(Luận văn thạc sĩ) Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HỒ THANH VẤN

VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN
TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN
TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HỒ THANH VẤN

VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN
TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN
TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số

: 8 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS VŨ VĂN NHIÊM

HÀ NỘI, năm 2019


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu, kết quả nêu trong Luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích
dẫn đầy đủ theo quy định.
Vậy tôi viết lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật – Học viện Khoa học xã hội
xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn./.
NGƯỜI CAM ĐOAN

Hồ Thanh Vấn


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN
DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH .............................................................5
1.1. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính .............................5
1.2. Vai trò của VKSND trong thụ lý giải quyết vụ án hành chính ............................9
1.3. Vai trò của VKSND trong giai đoạn đối thoại vụ án hành chính ......................17
1.4. Vai trò của VKSND trong giai đoạn xét xử vụ án hành chính ..........................22
1.5. Vai trò của VKSND trong giai đoạn kiến nghị, kháng nghị vụ án hành chính .27
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VIỆC THỰC HIỆN CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ
CỦA VKSND TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN TỈNH
QUẢNG NAM. ........................................................................................................33
2.1. Thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân từ thực tiễn tỉnh
Quảng Nam trong giai đoạn thụ lý vụ án hành chính ...............................................33

2.2. Thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân từ thực tiễn tỉnh
Quảng Nam trong giai đoạn đối thoại ......................................................................43
2.3. Thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân từ thực tiễn tỉnh
Quảng Nam trong giai đoạn xét xử vụ án hành chính ..............................................46
2.4. Thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân từ thực tiễn tỉnh
Quảng Nam trong giai đoạn kiến nghị, kháng nghị vụ án hành chính ......................58
CHƯƠNG 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT
LƯỢNG VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG
HÀNH CHÍNH ........................................................................................................61
3.1. Phương hướng nâng cao chất lượng vai trò của VKSND trong tố tụng hành
chính ..........................................................................................................................61
3.2. Giải pháp nâng cao chất lượng vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng
hành chính .................................................................................................................64
KẾT LUẬN ..............................................................................................................77
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

STT

Nghĩa đầy đủ

1

BLTTDS

Bộ luật Tố tụng dân sự

2

HĐTP

Hồi đồng thẩm phán

3

HP

Hiến pháp

4

HVHC

Hành vi hành chính

5

KSV

Kiểm sát viên

6

KTV

Kiểm tra viên

7

Luật TCVKSND

Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân

8

Luật TTHC

Luật Tố tụng hành chính

9

NQ

Nghị quyết

10

PL

Pháp lệnh

11

QĐHC

Quyết định hành chính

12

TA

Toà án

13

TAND

Toà án nhân dân

14

TANDTC

Toà án nhân dân tối cao

15

TTGQCVAHC

Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính

16

TTLT

Thông tư liên tịch

17

UBKS

Uỷ ban kiểm sát

18

UBND

Uỷ ban nhân dân

19

VAHC

Vụ án hành chính

20

VKS

Viện kiểm sát

21

VKSND

Viện kiểm sát nhân dân

22

VKSNDTC

Viện kiểm sát nhân dân tối cao

23

XHCN

Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Sự cấp thiết của đề tài
Nghị quyết 49/NQ-TW ngày 02-6-2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến
năm 2020 đặt ra yêu cầu: “Đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành
chính tại Tòa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, đảm bảo
sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án”. Theo Hiến pháp
và pháp luật quy định mọi người đều bình đẳng trước pháp luật và do đặc thù của
các khiếu kiện hành chính là khiếu kiện giữa bên là cá nhân, cơ quan, tổ chức với
một bên là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước.
Hiến pháp năm 2013 đã quy định: “Nguyên tắc tranh tụng trong xét xử được
bảo đảm”. Để thực hiện tốt chủ trương, quan điểm của Đảng, Nhà nước thể hiện
trong Hiến pháp cũng như trong Nghị quyết, góp phần đảm bảo việc giải quyết vụ
án hành chính được khách quan, chính xác, kịp thời, bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của tổ chức, cá nhân thì công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính của
Viện kiểm sát phải được quan tâm, chú trọng. Luật Tố tụng hành chính năm 2015
được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa XIII ngày 25/11/2015
với nhiều nội dung sửa đổi, bổ sung trong đó có các quy định về trình tự, thủ tục

giải quyết vụ án hành chính, trực tiếp liên quan đến việc thực hiện chức năng kiểm
sát giải quyết vụ án hành chính. Các quy định của Luật Tố tụng hành chính tiếp tục
khẳng định vị trí, vai trò của Viện kiểm sát nhân dân, xác định VKSND là cơ quan
tiến hành tố tụng, Viện trưởng VKSND, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên là người tiến
hành tố tụng, VKS có nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành
chính đảm bảo cho việc giải quyết các vụ án hành chính kịp thời đúng pháp luật.
Hiện nay, vẫn có nhiều quan điểm khác nhau về nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi tố
tụng của Viện trưởng, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên của Viện kiểm sát trong quá
trình kiểm sát giải quyết vụ án hành chính.
Để làm rõ vai trò, đối tượng, phạm vi tố tụng của Viện kiểm sát nhân dân
trong quá trình kiểm sát giải quyết vụ án hành chính đồng thời thực hiện tốt chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND trong tố tụng hành chính, góp phần đáp

