Luận văn thạc sỹ - Quản lý Nhà nước đối với đầu tư công trên địa bàn Thành phố Hà Nội. Thực trạng và giải pháp

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN


NGUYỄN THẢO NINH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN
ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI: THỰC TRẠNG VÀ
GIẢI PHÁP
CHUYÊN NGÀNH: KINH TẾ TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG

Người hướng dẫn khoa học:
ĐÀO THỊ PHƯƠNG LIÊN

Hà Nội - 2015


MỤC LỤC

MỤC LỤC
DANH MỤC NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT
LỜI MỞ ĐẦU............................................................................................................. 1
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ CÔNG........................................................................................5
1.1. Tổng quan nghiên cứu trong và ngoài nước về QLNN đối với ĐTC.............5
1.1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài.............................................................5
1.1.2. Tình hình nghiên cứu trong nước về QLNN đối với đầu tư XDCB từ vốn
ngân sách...............................................................................................................8
1.1.3. Đánh giá, nhận xét chung qua nghiên cứu tổng quan.................................15
1.2. Cơ sở lý luận và thực tiễn về QLNN đối với ĐTC.......................................16
1.2.1. Khái quát chung về đầu tư.........................................................................16
1.2.2. Khát quát chung về đầu tư công.................................................................18

1.2.3. Nội dung QLNN về ĐTC...........................................................................24
1.2.4. Đặc điểm dự án ĐTC.................................................................................29
1.2.5. Nội dung và nhân tố ảnh hưởng tới QLNN đối với ĐTC...........................36
1.3. Một số bài học kinh nghiệm về QLNN đối với ĐTC...................................50
1.3.1. Về lĩnh vực ĐTC........................................................................................50
1.3.2. Về tổ chức quản lý đầu tư và thẩm định dự án...........................................53
1.3.3. Về điều chỉnh dự án...................................................................................54
1.3.4. Về ủy thác đầu tư.......................................................................................54
1.3.5. Về giám sát, kiểm tra, đánh giá đầu tư.......................................................55
Chương 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI
ĐẦU TƯ CÔNG Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI...........................................................57
2.1. Tổng quan tình hình phát triển kinh tế - xã hội của
thành phố Hà Nội 2011 – 2015...........................................................57
2.1.1. Kết quả đạt được về kinh tế........................................................................57
2.1.2. Kết quả về công tác quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển đô thị.....59


2.1.3. Kết quả công tác xây dựng nông thôn mới.................................................62
2.1.4. Bảo đảm an sinh xã hội, từng bước nâng cao chất lượng cuộc sống của
nhân dân Thủ đô..................................................................................................63
2.1.5. Văn hóa tiếp tục phát triển; xây dựng người Hà Nội thanh lịch, văn minh............65
2.1.6. Khoa học và công nghệ; giáo dục và đào tạo; phát triểnnguồn nhân lực..........66
2.2. Thực trạng công tác QLNN đối với ĐTC của Thành phố Hà Nội............67
2.2.1. Những kết quả chung.................................................................................67
2.2.3. Tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư phát triển nguồn NSNN giai đoạn
2011 - 2015..........................................................................................................79
2.2.3.1. Tình hình phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN giai đoạn
2011 - 2015.........................................................................................................79
2.4. Đánh giá chung về tình hình thực hiện quản lý nhà nước về đầu tư công
trên địa bàn Hà Nội..............................................................................................98

2.3. Một số kết quả về tái cơ cấu đầu tư công của thành phố Hà Nội............100
Chương 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI
VỚI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI..........................................108
3.1. Định hướng về ĐTC của Thành phố Hà Nội giai đoạn 2016-2020..........108
3.1.1. Mục tiêu tổng quát xây dựng kế hoạch đầu tư giai đoạn 2016 - 2020......108
3.1.2. Các chủ trương, chính sách, quy hoạch, kế hoạch trung và dài hạn của
Đảng, Nhà nước và thành phố Hà Nội...............................................................108
3.1.3. Định hướng đầu tư trong từng lĩnh vực....................................................109
3.2. Nhu cầu đầu tư............................................................................................116
3.2.2. Phân theo lĩnh vực đầu tư.........................................................................117
3.2.3. Nhu cầu vốn các dự án thuộc chương trình mục tiêu quốc gia và của
Thành phố giai đoạn 2016 - 2020.......................................................................118
3.3. Dự báo khả năng huy động các nguồn vốn đầu tư giai đoạn 2016 - 2020
............................................................................................................................. 118
3.3.1. Dự báo khó khăn và thuận lợi..................................................................118


