- xã hội của đất nước trong từng thời kỳ:
......................................................................................................................... 33
1.4.2. Khả năng tích tụ và tích lũy của nền kinh tế: ........................................ 33
1.4.3. Ảnh hưởng của các yếu tố tự nhiên, hạn hán, động đất, dịch bệnh: ..... 33
1.4.4. Hiệu quả chi của bộ máy quản lý chi Ngân sách nhà nước: ................. 33
1.5. TÍNH TẤT YẾU PHẢI TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ CHI THƯỜNG
XUYÊN ........................................................................................................... 34
Tóm tắt chương 1: ......................................................................................... 35
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN TỪ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI HUYỆN PHÚC THỌ GIAI ĐOẠN
2010-2014........................................................................................................ 36
2.1. ĐẶC ĐIỂM TỰ NHIÊN, KINH TẾ, CHÍNH TRỊ - XÃ HỘI CÓ ẢNH

HƯỞNG ĐẾN CHI THƯỜNG XUYÊN VÀ QUẢN LÝ CHI THƯỜNG
XUYÊN CỦA HUYỆN PHÚC THỌ ............................................................. 36
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên ................................................................................. 36

Thang Long University Libraty


2.1.2. Đặc điểm kinh tế chính trị xã hội .......................................................... 37
2.2. THỰC TRẠNG CHI THƯỜNG XUYÊN VÀ QUẢN LÝ CHI THƯỜNG
XUYÊN TỪ NGÂN SÁCH HUYỆN PHÚC THỌ (2010-2014) ................... 41
2.2.1. Thực trạng cân đối thu – chi NSNN Huyện .......................................... 41
2.2.2. Thực trạng chi thường xuyên NSNN huyện Phúc Thọ ......................... 46
2.2.3. Thực trạng quản lý chi thường xuyên tại huyện Phúc Thọ ................... 58
2.3. ĐÁNH GIÁ VỀ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN
TẠI HUYỆN PHÚC THỌ .............................................................................. 62
2.3.1. Những kết quả đạt được ........................................................................ 62
2.3.2. Những hạn chế ...................................................................................... 64
2.3.3. Nguyên nhân hạn chế ........................................................................... 66
Tóm tắt chương 2: ......................................................................................... 67
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ CHI THƯỜNG
XUYÊN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC HUYỆN PHÚC THỌ .............. 68
3.1. ĐỊNH HƯỚNG, MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI CỦA
HUYỆN PHÚC THỌ ĐẾN NĂM 2020 ......................................................... 68
3.1.1. Quan điểm phát triển ............................................................................. 68
3.1.2. Mục tiêu phát triển ................................................................................ 69
3.2. NHỮNG THUẬN LỢI VÀ KHÓ KHĂN ĐỐI VỚI CHI THƯỜNG
XUYÊN VÀ QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN ........................................ 72
3.2.1. Thuận lợi ............................................................................................... 72
3.2.2. Khó khăn ............................................................................................... 73
3.3. GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI

THƯỜNG XUYÊN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC HUYỆN PHÚC THỌ
GIAI ĐOẠN 2015 -2020 VÀ ĐẾN NĂM 2030 ............................................. 74
3.3.1. Tăng cường quản lý qua các khâu trong quá trình quản lý ................... 74
3.3.2. Đổi mới công tác quản lý chi thường xuyên: ........................................ 77


3.3.3. Nâng cao năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ quản lý chi thường
xuyên ............................................................................................................... 79
3.3.4. Phát triển công nghệ thông tin phục vụ quản lý.................................... 80
3.4. KIẾN NGHỊ, ĐỀ XUẤT VỚI CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC ............... 81
3.4.1. Về phân cấp nhiệm vụ chi thường xuyên ............................................ 81
3.4.2. Hoàn thiện định mức phân bổ ngân sách .............................................. 82
Tóm tắt chương 3 .......................................................................................... 83
KẾT LUẬN .................................................................................................... 84
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 86

Thang Long University Libraty


LỜI CAM ĐOAN
Tên tôi là: Ngô Hồng Phước
Sinh ngày 24 tháng 9 năm 1981 tại Hà Nội
Quê quán: Xã Võng Xuyên, huyện Phúc Thọ, Thành phố Hà Nội
Hiện đang công tác tại: UBND huyện Phúc Thọ, Thành phố Hà Nội
Là học viên cao học khóa 2, Trường đại học Thăng Long; Ngành: Kinh doanh
và quản lý; chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng, Mã số: 60340201.
Tôi xin cam đoan đề tài: “Tăng cường quản lý chi thường xuyên từ Ngân sách
nhà nước tại huyện Phúc Thọ, Thành phố Hà Nội”.
Đề tài này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu có
tính chất độc lập riêng, không sao chép của bất kỳ tài liệu nào. Nội dung của

luận văn có sử dụng một số thông tin từ các nguồn các tài liệu được liệt kê
trong danh mục tham khảo./.
Hà Nội, ngày 15 tháng 9 năm 2015
Tác giả
Ngô Hồng Phước


