Hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

ĐÀO THỊ HỒNG MINH

HOµN THIÖN PH¸P LUËT vÒ QU¶N Lý
biªn chÕ ë viÖt nam hiÖn nay
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS.TS. PHẠM HỒNG THÁI

HÀ NỘI - 2014


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.

Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Đào Thị Hồng Minh

MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục từ viết tắt
Danh mục bảng
MỞ ĐẦU..........................................................................................................1
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÊ
QUẢN LÝ BIÊN CHÊ.......................................................................7
1.1.

Khái quát chung về quản lý biên chê................................................7

1.1.1. Khái niệm về biên chế..........................................................................7
1.1.2. Quan niệm chung về quản lý nhà nước về biên chê......................12
1.1.3. Phân loại quản lý biên chế..................................................................13
1.1.4. Nội dung quản lý biên chế..................................................................14
1.1.5. Nguyên tắc quản lý biên chê............................................................18
1.1.6. Thẩm quyền quản lý biên chế.............................................................19
1.2.

Pháp luật và vai trò của pháp luật về quản lý biên chê ...............20

1.2.1. Pháp luật về quản lý biên chế.............................................................20
1.2.2. Vai trò pháp luật về quản lý biên chê.............................................24
1.3.

Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật về quản lý
biên chê.............................................................................................27

1.3.1. Tính toàn diện, đồng bộ......................................................................27
1.3.2. Phải luôn thống nhất...........................................................................29
1.3.3. Các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý biên chế được ban
hành phù hợp......................................................................................29


1.3.4. Trình độ kỹ thuật pháp lý khi xây dựng các văn bản quy phạm
pháp luật về quản lý biên chế.............................................................31
1.3.5. Các quy định của pháp luật về quản lý biên chế phải có khả năng
thực hiện được....................................................................................32
KÊT LUẬN CHƯƠNG 1..............................................................................33
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP
LUẬT VÊ QUẢN LÝ BIÊN CHÊ Ở VIỆT NAM.........................35
2.1.

Thực trạng pháp luật về quản lý biên chê ở Việt Nam từ năm
1945 đên nay......................................................................................35

2.1.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến 2008.......................................................35
2.1.2. Giai đoạn từ 2008 đến nay..................................................................40
2.2.

Thực trạng thực hiện pháp luật về quản lý biên chê ở Việt
Nam hiện nay....................................................................................45

2.2.1. Thực trạng về thực thi pháp luật về quản lý biên chê công
chức....................................................................................................45
2.2.2. Thực trạng thực thi pháp luật về quản lý biên chê viên
chức hiện nay...................................................................................48

2.2.3. Thực trạng về số lượng biên chê do Chính phủ quản lý giai
đoạn 2002 - 2014 (năm 2002 là trước khi thực hiện việc phân
cấp quản lý biên chê hành chính, sự nghiệp).................................50
2.2.4. Thực trạng về cơ cấu đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức hiện
nay......................................................................................................54
2.3.

Những thành tựu đã đạt được và hạn chê của pháp luật về
quản lý biên chê ở Việt Nam hiện nay............................................58

2.3.1. Thành tựu đã đạt được........................................................................58
2.3.2. Hạn chế của pháp luật về quản lý biên chế........................................67
2.4.

Nguyên nhân hạn chê của pháp luật về quản lý biên chê.............73

2.4.1. Nguyên nhân khách quan...................................................................74


2.4.2. Nguyên nhân chủ quan.......................................................................74
KÊT LUẬN CHƯƠNG 2..............................................................................77
Chương 3: QUAN ĐIỂM, YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
PHÁP LUẬT VÊ QUẢN LÝ BIÊN CHÊ Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY........................................................................................78
3.1.

Quan điểm hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chê ở Việt
Nam hiện nay....................................................................................78

3.2.

Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chê ở Việt Nam
hiện nay.............................................................................................85

3.3.

Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chê ở Việt
Nam hiện nay....................................................................................91

3.3.1. Giải pháp chung..................................................................................91
3.3.2. Giải pháp riêng...................................................................................96
KÊT LUẬN..................................................................................................101
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO......................................................103


DANH MỤC TỪ VIÊT TẮT
CHXHCN
HĐND
UBND
XHCN

Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Hội đồng nhân dân
Ủy ban nhân dân
Xã hội chủ nghĩa


DANH MỤC BẢNG
Số hiệu
bảng

Bảng 2.1:
Bảng 2.2:
Bảng 2.3:
Bảng 2.4:
Bảng 2.5:
Bảng 2.6:

