Chính sách giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số ở vùng tây bắc

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

DOÃN THỊ THOA

CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO
CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ
Ở VÙNG TÂY BẮC

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội – 2017


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------------------DOÃN THỊ THOA

CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO
CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ
Ở VÙNG TÂY BẮC
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS Mai Thị Thanh Xuân

XÁC NHẬN CỦA
CÁN BỘ HƯỚNG DẪN

XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ
CHẤM LUẬN VĂN

PGS.TS. Mai Thị Thanh Xuân

PGS.TS. Lê Danh Tốn

Hà Nội – 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi tên là: Doãn Thị Thoa
Là học viên khóa : QH-2014-E
Cam đoan đề tài: “Chính sách giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu
số ở vùng Tây Bắc”
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế - Mã số: 60.34.04.10
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Mai Thị Thanh Xuân.
Luận văn được thực hiện tại Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc
gia Hà Nội.
Đề tài này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên
cứu có tính độc lập, không sao chép và chưa được công bố toàn bộ nội dung
này bất kỳ ở đâu; các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận văn được chú
thích nguồn gốc rõ ràng, minh bạch.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan của tôi.
Hà Nội, ngày 01 tháng 12 năm 2017
Tác giả

Doãn Thị Thoa


LỜI CẢM ƠN
Tôi xin gửi lời cảm ơn tới cô giáo hướng dẫn thực hiện luận văn,
PGS.TS Mai Thị Thanh Xuân, người đã tạo mọi điều kiện, động viên và giúp
đỡ tôi hoàn thành luận văn này.
Xin cám ơn các thầy, các cô Khoa Kinh tế chính trị, Phòng Đào tạo,
Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội đã tạo điều kiện thuận lợi
cho để tôi có thể hoàn thành tốt khoá học.
Tôi cũng xin cảm ơn bạn bè và gia đình đã luôn bên tôi, cổ vũ và động
viên tôi để có thể vượt qua những khó khăn trong quá trình học tập và hoàn
thành luận văn tốt nghiệp.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
Hà Nội, ngày 01 tháng 12 năm 2017
Tác giả

Doãn Thị Thoa


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN.....................................................................................................................ii
LỜI CẢM ƠN..........................................................................................................................iii
MỤC LỤC................................................................................................................................iv
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT......................................................................................i
DANH MỤC CÁC BẢNG.....................................................................................................iii
MỞ ĐẦU....................................................................................................................................1
1. Lý do chọn lựa đề tài..........................................................1
2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu.......................................2

5. Kết cấu luận văn................................................................4
CHƯƠNG 1...............................................................................................................................5
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ
CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO ĐỐI VỚI............................................................................5
ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ......................................................................................5
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu......................................5
1.2. Cơ sở lý luận về chính sách giảm nghèo cho đồng bào dân
tộc thiểu số...........................................................................8
Mục tiêu của chính sách: trợ hỗ trợ người nghèo trong việc
chăm sóc sức khoẻ ban đầu thông qua tiếp cận dịch vụ y tế
thuận lợi hơn, bình đẳng hơn nhằm giảm thiếu rủi ro, khó khăn
cho họ; hỗ trợ người nghèo trong giáo dục, đào tạo, dạy nghề
nâng cao dân trí..................................................................22
1.3. Kinh nghiệm thực hiện chính sách giảm nghèo của một số
địa phương và bài học cho vùng Tây Bắc...............................27
Chương 2.................................................................................................................................35
PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU........................................................................................35
2.1. Phương pháp luận.........................................................35
2.2. Các phương pháp cụ thể................................................35
CHƯƠNG 3.............................................................................................................................38
THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO........................38
DÂN TỘC THIỂU SỐ Ở VÙNG TÂY BẮC GIAI ĐOẠN 2011 – 2016........................38
3.1. Khái quát vùng Tây Bắc.................................................38
3.2. Tình hình thực hiện chính sách giảm nghèo cho đồng bào
dân tộc thiểu số ở vùng Tây Bắc...........................................45
3.3. Đánh giá chung.............................................................61
CHƯƠNG 4.............................................................................................................................66
ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM
NGHÈO ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ Ở VÙNG TÂY BẮC ĐẾN

NĂM 2020, TẦM NHÌN 2025...............................................................................................66
4.1. Định hướng, mục tiêu giảm nghèo đến năm 2020, tầm
nhìn 2025............................................................................66
4.2. Một số giải pháp chủ yếu tiếp tục thực hiện chính sách
giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số ở vùng Tây Bắc đến
năm 2020, tầm nhìn 2025....................................................70
KẾT LUẬN.............................................................................................................................86
TÀI LIỆU THAM KHẢO.....................................................................................................88


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

STT

Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ

1

CSHT

Cơ sở hạ tầng

2

CSSK

Chăm sóc sức khỏe

3

CTCC

Công trình công cộng

4

DTTS

5

ESCAP

Dân tộc thiểu số
Ủy ban Kinh tế - Xã hội Châu Á và Thái

6

GDP

Bình Dương
Tổng sản phẩm quốc nội

7

GNBV

Giảm nghèo bền vững

8

HĐND

Hội đồng nhân dân

9

KCB

Khám chữa bệnh

10

KTTT

Kinh tế thị trường

11

KT-XH

Kinh tế - Xã hội

12

LĐ-TBXH

Lao động – Thương binh và Xã hội

13

LLLĐ

Lực lượng lao động

14

NĐ

Nghị định

15

NHCSXH

Ngân hàng chính sách xã hội

16

NHNN

Ngân hàng nhà nước

17

NQ-CP

Nghị quyết – Chính phủ

18

NSNN

Ngân sách nhà nước

19

NXB

Nhà xuất bản

20

OECD

21

SIDA

Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế
Tổ chức hợp tác phát triển quốc tế Thụy