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1. Quyết toán thu NSNN huyện Phúc Thọ giai đoạn 2010-2014 ....... 42
Bảng 2.2. Quyết toán chi ngân sách huyện Phúc Thọ 2010 -2014 giai đoạn
2010-2014........................................................................................................ 50
Bảng 2.3. Dự toán chi thường xuyên ngân sách huyện Phúc Thọ ................. 50
Bảng 2.4. Quyết toán chi thường xuyên ngân sách huyện Phúc Thọ 2010 2014 ................................................................................................................. 52
Bảng: 2.5

Cơ cấu, tốc độ tăng chi thường xuyên qua các năm ................... 55

Bảng: 2.6 Cán bộ quản lý ngân sách Phòng TCKH thời điểm 2014 ............. 62
DANH MỤC CÁC HÌNH
Hình 1.1: Cơ cấu hệ thống NSNN .................................................................. 11
Hình 2.1. Biểu đồ so sánh dư toán và quyết toán chi thường xuyên .............. 53
Hình 2.2. Sơ đồ hệ thống quản lý tài chính ..................................................... 59

Thang Long University Libraty


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ

NSNN

Ngân sách Nhà nước

NSĐP

Ngân sách địa phương

KT-XH

Kinh tế - xã hội

HĐND

Hội đồng nhân dân

HĐND&UBND

Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

KBNN

Kho bạc nhà nước

DNNN

Doanh nghiệp nhà nước

GTGT

Giá trị gia tăng

TNDN

Thu nhập doanh nghiệp

TSCĐ

Tài sản cố định

UBND

Ủy ban nhân dân

XDCB

Xây dựng cơ bản


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Ngân sách Nhà nước có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động
kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng và đối ngoại của đất nước, NSNN là điều
kiện vật chất quan trọng để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước do
Hiến pháp quy định. Đồng thời, NSNN là công cụ quan trọng của Nhà nước
để điều chỉnh vĩ mô toàn bộ nền kinh tế, thực hiện các mục tiêu của Nhà
nước. Thông qua việc phân phối và phân phối lại tổng sản phẩm xã hội và thu
nhập quốc dân, NSNN tập trung một phần quan trọng thu nhập quốc dân để

đảm bảo nguồn vốn cho tái sản xuất mở rộng nền kinh tế. Ở Việt Nam, Luật
NSNN quy định rằng ngân sách cấp huyện là một bộ phận cấu thành của
NSNN, là cấp ngân sách thực hiện chức năng, nhiệm vụ của NSNN. Việc tổ
chức quản lý thu chi ngân sách cấp huyện có hiệu quả sẽ góp phần thúc đẩy
tăng trưởng kinh tế, ổn định chính trị, xã hội của địa phương.
Trong cơ cấu chi ngân sách Nhà nước gồm có hai khoản chi lớn là chi
đầu tư phát triển và chi thường xuyên, trong đó chi thường xuyên chiếm tỷ
trọng lớn, nhằm đảm bảo cho bộ máy nhà nước hoạt động liên tục, hiệu quả,
phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ chính trị - kinh tế - xã hội của nhà nước.
Đồng thời chi thường xuyên cũng là công cụ điều tiết kinh tế vĩ mô của Nhà
nước.
Huyện Phúc Thọ nằm phía Tây Bắc thủ đô Hà Nội, thuộc hữu ngạn
Sông Hồng và Sông Đáy, cách trung tâm Thủ đô khoảng 35km; giáp với các
huyện Đan Phượng, Quốc Oai, Thạch Thất và Thị xã Sơn Tây. Là một huyện
thuần nông, công nghiệp, dịch vụ chưa phát triển. Hàng năm thu ngân sách
nhà nước trên địa bàn khoảng 100 tỷ đồng, chỉ đủ bù đắp một phần cho chi