1


ứng được yêu cầu cải cách tư pháp trong giai đoạn mới thì việc nghiên cứu, xây
dựng luận văn: “Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính từ
thực tiễn tỉnh Quảng Nam” là thực sự cần thiết, đáp ứng yêu cầu thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Vai trò của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính là vấn đề không chỉ được
ngành Kiểm sát nhân dân mà còn được cả xã hội quan tâm. Do yêu cầu và đòi hỏi
khách quan, đã có nhiều bài viết tạp chí chuyên ngành, sách chuyên khảo, chuyên
đề tổng kết rút kinh nghiệm của ngành Kiểm sát, Tòa án… liên quan đến nội dung
vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính. Từ tình hình nghiên
cứu liên quan đến đề tài cho thấy có nhiều quan điểm, lý luận có thể kế thừa và phát
triển. Các công trình, bài viết trên chủ yếu đi sâu vào nghiên cứu các lĩnh vực chung
nhất về nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước; các vấn đề về chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính dưới góc độ của Luật Hiến
pháp và Luật Hành chính. Hoặc có công trình, bài viết tuy có trực tiếp đề cập đến

vấn đề này, nhưng do thời điểm nghiên cứu đã lâu nên không cập nhật được những
vấn đề đang đặt ra trong lý luận và thực tiễn hiện nay, nhất là trong điều kiện Luật
Tố tụng hành chính năm 2015 vừa được Quốc hội ban hành với nhiều quy định mới,
nên không còn mang tính thời sự nữa. Mặt khác, các công trình, bài viết trên chưa
đưa ra được một nhận thức toàn diện và đầy đủ về chức năng, nhiệm vụ của Viện
kiểm sát nhân dân và hiệu quả hoạt động của nó trong tố tụng hành chính. Vì vậy,
đến nay chưa có một công trình khoa học hoặc đề tài nghiên cứu đầy đủ, toàn diện
và có hệ thống về vấn đề này được chính thức công bố. Do vậy, tác giả chưa thấy có
công trình, đề tài nào trùng lặp với đề tài này.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu cơ sở lý luận, các quy định của pháp luật và thực tiễn
việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân trong quá trình
kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính nhằm đánh giá ưu điểm, hạn chế việc thực
hiện nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi tố tụng của Viện kiểm sát nhân dân, Viện
trưởng, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên trong quá trình kiểm sát giải quyết các vụ án

2


hành chính tại Tòa án nhân dân các cấp. Từ đó đưa ra những giải pháp và kiến nghị
nhằm góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả của công tác kiểm sát.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Phân tích và đánh giá cơ sở lý luận, thực tiễn trong quá trình thực hiện chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi tố tụng của Viện kiểm sát nhân dân, Viện
trưởng, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên trong quá trình kiểm sát giải quyết vụ án hành
chính. Phân tích, đánh giá về những khó khăn, vướng mắc về quy định của pháp
luật và thực tiễn áp dụng pháp luật về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi tố
tụng, từ đó, làm rõ chức năng, nhiệm vụ kiểm sát của VKSND, Viện trưởng, Kiểm
sát viên, Kiểm tra viên trong công tác này.

Qua thực tiễn công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính tại tỉnh
Quảng Nam nhằm phát hiện những bất cập của hệ thống pháp luật, từ đó đưa ra giải
pháp và kiến nghị để hoàn thiện hệ thống pháp luật tố tụng hành chính về nhiệm vụ,
quyền hạn và phạm vi tố tụng của Viện kiểm sát nhân dân, Viện trưởng, Kiểm sát
viên, Kiểm tra viên trong công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Những vấn đề lý luận và thực tiễn, các quy định của pháp luật và thực tiễn
thực hiện vai trò của VKS trong tố tụng hành chính theo yêu cầu cải cách tư pháp.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Đề tài đi sâu nghiên cứu những quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn
và phạm vi tố tụng của Viện kiểm sát nhân dân, Viện trưởng, Kiểm sát viên, Kiểm
tra viên trong công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính từ thực tiễn tỉnh Quảng
Nam. Số liệu được luận văn thu thập và đánh giá trong thời gian từ ngày 01/7/2015
đến 30/11/2018.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ
Chí Minh về Nhà nước và Pháp luật, các quan điểm đường lối của Đảng về tăng
cường pháp chế, xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân, đặc biệt là

3


các quan điểm chỉ đạo của Đảng về cải cách tư pháp, đổi mới hoạt động của các cơ
quan tư pháp nói chung và của Viện KSND nói riêng.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu lý luận của Chủ nghĩa Mác
– Lê nin, trong đó chú trọng các phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn,
phương pháp tổng hợp, thống kê, phân tích.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
- Về lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần làm phong phú về
chức năng, nhiệm vụ và việc hoàn thiện các quy định của pháp luật đối với VKSND
trong hoạt động tố tụng hành chính.
- Về thực tiễn: Những kết quả của luận văn sẽ góp phần nâng cao vài trò của
Viện kiểm sát nhân dân nói chung, Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Quảng Nam nói
riêng trong tố tụng hành chính. Đồng thời, là nguồn tư liệu tham khảo tốt cho công
tác nghiên cứu và áp dụng vào thực tiễn. Bênh cạnh đó, đề xuất với cơ quan nhà
nước có thẩm quyền tiếp tục chỉnh lý, sửa đổi, bổ sung, tiếp tục hoàn thiện Luật Tố
tụng hành chính, nhằm đảm bảo cho pháp luật tố tụng hành chính được thực hiện
nghiêm chỉnh và thống nhất trong toàn quốc.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, nội dung luận văn được chia làm 3 chương:
CHƯƠNG 1: Cơ sở lý luận về vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố
tụng hành chính
CHƯƠNG 2: Thực trạng việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm
sát nhân dân trong tố tụng hành chính từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam
CHƯƠNG 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao vai trò của Viện kiểm
sát nhân dân trong tố tụng hành chính

4


CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN
TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH
1.1. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính
Vai trò thường là tính từ chỉ tính chất của sự vật, sự việc, hiện tượng, dùng
để nói về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, mục đích của sự vật, sự việc, hiện tượng trong
một hoàn cảnh, bối cảnh và mối quan hệ nào đó.

Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân được xác định trong quan điểm, chủ
trương của Đảng tại Nghị quyết số 08-NQ/TW [4] ngày 02-01-2002, Nghị Quyết
49/NQ-TW [5] ngày 02-6-2005 đã đặt ra đó là: “Đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải
quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân
tham gia tố tụng, đảm bảo sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước
Tòa án”. Được cụ thể hoá trong Hiến pháp, Luật Tổ chức VKSND thông qua các
nguyên tắc tổ chức hoạt động của Bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam nói chung, nguyên tắc tổ chức, hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân nói riêng.
Tại Khoản 1 Điều 107 Hiến pháp 2013 quy định: “ VKSND thực hành quyền
công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp”. Đây là nhiệm vụ mà Hiến pháp quy định đối
với ngành KSND trong hệ thống chính trị, hệ thống bộ máy nhà nước. Luật Tổ chức
VKSND năm 2014, đã cụ thể hóa Điều 107 Hiến pháp về chức năng, nhiệm vụ của
Ngành: “ VKSND là cơ quan thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp
của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. VKSND có nhiệm vụ bảo vệ Hiến
pháp và pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội
chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá
nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”.
Tại Khoản 1 Điều 4 Luật Tổ chức VKSND quy định: “ Kiểm sát hoạt động tư pháp
là hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân để kiểm sát tính hợp pháp của các hành vi,
quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp, trong việc giải
quyết vụ án hành chính ”.
Theo từ điển Tiếng Việt, nhiệm vụ được hiểu là “Công việc phải làm vì một

5


mục đích và trong thời gian nhất định”. Như vậy, nhiệm vụ nói chung là công việc
mang tính bắt buộc đối với một chủ thể phải thực hiện. Nhiệm vụ của một chủ thể
xuất phát từ tư cách chủ thể trong quan hệ xã hội mà chủ thể đó tham gia và được
pháp luật quy định. Có thể thấy, nhiệm vụ quan trọng hàng đầu và xuyên suốt mà

Đảng, Nhà nước, Nhân dân giao cho Viện kiểm sát nhân dân là bảo vệ Hiến pháp và
pháp luật, bảo vệ Nhân dân và chế độ. Ở nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, bộ máy nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Quyền lực
nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan
trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các Viện kiểm sát nhân dân địa phương, các
Viện kiểm sát quân sự là các cơ quan thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt
động tư pháp của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Hệ thống Viện kiểm
sát nhân dân là một hệ thống thống nhất, bao gồm VKSND tối cao, các VKSND địa
phương, các Viện kiểm sát quân sự. VKSND do Viện trưởng lãnh đạo. Viện trưởng
cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng cấp trên; Viện trưởng VKSND các địa
phương, Viện trưởng Viện kiểm sát quân sự các cấp chịu sự lãnh đạo thống nhất
của Viện trưởng VKSND tối cao. Viện kiểm sát nhân dân cùng với các cơ quan tư
pháp khác là công cụ hữu hiệu bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền
công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi
ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành
nghiêm chỉnh và thống nhất, góp phần bảo vệ công lý, giữ vững an ninh chính trị,
trật tự an toàn xã hội, tạo môi trường ổn định cho sự phát triển kinh tế, hội nhập
quốc tế, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.
Phạm vi công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của Viện
kiểm sát là bắt đầu từ khi Tòa án thông báo trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính
hoặc từ khi Tòa án thông báo thụ lý vụ án hành chính đến khi bản án, quyết định
giải quyết vụ án hành chính của Tòa án có hiệu lực pháp luật mà không có kháng
nghị, không có yêu cầu, kiến nghị, đề nghị xem xét lại theo quy định.
Đối tượng kiểm sát của VKSND trong tố tụng hành chính là việc tuân theo
pháp luật của Tòa án, người tiến hành tố tụng của Tòa án, người tham gia tố tụng và

6

cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong quá trình giải quyết vụ án hành chính.
Mục tiêu của hoạt động kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính là bảo đảm việc
giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật, qua đó, góp phần bảo đảm cho
pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.
Theo quy định tại Khoản 1 Điều 36 Luật TTHC năm 2015 thì VKSND là cơ
quan tiến hành tố tụng hành chính cùng với Tòa án nhân dân. Việc giữ nguyên quy
định này là hợp lý bởi lẽ trong tố tụng hành chính, VKSND nhân danh quyền lực
Nhà nước thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp, cụ thể là kiểm sát tính
hợp pháp về các quyết định và hành vi của người tiến hành tố tụng và hành vi của
người tham gia tố tụng, bảo đảm mọi vi phạm pháp luật trong tố tụng hành chính
phải được phát hiện và xử lý kịp thời, nghiêm minh giúp cho việc giải quyết vụ án
hành chính được đúng đắn và khách quan.
Ngoài ra, theo Khoản 2 Điều 36 Luật TTHC năm 2015 quy định Viện trưởng
Viện kiểm sát, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên là những người tiến hành tố tụng hành
chính cùng với Chánh án Tòa án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thẩm tra viên,
Thư ký Tòa án. Như vậy, Luật TTHC năm 2015 đã bổ sung thêm Kiểm tra viên là
người tiến hành tố tụng hành chính, thể hiện sự đồng bộ, phù hợp với quy định của
Luật Tổ chức VKSND năm 2014 và kế thừa các quy định trước đây “Viện kiểm sát
kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm bảo đảm cho việc
giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật”.
So với Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (được
sửa đổi, bổ sung các năm 1998, 2006, Luật TTHC 2010), vai trò của Viện kiểm sát
trong tố tụng hành chính theo Luật TTHC 2015 có một số nội dung thay đổi, bổ
sung đó là: Không quy định quyền khởi tố vụ án hành chính của Viện kiểm sát đối
với các quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quyền, lợi ích hợp
pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự; thay vào đó,
Khoản 3 Điều 23 Luật TTHC quy định “Đối với quyết định hành chính, hành vi
hành chính liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người
mất năng lực hành vi dân sự, nếu họ không có người khởi kiện thì Viện kiểm sát có
quyền kiến nghị Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là Ủy