22

UNDP

Điển
Chương trình phát triển Liên hiệp quốc

23

WB

Ngân hàng thế giới World Bank

24

WHO

Tổ chức y tế thế giới
i


STT
25

Chữ viết tắt
XĐGN

Chữ viết đầy đủ
Xóa đói giảm nghèo

ii


DANH MỤC CÁC BẢNG

STT

Bảng

1

Bảng 3.1

2

Bảng 3.2

3

Bảng 3.3

4

Bảng 3.4

5

Bảng 3.5

6

Bảng 3.6

7

Bảng 3.7

Nội dung
Diện tích đất và cơ cấu sử dụng đất
Kết quả cho vay tín dụng ưu đãi giai đoạn
2011 – 2016
Kết quả hỗ trợ tiền ăn cho học sinh nghèo
DTTS
Kết quả hỗ trợ lương thực cho học sinh nghèo
DTTS
Kết quả hỗ trợ thẻ BHYT cho người nghèo
DTTS
Kết quả đầu tư xây dựng các công trình CSHT
giai đoạn 2011 -2016
Số lượng và tỷ lệ hộ nghèo DTTS năm 2016

iii

Trang
37
46
50
51
53
56
60


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn lựa đề tài
Vùng Tây Bắc về mặt hành chính được phân chia theo vùng kinh tế - xã

hội bao gồm 4 tỉnh: Hòa Bình, Sơn La, Điện Biên, Lai Châu. Tây Bắc có vị trí
hết sức quan trọng cả về chính trị, kinh tế, xã hội, môi trường và an ninh quốc
phòng của đất nước, song đây cũng là vùng có địa hình núi cao hiểm trở, giao
thông đi lại khó khăn, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội chậm phát triển so với
các vùng khác trong cả nước.
Mặt khác, Tây Bắc là nơi tập trung sinh sống của phần lớn đồng bào
các dân tộc thiểu số (DTTS) chiếm tỷ lệ 79,2% dân số toàn vùng và chiếm
16,8% dân số DTTS của cả nước. Với đặc thù là vùng có đông đồng bào
DTTS sinh sống cộng với lối sống du canh du cư, phong tục, tập quán đa
dạng của đa dân tộc. Trình độ sản xuất lạc hậu chủ yếu là tự cung tự cấp, tập
quán lao động sản xuất của đồng bào chậm được thay đổi, sản xuất thuần
nông tự sản, tự tiêu là phổ biến, chậm thích ứng với cơ chế của kinh tế thị
trường. Rõ ràng, vấn đề giảm nghèo của Tây Bắc đang đứng trước nhiều khó
khăn mang tính đặc thù của vùng do bất lợi về vị trí địa lý, phân bố dân cư,
trình độ văn hóa và phong tục tập quán, lối sống.
Việc triển khai thực hiện hệ thống chính sách giảm nghèo đối với đồng
bào DTTS ở vùng Tây Bắc đã có tác động đến tấn công đói nghèo ở vùng này.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được trong quá trình thực hiện các
chính sách cũng dần bộc lộ những hạn chế đòi hỏi phải được hoàn thiện cho
phù hợp với thực tiễn. Đặc biệt, đối với đồng bào DTTS việc thực hiện chính
sách giảm nghèo đang phải đương đầu với một loạt các thách thức như: (i) đa
số người nghèo DTTS tập trung ở những nơi có điều kiện kinh tế xã hội kém
phát triển vùng sâu vùng xa, trình độ dân trí thấp; (ii) các khoản hỗ trợ ưu đãi

1


cho người nghèo sẽ dần bị cắt giảm do Việt Nam ra khỏi danh sách các nước
có thu nhập thấp; (iii) sự biến đổi khí hậu tác động nhiều đến hoạt động sản
xuất kinh doanh trong đó có ngành nông nghiệp nơi đang tạo thu nhập chủ

yếu cho đại bộ phận người nghèo DTTS.
Thực tế cho thấy, để đạt được các mục tiêu của chính sách giảm nghèo
ở vùng Tây Bắc là vấn đề hết sức khó khăn, và đây cũng là một trong những
trở ngại, thách thức lớn đối với sự phát triển bền vững của toàn vùng.
Xuất phát từ yêu cầu thực tiễn, tôi chọn vấn đề “Chính sách giảm
nghèo cho đồng bào DTTS ở vùng Tây Bắc” làm đề tài luận văn tốt nghiệp
thạc sĩ của mình.
Câu hỏi nghiên cứu của luận văn là:
Việc thực hiện chính sách giảm nghèo ở các tỉnh vùng Tây Bắc hiện
nay còn những hạn chế gì? Lãnh đạo các tỉnh Tây Bắc cần phải thực hiện
những giải pháp nào để thúc đẩy viêc thực hiện chính sách giảm nghèo có
hiệu quả?
2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục tiêu nghiên cứu
Trên cơ sở phân tích, đánh giá quá trình thực hiện chính sách giảm
nghèo đối với đồng bào DTTS ở vùng Tây Bắc, luận văn đề xuất một số giải
pháp để hoàn thiện việc thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào
DTTS ở vùng Tây Bắc đến năm 2020.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu trên, luận văn có các nhiệm vụ chủ yếu sau:
- Làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn chính sách giảm nghèo,
trong đó tập trung nghiên cứu về ảnh hưởng đói nghèo của đồng bào DTTS
đến phát triển kinh tế - xã hội, về vai trò của nhà nước trong giảm nghèo đối
với đồng bào DTTS.

