Quản lý nợ công ở việt nam trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế toàn cầu

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------o0o---------

NGUYỄN VĂN NAM

QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG BỐI CẢNH
KHỦNG HOẢNG KINH TẾ TOÀN CẦU

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội - Năm 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------o0o---------

CHUYÊN NGÀNH : QUẢN LÝ KINH TẾ
MÃ SỐ
: 60 34 01

ĐỀ TÀI
QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG BỐI CẢNH
KHỦNG HOẢNG KINH TẾ TOÀN CẦU

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

Khóa/lớp
Người hướng dẫn

Cơ quan

: QH-2010-E.CH (Khóa 19) – Lớp 2
: PGS.TS. Nguyễn Ngọc Thanh
: Trường ĐHKT- ĐHQGHN

Hà Nội – Năm 2015


i

LỜI CẢM ƠN

Trước tiên, tôi bày tỏ lòng biết ơn chân thành tới giáo viên hướng dẫn đa
chỉ bảo tận tình cho tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận
văn này. Tôi xin bày tỏ lời cảm ơn tới Đơn vị đào tạo, Hội đồng đánh giá luận
văn và các thầy cô đa quan tâm, tham gia đóng góp ý kiến và hỗ trợ tôi trong
quá trình nghiên cứu, giúp tôi có cơ sở kiến thức và phương pháp nghiên cứu
để hoàn thiện luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn tới Lanh đạo các Cơ quan, các đồng nghiệp
đa quan tâm, hỗ trợ, cung cấp tài liệu, thông tin cần thiết, tạo điều kiện cho tôi
có cơ sở thực tiễn để nghiên cứu, hoàn thành luận văn.
Cuối cùng, tôi chân thành cảm ơn gia đình, bạn bè đa cổ vũ, động viên
tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thiện luận văn này.
Học viên

Nguyễn Văn Nam


ii

MỤC LỤC

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT..........................................................................v
DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ VÀ SƠ ĐỒ.....................................vi
MỞ ĐẦU...........................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài...................................................................................1
2. Mục tiêu nghiên cứu........................................................................................3
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu...................................................................4
4. Phương pháp nghiên cứu.................................................................................4
5. Nguồn số liệu và dữ liệu nghiên cứu...............................................................4
6. Kết cấu của đề tài............................................................................................4
CHƯƠNG 1......................................................................................................5
TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ
LUẬN VỀ NỢ CÔNG, QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG GIAI ĐOẠN
KHỦNG HOẢNG KINH TẾ..........................................................................5
1.1. TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU TRONG VÀ
NGOÀI NƯỚC....................................................................................................5
1.1.1. Tổng quan công trình nghiên cứu ngoài nước liên quan đến đề tài......5
1.1.2. Tổng quan công trình nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài.......7
1.2. TỔNG QUAN VỀ NỢ CÔNG...................................................................11
1.2.1. Khái niệm về nợ công..........................................................................11
1.2.2. Bản chất kinh tế của nợ công..............................................................13
1.2.3. Phân loại nợ công................................................................................16
1.2.4. Những tác động tích cực và tiêu cực của nợ công...............................17
1.3. QUẢN LÝ NỢ CÔNG...............................................................................21
1.3.1. Khái niệm quản lý nợ công.................................................................21
1.3.2. Nội dung quản lý nợ công...................................................................21
1.3.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nợ công......................................32
1.3.4. Quản lý nợ công trong thời kỳ khủng hoảng.......................................34

iii

1.4. KINH NGHIỆM QUẢN LÝ NỢ CÔNG CỦA MỘT SỐ NƯỚC VÀ
BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM.................................................38
1.4.1. Kinh nghiệm quản lý nợ công của Brazil............................................38
1.4.2. Kinh nghiệm của Hy Lạp....................................................................41
1.4.3. Bài học cho Việt Nam..........................................................................44
CHƯƠNG 2....................................................................................................49
THỰC TRẠNG NỢ CÔNG VÀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG............................49
Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN KHỦNG HOẢNG..........................49
2.1. KHÁI QUÁT TÌNH HÌNH NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM.............................49
2.1.1. Thực trạng nợ công ở Việt Nam..........................................................49
2.1.2. Đánh giá sự biến động của nợ công ở Việt Nam hiện nay..................58
2.2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM............................61
2.2.1. Khái quát về hệ thống cơ quan quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay
.......................................................................................................................61
2.2.2. Thực trạng về hệ thống các văn bản quản lý nợ công ở Việt Nam......64
2.2.3. Thực trạng quản lý việc huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn
vốn vay..........................................................................................................65
2.3. ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM..................................68
2.3.1. Những thành công trong công tác quản lý nợ công.............................68
2.3.2. Một số vấn đề tồn tại trong công tác quản lý nợ công........................69
CHƯƠNG 3....................................................................................................72
MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT
NAM TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY....................................................72
3.1. MỤC TIÊU VÀ PHƯƠNG HƯỚNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG...................72
3.1.1. Mục tiêu quản lý nợ công....................................................................72
3.1.2. Phương hướng quản lý nợ công..........................................................74

3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở
VIỆT NAM GIAI ĐOẠN HIỆN NAY..............................................................76
3.2.1. Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật, cơ chế quản lý nợ công........76
3.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý nợ công.............77


iv

3.2.3. Nâng cao hiệu quả việc huy động, phân bổ và sử dụng vốn vay........81
3.2.4. Tăng cường minh bạch thông tin nợ công...........................................82
3.2.5. Một số đề xuất giải pháp khác.............................................................84
3.3. KIẾN NGHỊ VỚI CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC...........................85
3.3.1. Kiến nghị với Quốc hội.......................................................................85
3.3.2. Kiến nghị với Chính phủ.....................................................................86
KẾT LUẬN....................................................................................................88
TÀI LIỆU THAM KHẢO...............................................................................89


v

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

AFTA
APEC
ASEAN
ĐTNN
GDP
GNP
IMF
KT-XH

NHNN
ODA
OECD
QLNN
UNDP
VCCI
WB
WTO
XHCN
XNK

Khu vực mậu dịch tự do ASEAN
(ASEAN Free Trade Area)
Diễn đàn Hợp tác Kinh tế châu Á – Thái Bình Dương
(Asia-Pacific Economic Cooperation)
Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á
(Association of Southeast Asia Nations)
Đầu tư nước ngoài
Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Procduct)
Tổng sản phẩm quốc dân (Gross National Product)
Quỹ tiền tệ quốc tế
(International Monetary Fund)
Kinh tế – xa hội
Ngân hàng Nhà nước
Hỗ trợ phát triển chính thức
(Official Development Assistance)
Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế
(Organization for Economic Co-operation and Development)
Quản lý Nhà nước
Chương trình phát triển Liên Hợp quốc

Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam
(Vietnam Chamber of Commerce and Industry)
Ngân hàng thế giới (World Bank)
Tổ chức thương mại thế giới (World Trade Organization)
Xa hội chủ nghĩa
Xuất nhập khẩu


vi

DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ VÀ SƠ ĐỒ

Bảng biểu

Bảng 2.1: Các chỉ số dùng để đánh giá mức độ nợ của WB và UNDP.....27
Bảng 3.1: Số liệu nợ công của Việt Nam giai đoạn 2001 – 2011................50
Bảng 3.2: Cơ cấu nợ công của Việt Nam năm 2006 – 2011........................51
Bảng 3.3: Mức ngưỡng phụ thuộc chính sách và thể chế theo chuẩn của
HIPCs..............................................................................................................59
Bảng 3.4: Ngưỡng nợ trong nước theo tiêu chuẩn của HIPCs..................59
Bảng 3.5: Đo lường hiệu quả quản lý nợ công Việt Nam theo HIPCs......60
Hình vẽ
Hình 3.1. Các nguồn thu trong ngân sách nhà nước giai đoạn 2003 – 2012
.........................................................................................................................52
Hình 3.2. Chi tiêu công ở Việt Nam và một số quốc gia trên thế giới.......54
Sơ đồ

Sơ đồ 3. 1: Mô hình tổ chức quản lý nợ công ở Việt Nam.........................61

1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia, đặc
biệt là công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước thì các Chính phủ cần
phải có những nguồn vốn nhất định. Các nguồn vốn này có thể bao gồm:
các khoản vay trong nước như phát hành trái phiếu hoặc vay nước ngoài
như ODA, các khoản nợ của doanh nghiệp mà Chính phủ bảo lãnh,…
Các vấn đề này được nghiên cứu nhiều trong giai đoạn hiện nay, đó là nợ
công. Để đạt được tốc độ tăng trưởng kinh tế cao trong khi tiết kiệm
trong nền kinh tế thấp, các nước đang phát triển thưởng sử dụng biện
pháp thu hút vốn đầu tư nước ngoài trong đó vay nợ là phương thức mà
các nước này thường sử dụng. Đây chính là những tác động tích cực của
nợ công đến phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, nợ công luôn tiềm ẩn
những rủi ro khi nguồn vốn vay không được sử dụng hiệu quả. Những
tác động ngược chiều với thúc đẩy phát triển kinh tế của nợ công chính là
do khâu quản lý chưa chặt chẽ.
Khi nợ công quá lớn, việc thắt chặt chi tiêu, thực hiện chính sách
"thắt lưng buộc bụng" để giảm thâm hụt ngân sách là điều kiện phải đáp
ứng để được nhận sự hỗ trợ cần thiết từ các tổ chức tín dụng quốc tế, thế
nhưng, "thắt lưng buộc bụng" lại dẫn tới những cuộc biểu tình phản đối
của quần chúng, gây căng thẳng, bất ổn chính trị, xã hội, bởi những
người nghèo, những người yếu thế trong xã hội là những người bị tác
động mạnh nhất từ chính sách cắt giảm phúc lợi, cắt giảm chi tiêu của
chính phủ. Đó là một trong những nguyên nhân gây khủng hoàng kinh
tế. Do đó, việc quản lý nợ công rất quan trọng trong hoạch định chính
sách kinh tế của đất nước.
Khái niệm nợ công được các nước đặc biệt quan tâm từ sau khủng hoảng

nợ công tại một số nước trên thế giới, như ở Hy Lạp, sau đó là Iceland và một


2

số nước châu Âu. Tác động của nợ công đến phát triển kinh tế - xa hội là rất
lớn, nếu như không được quản lý hiệu quả sẽ dẫn đến khủng hoảng nợ công,
tác động xấu đến nền kinh tế. Các cuộc khủng hoảng về nợ công ở một số
nước như Ireland, Bồ Đào Nha, Hy Lạp, Italia và Tây Ban Nha và đến nay là
một số nước ở Châu Âu là tiếng chuông cảnh báo cho những quốc gia đang có
gánh nặng về nợ công nếu không có biện pháp thích hợp sẽ dẫn đến khủng
hoảng nợ. Một minh chứng hiện nay chính là sự khủng hoảng nợ công đang
lan rộng ở Châu Âu. Điều này đa làm cho vị trí của đồng tiền chung Châu Âu
lung lay, ảnh hưởng rất lớn đến phát triển kinh tế - xa hội – chính trị, không
chỉ của quốc gia bị khủng hoảng mà còn các quốc gia trong khu vực và trong
tổ chức hợp tác. Do vậy, các nguồn vay nợ của quốc gia cần phải được quản
lý để huy động, phân bổ và sử dụng một cách có hiệu quả. Chính sách quản lý
nợ công trở thành bộ phận quan trọng trong hệ thống chính sách tài khóa của
một quốc gia.
Khủng hoảng kinh tế và tài chính toàn cầu và quản lý yếu kém của
nền kinh tế trong nước dẫn đến nợ công nhanh chóng như thế nào. Hiện
nay vẫn chưa có công thức để giảm thiểu rủi ro của cuộc khủng hoảng
nợ. Các chính sách tài khóa thận trọng và tăng cường quản lý nợ đã giúp
nhiều quốc gia để ứng phó hiệu quả với cuộc khủng hoảng tài chính toàn
cầu mới nhất.
Ở Việt Nam, năm 2009 đa có luật quản lý nợ công ra đời, đánh dấu bước
phát triển hội nhập theo hướng bền vững. Các nguồn vốn vay trong nước cũng
như nước ngoài đều được điều chỉnh theo luật pháp, tạo điều kiện thuận lợi
cho các nhà đầu tư. Hiện nay, nguồn vốn ODA vào Việt Nam rất cao, nó trở
thành nguồn vốn thực sự quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xa hội.