1

Thang Long University Libraty


thường xuyên, phần lớn nhu cầu chi hưởng từ nguồn thu trợ cấp của ngân
sách Thành phố.
Theo số liệu thống kê của Huyện từ năm 2010 đến nay chi thường
xuyên từ ngân sách huyện liên tục tăng từ 199 tỷ đồng (chiếm 53% tổng chi)
lên 487 tỷ đồng (chiếm 70% tổng chi). Nguyên nhân, do chi cho con người
ngày càng tăng, có nhiều định mức chi chưa phù hợp, một số nội dung chi
thường xuyên còn chưa thực sự cấp thiết… Trong khi đó nếu kiểm soát tốt
việc chi thường xuyên, sẽ tạo nhiều nguồn lực hơn để đầu tư cho phát triển

kinh tế - xã hội của huyện. Do đó vấn đề là làm thế nào để tăng cường công
tác quản lý chi thường xuyên từ ngân sách huyện trong thời gian hiện nay
đang trở nên rất cấp thiết. Xuất phát từ suy nghĩ trên tác giả đã lựa chọn đề tài
“Tăng cường quản lý chi thường xuyên từ Ngân sách nhà nước tại huyện
Phúc Thọ, Thành phố Hà Nội” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Tìm ra các giải pháp có căn cứ khoa học và phù hợp với thực tiễn để
tăng cường quản lý chi thường xuyên từ ngân sách huyện một cách có hiệu
quả, qua đó luận văn kiến nghị, đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện
công tác quản lý chi thường xuyên trong thời gian tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu.
- Đối tượng nghiên cứu: Tập trung vào công tác quản lý chi thường
xuyên từ ngân sách nhà nước cấp huyện.
- Phạm vi nghiên cứu: Công tác quản lý chi thường xuyên từ ngân sách
huyện qua các khâu lập dự toán, chấp hành, quyết toán từ năm 2010 -2014.
Kiến nghị, đề xuất cho giai đoạn 2015-2020.
4. Phương pháp nghiên cứu.
Trên cơ sở phương pháp luận chung duy vật biện chứng, duy vật lịch
sử, luận văn sử dụng các phương pháp sau: Phương pháp phân tích tổng hợp,

2


phương pháp Thống kê so sánh, phương pháp điều tra khảo sát, phươnh pháp
định tính, định lượng.
5. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, mục lục, danh mục tài liệu tham khảo và các phần
khác, luận văn được chia thành 3 chương:
- Chương 1: Cơ sở lý luận về chi thường xuyên và quản lý chi thường
xuyên từ ngân sách nhà nước cấp huyện.

- Chương 2: Thực trạng công tác quản lý chi thường xuyên từ ngân
sách nhà nước huyện Phúc Thọ.
- Chương 3: Một số giải pháp tăng cường công tác quản lý chi thường
xuyên từ ngân sách nhà nước huyện Phúc Thọ giai đoạn 2015-2020 và đến
năm 2030.

3

Thang Long University Libraty


CHƯƠNG I
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHI THƯỜNG XUYÊN VÀ
QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC CẤP HUYỆN
1.1. HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước:
Theo Luật ngân sách nhà nước được quốc hội thông qua năm 2002 thì:
“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện
chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. Nếu xét về mặt bản chất ngân sách nhà
nước là mối quan hệ lợi ích giữa nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội –
doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân, hộ gia đình gắn liền với việc tạo lập, phân
phối và sử dụng quỹ NSNN.
Ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của một chủ thể trong một
thời gian nhất định. Khi chủ thể của “ngân sách” là Nhà nước được gọi là
ngân sách nhà nước. NSNN có hai nội dung cơ bản là thu NSNN và chi
NSNN:
Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu

từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá
nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm
quốc phòng an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của
nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.

4


Phân loại chi NSNN là sự sắp xếp các khoản chi NSNN vào các nhóm
theo những tiêu thức nhất định.
+ Phân loại theo tổ chức hành chính: Các khoản chi NSNN được phân
loại theo các bộ, cục sở hoặc cơ quan, đơn vị thụ hưởng kinh phí NSNN theo
cấp quản lý trung ương, tỉnh, huyện, xã.
+ Phân loại theo tính chất pháp lý thì chi NSNN được chia thành: các
khoản chi theo luật định, các khoản chi đã được cam kết, các khoản chi đã
được điều chỉnh.
+ Ngoài ra, còn phân loại chi NSNN theo ngành nghề kinh tế quốc dân,
theo đơn vị dự toán các cấp...
Trong quản lý NSNN hiện nay người ta chủ yếu phân loại các khoản
chi NSNN theo nội dung kinh tế chủ yếu là: Chi thường xuyên và chi đầu tư
phát triển.
1.1.2. Bản chất của ngân sách nhà nước
Bản chất của NSNN được quan sát qua hai khía cạnh bộc lộ, đó là:
Về nội dung vật chất: Là các khoản thu và chi NSNN. Các khoản thu
vào NSNN từ nền kinh tế phần lớn đều mang tính bắt buộc của Nhà nước,
Nhà nước đã sử dụng quyền lập pháp để quy định hệ thống pháp luật tài chính
và thuế khoá để động viên các nguồn lực vào tay Nhà nước. Tính chất bắt
buộc các nguồn thu này không mang ý nghĩa tiêu cực, bởi vì mọi người trong
diện động viên nguồn thu đều hiểu được nghĩa vụ của mình và tầm quan trọng

của NSNN đối với sự ổn định, tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội mà
Nhà nước có chức năng điều hành.
Các khoản chi NSNN cho hoạt động và phát triển kinh tế - xã hội mang
tính cấp phát (không hoàn lại trực tiếp) gồm chi cho đầu tư phát triển và chi
thường xuyên. Đây là nội dung quan trọng, dựa vào quyền lực và khả năng tài
chính của mình mà Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế - xã hội của