2


- Tiến hành thu thập và tổng hợp thông tin để phục vụ cho việc phân
tích thực trạng chính sách giảm nghèo ở vùng Tây Bắc của Việt Nam.

- Phân tích, đánh giá những ưu điểm, hạn chế trong thực hiện chính
sách giảm nghèo ở vùng Tây Bắc và những nguyên nhân của nó.
- Đề xuất một số giải pháp tiếp tục thực hiện có kết quả chính sách
giảm nghèo đối với đồng bào các DTTS ở vùng Tây Bắc nước ta đến năm
2020.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là chính sách giảm nghèo và thực
hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào DTTS tại 4 tỉnh: Hòa Bình, Sơn
La, Điện Biên, Lai Châu.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
3.2.1. Phạm vi nội dung
Chính sách giảm nghèo đối với đồng bào DTTS do nhà nước ban hành,
được thực hiện thông qua hệ thống các chính sách xã hội và được áp dụng
trong phạm vi cả nước. Vì vậy, trong luận văn này không đề cập nhiều về bản
thân các chính sách mà chủ yếu chỉ tập trung nghiên cứu việc thực hiện chính
sách giảm nghèo đối với đồng bào DTTS.
3.2.2. Phạm vi không gian
Luận văn tập trung nghiên cứu việc thực hiện chính sách giảm nghèo
đối với đồng bào DTTS ở vùng Tây Bắc, gồm 4 tỉnh: Hòa Bình, Sơn La, Điện
Biên, Lai Châu.
3.2.3. Phạm vi thời gian
Thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào DTTS
được nghiên cứu trong giai đoạn 2011 – 2016. Các giải pháp được đề xuất cho
giai đoạn 2017 – 2020.

3


4. Đóng góp mới của luận văn

- Hệ thống hóa và làm sáng tỏ thêm những vấn đề lý luận và thực tiễn
về chính sách giảm nghèo đối với đồng bào DTTS gắn liền với khu vực đặc
thù là vùng Tây Bắc.
- Phân tích, tổng hợp và nhận diện những điểm đặc thù về đói nghèo
của đồng bào DTTS ở vùng Tây Bắc. Tổng kết thực tiễn và chỉ ra những vấn
đề bất cập trong chính sách và thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng
bào DTTS ở vùng Tây Bắc cũng như nguyên nhân của những bất cập đó.
- Đề xuất một số giải pháp cơ tiếp tục thực hiện chính sách giảm nghèo
phù hợp với đặc thù của đồng bào DTTS vùng Tây Bắc góp phần thực hiện
thành công chính sách giảm nghèo đến năm 2020.
5. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
luận văn được chia thành 4 chương như sau:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và những vấn đề chung về
chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số
Chương 2: Phương pháp nghiên cứu
Chương 3: Thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc
thiểu số ở vùng Tây Bắc giai đoạn 2011 - 2016
Chương 4: Định hướng và giải pháp tiếp tục thực hiện chính sách giảm
nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số ở vùng Tây Bắc đến năm 2020, tầm
nhìn 2025

4


CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ
CHUNG VỀ CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO ĐỐI VỚI
ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu

1.1.1. Những công trình đã công bố liên quan đến đề tài luận văn
Giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số là chủ trương lớn của Đảng.
Đây là vấn đề thực tiễn đặt ra rất cấp bách đối với các ngành, các cấp cũng
như mỗi người dân Việt Nam. Vì vậy, xung quanh vấn đề này đã có nhiều
công trình nghiên cứu nhằm tìm kiếm giải pháp tối ưu cho sự nghiệp giảm
nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số.
Liên quan trực tiếp đến đề tài luận văn, có thể kể đến các nhóm công
trình chủ yếu sau:
1.1.1.1. Nhóm các công trình nghiên cứu những vấn đề chung về giảm nghèo
Trần Tiến Khai & Nguyễn Ngọc Danh (2012), với “Quan hệ giữa sinh
kế và tình trạng nghèo ở nông thôn Việt Nam“, Đề tài nghiên cứu khoa học
cấp Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh, Mã số: CS-2012-02 đã khẳng
định: Tình trạng nghèo không chỉ được đo lường bằng chi tiêu hay thu nhập,
mà còn bằng các chỉ báo về mức sống chỉ ra phúc lợi kinh tế - xã hội mà hộ
gia đình có được. Nghiên cứu đã nhằm đến việc khám phá các quan hệ qua lại
giữa tình trạng nghèo về tiền và các đặc trưng kinh tế - xã hội khác của hộ gia
đình ở nông thôn Việt Nam dựa trên cách tiếp cận sinh kế và tìm kiếm các chỉ
báo kinh tế - xã hội phù hợp cho đo lường nghèo đa chiều. Kết quả nghiên
cứu xác nhận rằng có tối thiểu 10 chiều đo lường cho tình trạng nghèo đa
chiều và đại diện cho bốn nhóm tài sản sinh kế. Một số biến định lượng và
phân loại được trích ra và sử dụng như là các chỉ báo phù hợp cho đo lường