Tuy nhiên, thực trạng vẫn tồn tại tình trạng quản lý và sử dụng nguồn vốn
ODA chưa hiệu quả, tỷ lệ giải ngân còn thấp, mức độ ưu đai có xu hướng
giảm dần và xa hơn là vấn đề trả nợ ODA. Đây chính là một trong những
nguy cơ dẫn đến khủng hoảng nợ công mà một số nước đang trải qua. Sau vụ


3

việc xẩy ra tại Vinashin và một vài tập đoàn kinh tế nhà nước gần đây, cũng
như một số vấn đề về rủi ro tỷ giá, lạm phát... vấn đề quản lý nợ công ở Việt
Nam đang trở thành chủ đề thời sự được nhiều người quan tâm.
Từ năm 2001 đến 2014, nợ công của Việt Nam tăng lên đáng kể, chủ yếu
là nợ nước ngoài. Tình hình hình như hiện nay, nếu không được quản lý hiệu
quả thì nguy cơ khủng hoảng nợ công là rất cao. Chính phủ dự kiến nợ công
của Việt Nam tính đến 2015 sẽ tương đương 60-65%. Theo Ủy ban Kinh tế
của Quốc hội, mức nợ này vượt ngưỡng an toàn theo thông lệ quốc tế và cần
được sử dụng hết sức thận trọng. Hiện nay, Chính phủ và các cơ quan quản lý
nhà nước đang nghiên cứu, học tập kinh nghiệm để tìm ra các biện pháp phù
hợp nhằm kiểm soát và tăng cường quản lý nợ công thúc đẩy phát triển kinh
tế. Xuất phát từ thực trạng trên, đề tài “Một số giải pháp tăng cường quản lý
nợ công ở Việt Nam trong giai đoạn khủng hoảng kinh tế” được lựa chọn
làm luận văn thạc sỹ quản lý kinh tế.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu chung: Đưa ra hệ thống các giải pháp nhằm tăng cường và
kiểm soát quản lý nợ công ở Việt Nam trong những năm tới.
Mục tiêu cụ thể:
- Tổng quan và đánh giá được các công trình nghiên cứu liên quan
trong và ngoài nước về nợ công và quản lý nợ công, để chỉ ra các
khoảng trống về cả lý thuyết lẫn thực nghiệm của các công trình
này.

- Phân tích cơ sở lý luận về nợ công và quản lý nợ công trong thời kỳ
khủng hoảng; đồng thời phân tích các kinh nghiệm quản lý nợ công
của một số nước, từ đó đề xuất các bài học cho Việt Nam.
- Phân tích và đánh thực trạng về nợ công và quản lý nợ công ở Việt
Nam trong giai đoạn 2006 – 2014 ở Việt Nam.


4

- Đề xuất một số giải pháp cũng như kiến nghị nhằm kiểm soát và
tăng cường quản lý nợ công ở Việt Nam trong thời gian tới.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu là nợ công và công tác quản lý nợ công ở Việt
Nam. Nợ công ở Việt nam trong phạm vi nghiên cứu của luận văn này bao
gồm nợ của chính phủ và nợ của doanh nghiệp do chính phủ bảo lanh, nợ của
chính quyền địa phương ở Việt Nam trong giai đoạn 2006 – 2014.
4. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn đa áp dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện
chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử trong qua trình nghiên cứu. Bên cạnh đó
luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như thống kê, phân tích,
tổng hợp, đối chiếu, so sánh,.v.v để thực hiện đề tài.
5. Nguồn số liệu và dữ liệu nghiên cứu
Luận văn sử dụng số liệu trong 8 năm (2006 - 2014) được thu thập từ
WTO, IMF, Tổng cục thống kê, Ngân hàng Nhà nước, Bộ Kế hoạch và Đầu tư
và một số nguồn đáng tin cậy khác để phân tích và nghiên cứu.
6. Kết cấu của đề tài
Ngoài các phần Mục lục, Lời nói đầu, Kết luận, Phụ lục và Tài liệu tham
khảo, luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Tổng quan các công trình nghiên cứu và cơ sở lý luận về nợ

công, quản lý nợ công trong giai đoạn khủng hoảng
Chương 2: Thực trạng nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam
Chương 3: Một số giải pháp nhằm kiểm soát và tăng cường quản lý nợ
công ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.


5

CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ
SỞ LÝ LUẬN VỀ NỢ CÔNG, QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG
GIAI ĐOẠN KHỦNG HOẢNG KINH TẾ TOÀN CẦU
1.1. TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU TRONG VÀ
NGOÀI NƯỚC
1.1.1. Tổng quan công trình nghiên cứu ngoài nước liên quan đến đề tài
Hiện nay, có nhiều cách tiếp cận, có nhiều nhà nghiên cứu ở các quốc gia
khác nhau có nhiều công trình nghiên cứu về nợ công và quản lý nợ công.
Theo WB (2002) thì nợ công là toàn bộ những khoản nợ của Chính phủ và
những khoản nợ được Chính phủ bảo lanh. Với định nghĩa như thế này, nếu
như hiểu nợ của Chính phủ bao gồm nợ của Chính phủ Trung ương và nợ
của chính quyền địa phương thì có thể thấy định nghĩa của WB giống với định
nghĩa được đưa ra trong Luật quản lý nợ công của Việt Nam. Còn theo IMF
(2010), thì nợ công được hiểu là nghĩa vụ trả nợ của khu vực công. Đi kèm
với đó là định nghĩa cụ thể về khu vực công, bao gồm khu vực Chính phủ và
khu vực các tổ chức công.
Lựa chọn tối ưu nhất đối với nợ công là làm thế nào để quản lý nó một
cách hiệu quả. Theo định nghĩa, nợ công không xấu nếu một quốc gia có khả
năng thanh toán nó. Tuy nhiên, nhiều nước đa thất bại. Trên thực tế, các nước
này không thất bại về mặt nguyên tắc, mà lý do thất bại là do không có
phương pháp thích hợp. Nói chung, vấn đề để các quốc gia thõa hiệp cùng

một chính sách tương tự là rất khó khăn. Mỗi quốc gia có xu hướng phát hành
trái phiếu và cố gắng để có lấy được nguồn vốn trên thị trường quốc tế mà họ
không có khả năng trả được (Gonzales, 2008).
Theo nghiên cứu của Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới, một
trong những ví dụ điển hình cho bài học về nợ công là trường hợp của Trung
Quốc trong thế kỷ 20. Trong thời gian này, Trung Quốc phát triển nhanh