5

Thang Long University Libraty


mình. Như vậy, vai trò của Nhà nước mang yếu tố quyết định đến tính chất,
quy mô hoạt động của NSNN.
Về nội dung kinh tế - xã hội: Đó là các quan hệ kinh tế thuộc nội dung
NSNN chỉ nảy sinh trong quá trình phân phối giá trị của cải xã hội, nó chịu sự
điều chỉnh của Nhà nước theo những yêu cầu quản lý trong từng giai đoạn
lịch sử.
Việc phân phối và phân phối lại các nguồn lực tài chính để hình thành
nguồn thu của Nhà nước, dù thực hiện dưới hình thức nào, thực chất cũng là
quá trình giải quyết lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội. Phân phối nguồn
lực tài chính là kết quả tài chính của các đơn vị kinh tế được chia thành hai
phần, phần nộp cho NSNN và phần để lại cho các thành viên của đơn vị.
Thông qua phần nộp NSNN, Nhà nước tiếp tục phân phối lại qua các khoản
cấp phát ngân sách cho mục đích tiêu dùng và đầu tư. Do vậy có thể thấy
rằng, mối quan hệ kinh tế - xã hội của NSNN là quan hệ ở phạm vi rộng lớn
liên quan đến mọi khu vực của nền kinh tế quốc dân.
Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nước có thể sử dụng các công cụ
sẵn có để bắt buộc mỗi thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các nguồn
lực tài chính cần thiết. Song các chủ thể sản xuất - kinh doanh, các thành viên

trong xã hội thì luôn đấu tranh để bảo vệ lợi ích kinh tế của mình. Nghĩa là,
Nhà nước không thể dựa vào quyền lực của mình để huy động sự đóng góp
của xã hội dưới bất kỳ hình thức nào, bằng mọi giá phải có giới hạn hợp lý,
đó chính là việc giải quyết hài hoà lợi ích kinh tế Nhà nước và xã hội. Nếu chỉ
chú trọng đến lợi ích của Nhà nước mà không chú trọng đến lợi ích của xã hội
thì quan hệ giữa Nhà nước và xã hội trở nên căng thẳng, sản xuất đình trệ, đời
sống nhân dân bị bần cùng.
Mọi hoạt động thu, chi của NSNN đều nhằm tạo lập và sử dụng các
nguồn lực tài chính, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước

6


và các chủ thể trong xã hội. Do đó, có thể kết luận về bản chất NSNN như
sau: NSNN là hệ thống các mối quan hệ giữa Nhà nước và xã hội phát sinh
trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm
bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế - xã hội
của mình.
1.1.3. Chức năng của ngân sách nhà nước
Trong thời gian dài nhiều nhà kinh tế đều cho rằng, NSNN có hai chức
năng là phân phối và giám đốc, mỗi chức năng có những đặc trưng riêng. Chức
năng phân phối bao gồm: phân phối lần đầu là phân phối lại giá trị tổng sản
phẩm xã hội, cùng với các nguồn tài chính khác dưới hình thức động viên các
nguồn thu vào NSNN theo các luật định như thuế, phí, lệ phí và các văn bản
khác, sau đó phân phối lại thông qua các khoản chi đầu tư phát triển và chi
thường xuyên cho nền kinh tế - xã hội. Chức năng giám đốc là hệ quả của chức
năng phân phối, tùy thuộc vào việc triển khai chức năng phân phối, chức năng
giám đốc của NSNN là việc kiểm tra, kiểm soát tình hình thu, chi NSNN, nhưng
nếu chỉ nhìn nhận ở phạm vi hai chức năng trên của NSNN thì chức năng của
NSNN chỉ mới có ý nghĩa quá trình phân chia số học, chưa thể hiện rõ ý nghĩa

kinh tế tổng hợp và bao quát của chức năng.
Bản chất, chức năng của Nhà nước quyết định bản chất, chức năng của
NSNN. Hoạt động của NSNN, thực chất là hoạt động của Nhà nước trên lĩnh
vực tài chính. Nhà nước ra đời và tồn tại đều phải có nguồn lực tài chính để
chi tiêu, phục vụ cho việc duy trì bộ máy quản lý và phát triển kinh tế - xã
hội. Chức năng của NSNN phải có nhiệm vụ thống nhất tập hợp các khoản
thu và các khoản chi, sự thống nhất đó thể hiện cả hệ thống ngân sách, nghĩa
là luôn giữ vững mối quan hệ và loại bỏ sự tùy tiện giữa thu và chi ngân sách
trong phạm vi thời gian ấn định không tách rời nhau.