5


nghèo đa chiều. Phân loại hộ dựa trên tình trạng nghèo đa chiều tỏ ra có hiệu
quả thống kê tốt hơn khi tính đồng nhất trong từng nhóm được cải thiện rõ
ràng so với phân loại hộ dựa trên chi tiêu
bình quân đầu người.
Nguyễn Đức Nhật và nhóm chuyên gia (2013) đã có công trình

“Nghiên cứu mô hình giảm nghèo của các đối tác quốc tế ở Việt Nam“, Báo
cáo trong khuôn khổ dự án “Hỗ trợ thực hiện Nghị quyết 80/NQ-CP về định
hướng giảm nghèo bền vững (2011-2020) và Chương trình mục tiêu quốc gia
về Giảm nghèo bền vững (2012-2015)”, do Bộ Lao Động Thương Binh và Xã
hội, Tổ chức UNDP, Tổ chức Iris Aid đã tài trợ. Kết quả nghiên cứu đã khẳng
định: tình trạng đói nghèo ở mỗi vùng miền có đặc tính khác nhau và cần các
phương pháp tiếp cận khác nhau; trong thực thi cần chú trọng tính tự chủ của
địa phương, sự tham gia của người dân và lựa chọn đối tác triển khai phù hợp.
Quá trình phân tích chỉ ra rằng, mô hình của các tổ chức quốc tế thành công
hơn bởi họ tuân thủ các nguyên tắc của lý thuyết kinh tế, xây dựng động lực
tham gia của các bên và trao quyền tự quyết cho người dân. Các mô hình
quốc tế cũng triển khai theo hướng nhỏ, chậm chắc và chú trọng về nâng cao
năng lực so với các chương trình đại trà nhanh và thiếu kiểm tra đánh giá của
nhà nước.
1.1.1.2. Nhóm các công trình nghiên cứu về giảm nghèo ở vùng Dân tộc và
miền núi
Lê Viết Long và nhóm nghiên cứu trường đại học Thái Nguyên (2014),
với “Những vẫn đề quan trọng trong phát triển bền vững của dân tộc thiểu số
ở Việt Nam”. Bài tham luận đã đưa ra được những vẫn đề quan trọng cho sự
phát triển bền vững của DTTS ở Việt Nam bao gồm: Thiếu tính đại diện và sự
tham gia của người DTTS trong việc xây dựng chính sách; Chính sách thiếu

6


đồng bộ và sự điều phối; Phân biệt đối xử và kỳ thị; Giáo dục; Sinh kế; Quyền
sử dụng
đất.
Cùng viết về chủ đề phát triển kinh tế miền núi, các tác giả Phạm Thái
Hưng và cộng sự (2010) có bài “Nghèo của đồng bào dân tộc thiểu số ở Việt

Nam Thực trạng và thách thức tại các xã đặc biệt khó khăn thuộc Chương trình
135-II“, Hà Nội. Nghiên cứu này đã khai thác các khía cạnh quan trọng về mức
sống của đồng bào các dân tộc thiểu số; mô tả một cách toàn diện về tình trạng
nghèo và vấn đề mức sống của nhóm DTTS ở các xã đặc biệt khó khăn. Mô tả
này tập trung ở khía cạnh nghèo về thu nhập và các khía cạnh phi tiền tệ của vấn
đề mức sống kinh tế (như: tiếp cận giáo dục, dịch vụ y tế và phát huy tính chủ
động,...). Đồng thời nghiên cứu về các yếu tố quyết định chênh lệch thu nhập
giữa nhóm đa số và nhóm DTTS khác bằng cách phân tích chênh lệch thu nhập:
một là khác biệt về các đặc điểm và nguồn lực giữa các nhóm dân tộc, hai là sự
khác biệt về thu nhập từ các đặc điểm và nguồn lực, ba là đã tìm hiểu đồng bào
các DTTS nghèo được hỗ trợ từ những chính sách và chương trình hiện tại như
thế nào. Sau những phân tích đó tác giả đã có những kiến nghị cho các chính
sách và chương trình trong tương lai nhằm đưa ra những hỗ trợ hiệu quả hơn cho
việc nâng cao mức sống đối với nhóm DTTS.
1.1.2. Những vấn đề đặt ra luận văn cần nghiên cứu giải quyết
Các công trình nghiên cứu nêu trên cho thấy: hầu hết các nghiên cứu
đều tập trung phân tích các đặc điểm nghèo đói, xác định các nguyên nhân
của sự nghèo đói, các chính sách giảm nghèo cũng như các yếu tố cần thiết
trong chính sách giảm nghèo. Nhiều nghiên cứu cũng đã đánh giá các tác
động của các chính sách giảm nghèo chủ yếu qua các tiêu chí tính hiệu quả,
tính hiệu lực, phù hợp và bền vững của chính sách. Gần đây, đã có nhiều
nghiên cứu về mối quan hệ giữa sinh kế và vấn đề giảm nghèo.

7


Các công trình nghiên cứu trên đã cung cấp cho tác giả những gợi ý và
về lý luận và thực tiễn để kế thừa trong luận văn của mình nhằm góp phần
thực hiện thành công mục tiêu của chính sách giảm nghèo cho đồng bào
DTTS ở các tỉnh Tây Bắc Việt Nam trong thời gian tới.