6

chóng bằng cách mở rộng các chính sách tài chính. Lúc đầu, lai suất ở Trung
Quốc thấp và nhiều nhà đầu tư đa chọn đầu tư vào nước này. Các nhà đầu tư
đa nhận được lợi nhuận khổng lồ trong nhiều thập kỷ. Tuy nhiên, hiện nay
Trung Quốc có xu hướng bảo thủ hơn và lai suất sẽ cao hơn để ngăn chặn lạm
phát. Bất động sản và đầu tư tài chính khác ở Trung Quốc trở nên dễ bị tổn
thương hơn vì Trung Quốc đang nắm giữ hầu hết trái phiếu Mỹ. Trung Quốc
có lẽ không có cách nào khác ngoài việc tiếp tục cho Mỹ vay nợ vì Trung
Quốc sợ rằng Mỹ sẽ phá sản một ngày nào đó. Đó cũng sẽ là một dấu chấm
hết đối với Trung Quốc. Vì vậy, nợ công là một tay mạnh mẽ để huy động vốn
cho bất kỳ quốc gia nào. Tuy nhiên, sử dụng nợ công bằng quy trình quản lý
yếu kém sẽ dẫn đến sự mất kiểm soát.
Trong các cuộc nghiên cứu tương tự về vấn đề nợ công, Jaimovich, D và
Panizza, U (2010) đa chứng minh rằng các nước đang phát triển có xu hướng
cam kết với nợ công nhiều hơn so với các nước phát triển. Nghiên cứu cũng
phát hiện ra rằng bất kỳ quốc gia nào có thu nhập bình quân đầu người thấp
hơn sẽ có nợ công nhiều hơn. Tuy nhiên, kết quả này có thể không còn thích
hợp với tình hình hiện nay vì hầu hết các nước phát triển có xu hướng muốn
có nợ công càng nhiều càng tốt. Lý do dẫn đến sự nhần lẫn này là do tác giả
sử dụng số liệu của các nước OECD cho mục đích nghiên cứu. Sức mạnh và
tiềm năng của các nền kinh tế mới nổi đa bị được bỏ qua, và cuối cùng dẫn

đến sai sót này.
Theo Don P. Clark (2011), sự gia tăng FDI sẽ ảnh hưởng đến nợ công.
Trung Quốc và Mỹ là ví dụ thích hợp cho trường hợp này. Bằng chứng cho
thấy rằng khi FDI đến bất kỳ quốc gia nào càng lớn thì nó sẽ càng là một kênh
quan trọng làm thay đổi tỷ lệ lai suất. FDI không chỉ có thể luân chuyển vòng
quanh vốn, mà còn có thể vay nhiều hơn từ bên trong quốc gia đó. Do khả
năng luân chuyển vốn như vậy, hình ảnh xấu của FDI thường được gọi là
cuộc chiến huy động vốn. Khi cuộc chiến huy động vốn xảy ra, thảm họa sẽ
tấn công bất kỳ một nền kinh tế nào có liên quan kể vì chính phủ không thể


7

kiểm soát cung tiền. Arnold (2008) khẳng định rằng cách duy nhất để thu hút
vốn FDI trong thời gian dài là chính phủ phải quản lý quá trình này chặt chẽ
hơn. Vào những năm 90, Mỹ có nhiều FDI hơn Trung Quốc. Tuy nhiên, khi
Trung Quốc đa sẵn sàng để tham gia vào nền kinh tế thế giới, dòng FDI đa
thay đổi rất lớn và chảy vào Trung Quốc. Ngày nay, Trung Quốc được biết
đến là một quốc gia thu hút nhiều FDI nhất. Tuy nhiên, vấn đề lớn của Trung
Quốc lạm phát cao do không thể kiểm soát được số lượng FDI.
1.1.2. Tổng quan công trình nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài
Hiện nay, ở Việt Nam đa có Luật Quản lý nợ công. Các yêu cầu về các
khoản vay nợ, cho phép vay được thể hiện rõ tron Luật quản lý nợ công của
Việt Nam. Theo đó Quốc hội quy định Chính phủ chỉ được phép vay nợ với
các mục đích như sau: đầu tư phát triển kinh tế - xa hội thuộc nhiệm vụ chi
của ngân sách trung ương theo quy định của Luật ngân sách nhà nước; bù đắp
thiếu hụt tạm thời của ngân sách nhà nước từ vay ngắn hạn; cơ cấu lại khoản
nợ, danh mục nợ chính phủ và nợ được chính phủ bảo lanh; cho doanh
nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng, chính quyền địa phương vay lại theo quy
định của pháp luật; hoặc các mục đích khác nhằm bảo đảm an ninh tài chính

quốc gia (Điều 18 Luật quản lý nợ công). Các khoản vay nợ mà Chính phủ
bảo lanh cũng không phải tùy tiện. Cụ thể, Chính phủ chỉ bảo lanh cho các
doanh nghiệp thực hiện: các chương trình dự án đầu tư được Quốc hội hoặc
Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư; các chương trình, dự án
ứng dụng công nghệ cao, dự án trong lĩnh vực năng lượng, khai thác, chế
biến khoáng sản hoặc sản xuất hàng hóa, cung ứng dịch vụ xuất khẩu phù hợp
với định hướng phát triển kinh tế - xa hội của đất nước; các chương trình, dự
án thuộc lĩnh vực, địa bàn được Nhà nước khuyến khích đầu tư theo quy định
của pháp luật về đầu tư và các quy định của pháp luật có liên quan; hoặc các
chương trình dự án được tài trợ bằng khoản vay thương mại gắn với nguồn
vốn ODA dưới dạng tín dụng hỗn hợp (Điều 33 Luật quản lý nợ công). Tương
tự như thế, các khoản vay nợ của chính quyền địa phương cũng phải phục vụ