7

Thang Long University Libraty


Như vậy nguyên nhân ra đời và tồn tại của ngân sách là sự cần thiết tập
hợp, cân đối thu, chi của Nhà nước; các khoản thu phải thực hiện theo luật
định, các khoản chi phải dựa vào tiêu chuẩn, định mức và dự toán được cấp có
thẩm quyền phê duyệt. Việc tập hợp cân đối thu, chi ngân sách là vấn đề có ý
nghĩa quan trọng trong lĩnh vực tài chính quốc gia; thông qua đó mà thực hiện
kiểm tra, giám sát việc thu, chi ngân sách có đúng luật định và hiệu quả hay
không. Từ đó ta có thể kết luận chức năng của NSNN là:
- Thực hiện cân đối giữa khoản thu và các khoản chi (bằng tiền) của Nhà
nước.
- Huy động nguồn tài chính và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu theo dự
toán nhà nước.
1.1.4. Vai trò của ngân sách nhà nước
Vai trò của NSNN được xác định trên cơ sở các chức năng và nhiệm vụ
cụ thể của nó trong từng giai đoạn. Theo yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm
vụ của Nhà nước thì vai trò NSNN cũng được thể hiện khác nhau tùy theo từng

thời kỳ phát triển kinh tế và cơ chế quản lý tương ứng với từng thời kỳ đó. Vì
vậy, vai trò của NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính, là công cụ
quan trọng để Nhà nước thực hiện điều hành vĩ mô và toàn bộ đời sống kinh tế
- xã hội. Trong nền kinh tế thị trường vai trò của NSNN được thay đổi và trở
nên hết sức quan trọng. Trong quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc gia Ngân sách
nhà nước có các vai trò như sau:
- Huy động nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà
nước, đồng thời NSNN thực hiện cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi
(bằng tiền) của Nhà nước. Đây là vai trò lịch sử của NSNN mà bất cứ cơ chế
kinh tế nào, hình thái kinh tế - xã hội nào cũng phải thực hiện.
- Điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội.

8


Trong thời kỳ kinh tế thị trường thì sản xuất hàng hóa mang tính phổ
biến và là nền kinh tế mà mọi quan hệ kinh tế - xã hội cơ bản được giải quyết
thông qua thị trường. Tuy nhiên, kinh tế thị trường với mặt trái là những
khuyết tật cần được khắc phục. Chính vì vậy, sự can thiệp của Nhà nước vào
nền kinh tế thị trường là tất yếu khách quan.
- Điều chỉnh cơ cấu kinh tế thông qua các hoạt động thu, chi:
Thông qua các sắc thuế, là công cụ của NSNN và là nguồn thu chủ yếu
của NSNN, có tác dụng để khuyến khích, mở rộng sản xuất. Những mặt hàng
sản xuất trong nước, hàng xuất khẩu cần khuyến khích và tạo điều kiện cho
cạnh tranh với hàng hóa trong khu vực và trên thế giới, nhất là hiện nay trong
điều kiện toàn cầu hóa, Việt Nam đã gia nhập tổ chức Thương mại thế giới
(WTO) với những thời cơ và thách thức mới; cho nên cần phải có chính sách
động viên NSNN hợp lý... chính vì thế, thông qua chính sách thuế, không chỉ
tập trung nguồn thu cho NSNN mà còn góp phần thực hiện vai trò định hướng
đầu tư, điều chỉnh cơ cấu nền kinh tế phát triển theo hướng tích cực, kích

thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh.
Ngoài công cụ thuế còn có khoản thu từ nguồn vay nợ trong nước và
ngoài nước sẽ tạo thêm nguồn vốn cho NSNN, vấn đề là việc sử dụng nguồn
vốn vay sao cho đúng hướng, có chế độ quản lý hợp lý để có hiệu quả. Nếu
không sử dụng tốt thì đây là khoản nợ lớn của ngân sách, càng làm cho ngân
sách khó khăn bởi gánh nợ chi trả.
Thông qua chi đầu tư của NSNN cho xây dựng kết cấu hạ tầng như xây
dựng các công trình giao thông, thủy lợi, điện, nước, bưu điện… đã tạo được
môi trường kết cấu hạ tầng thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh. Ngân
sách còn dành vốn đầu tư để hình thành các doanh nghiệp then chốt, mũi nhọn
có tác dụng thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo ngành và vùng, lãnh thổ,
cuối cùng tác động đến tăng trưởng kinh tế và là một biện pháp để chống độc