Tuy nhiên, việc nghiên cứu cơ chế, cách thức để thực hiện chính sách giảm
nghèo cho đồng bào DTTS ở các tỉnh vùng Tây Bắc rất thiếu vắng. Một số
nghiên cứu tuy có đề cập vấn đề này nhưng chưa tập trung phân tích, đánh giá
chính sách giảm nghèo để từ đó chỉ ra những tồn tại, hạn chế trong quá trình thực
hiện chính sách. Chưa có những nghiên cứu hệ thống hóa và làm sáng tỏ những
vấn đề lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo một cách
hệ thống và hoàn chỉnh của cả nước nói chung và khu vực Tây Bắc nói riêng.
1.2. Cơ sở lý luận về chính sách giảm nghèo cho đồng
bào dân tộc thiểu số
1.2.1. Khái quát về giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số
1.2.1.1. Một số khái niệm cơ bản
a. Nghèo
Tại hội nghị bàn về xoá đói giảm nghèo do ESCAP tổ chức tại Băng
Cốc Thái Lan tháng 9/1993 đã đưa ra khái niệm về nghèo đói như sau: “Đói
nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả mãn
những nhu cầu cơ bản của con người đã được xã hội thừa nhận tuỳ theo trình
độ phát triển kinh tế xã hội và phong tục tập quán của các địa phương”.
Ở Việt Nam quan niệm: Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có
những điều kiện thoả mãn những nhu cầu tối thiểu và cơ bản nhất trong cuộc
sống và có mức sống thấp hơn mức sống của cộng đồng xét trên mọi phương
diện.
Một cách hiểu khác: Nghèo là một bộ phận dân cư có mức sống dưới
ngưỡng quy định của sự nghèo. Nhưng ngưỡng nghèo còn phụ thuộc vào đặc

8


điểm cụ thể của từng địa phương, từng thời kỳ cụ thể hay từng giai đoạn phát
triển kinh tế xã hội cụ thể của từng địa phương hay từng quốc gia.
Tại Việt Nam, nghèo được chia thành các cấp độ khác nhau: nghèo

tuyệt đối, nghèo tương đối, nghèo có nhu cầu tối thiểu.
Nghèo tuyệt đối: Là tình trạng một bộ phận dân cư thuộc diện nghèo
không có khả năng thoả mãn nhu cầu tối thiểu của cuộc sống: ăn, mặc, ở, đi lại...
Nghèo tương đối: là tình trạng một bộ phận dân cư thuộc diện nghèo có
mức sống dưới mức sống trung bình của cộng đồng và địa phương đang xét.
Nghèo có nhu cầu tối thiểu: Đây là tình trạng một bộ phận dân cư có
những đảm bảo tối thiểu để duy trì cuộc sống như đủ ăn, đủ mặc, đủ ở và một
số sinh hoạt hàng ngày nhưng ở mức tối thiểu.
b. Giảm nghèo
Thực tế không có nhiều tài liệu thảo luận về khái niệm “giảm nghèo” có thể là do mục đích của “giảm nghèo” đã rất rõ ràng là giảm tình trạng
nghèo trên cơ sở khái niệm và các tiêu chuẩn về nghèo đói. Theo Bộ Lao
động – Thương binh và Xã hội, các chương trình giảm nghèo được hiểu là tập
hợp các chính sách, biện pháp và dự án nhằm thúc đẩy khả năng tiếp cận của
người nghèo đến dịch vụ xã hội, như vậy giảm nghèo lại có nghĩa là tăng khả
năng tiếp cận dịch vụ xã hội; hay giảm nghèo được hiểu là kết quả từ những nỗ
lực của nhà nước, cộng đồng và người dân làm cho người dân đạt được mức
sống (mức thu nhập) vượt trên mức sống tối thiểu.
Trên cơ sở khái niệm nghèo, khái niệm giảm nghèo được xác định trong
luận văn này là giảm tình trạng dân cư chỉ có thể thoả mãn một phần nhu cầu
cơ bản của cuộc sống. Ở cấp độ cộng đồng, giảm nghèo được hiểu là giảm số
lượng hay tỷ lệ người hay hộ không thỏa mãn những nhu cầu cơ bản. Ở cấp hộ
gia đình, giảm nghèo được hiểu là nâng cao mức độ thỏa mãn các nhu cầu cơ
bản của hộ gia đình; hay còn gọi là thu hẹp khoảng cách nghèo.

9


Ở cấp độ cộng đồng, giảm nghèo được xem trong một tổng thể, bao
gồm biến động tình trạng nghèo của nhiều hộ gia đình với các trạng thái khác
nhau, như tái nghèo, nghèo kinh niên, thoát nghèo, cận nghèo hay nghèo mới.