8

cho những mục đích đa quy định: đầu tư phát triển kinh tế - xa hội thuộc
nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương theo quy định của Luật ngân sách nhà
nước; hoặc đầu tư vào các dự án có khả năng hoàn vốn tại địa phương (Điều
37 Luật quản lý nợ công).
Theo nghiên cứu của Vũ Minh Long (2013) về Khủng hoảng nợ công tại
một số nền kinh tế trên thế giới nguyên nhân, diễn biến, hậu quả, biện pháp
khắc phục và những hàm ý chính sách cho Việt Nam. Nghiên cứu này được
xây dựng nhằm mục đích tổng hợp lý thuyết cùng những diễn biễn và phản
ứng chính sách thực tế từ các cuộc khủng hoảng nợ lớn trong lịch sử cũng
như cuộc khủng hoảng nợ công châu Âu gần đây nhằm đưa ra được một cái
nhìn toàn cảnh về khủng hoảng nợ công. Bên cạnh đó, nghiên cứu đa phân
tích thực trạng nhằm đánh giá về tình hình cũng như rủi ro nợ công của Việt
Nam dựa trên những số liệu cập nhật nhất. Cuối cùng, nghiên cứu đa đưa ra
một số gợi ý chính sách giúp cải thiện tình hình nợ công của nhằm tránh những

rủi ro khủng hoảng mà Việt Nam có thể gặp phải trong thời gian sắp tới.
Ngưỡng nợ nguy hiểm thường được định nghĩa như một mức độ mà nếu
như khối lượng nợ (tính trên phần trăm GDP) vượt quá ngưỡng này, nền kinh
tế sẽ gặp nhiều rủi ro bất ổn vĩ mô, mà điển hình nhất là suy giảm tăng
trưởng. Chính vì vậy, nhiều nghiên cứu sử dụng các mô hình 20 định lượng để
xác định mối quan hệ giữa mức nợ công và tăng trưởng. Bên cạnh đó, khối
lượng nợ nước ngoài cũng đóng một vài trò quan trọng trong việc đánh giá
rủi ro của nền kinh tế, đặc biệt là tại các quốc gia đang phát triển, khi các
quốc gia này khó có thể, hoặc không có điều kiện, vay nợ nước ngoài bằng
đồng tiền của mình. Một nghiên cứu tiên phong được xây dựng bởi Reinhart
và Rogoff (2010) dựa trên số liệu quan sát của 44 nền kinh tế tiến bộ và mới
nổi cùng số liệu thống kê trong khoảng hai thế kỷ đa đưa ra các ngưỡng nợ
cơ bản nhất, thu hút được rất nhiều sự quan tâm của giới kinh tế cũng như các
nhà hoạch định chính sách. Cụ thể hơn, mối quan hệ giữa tỉ lệ nợ công, tăng
trưởng và lạm phát được phân tích dựa trên hơn 3700 số liệu định kỳ hàng


9

năm về hệ thống chính trị, thể chế, những thay đổi về tỉ giá cũng như hệ
thống tiền tệ, và các điều kiện lịch sử khác. Kết quả chỉ ra rằng ngưỡng nợ
nguy hiểm là 60% GDP, khi các quốc gia có mức nợ công vượt quá con số
này, tăng trưởng kinh tế sẽ bắt đầu suy giảm. Tuy nhiên, các tác giả lại
không cho rằng có một mối quan hệ chắc chắn giữa việc nợ công cao có thể
dẫn đến lạm phát đối với các nền kinh tế tiến bộ. Còn đối với các nền kinh tế
mới nổi, lạm phát thường leo thang mạnh khi nợ công gia tăng. Reinhart và
Rogoff cũng phân tích thêm dựa trên những số liệu kể từ sau khủng hoảng về
nợ nước ngoài, bao gồm cả nợ công và nợ tư. Do các nền kinh tế tiến bộ
thường không phụ thuộc nhiều vào các khoản vay nước ngoài, nên nghiên cứu
này chỉ tập trung vào các nền kinh tế mới nổi. Kết quả chỉ ra rằng, khi dư nợ

nước ngoài chạm mức 60% GDP, tăng trưởng kinh tế sẽ bắt đầu suy giảm 2%,
và nếu như vượt quá 90% GDP, mức tăng trưởng sẽ giảm một nửa.
Một nghiên cứu khác của Caner, Grennes và Koehler-Geib (2011) tiếp
tục đi sâu phân tích thêm về ngưỡng nợ nguy hiểm. Nghiên cứu này sử dụng
số liệu nhiều hơn so với nghiên cứu của Reinhart và Rogoff, bao gồm các số
liệu về nợ công, tăng trưởng, độ mở của nền kinh tế, lạm phát và GDP trong
thời kỳ trước của 101 quốc gia (75 đang phát triển và 26 đa phát triển) trong
giai đoạn 1980-2008, đồng thời sử dụng mô hình kinh tế lượng. Kết quả cho
thấy ngưỡng nợ nguy hiểm trung bình cho tất cả các quốc gia đa được
lấy số liệu là 77% GDP, vượt qua ngưỡng này tăng trưởng kinh tế bắt
đầu suy giảm. Bên cạnh đó, áp dụng tương tự mô hình cho nhóm các quốc gia
đang phát triển thì con số này là 64% GDP.
Kumar và Woo (2010) cũng thực hiện một nghiên cứu tương tự, với số
liệu của 38 nền kinh tế tiến bộ và mới nổi với dân số trên 5 triệu người, kéo
dài trong 4 thập kỷ và cũng sử dụng 21 mô hình kinh tế lượng. Giống như
Reinhart và Rogoff, các tác giả cũng chỉ tìm thấy một mối quan hệ đối nghịch
giữa nợ công và tăng trưởng nếu như nợ công vượt quá 90% GDP. Các tác giả
cũng tìm ra rằng: đối với các nền kinh tế mới nổi, tác động của nợ công lớn