3.3.2. Một số cân đối lớn thu - chi ngân sách....................................................119
3.4. Nguyên tắc lập kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 - 2020
............................................................................................................................. 121
3.5. Các giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả QLNN đối với ĐTC của
thành phố Hà nội................................................................................................122
3.5.1. Tập trung huy động nguồn lực cho đầu tư...............................................122
3.5.2. Tập trung đầu tư và triển khai các dự án ĐTC giai đoạn 2015 - 2020......124
3.5.3. Tăng cường cải cách hành chính, rà soát, kiện toàn các BQLDA............125
3.5.4. Đổi mới phương thức xây dựng và ban hành luật và các văn bản hướng dẫn
........................................................................................................................... 125
3.5.5. Xây dựng sửa đổi, bổ sung một số văn bản quy phạm pháp luật..............126
3.5.6. Hoàn thiện cơ chế, chính sách đối với dự án ĐTC...................................128
3.5.6.1. Tăng cường phân cấp và đổi mới uỷ quyền trong đầu tư.......................128

3.5.7. Hoàn thiện QLNN đối với các chủ thể tham gia dự án ĐTC....................134
3.5.8. Nâng cao trình độ năng lực và phẩm chất của đội ngũ cán bộ làm công tác
quản lý ĐTXDCB từ NSNN..............................................................................137
3.5.9. Tăng cường quản lý công tác kiểm tra, kiểm soát, giám sát của Nhà nước..........138
3.5.10. Các thức triển khai tổ chức thực hiện.....................................................140
KẾT LUẬN.............................................................................................................142


DANH MỤC NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT

ĐTC:

Đầu tư công

ĐTXD:

Đầu tư xây dựng

ĐTXDCB:

Đầu tư xây dựng cơ bản

KTNN:

Kinh tế nhà nước

NSNN:

Ngân sách Nhà nước

QLNN:

Quản lý Nhà nước

TPCP:

Trái phiếu Chính phủ


DANH MỤC BẢNG, SƠ ĐỒ
BẢNG BIỂU:
Bảng 2.1 :

Tình hình huy động vốn đầu tư công của Thành phố Hà Nội giai
đoạn 2011-2014................................................................................97

Bảng 2.2:

Cơ cấu tổng vốn đầu tư trên địa bàn và so với GDP giai đoạn
2011-2014......................................................................................101

Bảng 2.3:

Cơ cấu nguồn vốn đầu tư công và so với GDP giai đoạn
2011-2014......................................................................................103

SƠ ĐỒ:
Sơ đồ 1.1:

Các nội dung của chi ĐTC trong thống kê ngân sách Việt Nam......22

1

LỜI MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết của đề tài
Đầu tư công (ĐTC) là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình,
dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án
phục vụ phát triển kinh tế xã hội.
Trong thời gian qua, đã có nhiều nghiên cứu về lý thuyết cũng như thực tiễn
đối với ĐTC nói chung ở các cấp độ khác nhau, cũng có những nghiên cứu chuyên
sâu dưới dạng các đề án cụ thể để nhằm khắc phục những hạn chế kéo dài trong lĩnh
vực ĐTC, trong đó có công tác quản lý nhà nước (QLNN). Để khắc phục những tồn
tại và bất cập nêu trên thì công tác QLNN về ĐTC có một vai trò quan trong trong
việc quản lý đầu tư và xây dựng đối với các dự án đầu tư trên địa bàn thành phố Hà
Nội. Vì vậy, một loạt các Luật ra đời, Nghị định,Thông tư hướng dẫn Luật và các
Quyết định, văn bản ra đời triển khai nhằm hoàn thiện hơn nữa công tác quản lý và
sử dụng vốn ĐTC; quy định quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cơ quan, đơn vị, tổ
chức, cá nhân liên quan đến hoạt động ĐTC. Tuy nhiên, việc nghiên cứu có tính hệ
thống, độc lập, khách quan đối với công tác QLNN đối với ĐTC chưa được chú
trọng, nhất là trong phạm vi thành phố Hà Nội, một thành phố có tốc độ phát triển
kinh, đô thị hóa nhanh và địa bàn rộng, nhu cầu đầu tư phát triển (trong đó ĐTC
chiếm tỷ trọng khá lớn) là hoàn toàn cần thiết.
Hiện nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về ĐTC còn thiếu chưa đồng
bộ, thậm chí còn chồng chéo, mâu thuẫn lẫn nhau. Việc quản lý đầu tư sử dụng vốn
nhà nước được quy định rải rác trong các văn bản Luật (Ngân sách nhà nước 2003,
Xây dựng 2003, Đầu tư 2005…), các Nghị định, Thông tư và các Quyết định, Chỉ
thị của Thủ tướng Chính phủ, các thông tư hướng dẫn của các bộ, ngành,.... Trong
các năm gần đây việc thực hiện Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15 tháng 10 năm
2011 của Thủ tướng Chính phủ góp phần khắc phục một bước các tồn tại, hạn chế

nêu trên. Tuy nhiên, đây vẫn là các quy định dưới Luật và mới giải quyết được một
số bức xúc trước mắt, chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới về ĐTC một cách toàn


2

diện, có hệ thống. Các văn bản quy phạm pháp luật này có quy định về quản lý đầu
tư đối với nguồn vốn ĐTC, tuy nhiên chưa đầy đủ, thiếu cụ thể, ví dụ như chưa có
quy định về quy hoạch; trình tự thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư các chương
trình, dự án; các quy định về thẩm định nguồn vốn đối với các chương trình, dự án
sử dụng vốn ĐTC; lập, thẩm định, phê duyệt kế hoạch đầu tư; triển khai thực hiện
kế hoạch; theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, giám sát kế hoạch đầu tư, cũng như
các chương trình, dự án ĐTC.
Với tình hình thực tế cùng những hạn chế, tồn tại trong quản lý ĐTC hiện
nay, đồng thời quán triệt Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung
ương Đảng (khóa XI), thực hiện tái cơ cấu đầu tư, mà trọng tâm là ĐTC; việc ban
hành Luật ĐTC là hết sức cần thiết nhằm tăng cường quản lý sử dụng có hiệu quả
các nguồn lực của Nhà nước để hướng tới thực hiện mục tiêu đột phá xây dựng hạ
tầng đồng bộ trong thời gian tới.
Hà Nội là Thủ đô của cả nước, với quy mô dân số và diện tích lớn thứ hai cả
nước, có nhu cầu và khả năng ĐTC (chủ yếu là đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB)
hàng năm rất lớn và nguồn vốn này có vai trò rất quan trọng đối với phát triển kinh tế
- xã hội thành phố. Trong giai đoạn 2006 – 2010, khoảng 90% vốn ngân sách cho chi
đầu tư phát triển là dành cho XDCB, nhưng trong quá trình thực hiện thì nhiều dự án
đã bị kéo dài thời gian triển khai, chậm hoàn thành đưa vào khai thác, sử dụng, gây
lãng phí nguồn lực và làm giảm hiệu quả đầu tư. Trong giai đoạn 2011 – 2015, nhu
cầu vốn đầu tư xã hội trên địa bàn thành phố khoảng 70 tỷ USD, trong đó vốn ngân
sách khoảng gần 13 tỷ USD; giai đoạn 2016 – 2020, nhu cầu vốn đầu tư xã hội
khoảng 120 tỷ USD, trong đó vốn đầu tư từ ngân sách khoảng 20 tỷ USD. Với mức
vốn đầu tư này, nếu sử dụng hợp lý, hiệu quả sẽ tạo đà tăng trưởng cao, bền vững và

thậm chí có bước đột phá quan trọng. Ngược lại, nếu không khắc phục được tình
trạng đầu tư dàn trải, lãng phí, thất thoát thì khó có thể đạt được các mục tiêu đề ra
trong Quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội đến 2020 đã được phê duyệt của Hà Nội.
Là trung tâm chính trị và cũng là một trong những đầu tầu kinh tế của cả
nước, tái cấu trúc ĐTC của Hà Nội thành công có ý nghĩa to lớn với không chỉ sự