Một số trạng thái nghèo liên quan này được khái niệm như sau:
Thoát nghèo: Là tình trạng một hộ trước thời điểm điều tra/rà soát là
nghèo nhưng tại thời điểm điều tra/rà roát đã có mức thu nhập bình quân cao
hơn chuẩn nghèo. Như vậy, khi mức thu nhập bình quân đầu người của hộ cao
hơn chuẩn nghèo thì hộ đó được coi là thoát nghèo.
Tái nghèo: Là tình trạng một hộ gia đình hay người đã thoát nghèo
nhưng lại rơi vào nghèo sau một thời gian nhất định, thường là dưới 3 năm;
hay những hộ đã thoát nghèo trong quá trình phát triển nhưng sau do nhiều lý
do khách quan hay chủ quan lại rơi vào tình trạng nghèo.
Nghèo mới: Là tình trạng hộ hay người được xác định là nghèo lần
đầu hoặc không phải là lần đầu nhưng đã có thời gian thoát nghèo trước đó
từ 3 năm trở lên.
c. Giảm nghèo bền vững:
“Giảm nghèo bền vững” đã được một số nghiên cứu đề cập từ trước
năm 2000. Nhưng đến năm 2008 cụm từ "giảm nghèo bền vững" được sử
dụng chính thức trong văn bản hành chính ở Việt Nam tại Nghị quyết số
30a/2008/NQ-CP ngày 27/12/2008 của Chính phủ về Chương trình hỗ trợ
giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo; tiếp đó là Nghị
quyết số 80/NQ-CP ngày 19/5/2010 của Chính phủ về Định hướng giảm
nghèo bền vững giai đoạn 2011-2020; Quyết định số 1489/QĐ-TTg ngày
8/10/2012 của TTCP phê duyệt chương trình giảm nghèo bền vững giai
đoạn 2012-2015 và Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 1/6/2012, Hội nghị
BCH trung ương khóa XI về một số vấn đề về chính sách xã hội giai đoạn
2012-2020. Tính đến thời điểm này vẫn chưa có một định nghĩa hay khái

10


niệm chính thức về “giảm nghèo bền vững”, nhưng trong các báo cáo (Báo
cáo giảm nghèo quốc gia năm 2008, Báo cáo giảm nghèo giai đoạn 20062010, báo cáo thực hiện các mục tiêu thiên niên kỷ,...) hay các văn bản

hành chính thì tình trạng tái nghèo luôn được xem là “vấn đề cơ bản” đối
với giảm nghèo bền vững.
“Bền vững“ có thể hiểu là ổn định, được duy trì trong thời gian dài, là
vững chắc. Như vậy nên hiểu bền vững là một tiêu chuẩn hay một yêu cầu về
sự “chắc chắn” đối với kết quả giảm nghèo. Mục đích rất rõ ràng của giảm
nghèo bền vững chính là đảm bảo hay duy trì thành quả giảm nghèo một cách
lâu dài, bền vững. Nếu hiểu “bền vững” với nghĩa là có khả năng chống đỡ, là
vững chắc thì giảm nghèo bền vững được hiểu là tình trạng đạt được mức
thỏa mãn những nhu cầu cơ bản/mức sống/mức thu nhập cao hơn mức chuẩn
(nghèo) và duy trì được mức thỏa mãn những nhu cầu cơ bản/mức sống/mức
thu nhập trên mức chuẩn đó ngay cả khi gặp phải các cú sốc hay rủi ro; giảm
nghèo bền vững có thể được hiểu với nghĩa đơn giản là thoát nghèo bền vững,
hay không bị tái nghèo.
d. Cận nghèo
Cận nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có những điều kiện thoả
mãn những nhu cầu tối thiểu và cơ bản nhất trong cuộc sống và có mức sống cao
hơn mức sống của người nghèo và thấp hơn mức sống của cộng đồng xét trên
mọi phương diện.
Theo nghĩa khác: Cận nghèo là một bộ phận dân cư có mức sống trong
khoảng cao hơn quy định của sự nghèo và thấp hơn quy định của sự nghèo.
Nhưng ngưỡng cận nghèo còn phụ thuộc vào đặc điểm cụ thể của từng địa
phương, từng thời kỳ cụ thể hay từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hội cụ
thể của từng địa phương hay từng quốc gia.
e. Nghèo đa chiều

11


Nghèo là một hiện tượng đa chiều, cần được chú ý nhìn nhận là sự
thiếu hụt hoặc không được thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con

người. Nghèo đa chiều là tình trạng con người không được đáp ứng ở mức tối
thiểu các nhu cầu cơ bản trong cuộc sống.
f. Khoảng cách nghèo
Khoảng cách nghèo là phần chênh lệch giữa mức chi tiêu của người
nghèo với ngưỡng nghèo, tính bằng phần trăm so với ngưỡng nghèo. Khi
so sánh các nhóm dân cư trong một nước, khoảng cách nghèo cho biết tính
chất và mức độ của nghèo khổ khác nhau giữa các nhóm.
g. Dân tộc thiểu số
“Dân tộc thiểu số” là một khái niệm khoa học được sử dụng phổ biến
trên thế giới hiện nay. Các học giả phương Tây quan niệm rằng, đây là một
thuật ngữ chuyên ngành dân tộc dùng để chỉ những dân tộc có dân số ít. Trong
một số trường hợp, người ta đánh đồng ý nghĩa “dân tộc thiểu số” với “dân
tộc lạc hậu”, “dân tộc chậm tiến”, “dân tộc kém phát triển”, “dân tộc chậm
phát triển” … Có nhiều nguyên nhân, trong đó có sự chi phối bởi quan điểm
chính trị của giai cấp thống trị trong mỗi quốc gia.
Trên thực tế, khái niệm “dân tộc thiểu số” chỉ có ý nghĩa biểu thị tương
quan về dân số trong một quốc gia đa dân tộc. Theo quan điểm của chủ nghĩa
Mác – Lenin, tư tưởng Hồ Chí Minh và xuất phát từ nguyên tắc bình đẳng dân
tộc, thì khái niệm “dân tộc thiểu số” không mang ý nghĩa phân biệt địa vị,
trình độ phát triển của các dân tộc. Địa vị, trình độ phát triển của các dân tộc
không phụ thuộc ở số dân nhiều hay ít, mà nó được chi phối bởi những điều
kiện kinh tế - chính trị - xã hội và lịch sử của mỗi dân tộc.
Vận dụng quan điểm trên vào điều kiện cụ thể của cách mạng nước ta,
Đảng Cộng sản Việt Nam luôn khẳng định quan niệm nhất quán của mình:
Việt Nam là một quốc gia thống nhất gồm 54 dân tộc thành viên, với khoảng