10

hơn so với các nền kinh tế tiến bộ. Cụ thể, nếu quy mô nợ công tăng thêm
10% GDP, tăng trưởng kinh tế sẽ suy giảm từ 0,15% đến 0,2% tại các nền
kinh tế tiến bộ, trong khi con số này tại các nền kinh tế mới nổi là từ 0,3% đến
0,4%. Ngoài ra, mức nợ ban đầu cao cũng sẽ tạo nên nhiều rủi ro hơn. Đối với
các quốc gia mà nợ công đa vượt quá 90% GDP, một mức gia tăng nợ công
thêm 10% GDP sẽ đi kèm với tăng trưởng giảm 0,19%; còn nếu mức nợ ban
đầu chỉ từ 30% đến 60% GDP thì con số này chỉ là 0,11%. Ngoài ra,
Kumar và Woo cũng mở rộng mô hình của mình nhằm xác định những kênh

khác mà hệ quả từ nợ công có thể chuyển đến. Kết luận cho thấy rằng nợ
công cao sẽ làm giảm đầu tư, làm chậm tốc độ tăng trong lượng vốn tư bản
cho mỗi lao động, dẫn đến hệ quả là suy giảm năng suất.
Một nghiên cứu nữa của Presbitero (2010) dựa trên số liệu tổng nợ công
tại 92 quốc gia có thu nhập thấp và trung bình trong khoảng thời gian 1990
-2007 cũng nhằm tìm kiếm ngưỡng nợ nguy hiểm. Nghiên cứu này tìm ra hệ
quả xấu đối với tăng trưởng nếu nợ công vào mức khoảng 90% GDP. Vượt
trên mức này, một hệ quả xấu hơn rất nhiều sẽ xảy ra với tăng trưởng bởi
quản lý kinh tế kinh tế nghèo nàn cũng như những thể chế tồi tệ. Presbitero
kết luận rằng những quốc gia công nghiệp thành công hơn nhiều so với các
quốc gia đang phát triển trong việc vay mượn và sử dụng những khoảng tài
chính trong nước và quốc tế mà không phải hứng chịu những rủi ro có thể gây
ra cho đầu tư bởi sự tháo vốn, xoay vòng chính sách hay lấn át đầu tư thường
xuyên xảy ra với mức nợ công lớn. Ngược lại, đối với các quốc gia đang phát
triển, hệ quả xấu từ vay nợ quá nhiều thường có xu hướng lấn át những lợi ích
có thể đạt được từ những nguồn lực khác.
Tại Hy Lạp, bắt đầu từ năm 2010 đến nay, quốc gia này đa thực hiện liên
tục năm đợt chính sách nhằm tăng nguồn thu cũng như giảm chi tiêu chính
phủ. Cụ thể, đợt đầu tiên vào tháng hai năm 2010, chính phủ quyết định
không tăng lương công chức, cắt giảm 10% phụ cấp, cắt lương làm thêm
giờ… Đợt thứ hai diễn ra chỉ một tháng sau đó, tiền phụ cấp giảm tiếp 12%,


11

46 lương công chức cũng giảm 7%, thuế giá trị gia tăng tăng từ 19% lên 21%,
cùng hàng loạt các loại thuế mới được đặt thêm. Hai tháng sau đó, lại một đợt
chính sách khác được ban hành. Lần này chính phủ giảm cả lương hưu, tăng
tuổi về hưu, thuế giá trị gia tăng lại tăng tiếp lên 23%. Sang đến giữa năm
2011, lương hưu lại tiếp tục bị cắt giảm, các đối tượng có thu nhập cao bị

đánh thuế mạnh hơn, cùng với việc gia tăng thuế bất động sản cùng các tài
sản có giá trị khác. Cuối cùng đầu năm 2012, chính phủ lại tiếp tục cắt giảm
tiền lương tối thiểu, sửa đổi luật tạo điều kiện cho các doanh nghiệp cạnh
tranh nhiều hơn và sa thải được nhiều nhân công hơn, các chi tiêu cơ bản cho
y tế và quốc phòng cũng bị cắt giảm. Việc liên tục phải có những chính sách
mới nhằm làm giảm thâm hụt là do khi đa thực hiện chính sách thắt chặt, kinh
tế suy thoái dẫn đến nguồn thu không nhiều, hiệu quả của các chính sách
không cao và chính phủ lại tiếp tục phải có những chính sách mới thắt chặt
hơn nữa (Nelson, Belkin & Mix, 2010).
Trong các nghiên cứu trên đa tập trung phân tích nợ công, công tác nợ
quản lý nợ công của một số nước.
1.2. TỔNG QUAN VỀ NỢ CÔNG
1.2.1. Khái niệm về nợ công
Khái niệm nợ công là một khái niệm tương đối phức tạp. Tuy nhiên, hầu
hết những cách tiếp cận hiện nay đều cho rằng, nợ công là khoản nợ mà
Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản
nợ đó. Chính vì vậy, thuật ngữ nợ công thường được sử dụng cùng nghĩa với
các thuật ngữ như nợ Nhà nước hay nợ Chính phủ. Tuy nhiên, nợ công hoàn
toàn khác với nợ quốc gia. Nợ quốc gia là toàn bộ khoản nợ phải trả của một
quốc gia, bao gồm hai bộ phận là nợ của Nhà nước và nợ của tư nhân (doanh
nghiệp, tổ chức, cá nhân). Như vậy, nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc
gia mà thôi.