3

phát triển bền vững của Thủ đô 1000 năm lịch sử mà còn góp phần quan trọng vào
sự thành công của chủ trương tái cấu trúc ĐTC của quốc gia. Việc nghiên cứu về Đề
tài “Quản lý Nhà nước đối với đầu tư công trên địa bàn Thành phố Hà Nội:
Thực trạng và giải pháp” là hết sức cần thiết, có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn.

2. Phạm vi nghiên cứu
- Về thời gian: Phân tích thực trạng quản lý nhà nước (QLNN) đối với ĐTC
ở Hà Nội giai đoạn 2011 – 20151.
- Về không gian: Nghiên cứu QLNN đối với ĐTC của thành phố Hà Nội, chỉ
xét đến các dự án đầu tư có cấu phần xây dựng (theo điều 6 Luật ĐTC mới ra đời)
từ nguồn vốn ngân sách nhà nước (NSNN) ở địa phương. Không xét đến các dự án
ĐTC trên địa bàn Hà Nội nhưng do Trung ương hay các Tổng công ty nhà nước
quản lý.
3. Mục tiêu nghiên cứu
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về ĐTC và QLNN đối với ĐTC nhằm mục tiêu
tăng trưởng nhanh và bền vững ở thành phố Hà Nội.
- Phân tích thực trạng ĐTC nói chung, trọng tâm là đầu tư XDCB bằng
NSNN của Thành phố Hà Nội, làm rõ hiệu quả và kết quả đầu tư trên các mặt thành
tựu, hạn chế, nguyên nhân.
- Đề xuất quan điểm, định hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả
QLNN về ĐTC của Thành phố Hà Nội đến năm 2020.

4. Đối tượng nghiên cứu
Công tác QLNN đối với ĐTC, trọng tâm là đầu tư XDCB bằng ngân sách
địa phương của thành phố Hà Nội. Cụ thể là sự chỉ đạo, điều hành, tập trung chỉ đạo
của cơ quan QLNN về ĐTC thông qua các văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, đối
tượng nghiên cứu của đề tài rộng nhưng thống nhất, xuyên suốt (công tác xây dựng
cơ chế, chính sách pháp luật, quá trình triển khai, thực thi cơ chế, chính sách, đối
tượng thực thi, chủ thể thực thi….)
5. Phương pháp nghiên cứu
1

Bắt đầu có các chủ trương, chính sách của TW về tái cấu trúc kinh tế, trong đó có ĐTC, QĐ 339/QĐ – TTg,
Chỉ thị 1792/CT-TTg…..


4

Luận văn sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu, trong đó nhấn
mạnh những phương pháp chủ yếu sau:
- Phương pháp tổng hợp, so sánh đối chiếu: Luận văn sử dụng phương pháp
tổng hợp, so sánh khi nghiên cứu các tài liệu sơ cấp và thứ cấp liên quan.
- Phương pháp thống kê, mô tả: Luận văn sử dụng hệ thống số liệu thống kê
của cơ quan kế hoạch và đầu tư, cơ quan thống kê đã được công bố qua hệ thống
niên giám và hệ thống báo cáo hàng năm.
- Phương pháp chuyên gia: tác giả, người hiện đang công tác trong ngành kế
hoạch và đầu tư, tiến hành phỏng vấn, tọa đàm, xin ý kiến các chuyên gia, là các
đồng nghiệp và các lãnh đạo giữ các vị trí chủ chốt về đầu tư, có chuyên môn, có
kinh nghiệm công tác và am hiểu về lĩnh vực này.
6. Kết cấu nội dung của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và phụ lục, luận văn được kết cấu thành 03
chương như sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước đối với đầu tư công
Chương 2: Thực trạng công tác quản lý nhà nước đối với đầu tư công ở Hà Nội.
Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với đầu tư
công ở Hà Nội.