9

Thang Long University Libraty


quyền, thực hiện các chính sách ưu đãi thuế đối với doanh nghiệp sản xuất
kinh doanh ở miền núi, chính sách hỗ trợ các doanh nghiệp công ích đã tạo
điều kiện hỗ trợ cho sự phát triển doanh nghiệp và góp phần điều chỉnh hoạt
động kinh tế - xã hội giữa các vùng đảm bảo hợp lý hơn.
- Đảm bảo công bằng xã hội: Vai trò quan trọng nhất của NSNN về mặt
xã hội là từ nguồn thu huy động được, NSNN chi đầu tư và phân phối thông
qua dự toán chi NSNN cho các ngành và mọi lĩnh vực xã hội, đảm bảo cho Nhà
nước thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình.
NSNN chi phối toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội từ tiêu dùng, thu nhập
cho đến các vấn đề kinh tế, xã hội; quan hệ chi tiêu liên quan đến mọi lĩnh vực
như chi cho hoạt động của bộ máy Nhà nước, an ninh - quốc phòng, trật tự an
toàn xã hội, chi cho giáo dục, y tế, văn hóa, xóa đói giảm nghèo, hỗ trợ cho các

đối tượng chính sách và chi cho nhiệm vụ xã hội khác... Những khoản chi này
của NSNN thường được gom thành hai nhóm; chi thường xuyên để duy trì bộ
máy Nhà nước và chi phục vụ cho đầu tư phát triển. Quan hệ chi tiêu NSNN tỷ
lệ tương quan giữa các nhóm, giữa các khoản mục chi tiêu, tốc độ tăng, giảm chi
theo thứ tự ưu tiên cấp phát ... không những chỉ phản ánh vấn đề có quan hệ kinh
tế quan trọng mà còn có ý nghĩa giai cấp, dân tộc và các vấn đề chính trị, xã hội.
- Ổn định giá cả thị trường và chống lạm phát. Bằng các công cụ thu và
các chính sách chi ngân sách, Nhà nước có thể điều chỉnh giá cả thị trường
một cách chủ động. Mối quan hệ giữa giá cả, thuế và dự trữ Nhà nước có ảnh
hưởng sâu sắc tới tình hình thị trường. Quản lý nhà nước về thị trường, Nhà
nước tác động vĩ mô thông qua các chính sách để định hướng, tạo hành lang
cho thị trường hàng hóa phát triển mạnh và ổn định. Trong trường hợp thị trường
có biến động mạnh về giá cả, để đảm bảo quyền lợi cho người tiêu dùng Nhà
nước sử dụng nguồn dự trữ hàng hóa và tài chính để ổn định, điều hòa quan

10


hệ cung - cầu, bình ổn sản xuất kinh doanh. Nguồn dự trữ này hình thành từ
kinh phí cấp phát của NSNN.
1.1.5. Hệ thống ngân sách nhà nước ở Việt Nam
Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách gắn bó hữu cơ với nhau, có
mối quan hệ ràng buộc chặt chẽ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu
chi của từng cấp ngân sách. Cơ cấu NSNN được mô tả theo sơ đồ sau:
Ngân sách nhà nước

Ngân sách cấp tỉnh

Ngân sách địa phương

Ngân sách Trung ương

Ngân sách cấp Quận, huyện, thị
xã (gọi chung là cấp huyện)

Ngân sách cấp xã, phường, thị
trấn ( gọi chung là cấp xã)

Hình 1.1: Cơ cấu hệ thống NSNN

Tổ chức hệ thống NSNN luôn gắn liền với việc tổ chức bộ máy Nhà
nước và vai trò, vị trí bộ máy đó trong quá trình phát triển KTXH của đất nước,
trên cơ sở Hiến pháp, mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng, cung
cấp phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng, nhiệm
vụ của mình trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ thống chính quyền Nhà
nước các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ
của Nhà nước trên mọi vùng của đất nước. Sự ra đời của hệ thống chính quyền
Nhà nước là tiền đề để tổ chức hệ thống NSNN nhiều cấp.