Tên bảng
Báo cáo chất lượng đội ngũ cán bộ công chức 2014
Báo cáo chất lượng đội ngũ cán bộ công chức 2014
Báo cáo chất lượng đội ngũ cán bộ công chức 2014
Báo cáo chất lượng đội ngũ viên chức 2014
Báo cáo chất lượng đội ngũ viên chức 2014
Báo cáo chất lượng đội ngũ viên chức 2014

Trang
54
55
55
56
56
57


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiêt của đề tài nghiên cứu
Ngày 13 tháng 11 năm 2008, Quốc hội ban hành Luật Cán bộ, công
chức. Luật này có nhiều quy định mới về việc xác định và quản lý biên chế
công chức so với Pháp lệnh Cán bộ, công chức như: phạm vi, đối tượng là
biên chế công chức; nguyên tắc xác định và quản lý biên chế công chức thống

nhất với quản lý cán bộ, công chức; xác định biên chế công chức trên cơ sở
xác định vị trí việc làm; phân công và thực hiện thẩm quyền quyết định biên
chế công chức; và một số nội dung khác của Luật cán bộ, công chức có liên
quan đến quản lý biên chế công chức. Theo đó, ngày 08/3/2010 Chính phủ đã
ban hành Nghị định số 21/2010/NĐ-CP về quản lý biên chế công chức để cụ
thể hóa các quy định nêu trên của Luật. Đây là lần đầu tiên có văn bản quy
phạm pháp luật riêng về quản lý biên chế công chức.
Năm 2010, Quốc hội ban hành Luật Viên chức. Theo Luật Viên chức
thì không còn khái niệm biên chế sự nghiệp như trước đây, mà thay vào đó là
khái niệm về số lượng người làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập. So với
Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số
điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003 thì Luật Viên chức có một số
điểm mới như: Phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng; nguyên tắc, căn cứ,
phương pháp xác định và quản lý vị trí việc làm; quy định vị trí việc làm là
căn cứ xác định số lượng người làm việc, cơ cấu viên chức để thực hiện việc
tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập.
Theo đó, ngày 08/5/2012, Chính phủ đã ban hành Nghị định 41/2012/NĐ-CP
quy định về vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập.
Đây là những văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao
nhất từ trước tới nay và được coi là tạo hành lang pháp lý, khoa học giúp cho

1


việc quản lý biên chế công chức, vị trí việc làm, số lượng người làm việc
trong đơn vị sự nghiệp công lập được thống nhất và việc định biên trong hệ
thống cơ quan nhà nước có tính khoa học hơn. Tuy nhiên do hệ thống văn
bản pháp luật thiếu đồng bộ nên đến nay trong các nội dung quản lý về biên
chế thì việc xác định biên chế công chức, số người làm việc trong đơn vị sự
nghiệp thế nào là đúng, đủ trong các cơ quan, tổ chức hành chính nhà nước

gặp nhiều khó khăn.
Mặt khác, hiện nay trong rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật về quản
lý ngành, lĩnh vực lại có nội dung quy định về biên chế, không thực hiện theo
đúng các văn bản quy phạm pháp luật về biên chế, do các ngành, lĩnh vực khi
xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật đều cài việc quy định cụ thể về số
lượng biên chế để thực hiện các nhiệm vụ của ngành, lĩnh vực mình. Dẫn đến,
nếu thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý ngành, lĩnh vực thì
biên chế ngày càng phình ra. Nên trong mỗi kỳ họp của Quốc hội, một số đại
biểu Quốc hội đưa ra các chất vấn Bộ trưởng Bộ Nội vụ, là cơ quan được giao
giúp Chính phủ quản lý nhà nước về biên chế, có nội dung trái ngược nhau về
vấn đề biên chế, như: có ý kiến cho rằng tại sao việc thực hiện tinh giản biên
chế, sắp xếp lại tổ chức bộ máy, biên chế không những không giảm, mà ngày
càng phình ra, trách nhiệm của Bộ trưởng như thế nào… ; có ý kiến đề nghị
phải bổ sung biên chế để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước này, nhiệm vụ
quản lý nhà nước kia. Mặt khác, bất kỳ cơ quan, tổ chức hành chính nào trong
việc lập kế hoạch biên chế hàng năm cũng đều đề nghị bổ sung thêm, không
thấy cơ quan, tổ chức nào đề nghị giảm bớt biên chế.
Do đó, việc nghiên cứu những quy định của pháp luật về quản lý biên
chế, những khó khăn trong việc quản lý biên chế hiện nay và đưa ra giải pháp
hoàn thiện pháp luật quản lý biên chế để giúp cho việc quản lý nhà nước về
biên chế hiện nay đạt được hiệu quả là một yêu cầu cần thiết trong giai đoạn