7


ban nhân dân cấp xã) nơi người đó cư trú cử người giám hộ đứng ra khởi kiện vụ
án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho người đó”.
Đối với nhiệm vụ và quyền hạn của KSV, nếu như Điều 40 Luật TTHC năm
2010 trước đây chỉ quy định một cách chung chung thì Điều 43 Luật TTHC năm
2015 đã có sự liệt kê các nhiệm vụ, quyền hạn rõ ràng và chi tiết hơn. Theo đó, khi
được Viện trưởng phân công thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt
động tố tụng hành chính nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ án hành chính đúng
pháp luật, KSV có những nhiệm vụ, quyền hạn đó là: Kiểm sát việc trả lại đơn khởi
kiện; kiểm sát việc thụ lý, giải quyết vụ án; nghiên cứu hồ sơ vụ án; xác minh, thu
thập tài liệu, chứng cứ theo quy định tại Khoản 6 Điều 84 của Luật này; tham gia
phiên tòa, phiên họp và phát biểu ý kiến của Viện kiểm sát về việc giải quyết vụ án;
kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án; yêu cầu, kiến nghị Tòa án thực hiện hoạt
động tố tụng; đề nghị với Viện trưởng Viện kiểm sát có thẩm quyền kháng nghị bản
án, quyết định của Tòa án có vi phạm pháp luật; kiểm sát hoạt động tố tụng của
người tham gia tố tụng; yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý
nghiêm minh người tham gia tố tụng vi phạm pháp luật; thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn khác theo quy định của Luật này. Kiểm sát viên tham gia phiên tòa không chỉ
phát biểu quan điểm của VKSND về việc tuân theo pháp luật tố tụng của Thẩm
phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký phiên tòa và của người tham gia tố tụng trong quá
trình giải quyết vụ án mà còn phát biểu cả về nội dung, đường lối giải quyết vụ án
đảm bảo giải quyết vụ án được nghiêm minh, chính xác, đúng quy định pháp luật.
Với việc quy định cụ thể, chi tiết về nhiệm vụ và quyền hạn của KSV giúp cho họ
thuận lợi hơn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Nhiệm vụ của KSV được quy
định trong các Điều 4, 5; Điểm e Khoản 2 Điều 6; Điều 27 Luật Tổ chức VKSND
năm 2014; các Điều 25, 43 Luật TTHC 2015 và Thông tư liên tịch 03/2016/TTLTVKSNDTC-TANDTC[36] Nhiệm vụ cụ thể của Kiểm sát viên là kiểm sát tính hợp
pháp về các quyết định và hành vi của người tiến hành tố tụng và hành vi của người

tham gia tố tụng, bảo đảm mọi vi phạm pháp luật trong tố tụng hành chính phải
được phát hiện và xử lý kịp thời, giúp cho việc giải quyết vụ án hành chính nghiêm
minh và khách quan được quy định cụ thể tại Điều 27 Luật Tổ chức VKSND năm

8


2014 và Quy chế công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính nhằm thực hiện
chức năng của mình, đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hành chính đúng pháp luật,
kịp thời nhanh chóng, bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ
chức, cá nhân.
Nhiệm vụ của Kiểm tra viên được quy định tại Điều 36, 44 Luật TTHC năm
2015 đều là các nhiệm vụ và quyền hạn mới, Kiểm tra viên có các nhiệm vụ và
quyền hạn đó là: Nghiên cứu hồ sơ vụ án, báo cáo kết quả với Kiểm sát viên; lập hồ
sơ kiểm sát vụ án hành chính theo sự phân công của Kiểm sát viên hoặc Viện
trưởng Viện kiểm sát; giúp KSV kiểm sát việc tuân theo pháp luật theo quy định.
Khi được phân công, Kiểm tra viên là người tiến hành tố tụng. Như vậy, trong từng
vụ việc cụ thể thì việc phân công KTV có phải thực hiện bằng quyết định hay
không; nếu có thì quyết định phân công KTV có phải gửi cho Tòa án để lưu vào hồ
sơ vụ án không, vấn đề này còn bỏ ngõ cần có hướng dẫn cụ thể.
Quyền yêu cầu của Viện kiểm sát nhân dân trong công tác kiểm sát việc giải
quyết các vụ án hành chính được quy định chung tại Khoản 2 Điều 25 Luật TTHC
và quyền yêu cầu của Viện trưởng, Phó Viện trưởng VKS được quy định tại Điểm đ
Khoản 1, Khoản 2 Điều 42 là những nhiệm vụ và quyền hạn mới được bổ sung.
Thông tư liên tịch 03/2016/TTLT-VKSTC-TANDTC quy định các quyền yêu cầu
gồm: Yêu cầu Tòa án chuyển hồ sơ vụ án hành chính để VKS xem xét việc kháng
nghị; yêu cầu, kiến nghị của Viện trưởng VKS, Kiểm sát viên; yêu cầu Tòa án cho
sao chụp bản sao đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ trong trường hợp trả lại đơn
khởi kiện; yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập chứng cứ; yêu cầu sửa đổi, bổ sung
biên bản phiên tòa, phiên họp; yêu cầu Hội đồng xét xử khắc phục vi phạm về thủ

tục tố tụng ... được quy định tại Điểm a Khoản 1, Điểm a Khoản 2 Điều 5; Điều 20;
Điều 21; Điều 22; Điều 23; Điểm a Khoản 1 Điều 27.
1.2. Vai trò của VKSND trong thụ lý giải quyết vụ án hành chính
Thuật ngữ “Quyền hạn” [40, tr.1383-1384] theo Từ điển Tiếng Việt được
hiểu là “quyền được xác định về nội dung, phạm vi, mức độ”. Dưới góc độ pháp lý,
quyền hạn của một cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân được xác định theo phạm vi nội
dung, lĩnh vực hoạt động, cấp và chức vụ, vị trí công tác và trong phạm vi không

9


gian, thời gian nhất định theo luật định. Quyền hạn của cơ quan, tổ chức là quyền
quyết định giải quyết công việc trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan, tổ chức.
Quyền hạn của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức là quyền quyết định
giải quyết công việc trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan, tổ chức đó.
Quyền hạn của Kiểm sát viên là những quyền năng pháp lý cụ thể được quy
định trong Hiến pháp, Luật Tổ chức VKSND, Luật TTHC và các văn bản pháp luật
khác giao cho KVS phải thực hiện khi được phân công kiểm sát việc giải quyết vụ
án hành nhằm bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ
chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp
của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và
thống nhất. Trong tố tụng hành chính, Kiểm sát viên thực hiện kiểm sát việc giải
quyết các vụ án hành chính thuộc thẩm quyền Viện kiểm sát cấp mình theo phân
công của Viện trưởng và chịu trách nhiệm trước Viện trưởng. Như vậy, quyền hạn
của KSV trong quá trình kiểm sát giải quyết vụ án hành chính là “Quyền giải quyết
những công việc cụ thể của KSV trong các giai đoạn khác nhau của quá trình giải
quyết vụ án hành chính nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ án kịp thời, đúng pháp
luật”. Trong hoạt động tố tụng hành chính, pháp luật luôn quy định nhiệm vụ đi đôi
với quyền hạn, tạo thành mối liên kết vững chắc làm căn cứ để KSV thực hiện chức
năng, nhiệm vụ của mình.