11

Thang Long University Libraty


1.1.6. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Phân cấp quản lý ngân sách thực chất là việc giải quyết mối quan hệ
giữa các cấp chính quyền trong việc sử dụng NSNN, cụ thể là:
- Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc
ban hành các chính sách, chế độ thu, chi quản lý NSNN.
- Giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ

chi, nguồn thu và cân đối ngân sách các cấp chính quyền.
- Giải quyết mối quan hệ trong quy trình ngân sách.
Theo Luật NSNN hiện hành, mỗi cấp chính quyền đều có ngân sách
cùng cấp. Tương ứng với 4 cấp chính quyền là 4 cấp ngân sách: Ngân sách
Trung ương (NSTW), ngân sách địa phương (NSĐP), gồm: ngân sách cấp
tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân
sách cấp xã.
Cả 4 cấp ngân sách này hợp thành một thể thống nhất là hệ thống
NSNN, trong đó NSTW giữ vai trò chủ đạo, ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã
lồng ghép vào nhau và hợp thành NSĐP. Nhằm phát huy vai trò chủ động,
sáng tạo của địa phương về mặt quản lý ngân sách, cần phải phân cấp, phân
quyền phù hợp với chức năng nhiệm vụ của từng cấp, phân cấp quản lý ngân
sách cho địa phương tạo điều kiện cho địa phương khai thác nguồn thu và bố
trí kinh phí phù hợp để giải quyết các nhu cầu chi trên địa bàn, khắc phục tư
tưởng ỷ lại, thụ động, trông chờ của địa phương đối với trung ương.
Trong điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, hội nhập kinh tế quốc tế hiện
nay, những nhiệm vụ điều chỉnh kinh tế vĩ mô nền kinh tế - xã hội sẽ ngày càng
trở nên phức tạp đối với chính quyền nhà nước trung ương, nên việc phân cấp
quản lý ngân sách với sự tồn tại NSĐP là hoàn toàn phù hợp với điều kiện,
hình thái tổ chức Nhà nước và Hiến pháp nước ta, phân cấp quản lý ngân sách
theo cấp chính quyền sẽ tăng cường quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền

12


địa phương trong việc chủ động khai thác nguồn thu và đảm nhận các nhiệm vụ
chi được giao. Phân cấp ngân sách không chỉ dừng lại ở việc phân giao nhiệm
vụ thu, chi giữa các cấp ngân sách mà còn giải quyết tất cả các mối quan hệ về
kinh tế - tài chính giữa các cấp chính quyền địa phương. Do đó, nó là công việc
của chính các cấp chứ không phải chỉ là công việc điều hành riêng trong nội bộ

của ngành tài chính.
NSNN là một thể thống nhất, trong đó có sự phân cấp quản lý phù hợp
với hệ thống tổ chức bộ máy Nhà nước theo luật định.
Phân cấp quản lý NSNN là xác định phạm vi, quyền hạn, trách nhiệm
của các cấp chính quyền Nhà nước trong việc quản lý, thực hiện nhiệm vụ thu
chi ngân sách. Phân cấp quản lý NSNN nhằm đảm bảo nguồn lực tài chính
cho chính quyền Nhà nước thực hiện theo chức năng, nhiệm vụ quản lý Nhà
nước ở từng cấp, đồng thời khuyến khích tính chủ động sáng tạo ở từng cấp
chính quyền, nâng cao hiệu quả các nguồn lực NSNN.
Phân cấp quản lý NSNN được thực hiện theo các nguyên tắc:
NSTW và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp
nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.
NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến
lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được
thu, chi ngân sách.
NSĐP được phân cấp nguồn thu, bảo đảm chủ động trong thực hiện những
nhiệm vụ được giao; tăng cường nguồn lực cho ngân sách xã. HĐND tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ương quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi
giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương tùy theo trình độ quản lý của mỗi
cấp trên địa bàn.
Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm;
việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải

13

Thang Long University Libraty


có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân
sách từng cấp.

Trường hợp cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan
quản lý Nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển
kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó.
Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu
phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân
sách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa
phương. Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối
từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định theo thời kỳ ngân
sách (thường từ 3 đến 5 năm); số bổ sung từ ngân sách cấp trên là khoản thu
của ngân sách cấp dưới.
Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn
tăng thu hàng năm mà ngân sách địa phương được hưởng để phát triển KT XH trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự
cân đối, phát triển NSĐP, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp
trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên.
Ngoài việc uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi và bổ sung nguồn thu theo
quy định, không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của
cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của cấp có thẩm quyền.
* Nội dung phân cấp quản lý NSNN:
Giải quyết mối quan hệ giữa NSTW và NSĐP theo hướng tập trung vào
NSTW để phát huy vai trò chủ đạo, chi phối trong toàn bộ hệ thống NSNN.
Đồng thời mở rộng hơn quyền chủ động NSĐP trong bảo đảm nguồn thu và
nhiệm vụ chi. Quá trình đó giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền các cấp
trong quản lý ngân sách, với ý nghĩa đó phân cấp ngân sách phải bao gồm các
nội dung sau:

14


Thứ nhất là quan hệ về mặt chế độ, chính sách.
Trong phân cấp quản lý ngân sách phải phân định rõ cấp chính quyền

nào được ban hành các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, chỉ tiêu
ngân sách và ban hành những loại chế độ nào. Những vấn đề này phải được
quy định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn mỗi cấp tức
là cấp trung ương thì phạm vi thực hiện đến đâu, cấp địa phương thì quyền xử
lý ở phạm vi mức độ giới hạn nào trong hoạt động ngân sách. NSĐP vừa thể
hiện tính chủ động, độc lập, vừa là sự chấp hành. Các chế độ, chính sách, định
mức, tiêu chuẩn mỗi cấp ngân sách tuy phân định phạm vi, giới hạn nhưng
chúng có mối quan hệ khăng khít và thống nhất toàn quốc. Nếu không chấp
hành nghiêm chỉnh trách nhiệm, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền trong
quản lý ngân sách thì sẽ xảy ra mâu thuẫn giữa yêu cầu xử lý các điều kiện cụ
thể ở địa phương và khắc phục được tính quan liêu cứng nhắc của các quy
định từ trung ương.
Thứ hai là quan hệ vật chất.
Quan hệ vật chất trong việc phân giao nhiệm vụ chi và nguồn thu cũng
như quyền hạn trong cân đối ngân sách các cấp chính quyền nhà nước rất
phức tạp vì luôn vấp phải những khó khăn do sự biến động của khối lượng
nguồn thu, vì nguồn thu phụ thuộc lớn vào tình trạng kinh tế của mỗi địa
phương, nguồn thu ở mỗi địa phương chênh lệch nhau đều có ảnh hưởng đến
việc chi tiêu khác nhau.
Rõ ràng quá trình chấp hành NSNN đều có đụng chạm đến quyền hạn
và lợi ích của các cấp chính quyền, có thể nói đây là mâu thuẫn luôn có trong
sự thống nhất lợi ích quốc gia và lợi ích địa phương, cần phải làm dịu đi tính
phức tạp, không để gia tăng mâu thuẫn trong quan hệ vật chất. Cho nên khi
ban hành chế độ phân chia vật chất cần chú trọng đến đặc điểm, khả năng của
địa phương trong khai thác nguồn thu.

15

Thang Long University Libraty

Thứ ba là quan hệ về quản lý.
Quan hệ quản lý trong quy trình NSNN, từ khâu lập, chấp hành và
quyết toán ngân sách, các mối quan hệ quản lý này phải được phân định rõ
theo cấp ngân sách trong quá trình vận động ngân sách, nghĩa là các nội dung
quản lý mỗi cấp phải được tiêu chuẩn hóa và thống nhất hóa thành hệ thống.
Có như vậy sẽ khắc phục tình trạng bao biện, ôm đồm, bỏ lơi nhiệm vụ của
chính quyền cấp trên, gây phức tạp cho chính quyền cấp dưới, gây thiệt hại to
lớn cho kinh tế đất nước.
Ba nội dung phân cấp quản lý có mối quan hệ khăng khít, các chế độ,
chính sách quyết định đến quyền hạn, lợi ích vật chất mỗi cấp ngân sách.
NSĐP được giao cụ thể các nhiệm vụ chi và nguồn thu gắn với phân
cấp kinh tế - xã hội và hoạt động của chính quyền như:
- Về phân cấp nguồn thu:
+ Theo Luật NSNN quy định các khoản thu NSĐP gồm: các khoản thu
được tập trung vào ngân sách cấp mình 100% và các khoản thu được phân
chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách các cấp. Quy định của cơ chế phân
cấp NSNN, các khoản thu được để lại 100% cho NSĐP như:
- Tiền cho thuê mặt đất, mặt nước đối với các doanh nghiệp. Tiền thuê
và bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước - do ngân sách tỉnh thu.
- Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài hoặc từ
nguồn vốn hỗ trợ phát triển từ nước ngoài (ODA) thuộc ngân sách cấp nào thì
ngân sách cấp đó thu...
Tùy theo yêu cầu tình hình kinh tế - xã hội và nhiệm vụ chi trên từng
địa bàn, ngân sách các cấp trung ương, tỉnh, huyện có nhiệm vụ chi bổ sung
cho ngân sách cấp dưới, ngược lại ngân sách các cấp, tỉnh, huyện, xã (phường,
thị trấn) còn có một phần được bổ sung từ ngân sách cấp trên trực tiếp.

16