2


hiện nay. Vậy nên, tôi chọn đề tài “Hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế
ở Việt Nam hiện nay” làm luận văn thạc sỹ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu
Nghiên cứu về vấn đề biên chế ở Việt Nam từ trước đến nay đã được
một số tác giả quan tâm như: "Cơ sở khoa học xác định biên chế của các cơ

quan quản lý nhà nước cấp tỉnh và cấp huyện ở nước ta", Luận văn thạc sỹ
của Thái Quang Toản, năm 2006; “Chuyên đề về cơ chế quản lý và sử dụng
biên chế trong thời gian qua”, Bộ Nội vụ, năm 2013… và một số bài viết về
tinh giản biên chế đăng trên các tạp chí chuyên ngành như Tạp chí nghiên cứu
nhà nước và pháp luật, Tạp chí Luật học, Tạp chí Đảng cộng sản..
Nghiên cứu các vấn đề pháp luật về quản lý biên chế ở Việt nam từ
trước đến nay ít được quan tâm. Bởi các quy định pháp luật về biên chế được
lồng ghép trong hệ thống các văn bản pháp luật về cán bộ, công chức. Đến
năm 2010 với sự ra đời Nghị định số 21/2010/NĐ-CP về quản lý biên chế
công chức hoạt động quản lý nhà nước về biên chế mới chính thức được tách
ra là văn bản quy phạm riêng biệt. Có thể nói đây là đề tài đầu tiên ở Việt
Nam nghiên cứu về vấn đề hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế ở Việt
Nam hiện nay. Đặc biệt đề tài nghiên cứu lại đặt trong bối cảnh Việt Nam
đang xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, thực hiện Chương trình cải cách
tổng thể nên hành chính giai đoạn 2011-2020, thực hiện cải cách chế độ công
vụ, công chức, xây dựng và thực hiện Đề án tinh giản biên chế và cơ cấu lại
đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.
3. Mục đích, ý nghĩa và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu của luận văn
Luận văn làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản pháp luật về quản
lý biên chế; những tiêu chí hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế; thực
trạng pháp luật và thi hành pháp luật về quản lý biên chế; trên cơ sở đó tìm

3


ra những thành tựu đạt được, phát hiện ra các hạn chế và nguyên nhân của
hạn chế và đưa ra yêu cầu, đề xuất giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện
pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ của luận văn

- Tổng hợp một số vấn đề lý luận về biên chế, về pháp luật về quản
lý biên chế; các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật về quản lý
biên chế.
- Phân tích thực trạng pháp luật và thi hành pháp luật về quản lý biên
chế ở Việt Nam hiện nay, phân tích nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế
của pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam hiện nay.
- Từ đó đưa ra một số quan điểm, yêu cầu hoàn thiện pháp luật về quản
lý biên chế; đưa ra một số giải pháp chung và riêng nhằm hoàn thiện pháp luật
về quản lý biên chế ở Việt Nam hiện nay.
3.3. Ý nghĩa luận văn
- Có ý nghĩa thực tiễn góp phần tăng cường hoàn thiện pháp luật về
quản lý biên chế
- Đóng góp cho công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp
luật về biên chế của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
- Đóng góp một phần vào thành quả của chương trình cải cách tổng thể
hành chính giai đoạn 2011- 2020; chương trình cải cách chế độ công vụ, công
chức và Đề án tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức,
viên chức.
- Đồng thời, luận văn cung cấp cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn, là tài liệu
tham khảo cho hoạt động quản lý nhà nước về biên chế cho các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu vấn đề hoàn thiện
pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam hiện nay
4


4.2. Phạm vi nghiên cứu: Với đề tài "Hoàn thiện pháp luật về quản lý
biên chế ở Việt Nam hiện nay", tác giả chỉ tập trung nghiên cứu các quy định
của pháp luật có nội dung chứa đựng những quy phạm về biên chế bao gồm

quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Luật Viên chức năm 2010,
cùng các văn bản quy phạm hướng dẫn thi hành luật và các văn bản luật, dưới
luật khác thuộc ngành, lĩnh vực có nội dung quy định về biên chế. Bên cạnh
đó, việc tìm hiểu, xem xét và phân tích thực tiễn hoạt động quản lý về biên
chế của các cơ quan, tổ chức hành chính cũng góp phần giúp tác giả nghiên
cứu đề tài một cách sâu sắc hơn.
5. Phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ
nghĩa duy vật lịch sử, phép biện chứng của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ
Chí Minh, những quan điểm, chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước
về công chức. Đề tài sử dụng những phương pháp nghiên cứu cơ bản sau:
- Phương pháp thống kê, phân tích, so sánh;
- Phương pháp thống kê, tổng hợp;
- Phương pháp chuyên gia và phương pháp tổng kết kinh nghiệm …
6. Điểm mới của luận văn
Đây là một đề tài mới, dưới góc độ là người làm trong cơ quan quản lý
nhà nước về biên chế có những điểm mới sau:
- Hệ thống lại cơ sở lý luận của pháp luật về quản lý biên chế.
- Đưa ra tiêu chí hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế theo yêu cầu
của xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN.
- Khái quát lịch sử hình thành và phát triển của pháp triển của pháp luật
về quản lý biên chế ở Việt Nam. Thực trạng pháp luật, thực trạng thi hành
pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam.
- Đưa ra quan điểm, yêu cầu và các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp
luật về quản lý biên chế ở Việt Nam hiện nay
5


7. Kêt cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung

của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế
Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về quản lý
biên chế ở Việt Nam hiện nay
Chương 3: Quan điểm, yêu cầu và giải pháp hoàn thiện pháp luật về
quản lý biên chế ở Việt Nam hiện nay

6


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
VÊ QUẢN LÝ BIÊN CHÊ
1.1. Khái quát chung về quản lý biên chê
1.1.1. Khái niệm về biên chế
Biên chế là một khái niệm có tính lịch sử, trong một quốc gia ở từng
thời điểm lịch sử khác nhau, khái niệm này cũng được hiểu khác nhau.
Trên thế giới, do tính chất đặc thù của từng quốc gia nên khái niệm về
biên chế cũng khác nhau, có nước chỉ giới hạn biên chế trong cơ quan quản lý
nhà nước, thi hành pháp luật. Cũng có nước biên chế áp dụng cho những
người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp, thực hiện dịch vụ công.
Ở Việt Nam, trước kia quan niệm biên chế là những người làm việc
trong các cơ quan nhà nước nói chung (bao gồm cả cơ quan nhà nước, đơn vị
sự nghiệp và doanh nghiệp nhà nước).
Song nhìn chung, các nước đều giới hạn biên chế là những người làm
việc trong các cơ quan quản lý nhà nước, những người làm việc trong các đơn
vị sự nghiệp của nhà nước.
Theo Hiến pháp 1992 của Nước CHXHCN Việt Nam, không quy
định thuật ngữ biên chế, nhưng đưa ra thuật ngữ “cán bộ, viên chức nhà
nước” [27, Điều 8, 9] và “cán bộ, công nhân, viên chức”[27, Điều 10].

Theo đó, biên chế được hiểu là số lượng cán bộ, công nhân, viên chức.
Theo các văn bản khác cũng sử dụng từ biên chế để chỉ số lượng, cơ cấu, vị
trí công việc của cán bộ, viên chức hoặc cán bộ, viên chức, công chức nhà
nước. Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 cũng đưa ra thuật ngữ chung
“biên chế cán bộ, công chức” [26, Điều 33, khoản 1 Điều 35], "biên chế
cán bộ" [26, khoản 4 Điều 35], "biên chế công chức" [26, khoản 2, 3 Điều

7


35]. Cán bộ, công chức được quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt
Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, gồm:
Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm
kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội; Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao
nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức
chính trị - xã hội; Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc
giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ
đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính,
sự nghiệp trong các cơ quan nhà nước; mỗi ngạch thể hiện chức và
cấp về chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh tiêu chuẩn riêng; Thẩm
phán Tòa án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân;
Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ
thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc quân đội
nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công
nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc công an
nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp [26,
Điều 36 ].
Thi hành Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, Chính phủ ban hành
Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 về tuyển dụng, sử dụng và
quản lý công chức, trong đó quy định công chức bao gồm những người làm

việc trong trong các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp. Như vậy, ngoài
những người được bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ
quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội là cán bộ, thì cán
bộ còn là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ
thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.
Và biên chế được hiểu là số lượng cán bộ, công chức trong các cơ quan

8


nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã
hội. Như vậy, ở đây chưa có sự phân biệt rạch ròi giữa đối tượng là biên chế
cán bộ với biên chế công chức; biên chế trong các cơ quan, tổ chức hành
chính với biên chế trong các đơn vị sự nghiệp.
Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003 đã bổ sung thêm
đối tượng cán bộ, công chức cấp xã; đã tách biệt đối tượng viên chức là những
người bổ nhiệm vào một ngạch viên chức trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước,
tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và công chức là những người được bổ
nhiệm vào ngạch công chức trong các cơ quan nhà nước. Theo đó, có thêm thuật
ngữ "biên chế hành chính, biên chế sự nghiệp" [28, Điều 36].
Thi hành Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003, ngày
19/6/2003 Chính phủ ban hành Nghị định số 71/2003/NĐ-CP về phân cấp
quản lý biên chế hành chính, sự nghiệp nhà nước, Nghị định này đã đưa ra
quy định về thuật ngữ biên chế hành chính, biên chế sự nghiệp như sau:
Biên chế hành chính là số người được tuyển dụng, bổ nhiệm
vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công vụ thường
xuyên trong các tổ chức giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là Hội

đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân nhân dân cấp huyện) thực hiện
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn về quản lý hành chính nhà nước
được giao [13, khoản 1 Điều 2]
Biên chế sự nghiệp là số người được tuyển dụng, bổ nhiệm
vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên
trong các đơn vị sự nghiệp nhà nước về giáo dục và đào tạo, khoa
học, y tế, văn hoá, nghệ thuật, thể dục thể thao và các đơn vị sự

9


nghiệp khác do cơ quan có thẩm quyền quyết định thành lập để
phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước hoặc để thực hiện một số dịch
vụ công của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện theo quy định
của pháp luật [13, khoản 2 Điều 2].
Tuy nhiên đến Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sau đây gọi tắt là
Luật cán bộ, công chức); Luật Viên chức năm 2010 (sau đây gọi tắt là Luật
Viên chức) đã tách biên chế cán bộ, biên chế công chức và số lượng người
làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập. Theo Luật cán bộ, công chức 2008
không còn khái niệm biên chế hành chính, thay vào đó là biên chế công chức.
Tuy nhiên, ngoài công chức quy định tương tự như Pháp lệnh cán bộ, công
chức sửa đổi năm 2003, còn có công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của
đơn vị sự nghiệp công lập. Về biên chế cán bộ (trừ cán bộ cấp xã) theo quy
định của Luật cán bộ, công chức thuộc thẩm quyền quản lý của Đảng và số
lượng cán bộ, công chức cấp xã đã được quy định cụ thể tại Nghị định số
92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ về chức danh, số lượng, một
số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và
những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, do vậy trong đề tài này
sẽ không đề cập đến. Theo Luật Viên chức không còn khái niệm biên chế sự

nghiệp, mà thay vào đó là số lượng người làm việc trong đơn vị sự nghiệp
công lập. Việc xác định biên chế công chức hay số lượng người làm việc đều
được xác định dựa trên vị trí việc làm.
Luật cán bộ, công chức quy định vị trí việc làm là công việc gắn với
chức danh, chức vụ, cơ cấu và ngạch công chức để xác định biên chế và bố trí
công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị.
Luật viên chức quy định vị trí việc làm là công việc hoặc nhiệm vụ gắn
với chức danh nghề nghiệp hoặc chức vụ quản lý tương ứng, là căn cứ xác

10


định số lượng người làm việc, cơ cấu viên chức để thực hiện việc tuyển dụng,
sử dụng và quản viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập.
Biên chế luôn gắn liền với chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của cơ
quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập. Biên chế trong các cơ quan quản
lý nhà nước là nhân tố đảm bảo cho việc quản lý đất nước theo pháp luật và
quản lý xã hội bằng pháp luật, đảm bảo cho nền hành chính nhà nước hoạt
động thông suốt, thống nhất và có hiệu quả từ Trung ương đến cơ sở.
Biên chế trong các cơ quan nhà nước trước đây là số lượng người làm
việc trong cơ quan để thực hiện chức năng, nhiệm vụ về quản lý hành chính
nhà nước được giao và được hưởng lương từ ngân sách nhà nước, do cơ quan
nhà nước có thẩm quyền giao để làm căn cứ cấp kinh phí hoạt động thường
xuyên hàng năm. Hiện nay, Bộ Nội vụ là cơ quan của Chính phủ thực hiện
chức năng quản lý nhà nước về biên chế.
Biên chế của đơn vị sự nghiệp là số lượng người làm việc trong đơn vị
sự nghiệp nhà nước do cấp có thẩm quyền quyết định hoặc phê duyệt hoặc
do đơn vị quyết định theo quy định của pháp luật để phục vụ nhiệm vụ quản
lý nhà nước hoặc để thực hiện một số dịch vụ công theo quy định của pháp
luật. Đối với đơn vị sự nghiệp được tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ,

tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự do Thủ trưởng đơn vị sự nghiệp tự quyết
định số lượng biên chế căn cứ vào tính chất, khối lượng công việc và nguồn
thu của đơn vị.
Từ những phân tích trên chúng ta có thể hiểu theo 2 khía cạnh sau:
Theo nghĩa rộng: Biên chế là chỉ số lượng, cơ cấu, vị trí công việc của
số lượng người là cán bộ, công chức, viên chức làm việc tại cơ quan nhà
nước, đơn vị sự nghiệp công lập, UBND cấp xã do cơ quan nhà nước có thẩm
quyền quyết định hoặc phê duyệt hoặc do đơn vị sự nghiệp tự quyết định theo
quy định của pháp luật.