12

Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới, nợ công được hiểu là nghĩa
vụ nợ của bốn nhóm chủ thể bao gồm: (1) nợ của Chính phủ trung ương và
các Bộ, ban, ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương;
(3) nợ của Ngân hàng trung ương; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính

phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê
duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong
trường hợp tổ chức đó vỡ nợ. Cách định nghĩa này cũng tương tự như quan
niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Hội nghị của Liên
hiệp quốc về thương mại và phát triển.
Theo Pháp luật Việt Nam, nợ công được hiểu bao gồm ba nhóm là nợ
Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lanh và nợ chính quyền địa phương. Nợ
Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài,
được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các
khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo
quy định của pháp luật. Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do NHNN
Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ
được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín
dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lanh. Nợ chính quyền
địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành.
Như vậy, khái niệm về nợ công theo quy định của pháp luật Việt Nam
được đánh giá là hẹp hơn so với thông lệ quốc tế. Nhận định này cũng được
nhiều chuyên gia uy tín trong lĩnh vực chính sách công thừa nhận.
Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau về nợ công, nhưng về cơ
bản, nợ công có những đặc trưng sau đây:
- Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước:
Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ
mà Nhà nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm
trả khoản nợ ấy. Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc


13

độ trực tiếp và gián tiếp. Trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm

quyền sẽ là người vay và do đó, cơ quan nhà nước ấy sẽ chịu trách nhiệm trả
nợ khoản vay. Gián tiếp là trong trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền
đứng ra bảo lanh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay
không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lanh
(ví dụ: Chính phủ bảo lanh để Ngân hàng Phát triển Việt Nam vay vốn nước
ngoài).
- Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền: Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt
chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị
sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an
ninh tài chính quốc gia; hai là, để đạt được những mục tiêu của quá trình sử
dụng vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý
nghĩa quan trọng về mặt chính trị và xa hội. Theo quy định của pháp luật Việt
Nam, nguyên tắc quản lý nợ công là Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện
nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm
bảo hai mục tiêu cơ bản như đa nêu trên.
- Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát
triển kinh tế – xã hội vì lợi ích chung: Nợ công được huy động và sử dụng
không phải để thỏa man những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào,
mà vì lợi ích chung của đất nước. Xuất phát từ bản chất của Nhà nước là thiết
chế để phục vụ lợi ích chung của xa hội, Nhà nước là của dân, do dân và vì
dân nên đương nhiên các khoản nợ công được quyết định phải dựa trên lợi ích
của nhân dân, mà cụ thể là để phát triển kinh tế – xa hội của đất nước và phải
coi đó là điều kiện quan trọng nhất.
1.2.2. Bản chất kinh tế của nợ công
Nghiên cứu làm rõ bản chất kinh tế của nợ công và quan điểm của kinh
tế học về nợ công sẽ giúp các nhà làm luật xây dựng các quy định pháp luật
phù hợp với tình hình KT-XH nhằm đạt được hiệu quả trong sử dụng nợ công

14

ở Việt Nam. Xét về bản chất kinh tế, khi Nhà nước mong muốn hoặc bắt buộc
phải chi tiêu vượt quá khả năng thu của mình (khoản thuế, phí, lệ phí và các
khoản thu khác) thì phải vay vốn và điều đó làm phát sinh nợ công. Như vậy,
nợ công là hệ quả của việc Nhà nước tiến hành vay vốn và Nhà nước phải có
trách nhiệm hoàn trả. Do đó, nghiên cứu về nợ công phải bắt nguồn từ quan
niệm về việc Nhà nước đi vay là như thế nào.
Trong lĩnh vực tài chính công, một nguyên tắc quan trọng của ngân sách
nhà nước được các nhà kinh tế học cổ điển hết sức coi trọng và hiện nay vẫn
được ghi nhận trong pháp luật ở hầu hết các quốc gia, đó là nguyên tắc ngân
sách thăng bằng. Theo nghĩa cổ điển, ngân sách thăng bằng được hiểu là một
ngân sách mà ở đó, số chi bằng với số thu. Về ý nghĩa kinh tế, điều này giúp
Nhà nước tiết kiệm chi tiêu hoang phí, còn về ý nghĩa chính trị, nguyên tắc
này sẽ giúp hạn chế tình trạng Chính phủ lạm thu thông qua việc quyết định
các khoản thuế.
Các nhà kinh tế học cổ điển như A.Smith, D.Ricardo, J.B.Say là những
người khởi xướng và ủng hộ triệt để nguyên tắc này trong quản lý tài chính
công. Và chính vì thế, các nhà kinh tế học cổ điển không đồng tình với việc
Nhà nước có thể vay nợ để chi tiêu. Ngược lại với các nhà kinh tế học cổ
điển, một nhà kinh tế học được đánh giá là có ảnh hưởng mạnh mẽ nhất ở nửa
đầu thế kỷ XX là John M.Keynes (1883-1946) và những người ủng hộ mình
(gọi là trường phái Keynes) lại cho rằng, trong nhiều trường hợp, đặc biệt là
khi nền kinh tế suy thoái dẫn đến việc đầu tư của tư nhân giảm thấp, thì Nhà
nước cần ổn định đầu tư bằng cách vay tiền (tức là cố ý tạo ra thâm hụt ngân
sách) và tham gia vào các dự án đầu tư công cộng như đường xá, cầu cống và
trường học, cho đến khi nền kinh tế có mức đầu tư tốt trở lại. Học thuyết của
Keynes (cùng với sự chỉnh sửa nhất định từ những đóng góp cũng như phản
đối của một số nhà kinh tế học sau này là Milton Friedman và Paul
Samuelson) được hầu hết các Chính phủ áp dụng để vượt qua khủng hoảng và

tình trạng trì trệ của nền kinh tế.