Quyền hạn của KSV trong giải quyết vụ án hành chính bao gồm: Quyền yêu
cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án,
quyền trực tiếp tiến hành các biện pháp thu thập chứng cứ và tại phiên tòa, phiên
họp, KSV có quyền kiến nghị yêu cầu Tòa án khắc phục những vi phạm trong hoạt
động tố tụng theo quy định tại Khoản 6 Điều 84, Khoản 6 Điều 43 Luật TTHC.
Được Tòa án gửi các văn bản tố tụng do Tòa án ban hành trong thời hạn luật định.
Được Tòa án chuyển hồ sơ vụ án để nghiên cứu. Tham gia phiên tòa, phiên họp và
phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án theo quy định của pháp luật; yêu cầu kiến
nghị Tòa án thực hiện hoạt động tố tụng theo quy định của pháp luật; đề nghị với
Viện trưởng VKSND có thẩm quyền kháng nghị bản án, quyết định của Tòa án có
vi phạm pháp luật; yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý nghiêm

10


minh người tham gia tố tụng vi phạm pháp luật. Kiểm tra xác định tính hợp pháp,
kịp thời, đầy đủ, khách quan trong quá trình thu thập tài liệu, chứng cứ xác minh,
lập hồ sơ của Toà án. Yêu cầu Toà án trưng cầu giám định, xác minh làm rõ tài liệu,
chứng cứ hoặc tự mình tiến hành xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để đảm bảo
cho việc kháng nghị. Kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án...
Trong quá trình kiểm sát việc thụ lý vụ án hành chính, nhất là các vụ án liên
quan đến lĩnh vực đất đai, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên thực hiện chức năng kiểm
sát theo trình tự tố tụng đó là: Trong thời hạn 3 ngày làm việc kể từ ngày thụ lý vụ
án, Thẩm phán đã thụ lý vụ án phải thông báo bắng văn bản cho Viện kiểm sát cùng
cấp biết theo Khoản 1 Điều 126 Luật TTHC. Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày
nhận được thông báo, Viện kiểm sát phân công Kiểm sát viên, Kiểm sát viên dự
khuyết thực hiện nhiệm vụ và thông báo cho Tòa án.
1.2.1. Kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện
Theo quy định tại Điều 31 Pháp lệnh TTGQCVAHC trước đây thì khi đương
sự nộp đơn khởi kiện vụ án hành chính cho Tòa án, nếu thấy có một trong các căn

cứ nêu tại điều này, Tòa án có quyền trả lại đơn khởi kiện cho đương sự và không
thụ lý vụ án. Luật TTHC 2015 quy định về kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với
việc trả lại đơn khởi kiện của Toà án đã sửa đổi bổ sung chặt chẽ hơn: Khi trả lại
đơn khởi kiện cho đương sự, Tòa án phải có văn bản kèm theo ghi rõ lý do trả lại
đơn khởi kiện. Tại Khoản 1 Điều 124 quy định, trong thời hạn 07 ngày làm việc, kể
từ ngày nhận được đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo do Tòa án trả lại,
người khởi kiện có quyền khiếu nại với Tòa án đã trả lại đơn khởi kiện. Ngay sau
khi nhận được khiếu nại trả lại đơn khởi kiện, Chánh án phải phân công 01 Thẩm
phán giải quyết. Thực tiễn thi hành các quy định nêu trên cho thấy, có thể xảy ra
trường hợp Tòa án áp dụng các căn cứ quy định tại Điều 31 Pháp lệnh để trả đơn
cho người khởi kiện không chính xác, mà pháp luật lại không quy định cơ chế bảo
đảm để VKS thực hiện được quyền kiểm sát đối với việc Tòa án trả lại đơn khởi
kiện, điều đó sẽ làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện.
Để khắc phục vướng mắc này, Khoản 2 Điều 123 Luật TTHC đã quy định rõ
“Khi trả lại đơn khởi kiện và các tài liệu kèm theo cho người khởi kiện, Toà án phải

11


có văn bản ghi rõ lý do trả lại đơn khởi kiện. Văn bản trả lại đơn khởi kiện được
gửi ngay cho Viện kiểm sát cùng cấp”. Điều 124 Luật TTHC tiếp tục quy định
quyền của đương sự được khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện; đồng thời điều
luật còn quy định quyền kiến nghị của Viện kiểm sát đối với việc trả lại đơn khởi
kiện của Tòa án, theo đó quy định: Trong thời hạn 07 ngày làm việc, kể từ ngày
nhận được văn bản trả lại đơn khởi kiện của Tòa án, Viện kiểm sát cùng cấp có
quyền kiến nghị với Tòa án đã trả lại đơn khởi kiện. Ngay sau khi nhận được kiến
nghị của Viện kiểm sát, Chánh án Toà án phải phân công 01 Thẩm phán giải quyết
việc thụ lý vụ án. Trường hợp không đồng ý với quyết định trả lời khiếu nại, kiến
nghị về việc trả lại đơn khởi kiện, có quyền kiến nghị với Chánh án Tòa án trên một
cấp trực tiếp xem xét, giải quyết ...