11


Theo nghĩa hẹp: Biên chế là chỉ số lượng người làm việc với các vị trí
công việc trong từng cơ quan, tổ chức, đơn vị sự nghiệp nhất định thuộc bộ
máy nhà nước do cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao.
1.1.2. Quan niệm chung về quản lý nhà nước về biên chế
1.1.2.1. Quản lý nhà nước
Về khái niệm thuật ngữ “quản lý” hiện nay ở Việt Nam cũng như trên
thế giới có rất nhiều cách hiểu khác nhau. Nhưng dưới góc độ chung nhất có
thể hiểu quản lý là sự tác động có tổ chức, có định hướng, có mục đích, có kế
hoạch của chủ thể quản lý đến đối tượng quản lý để chỉ huy, điều khiển, liên
kết các yếu tố tham gia vào hoạt động thành một chỉnh thể thống nhất, điều
hòa hoạt động của tổ chức một cách hợp quy luật nhằm đạt đến mục tiêu xác
định trong điều kiện biến động của môi trường.
Quản lý nhà nước là quản lý xã hội, quản lý từng lĩnh vực khác nhau
của đời sống xã hội, do Nhà nước tiến hành và quản lý chính việc tổ chức,
hoạt động của Nhà nước. Như thế, quản lý nhà nước chỉ xuất hiện khi Nhà
nước xuất hiện. Quản lý nhà nước là quản lý xã hội do nhà nước thực hiện.
Nhà nước quản lý xã hội bằng cách phân chia dân cư theo “địa vực”, trên cơ

sở thiết lập một “quyền lực công cộng” tách rời khỏi dân cư và bằng việc đặt
ra pháp luật, bắt buộc mọi tổ chức, mọi thành viên xã hội phải thi hành. Trong
nhiều tác phẩm khác nhau, C.Mác và Ph.Ăngghen đã đề ra những điều kiện
của quản lý, trong đó nhấn mạnh để quản lý phải có các chuẩn mực pháp lý,
bộ máy quản lý và một quyền uy nhất định đủ để buộc đối tượng quản lý tuân
theo ý chí được thể hiện trong các chuẩn mực pháp lý, trong các quyết định
quản lý cụ thể.
Như vậy, quản lý nhà nước là một dạng đặc biệt của quản lý, được sử
dụng các quyền lực nhà nước để quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.
Trong đó, quản lý nhà nước mang tính quyền lực đặc biệt là tính tổ chức cao

12


và có mục tiêu chiến lược, chương trình kế hoạch để thực hiện mục tiêu, hơn
cả là quản lý nhà nước ở Việt Nam mang nguyên tắc tập trung dân chủ. Quản
lý nhà nước không có sự tách biệt tuyệt đối giữa chủ thể quản lý và khách thể
quản lý và nó luôn đảm bảo tính liên tục, ổn định trong tổ chức.
1.1.2.2. Quản lý nhà nước về biên chế
Quản lý biên chế là hoạt động quản lý nhà nước về biên chế do các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện từ việc ban hành các văn bản quy
phạm pháp luật đến hướng dẫn, tổ chức thực hiện và kiểm tra hoạt động quản
lý, sử dụng biên chế theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên ngoài công cụ
quản lý chính là pháp luật nhà nước còn dùng nhiều biện pháp và công cụ
khác để thực hiện quản lý biên chế nhằm đảm bảo hoạt động quản lý biên chế
theo đúng quy định.
Từ những phân tích ở trên ta có thể hiểu quản lý biên chế dưới hai góc
độ nghĩa rộng và nghĩa hẹp như sau:
Theo nghĩa rộng: Quản lý biên chế là việc nhà nước dùng các biện
pháp, công cụ có được tác động vào lĩnh vực quản lý biên chế để hoạt động

biên chế hoạt động đúng định hướng, mục tiêu mà Nhà nước mong muốn.
Theo nghĩa hẹp: Quản lý biên chế là hoạt động của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về biên
chế, dựa trên cơ sở pháp luật để hướng dẫn, tổ chức thực hiện quản lý biên
chế như: quyết định biên chế, phân bổ sử dụng biên chế, lập kế hoạch biên
chế hàng năm… đồng thời thực hiện kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại,
tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực biên chế.
1.1.3. Phân loại quản lý biên chế
Nếu căn cứ theo đối tượng bị quản lý thì quản lý biên chế được chia
làm 3 loại là quản lý biên chế công chức, quản lý biên chế viên chức và quản
lý cán bộ, công chức xã.