5

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ CÔNG
1.1. Tổng quan nghiên cứu trong và ngoài nước về QLNN đối với ĐTC
1.1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài
Nghiên cứu về quản lý xây dựng cơ bản (XDCB) nói chung, hay nói khác đi
là về quản lý ĐTC đã được các nhà nghiên cứu nước ngoài đề cập khá nhiều. Có thể
kể đến một số công trình nghiên cứu sau:
Trong công trình nghiên cứu về hệ thống quản lý chi phí trong xây dựng của
Peter E. D. Love, Zahir Irani (2002) cho rằng một mẫu dự án quản lý hệ thống chi
phí chất lượng (PROMQACS) được phát triển để xác định chi phí chất lượng trong
dự án xây dựng. Cấu trúc và các thông tin quan trọng là cần thiết được xác định và
thảo luận để cung cấp cho một hệ thống phân loại chi phí chất lượng. Hệ thống phát
triển đã được thử nghiệm và triển khai thực hiện trong hai trường hợp xây dựng các
dự án nghiên cứu để xác định các vấn đề thông tin và quản lý cần thiết để phát triển
một chương trình phần mềm trong hệ thống thông tin quản lý chi phí trong xây
dựng. Ngoài ra, hệ thống đã được sử dụng để xác định chi phí và nguyên nhân gây
ra các thiệt hại trong các dự án. Vấn đề đó được các chuyên gia nghiên cứu dự án hệ
thống thông tin quản lý chi phí chất lượng trong xây dựng để xác định những thiếu
sót trong hoạt động liên quan đến dự án và do đó có những biện pháp thích hợp để
cải thiện phương thức quản lý của họ cho các dự án trong tương lai. Và những lợi
ích và hạn chế của hệ thống thông tin quản lý chi phí chất lượng trong xây dựng

cũng được đánh giá và xác định. (Peter E. D. Love, Zahir Irani (2002). A project
management quality cost information system for the construction industry.
Information & Management 40 (2003) 649-661).
Trong bài A symptom of a dysfunctional supply chain, European Journal of
Purchasing and Supply Management 5 (1), 1999, pp. 1-11) P.E.D. Love, H. Li, P.


6

Mandal, Rework cho rằng, trong các dự án xây dựng, các hoạt động thường được
chia thành các khu vực chức năng, vấn đề mà được thực hiện bởi các ngành học
khác nhau (ví dụ như kỹ sư, kiến trúc sư, nhà thầu) và được hoạt động độc
lập.P.E.D. Love, 2002 của tạp chí quản lý và kỹ thuật xây dựng nghiên cứu về ảnh
hưởng của loại hình dự án và phương thức hoạt động về chi phí sửa chữa trong việc
xây dựng các dự án xây dựng cho rằng sự vắng mặt của tổ quản lý và hệ thống
thông tin chất lượng để hỗ trợ về hoạt động quản lý chất lượng trong các dự án xây
dựng là rất nghiêm trọng. Hơn nữa, sự thiếu sót của hệ thống là nguyên nhân gây ra
cho nhiều tổ chức về cách thức phát triển để duy trì kiểm soát với trách nhiệm riêng
của họ. Như vậy, báo cáo, thu thập thông tin và quản lý trong dự án trở thành không
kết hợp đồng nhất. Cuối cùng, điều này dẫn đến lãng phí thời gian, chi phí không
cần thiết, tăng lỗi kỹ thuật và hiểu sai vấn đề và do đó phải thực hiện xây dựng và
sửa chữa lại và đó là yếu tố chính gây ra vượt mức độ, thời gian và chi phí dự án
xây dựng. Hơn nữa, việc sử dụng không hiệu quả công nghệ thông tin trong quản lý
và trao đổi thông tin làm ảnh hưởng và tăng thiệt hại cho dự án. Việc thiết kế và
phát triển của hệ thống quản lý chất lượng cho các dự án xây dựng đã được hạn chế.
Ngày nay, vì sự phức tạp liên quan đến quản lý thông tin từ một số tổ chức với cách
tiếp cận khác nhau để quản lý chất lượng. (P.E.D. Love, Auditing the indirect
consequences of rework in construction: a case based approach, Managerial
Auditing Journal 17 (3), pp. 138—146).
Một hệ thống thông tin quản lý dự án với chi phí chất lượng thêm vào có thể