15

Ngược lại với Keynes, Milton Friedman cho rằng, việc sử dụng chính
sách tài khóa nhằm tăng chi tiêu và việc làm sẽ không có hiệu quả và dễ dẫn
đến lạm phát trong thời suy thoái vì người dân thường chi tiêu dựa trên kỳ
vọng về thu nhập thường xuyên chứ không phải thu nhập hiện tại và mọi
chính sách đều có độ trễ nhất định. Thay vì thực hiện chính sách tài khóa
thiếu hụt, Nhà nước nên thực thi chính sách tiền tệ hiệu quả. Còn Paul
Samuelson, một nhà kinh tế học theo trường phái Keynes, đa có những bổ
sung quan trọng trong quan niệm về chính sách tài khóa của Keynes. Ông cho
rằng, để kích thích nền kinh tế vượt qua sự trì trệ, cần thiết phải thực hiện cả
chính sách tài khóa mở rộng và chính sách tiền tệ linh hoạt.
Hiện nay trên thế giới, mặc dù tài chính công vẫn dựa trên nguyên tắc
ngân sách thăng bằng, nhưng khái niệm thăng bằng không còn được hiểu một
cách cứng nhắc như quan niệm của các nhà kinh tế học cổ điển, mà đa có sự
uyển chuyển hơn. Ví dụ, theo quy định của pháp luật Việt Nam, các khoản chi
thường xuyên không được vượt quá các khoản thu từ thuế, phí và lệ phí;
nguồn thu từ vay nợ chỉ để dành cho các mục tiêu phát triển.
Hầu hết các quốc gia thực hiện nền kinh tế thị trường đều có hoạt động
vay nợ. Việc vay nợ của Nhà nước thường được thực hiện dựa trên quan điểm
của Keynes, nhưng có hai điều chỉnh quan trọng: một là, việc cố ý thâm hụt
ngân sách và bù đắp bằng các khoản vay không được thực hiện vĩnh viễn, bởi
lẽ xét về lý thuyết thì những tác động từ các khoản vay chỉ có ích trong ngắn
hạn còn về dài hạn lại có ảnh hưởng tiêu cực và do đó Nhà nước cần phải có
giới hạn về mặt thời gian trong việc sử dụng các khoản vay; và hai là, các
khoản nợ công phải được kiểm soát kỹ lưỡng nhằm đảm bảo hiệu quả sử
dụng, đồng thời hạn chế những tác động không mong muốn từ việc sử dụng

các khoản vay. Quản lý nợ công hiệu quả sẽ giúp mục đích vay vốn đạt được
với chi phí thấp nhất, đồng thời đảm bảo khả năng trả nợ đúng hạn.


16

1.2.3. Phân loại nợ công
Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác
nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công.
Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay thì nợ công gồm có hai loại:
nợ trong nước và nợ nước ngoài. Nợ trong nước là nợ công mà bên cho vay là
cá nhân, tổ chức Việt Nam. Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là
Chính phủ nước ngoài, vùng lanh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá
nhân nước ngoài. Như vậy, theo pháp luật Việt Nam, nợ nước ngoài không
được hiểu là nợ mà bên cho vay là nước ngoài, mà là toàn bộ các khoản nợ
công không phải là nợ trong nước. Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước
ngoài có ý nghĩa quan trọng trong quản lý nợ. Việc phân loại này về mặt
thông tin sẽ giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế.
Và ở một số khía cạnh, việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an
ninh tiền tệ của Nhà nước Việt Nam, vì các khoản vay nước ngoài chủ yếu
bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác.
Theo phương thức huy động vốn, thì nợ công có hai loại là nợ công từ
thỏa thuận trực tiếp và nợ công từ công cụ nợ. Nợ công từ thỏa thuận trực
tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay. Phương thức
huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gia là
các hiệp định, thỏa thuận giữa Nhà nước Việt Nam với bên nước ngoài. Nợ
công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nước có
thẩm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn. Các công cụ nợ này có
thời hạn ngắn hoặc dài, thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng

trên thị trường tài chính.
Theo tính chất ưu đai của khoản vay làm phát sinh nợ công thì nợ công
có ba loại là nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ vốn vay ưu đai và nợ
thương mại thông thường. Theo trách nhiệm đối với chủ nợ thì nợ công được
phân loại thành nợ công phải trả và nợ công bảo lanh. Nợ công phải trả là các


17

khoản nợ mà Chính phủ, chính quyền địa phương có nghĩa vụ trả nợ. Nợ công
bảo lanh là khoản nợ mà Chính phủ có trách nhiệm bảo lanh cho người vay
nợ, nếu bên vay không trả được nợ thì Chính phủ sẽ có nghĩa vụ trả nợ.
Theo cấp quản lý nợ thì nợ công được phân loại thành nợ công của trung
ương và nợ công của chính quyền địa phương. Nợ công của trung ương là các
khoản nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lanh. Nợ công của địa phương là
khoản nợ công mà chính quyền địa phương là bên vay nợ và có nghĩa vụ trực
tiếp trả nợ. Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 thì những
khoản vay nợ của chính quyền địa phương được coi là nguồn thu ngân sách và
được đưa vào cân đối, nên về bản chất nợ công của địa phương được Chính phủ
đảm bảo chi trả thông qua khả năng bổ sung từ ngân sách trung ương.
1.2.4. Những tác động tích cực và tiêu cực của nợ công
Như trên đa phân tích, nợ công vừa có nhiều tác động tích cực nhưng
cũng có một số tác động tiêu cực. Nhận biết những tác động tích cực và tiêu
cực nhằm phát huy mặt tích cực, hạn chế mặt tiêu cực là điều hết sức cần thiết
trong xây dựng và thực hiện pháp luật về quản lý nợ công.
Những tác động tích cực chủ yếu của nợ công bao gồm:
- Nợ công làm gia tăng nguồn lực cho Nhà nước, từ đó tăng cường
nguồn vốn để phát triển cơ sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tư đồng bộ của
Nhà nước. Việt Nam đang trong giai đoạn tăng tốc phát triển nền kinh tế thị
trường theo định hướng xa hội chủ nghĩa, trong đó cơ sở hạ tầng là yếu tố có

tính chất quyết định. Muốn phát triển cơ sở hạ tầng nhanh chóng và đồng bộ,
vốn là yếu tố quan trọng nhất. Với chính sách huy động nợ công hợp lý, nhu
cầu về vốn sẽ từng bước được giải quyết để đầu tư cơ sở hạ tầng, từ đó gia
tăng năng lực sản xuất cho nền kinh tế.
- Huy động nợ công góp phần tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi
trong dân cư. Một bộ phận dân cư trong xa hội có các khoản tiết kiệm, thông