13


Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào
ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà
nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ
quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân
chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an
nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy
lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt
Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự
nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối
với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập
thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy
định của pháp luật.
Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm,
làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng
lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.

Cán bộ, công chức cấp xã là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức
vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí
thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội; công chức
cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên
môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng
lương từ ngân sách nhà nước.
1.1.4. Nội dung quản lý biên chế
Mặc dù quản lý biên chế công chức, biên chế cán bộ, công chức cấp xã,
biên chế viên chức thuộc đối tượng điều chỉnh của các văn bản quy phạm
pháp luật khác nhau nhưng dưới góc độ quản lý nhà nước thì nội dung của
quản lý biên chế bao gồm hoạt động xây dựng và ban hành các văn bản quy
phạm pháp luật về quản lý biên chế, hoạt động hướng dẫn và tổ chức thực

14


hiện quản lý biên chế và hoạt động thanh tra, kiểm tra và giải quyết khiếu nại,
tố cáo về quản lý biên chế.
1.1.4.1. Xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về
quản lý biên chế
Pháp luật về quản lý biên chế là cơ sở và là công cụ quản lý nhà nước
bằng pháp luật lĩnh vực biên chế, nó vừa cung cấp các chuẩn mực cho các cơ
quan nhà nước thực hiện việc quản lý, sử dụng biên chế.
Vị trí quan trọng trong xây dựng pháp luật về quản lý biên chế thuộc về
Chính phủ. Chính phủ là cơ quan thống nhất quản lý biên chế, có thẩm quyền
xây dựng, trình các dự án luật, pháp lệnh có nội dung liên quan, cũng như ban
hành các văn bản quy định chi tiết thi hành để áp dụng thống nhất quản lý
biên chế trên toàn lãnh thổ Việt Nam.
Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm trước Chính phủ về quản lý nhà nước về
biên chế. Trong phạm vi thẩm quyền của mình Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm xây

dựng các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý biên chế trình cơ quan nhà
nước có thẩm quyền, như xây dựng Nghị định về quản lý biên chế trình Chính
phủ ban hành. Và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật như Thông tư,
thông tư liên tịch và các văn bản quy phạm pháp luật khác quy định, điều chỉnh
và hướng dẫn thực hiện hoạt động quản lý biên chế nói chung.
Bộ quản lý ngành, lĩnh vực xây dựng trình cơ quan có thẩm quyền hoặc
ban hành văn bản hướng dẫn về xác định biên chế đối với ngành, lĩnh vực
mình phụ trách.
Trong xây dựng và ban hành pháp luật về quản lý biên chế, công tác rà
soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật về quản lý biên chế có tầm
quan trọng đặc biệt nhằm khắc phục kịp thời những hạn chế của pháp luật về
quản lý biên chế, nâng cao chất lượng của hệ thống pháp luật về quản lý biên
chế, tính pháp điển và đặc biệt là tạo điều kiện cho công tác quản lý biên chế
đạt hiệu lực, hiệu quả.
15


1.1.4.2. Hướng dẫn và tổ chức thực hiện quản lý biên chế
Tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý biên chế nhằm đưa các quy
phạm pháp luật vào điều chỉnh các quan hệ về quản lý biên chế, được tiến
hành trên hai bình diện chủ yếu là triển khai thực hiện và áp dụng.
Về triển khai thực hiện pháp luật về quản lý biên chế: Trên bình diện
này, trong phạm vi thẩm quyền, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý
biên chế tổ chức triển khai các quy định trong các văn bản pháp luật về quản
lý biên chế bằng việc tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ tại các cơ quan, đơn vị
cơ sở bằng nhiều hình thức, biện pháp phù hợp. Trong tổ chức thực hiện pháp
luật về biên chế phải có sự phối hợp một cách đồng bộ và thống nhất giữa các
cơ quan nhà nước, các đơn vị sự nghiệp từ trung ương đến địa phương, từ cơ
quan cấp trên với cơ quan cấp dưới và trong nội bộ các cơ quan nhà nước, các
đơn vị sự nghiệp.