cung cấp tới nhà thầu và các thành viên trong nhóm dự án các thông tin về sai sót
chất lượng và các hoạt động cần được xây dựng, thiết kế để ngăn chặn thiếu sót của
họ xảy ra trong tương lai. Điều này sau đó có thể được sử dụng để hướng dẫn, đề
nghị sáng kiến cải tiến chất lượng đạt được tiết kiệm chi phí một cách hiệu quả và
chất lượng cao. Chi phí chất lượng liên quan được xác định trong khoảng từ 5-25%
doanh thu hàng năm của một tổ chức hoặc chi phí vận hành (R. Dobbins, 1975, US)
nghiên cứu về quản lý chi phí chất lượng cho lợi nhuận. (R. Dobbins, Quality Cost
Management for Profit, ASQC Annual Transaction, in: A. Grimm (Ed.), Quality
Costs: Ideas and Applications, ASQC Press, Milwaukee, WI, 1975.)


7

Có nhiều yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện các dự án công, cái mà được
chịu trách nhiệm bởi các cơ quan nhà nước và kiểm soát bởi các nhà thầu. Tuy
nhiên, các đơn vị chịu trách nhiệm và các nhà thầu có quan điểm khác nhau để xác
định các yếu tố có ảnh hưởng chính của một dự án vì sự khác biệt trong vai trò và
trách nhiệm của mình. Đôi khi những khác biệt này là nguyên nhân chính gây ra
khiếm khuyết của một dự án, chậm trễ tiến độ. Để thực hiện một dự án thành công,
sự khác biệt trong quan điểm của hai thực thể này trước hết phải được hiểu rõ.
(Chau Ping Yang, 2007. Factors affecting the performance of public projects in
Taiwan. Journal of construction research, vol 7).
Issabelle Louis mô tả thực trạng của ngành công nghiệp xây dựng Pháp. Vấn
đề này liên quan đến một mô tả ngắn gọn của nền kinh tế nói chung và cái nhìn về
vai trò và ảnh hưởng của chính phủ. Một cái nhìn từ thế kỷ 18 về phía trước, đó là
các minh chứng cho cuộc cách mạng trong ngành công nghiệp xây dựng Pháp và nó
có tác động rất mạnh mẽ đến thực trạng trong ngành công nghiệp xây dựng hiện
nay. Các đặc tính của ngành công nghiệp xây dựng tập trung vào cấu trúc của các
công ty xây dựng và phương thức hoạt động của họ. Mô tả của ngành công nghiệp
xây dựng bao gồm tình hình các yếu tố đầu vào khác nhau cho ngành công nghiệp

như lao động, thiết bị, vật liệu và tài chính. Ngoài ra, việc điều tra các khu vực
nghiên cứu và phát triển ngành công nghiệp xây dựng cũng được thảo luận. Sau khi
xem xét các phần quan trọng của hoạt động này, nó được mô tả chi tiết hơn theo các
vị trí địa lý khác nhau. Một khu vực quan tâm đặc biệt là tình hình của các công ty
xây dựng Pháp liên quan trong thị trường Mỹ vì điều này dường như là khu vực
phát triển tương lai cho họ. (Isabella L. P. 1987, Construction industry in France,
Thesis of Masteral).
“Nghiên cứu lịch sử phát triển đối với quản lý xây dựng hệ thống đấu thầu ở
Nhật Bản” của Hiroshi Isohata, 2009 nghiên cứu về lịch sử phát triển của hệ thống
đấu thầu xây dựng cho các công trình công cộng. Tác giả làm rõ đặc trưng của sự
phát triển trong mua sắm và quản lý hệ thống xây dựng như công nghệ phần mềm
đối với đấu thầu, hợp đồng, và quản lý xây dựng hiện đại ở Nhật Bản. Nghiên cứu