12


trên 80 triệu người. Trong tổng số các dân tốc nói trên thì dân tộc Việt (Kinh)

chiếm 86,2% dân số, được quan niệm là “dân tộc đa số”, 53 dân tộc còn lại,
chiếm 13,8% dân tộc được quan niệm là “dân tộc thiểu số” trong cộng đồng
các dân tộc Việt Nam. Khái niệm “dân tộc thiểu số” có lúc, có nơi, nhất là
trong những năm trước đây còn được gọi là “dân tộc ít người”. Mặc dù hiện
nay đã có quy định thống nhất gọi là “dân tộc thiểu số”, nhưng cách gọi “dân
tộc ít người” vẫn không bị hiểu khác đi về nội dung.
Theo nghị định 05/2011/NĐ ngày 14 tháng 01 năm 2011 của Chính phủ
về công tác dân tộc thì khái niệm dân tộc thiểu số được hiểu như sau: “Dân
tộc thiểu số là những dân tộc có số dân ít hơn so với dân tộc đa số trên phạm
vi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩ Việt Nam”
Như vậy, khái niệm “dân tộc thiểu số” dùng để chỉ những dân tộc có số
dân ít, chiếm tỷ trọng thấp trong tương quan so sánh về lượng dân số trong
một quốc gia đa dân tộc. Khái niệm “dân tộc thiểu số” cũng không có ý nghĩa
biểu thị tương quan so sánh về dân số giữa các quốc gia dân tộc trên phạm vi
khu vực và thế giới.
1.2.1.2. Đặc điểm đói nghèo của đồng bào dân tộc thiểu số
Vùng dân tộc và miền núi chiếm gần 3/4 diện tích tự nhiên của Việt
Nam, là địa bàn sinh sống của 54 dân tộc, trong đó có 53 dân tộc thiểu số với
trên 13 triệu người, chiếm 14,28% dân số cả nước. Trong 53 dân tộc thiểu số
luôn bị thiệt thòi, tỷ lệ đói nghèo rất cao đang là những thách thức to lớn.
Thứ nhất, các hộ người nghèo là người DTTS chủ yếu sinh sống ở
vùng cao, vùng sâu, vùng xa, có nhiều người ăn theo, dân trí thấp và thường
có tư tưởng phó mặc số phận, trông chờ vào ruộng nương hoặc phát đồi, phát
rừng làm nương để kiếm sống. Đa số các hộ nghèo DTTS thụ động trong
mọi hoạt động sản xuất kinh doanh, cũng như ỷ lại vào sự trợ giúp của
cộng đồng, ít chủ động vươn lên thoát nghèo. Các đối tượng người nghèo

13

được thụ hưởng chính sách hỗ trợ còn nặng tính trông chờ, ỷ lại, không chủ
động để cố gắng vươn lên thoát nghèo. Việc chuyển đổi tập quán canh tác,
ứng dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật vào sản xuất rất hạn chế. Tâm lý
chung của đồng bào DTTS quen dựa vào tự nhiên, an phận thủ thường, dễ
thỏa mãn các nhu cầu tối thiểu. Một phần trong số họ là những người neo
đơn, bệnh tật, già nua, độc thân. Nếu không có sự trợ giúp tích cực của cộng
đồng, họ sẽ bị tụt hậu mãi trong khi nền kinh tế đang không ngừng tăng
trưởng.
Thứ hai, các hộ nghèo DTTS chủ yếu là những người làm việc trong
lĩnh vực sản xuất nông nghiệp và thường có ít đất đai. Thu nhập của họ chỉ
trông vào sản xuất nông nghiệp, hứng chịu nhiều hơn sự rủi ro, thất bát mùa
màng. Năng suất thấp, lương thực thiếu nên cũng không thể phát triển chăn
nuôi, ít sản phẩm hàng hóa nên cũng gần như không tham gia mua bán, giao
lưu trên thị trường dẫn đến thiếu tiền để đầu tư vào vật tư, giống cây trồng do
đó mà năng suất thấp lại càng thấp, trong khi số nhân khẩu trong gia đình ngày
càng tăng nhanh do sinh đẻ nhiều nên buộc phải đốt phá rừng làm nương, rẫy
để trồng lương thực mưu sinh.
Đồng bào DTTS với lối sống du canh du cư, phong tục tập quán đa dạng
của đa dân tộc. Trình độ sản xuất lạc hậu chủ yếu là tự cung tự cấp: tập quán,
lao động sản xuất của đồng bào chậm được thay đổi, sản xuất thuần nông tự
sản, tự tiêu là phổ biến, chậm thích ứng với cơ chế của nền KTTT, chưa tiếp
cận được với những tiến bộ mới của nền khoa học kỹ thuật hiện đại. Trình độ
dân trí thấp, tập quán sản xuất, canh tác lạc hậu, dân cư phân tán, tự do phá
rừng làm nương rẫy.
Thứ ba, các hộ nghèo là người DTTS thường tập trung ở vùng sâu, vùng
xa không có đường ô tô đến trung tâm bản. Người nghèo rất ít được đi học.