1.2.2. Kiểm sát về đối tượng khởi kiện
Khi thực hiện kiểm sát việc thụ lý, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên được phân
công cần phải làm rõ các nội dung đó là: Đối tượng khởi kiện vụ án hành chính liên
quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai là các quyết định hành chính, hành vi
hành chính trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai. Các quyết định, hành vi
này có thể đã được khiếu nại theo thủ tục nhưng người khiếu nại không đồng ý với
kết quả giải quyết khiếu nại và không tiếp tục khiếu nại nữa hoặc trường hợp đã hết
thời hạn giải quyết khiếu nại nhưng khiếu nại đó không được cơ quan có thẩm
quyền giải quyết thì người khiếu nại có quyền khởi kiện ra Tòa án.
Quyết định hành chính về đất đai gồm: Quyết định thu hồi đất, giao đất,
quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyết định phê duyệt phương
án bồi thường hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất…. Quyết định hành chính về đất đai
thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính là văn bản
được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo,
kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc
người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội
dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số
người mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm.
Hành vi hành chính trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai là hành vi

12


của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện hoạt động quản lý nhà nước về đất đai,
thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong hoạt động quản lý đất đai theo quy định của pháp
luật. Hành vi thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong hoạt động quản lý đất đai ảnh
hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức
trong xã hội.
Trong nhiều trường hợp, đối tượng khởi kiện vụ án hành chính về đất đai

khó xác định, xuất phát từ việc quản lý và sử dụng đất đai phức tạp, dẫn đến việc
hiểu và áp dụng không thống nhất khi xác định vụ án là tranh chấp dân sự về đất đai
hay tranh chấp hành chính về lĩnh vực đất đai. Tranh chấp dân sự về đất đai là tranh
chấp về quyền sử dụng đất giữa các cá nhân, cơ quan, tổ chức với nhau. Tranh chấp
hành chính về đất đai là tranh chấp phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính
nhà nước về đất đai giữa một bên là cơ quan và người có thẩm quyền nhân danh
quyền lực nhà nước thực hiện việc quản lý về đất đai với một bên là cá nhân, cơ
quan, tổ chức có quyền, lợi ích bị xâm phạm. Hoạt động quản lý nhà nước đó được
thực hiện bằng một quyết định hay hành vi cụ thể, là đối tượng để Tòa án giải quyết
bằng một vụ án hành chính. Hơn nữa, trong nhiều trường hợp, tranh chấp dân sự về
đất đai được giải quyết bằng cơ quan quản lý nhà nước về đất đai thông qua hình
thức giải quyết khiếu nại về đất đai nhưng các bên đương sự không nhất trí với kết
quả giải quyết khiếu nại đó và khởi kiện đối với quyết định giải quyết khiếu nại về
đất đai thì tranh chấp hành chính xảy ra và thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành
chính. Vì vậy, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên khi nghiên cứu cần xác định đúng đối
tượng khởi kiện của người khởi kiện, trên cơ sở đó đảm bảo Tòa án xác định thẩm
quyền giải quyết vụ án hành chính đúng căn cứ pháp luật.
1.2.3. Kiểm sát về điều kiện khởi kiện
Luật TTHC quy định cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án
hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong hoạt động quản
lý đất đai khi họ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái quy định của pháp luật, ảnh
hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Theo đó, khi nhận được hoặc
biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính trong hoạt động quản lý đất

13


đai hoặc trong trường hợp khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
nhưng hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã
được giải quyết nhưng không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại đó, cá nhân,

cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện ngay để yêu cầu Tòa án có thẩm quyền giải
quyết. Sau khi Kiểm sát viên, Kiểm tra viên xem xét đến chủ thể thực hiện quyền
khởi kiện, người khởi kiện phải bảo đảm tư cách chủ thể, tức chủ thể đó phải có
năng lực hành vi tố tụng hành chính theo quy định pháp luật.
Nếu người khởi kiện là cá nhân thì cá nhân đó phải đủ mười tám tuổi trở lên,
có đầy đủ năng lực hành vi dân sự, không bị khó khăn trong nhận thức, làm chủ
hành vi và không thuộc các trường hợp khác theo quy định của pháp luật. Nếu
đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị
hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi
thì việc thực hiện quyền khởi kiện phải thông qua người đại diện theo pháp luật.
Nếu đương sự là cơ quan, tổ chức thì việc thực hiện quyền, nghĩa vụ trong tố tụng
hành chính thông qua người đại diện hợp pháp. Trong nhiều trường hợp, các quyết
định hành chính, hành vi hành chính làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp
của các hộ gia đình. Vì vậy, KSV, Kiểm tra viên cần xem xét tính hợp pháp khi hộ
gia đình cử người đại diện đứng ra thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính.
Để xem xét điều kiện khởi kiện vụ án, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên xem xét
nội dung về điều kiện chủ thể và quyền khởi kiện vụ án hành chính của chủ thể đó
đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong hoạt động quản lý đất
đai. Như vậy, để xác định một người có quyền khởi kiện hay không, cần xác định
người đó có đảm bảo tư cách chủ thể theo quy định của pháp luật tố tụng hành
chính hay không. Người khởi kiện phải là người bị tác động, ảnh hưởng trực tiếp từ
các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước hoặc người có
thẩm quyền trong cơ quan nhà nước trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai.
1.2.4. Kiểm sát về thời hiệu khởi kiện
Thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền
khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp bị xâm phạm, nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện. Như vậy,