Về áp dụng pháp luật về quản lý biên chế: Hoạt động áp dụng pháp luật
về quản lý biên chế là sự tác động quản lý bằng quyền lực nhà nước trực tiếp
của cơ quan quản lý biên chế và một số cơ quan khác. Áp dụng các quy định
pháp luật về quản lý biên chế cụ thể trong các hoạt động như xây dựng kế
hoạch biên chế công chức hàng năm; phân bổ, sử dụng biên chế công chức;
xác định vị trí việc làm…
Áp dụng đúng các quy định pháp luật về quản lý biên chế là yếu tố
quyết định sự tuân thủ nghiêm minh các quy phạm pháp luật về quản lý biên
chế, tăng cường và nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực tế quản lý biên chế.
1.1.4.3. Thanh tra, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo về quản lý
biên chế
Thanh tra, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo về quản lý biên chế
là hoạt động tổ chức bảo vệ pháp luật về biên chế nhằm ngăn chặn, hạn chế
bất kỳ hành vi nào vi phạm pháp luật về quản lý biên chế, xử lý nghiêm minh,
công bằng các hành vi vi phạm.
16


Thanh tra, kiểm tra để đảm bảo cho quản lý đạt được nhiệm vụ, mục
đích đề ra. Thanh tra, kiểm tra quản lý biên chế giúp cho cơ quan quản lý có
được các thông tin phản hồi, tham mưu uốn nắn kịp thời những khiếm khuyết,
điều chỉnh cơ chế, chính sách, pháp luật về quản lý biên chế cho phù hợp thực
tiễn, nắm được tình hình thực hiện thẩm quyền quản lý biên chế, sử dụng biên
chế, phát hiện những thiếu sót, yếu kém, sơ hở trong hoạt động quản lý, từ đó
đề ra các biện pháp khắc phục, sửa chữa cũng như nhân rộng các điển hình
tích cực, hoặc kiến nghị xử lý các trường hợp vi phạm pháp luật.
Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo có ý nghĩa quan trọng trong việc
bảo vệ cho các quy phạm pháp luật về quản lý biên chế trước các hành vi vi
phạm pháp luật của các cơ quan, công chức nhà nước có thẩm quyền, lập lại
trật tự, kỷ cương trong hoạt động quản lý biên chế.

Xử lý vi phạm pháp luật về quản lý biên chế là hoạt động của cơ quan
nhà nước có thẩm quyền tiến hành bằng các biện pháp cưỡng chế đối với các
hành vi vi phạm các quy phạm pháp luật về quản lý biên chế. Tuy nhiên, từ
trước đến nay ở Việt Nam chưa có trường hợp nào bị xử lý vi phạm pháp luật
về quản lý biên chế.
Theo quy định của pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam hiện nay
thì nội dung cụ thể của quản lý biên chế như sau:
Quản lý biên chế công chức: Theo quy định của Luật cán bộ, công
chức năm 2008 và Nghị định số 21/2010/NĐ-CP, quản lý biên chế công chức
gồm các nội dung sau:
- Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật về biên chế công
chức, hướng dẫn xác định biên chế công chức và quản lý biên chế công chức.
- Lập kế hoạch biên chế công chức hàng năm, điều chỉnh biên chế
công chức.
- Quyết định biên chế công chức; phân bổ, sử dụng biên chế công chức.

17


- Hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra việc quản lý biên chế công chức.
- Thống kê, tổng hợp và báo cáo về biên chế công chức.
Quản lý số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập
(sau đây gọi tắt là biên chế viên chức): Theo quy định của Luật Viên chức
và Nghị định số 41/2012/NĐ-CP, quản lý biên chế viên chức bao gồm các
nội dung sau:
- Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý biên
chế viên chức; hướng dẫn cụ thể việc xác định biên chế viên chức.
- Lập kế hoạch biên chế viên chức hàng năm và việc điều chỉnh biên
chế viên chức;
- Quyết định biên chế viên chức; phân bổ, sử dụng biên chế viên chức;

- Hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra việc quản lý biên chế viên chức;
- Thống kê, tổng hợp và báo cáo về biên chế viên chức.
1.1.5. Nguyên tắc quản lý biên chế
Quản lý biên chế ngoài việc tuân thủ theo các nguyên tắc chung của
quản lý nhà nước như nguyên tắc pháp chế, nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo
của đảng, đảm bảo tính tập trung dân chủ… thì quản lý biên chế còn phải đảm
bảo những nguyên tắc đặc thù sau đây:
Thứ nhất, đối với quản lý biên chế công chức:
Bảo đảm thống nhất, đồng bộ giữa quản lý biên chế công chức với
tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức.
Kết hợp giữa quản lý biên chế công chức với tiêu chuẩn chức danh, vị
trí việc làm của công chức.
Đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, bảo đảm biên chế công chức phù
hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đơn vị.
Công khai, minh bạch, dân chủ trong quản lý biên chế công chức.

18