14

1.2.1.3. Sự cần thiết của giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số
Thứ nhất, do yêu cầu phải rút ngắn khoảng cách chênh lệch giàu nghèo
ngày càng lớn giữa người kinh với người DTTS. Xét tình hình thực tế, khi
nước ta bước vào thời kỳ đổi mới thì sự phân hóa giàu nghèo diễn ra rất
nhanh đặc biệt khoảng cách giàu nghèo giữa người kinh với người DTTS ngày
càng lớn nếu không tích cực xoá đói giảm nghèo và giải quyết tốt các vấn đề
xã hội khác thì khó có thể đạt được mục tiêu xây dựng một cuộc sống ấm no
về vật chất, tốt đẹp về tinh thần, vừa phát huy được truyền thống tốt đẹp của
dân tộc, vừa tiếp thu được yếu tố lành mạnh và tiến bộ của thời đại.
Thứ hai, do yêu cầu của việc đảm bảo an sinh xã hội cho người nghèo
nói chung, cho đồng bào DTTS nói riêng. Thực hiện chính sách xóa đói giảm
nghèo là vấn đề kinh tế - xã hội quan trọng. Trong chính sách phát triển kinh
tế - xã hội nhà nước đã xây dựng được các chương trình mục tiêu quốc gia,
trong đó có chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững. Xoá đói
giảm nghèo không chỉ là vấn đề kinh tế đơn thuần, mà nó còn là vấn đề kinh
tế - xã hội quan trọng, do đó phải có sự chỉ đạo thống nhất giữa chính sách
kinh tế với chính sách xã hội.
Xoá đói giảm nghèo cho đồng bào DTTS về kinh tế là điều kiện tiên
quyết để xoá đói giảm nghèo về văn hoá, xã hội. Phải tiến hành thực hiện
xoá đói giảm nghèo cho các hộ nông dân là người DTTS sinh sống ở vùng
cao, vùng sâu, vùng xa và những vùng căn cứ kháng chiến cách mạng cũ,
nhằm phá vỡ thế sản xuất tự cung, tự cấp, độc canh, đẩy mạnh chuyển dịch cơ
cấu kinh tế sản xuất nông nghiệp trên toàn quốc theo hướng sản xuất hàng
hoá, phát triển công nghiệp nông thôn, mở rộng thị trường nông thôn, tạo
việc làm tại chỗ, thu hút lao động ở nông thôn vào sản xuất tiểu thủ công
nghiệp, thương nghiệp và dịch vụ là con đường cơ bản để xoá đói giảm
nghèo ở nông thôn.

15

Thứ ba, do yêu cầu của việc nâng cao trình độ dân trí, chăm sóc tốt sức
khoẻ nhân dân, giúp họ có thể tự mình vươn lên trong cuộc sống, sớm hoà
nhập vào cuộc sống cộng đồng, xây dựng được các mối quan hệ xã hội lành
mạnh, giảm được khoảng trống ngăn cách giữa người giàu với người nghèo,
ổn định tinh thần, có niềm tin vào bản thân, từ đó có lòng tin vào đường lối và
chủ trương của đảng và Nhà nước. Đồng thời hạn chế và xoá bỏ được các tệ
nạn xã hội khác, bảo vệ môi trường sinh thái.
Như vậy, có thể nói rằng không giải quyết thành công các nhiệm vụ và
yêu cầu xoá đói giảm nghèo thì sẽ không chủ động giải quyết được xu hướng
gia tăng phân hoá giàu nghèo, có nguy cơ đẩy tới phân hoá giai cấp với hậu
quả là sự bần cùng hoá và do vậy sẽ đe doạ tình hình ổn định chính trị và xã
hội làm chệch hướng XHCN của sự phát triển kinh tế - xã hội. Không giải
quyết thành công các chương trình xoá đói giảm nghèo sẽ không thể thực
hiện được công bằng xã hội và sự lành mạnh xã hội nói chung. Như thế mục
tiêu phát triển và phát triển bền vững sẽ không thể thực hiện được. Không tập
trung nỗ lực, khả năng và điều kiện để xoá đói giảm nghèo sẽ không thể tạo
được tiền đề để khai thác và phát triển nguồn lực con người phục vụ cho sự
nghiệp CNH - HĐH đất nước nhằm đưa nước ta đạt tới trình độ phát triển
tương đương với quốc tế và khu vực, thoát khỏi nguy cơ nghèo nàn và lạc hậu.
1.2.2. Chính sách giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số
1.2.2.1. Một số khái niệm cơ bản
a. Chính sách
Sự vận động, phát triển của nền kinh tế và của xã hội do các quy luật
khách quan chi phối. Sự chi phối của các quy luật mang tính hai mặt, tích cực
và tiêu cực. Để hạn chế mặt tiêu cực, phát huy mặt tích cực, nhà nước cần
phải tác động vào quá trình vận động đó. Với sức mạnh cả về chính trị, kinh
tế, pháp luật, quân sự... nhà nước có đủ khả năng thực hiện các hoạt động tác

16