14

Kiểm sát viên, Kiểm tra viên cần xác định thời hiệu khởi kiện đối với vụ án đó còn
hay đã hết. Đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai, thời
hiệu khởi kiện là 01 năm, kể từ ngày nhận được hay biết được quyết định, hành vi
đó. Trường hợp đương sự thực hiện quyền khiếu nại theo đúng quy định của pháp
luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu
khởi kiện được xác định là 01 năm kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết
khiếu nại hoặc kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà khiếu nại đó không
được giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại. Trong trường hợp,
thời hiệu khởi kiện vượt quá quy định của pháp luật, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên
cần xác định có xảy ra sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan hay không
và nếu có thì xác định thời gian cụ thể, đảm bảo tuân thủ quy định của Luật TTHC
về thời hiệu khởi kiện.
Hoạt động quản lý nhà nước về đất đai là hoạt động quản lý hành chính nhà
nước có tính phức tạp nhất và xảy ra nhiều nhất nên khi kiểm sát thời hiệu khởi
kiện, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên cần lưu ý trường hợp xác định thời hiệu trong
trường hợp người khởi kiện thực hiện quyền khiếu nại trước khi khởi kiện. Theo đó,
Khoản 3 Điều 116 Luật TTHC quy định: “Thời hiệu khởi kiện là 01 năm, kể từ
ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết lần đầu hoặc quyết định giải
quyết lần 02 và 01 năm kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định
của pháp luật mà người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản thông
báo cho người khiếu nại.” Như vậy, khi chưa nhận được văn bản giải quyết khiếu
nại trong thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật thì người khiếu
nại không có quyền khởi kiện vụ án hành chính. Trong trường hợp không nhận
được quyết định giải quyết khiếu nại, người khởi kiện có thời gian 01 năm, kể từ
ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại để thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành
chính. Đối với các khiếu nại về đất đai, hầu hết các trường hợp đều bị kéo dài thời
hạn giải quyết khiếu nại hoặc không được giải quyết, vì vậy rất nhiều chủ thể không
thực hiện được quyền khởi kiện vụ án hành chính của mình do không nắm được các
quy định của pháp luật. Kiểm sát viên, Kiểm tra viên cần lưu ý kiểm sát đối với nội

dung này khi kiểm sát việc thụ lý vụ án hành chính của Tòa án theo quy định. Thời

15


hiệu khởi kiện không được quy định làm căn cứ trả lại đơn khởi kiện riêng biệt như
quy định tại các văn bản luật trước đây. Vì vậy, khi nghiên cứu đơn khởi kiện và
các tài liệu kèm theo để xác định được vụ việc đã hết thời hiệu khởi kiện hay chưa,
Tòa án còn lúng túng trong việc xác định trả lại đơn khởi kiện hay vẫn thụ lý vụ án
hành chính rồi ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án theo quy định của pháp luật?
Khi trả lại đơn khởi kiện, Tòa án căn cứ vào quy định nào để trả lại đơn? Quy định
này chưa có hướng dẫn cụ thể nên việc hiểu và áp dụng vào thực tiễn hoạt động giải
quyết vụ án hành chính chưa thống nhất. Tuy nhiên, khi nghiên cứu về mặt lý luận
cũng như thực tiễn hoạt động tố tụng hành chính, mặc dù Luật TTHC không quy
định trường hợp trả lại đơn khởi kiện do “Hết thời hiệu khởi kiện mà không có lý do
chính đáng” như trước đây nhưng không có nghĩa là phải thụ lý rồi mới ra quyết
định đình chỉ giải quyết vụ án mà Tòa án cần phải ra quyết định trả lại đơn khởi
kiện do “Người khởi kiện không có quyền khởi kiện”.
1.2.5. Kiểm sát về thẩm quyền giải quyết
Khi xem xét thẩm quyền của Tòa án đối với việc giải quyết vụ án hành chính
về đất đai, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên xác định thẩm quyền theo loại việc và thẩm
quyền giải quyết theo cấp, lãnh thổ. Thẩm quyền theo loại việc được làm rõ cùng
với việc xác định đối tượng khởi kiện trong vụ án. Theo đó, Tòa án có thẩm quyền
giải quyết đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền hoặc cuả người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó khi
thực hiện hoạt động quản lý nhà nước về đất đai, trừ các quyết định, hành vi thuộc
phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo
quy định của pháp luật. Khi xác định thẩm quyền theo cấp, Kiểm sát viên, Kiểm tra
viên cần nghiên cứu kỹ nội dung vụ việc cũng như các quy định của pháp luật
chuyên ngành để xác định thẩm quyền giải quyết vụ án đó theo thủ tục sơ thẩm

thuộc Tòa án cấp huyện hay Tòa án cấp tỉnh. Đặc biệt lưu ý, đối với những vụ án
hành chính liên quan đến đất đai, các tranh chấp chủ yếu phát sinh từ hoạt động
giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất… thuộc thẩm quyền
của UBND cấp huyện (đối với cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư) hoặc UBND
cấp tỉnh (đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo…) thì thẩm quyền giải quyết sơ thẩm thuộc

16


Tòa án cấp tỉnh. Các quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND cấp
huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện sẽ do Tòa án nhân dân cấp tỉnh giải quyết theo
thủ tục sơ thẩm. Ngoài ra, trong vụ án hành chính về đất đai, các quyết định hành
chính, hành vi hành chính thường liên quan đến nhiều người, Kiểm sát viên, Kiểm
tra viên cần xem xét cẩn thận để xác định thẩm quyền giải quyết của Tòa án trong
từng trường hợp, nhất là trong trường hợp vừa có đơn khiếu nại, vừa có đơn khởi
kiện vụ án tại Tòa án.
1.3. Vai trò của VKSND trong giai đoạn đối thoại
Tòa án có trách nhiệm tiến hành đối thoại và tạo điều kiện thuận lợi để các
đương sự đối thoại với nhau về việc giải quyết vụ án. Theo quy định tại Điều 134
Luật TTHC thì trong thời hạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm, Tòa án tiến hành đối thoại
để các đương sự thống nhất với nhau về việc giải quyết vụ án, trừ những vụ án
không tiến hành đối thoại được, vụ án khiếu kiện về danh sách cử tri, vụ án xét xử
theo thủ tục rút gọn được quy định tại các Điều 135, 198 và 246 của Luật này. Tuy
nhiên, việc đối thoại phải được tiến hành theo các nguyên tắc đó là: Bảo đảm công
khai, dân chủ, tôn trọng ý kiến của đương sự; Không được ép buộc các đương sự
thực hiện việc giải quyết vụ án hành chính trái với ý chí của họ; Nội dung đối thoại,
kết quả đối thoại thành giữa các đương sự không trái pháp luật, trái đạo đức xã hội.
Thẩm phán sẽ chủ trì tổ chức phiên họp để đương sự hoặc người đại diện hợp pháp
của đương sự; người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự (nếu có);
người phiên dịch (nếu có) để thống nhất về giải quyết vụ án.

1.3.1. Thông báo về phiên họp đối thoại
Mục đích của việc thông báo về phiên họp đối thoại là nhằm giúp cho đương
sự, người đại diện và người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ biết được thời
gian, địa điểm và nội dung của phiên họp đối thoại để đến tham dự phiên họp.
Ngoài ra, thông qua việc thông báo này giúp các bên đương sự có thời gian chuẩn bị
trước để có thể bảo vệ quyền lợi của mình một cách tốt nhất. Điều 136 Luật TTTHC
năm 2015 quy định thông báo về phiên họp đối thoại cùng một điều luật với thông
báo phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ, cụ thể như sau:
Trước khi tiến hành phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai

17


chứng cứ và đối thoại giữa các đương sự, Thẩm phán phải thông báo cho các đương
sự, người đại diện hợp pháp của đương sự, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp
của đương sự về thời gian, địa điểm tiến hành phiên họp và nội dung của phiên họp.
Trường hợp vụ án hành chính không tiến hành đối thoại được theo quy định tại
Điều 135 của Luật này thì Thẩm phán tiến hành phiên họp kiểm tra việc giao nộp,
tiếp cận, công khai chứng cứ mà không tiến hành việc đối thoại.
Trách nhiệm thông báo về phiên họp đối thoại thuộc về Thẩm phán được
phân công giải quyết vụ án, đồng thời là chủ thể tiến hành đối thoại. Nội dung thông
báo bao gồm thời gian, địa điểm và nội dung của phiên họp đối thoại. Trên cơ sở
thông báo của Thẩm phán, người được thông báo đến tham dự phiên họp để nêu ý
kiến của mình về vụ án mà Tòa án đang thụ lý giải quyết. Ngoài ra, Luật TTHC
năm 2015 cũng đã nêu rõ đối với vụ án hành chính không tiến hành đối thoại được
thì chỉ tiến hành phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận và công khai chứng cứ.
1.3.2. Về thành phần phiên đối thoại
Theo Khoản 1 Điều 137 Luật TTHC năm 2015 quy định thành phần tham gia
phiên họp gồm có: Thẩm phán chủ trì phiên họp; thư ký phiên họp ghi biên bản;
đương sự hoặc người đại diện hợp pháp của đương sự; người bảo vệ quyền và lợi

ích hợp pháp của đương sự (nếu có); người phiên dịch (nếu có). Đây là những chủ
thể phải có mặt tại phiên họp đối thoại. Đối với đương sự hoặc người đại diện của
đương sự thì chỉ cần một trong hai có mặt. Trường hợp vụ án hành chính có người
bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp thì họ có quyền đến tham dự phiên đối thoại,
người phiên dịch bắt buộc phải có mặt tại phiên họp đối thoại nếu như trong vụ án
hành chính có đương sự là người nước ngoài, dân tộc thiểu số hoặc đương sự bị
khuyết tật nghe, khuyết tật nói, khuyết tật nhìn theo quy định tại Điều 21 Luật
TTHC năm 2015. Ngoài ra, theo Khoản 2 của điều luật nêu trên thì trường hợp cần
thiết, Thẩm phán có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan tham gia
phiên họp. Đây là những cá nhân, cơ quan và tổ chức có thể không có quyền và
nghĩa vụ liên quan đến vụ án nhưng được Thẩm phán mời đến phiên họp để hỗ trợ
Thẩm phán, các bên đương sự trong việc thống nhất với nhau về việc giải quyết vụ
án ví dụ như người làm chứng, người giám định…

18


Việc xử lý trong trường hợp có người vắng mặt tại phiên họp đối thoại cũng
được quy định rất rõ tại Khoản 3 Điều 137. Theo đó, trong vụ án có nhiều đương
sự, mà có đương sự vắng mặt, nhưng các đương sự có mặt vẫn đồng ý tiến hành
phiên họp và việc tiến hành phiên họp đó không ảnh hưởng đến quyền, nghĩa vụ của
đương sự vắng mặt thì Thẩm phán tiến hành phiên họp giữa các đương sự có mặt;
nếu các đương sự đề nghị hoãn phiên họp để có mặt tất cả các đương sự trong vụ án
thì Thẩm phán phải hoãn phiên họp và thông báo bằng văn bản việc hoãn phiên họp,
mở lại phiên họp cho các đương sự.
1.3.3. Trình tự phiên họp đối thoại
Trình tự phiên họp đối thoại được quy định tại Khoản 4 Điều 138 Luật
TTHC năm 2015 đó là Thẩm phán phổ biến cho đương sự biết các quy định của
pháp luật có liên quan đến việc giải quyết vụ án để các bên liên hệ đến quyền, nghĩa
vụ của mình, phân tích hậu quả pháp lý của việc đối thoại để họ tự nguyện thống

nhất với nhau về việc giải quyết vụ án theo đó: Người khởi kiện trình bày bổ sung
về yêu cầu khởi kiện, những căn cứ để bảo vệ yêu cầu khởi kiện và đề xuất quan
điểm của người khởi kiện về hướng giải quyết vụ án (nếu có); Người bị kiện trình
bày bổ sung ý kiến về yêu cầu của người khởi kiện, những căn cứ ban hành quyết
định hành chính, thực hiện hành vi hành chính bị khởi kiện và đề xuất hướng giải
quyết vụ án (nếu có); Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến vụ án trình bày bổ
sung và đề xuất ý kiến giải quyết phần liên quan đến họ (nếu có); Người bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự hoặc người khác tham gia phiên họp đối
thoại (nếu có) phát biểu ý kiến;
Tùy từng trường hợp, Thẩm phán yêu cầu đương sự nêu văn bản quy phạm
pháp luật, văn bản hành chính có liên quan để đánh giá tính hợp pháp của quyết
định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện, đồng thời kiểm tra hiệu lực pháp
luật của văn bản đó. Thẩm phán có thể phân tích để các đương sự nhận thức đúng
về nội dung văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính có liên quan để họ có
sự lựa chọn và quyết định việc giải quyết vụ án. Sau khi các đương sự trình bày hết
ý kiến của mình, Thẩm phán xác định những vấn đề các bên đã thống nhất, những
vấn đề chưa thống nhất và yêu cầu các bên đương sự trình bày bổ sung về những

19