8

này cũng làm sáng tỏ các yếu tố lịch sử đã bị ảnh hưởng đến xây dựng hệ thống
mua sắm và đấu thầu xây dựng cho các công trình công cộng. Nghiên cứu này cũng
bao gồm việc kiểm tra quá trình hợp đồng và quản lý xây dựng để làm rõ các đặc
điểm của xây dựng hệ thống mua sắm và đấu thầu xây dựng cho các công trình
công cộng ở Nhật Bản.
Vấn đề “Vai trò - trách nhiệm của tư vấn quản lý trong xây dựng công
nghiệp Trung Quốc'' được Tony Y.F. Ma, 2003 đã nghiên cứu vai trò và trách nhiệm
của Tư vấn quản lý trong xây dựng công nghiệp Trung Quốc. Hai thập kỷ qua đã
chứng kiến một sự phát triển nhanh chóng của nền kinh tế Trung Quốc. Kể từ khi
Trung Quốc "mở cửa chính sách" năm 1978, đã mở ra một thời kỳ cải cách kinh tế,
Trung Quốc đã đạt được những thành công đáng kể trong phát triển kinh tế. Để
thích ứng và mở rộng nhanh chóng nhu cầu cho xây dựng và cơ sở hạ tầng, ngành
công nghiệp xây dựng Trung Quốc đã đạt mức tăng trưởng phi thường và đã trở
thành xương sống của nền kinh tế Trung Quốc.

1.1.2. Tình hình nghiên cứu trong nước về QLNN đối với đầu tư XDCB từ
vốn ngân sách
Luận án tiến sĩ “Đổi mới cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB của nhà
nước" của Trần Văn Hồng tại Học viện tài chính (năm 2002) đã hệ thống hoá, khái
quát và mở rộng những lý luận cơ bản về vốn đầu tư XDCB của Nhà nước, cơ chế
quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB của Nhà nước, cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu
tư XDCB của Nhà nước, luận án đã phân tích cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tư
XDCB của Nhà nước ở Việt Nam qua các thời kỳ từ Nghị định 232/CP ngày
6/6/1981 đến năm 2001; rút ra những ưu, nhược điểm của cơ chế quản lý sử dụng
vốn đầu tư XDCB của Nhà nước giai đoạn này. Vận dụng những bài học kinh nghiệm
từ quá trình hoàn thiện cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB của nước ta và của
các nước trên thế giới, kết hợp với những lý luận đã được nghiên cứu, luận án đã đưa
ra những kiến nghị nhằm đổi mới và hoàn thiện cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tư
XDCB của Nhà nước như xác định đúng đối tượng đầu tư theo các nguồn vốn
NSNN, tín dụng Nhà nước; chuyển hướng đầu tư theo hình thức cấp phát trực tiếp


9

không hoàn lại sang hình thức cho vay nhằm xoá bỏ bao cấp, nâng cao trách nhiệm
đối với CĐT; hạn chế tối đa sự can thiệp hành chính của các cơ quan nhà nước đối
với quá trình đầu tư của doanh nghiệp; doanh nghiệp Nhà nước tự quyết định đầu tư
theo đúng luật pháp quy định, đảm bảo hiệu quả đầu tư, gắn trách nhiệm, quyền lợi
của giám đốc doanh nghiệp Nhà nước với hiệu quả đầu tư; quy định cụ thể về trách
nhiệm trong việc đảm bảo hiệu quả đầu tư; tổ chức đấu thầu rộng rãi, phân chia gói
thầu ở ở giai đoạn thiết kế; bổ sung các chế tài xử phạt vi phạm pháp luật đấu thầu;
quy định xử phạt cụ thể đối với người đề nghị, người thanh, quyết toán tăng không
đúng; xử phạt theo số ngày gửi báo cáo chậm nhằm nâng cao trách nhiệm cáo cáo của
CĐT; phân biệt hồ sơ quyết toán dự án hoàn thành gửi đi với hồ sơ quyết toán lưu tại

đơn vị; thực hiện cơ chế công khai thông tin về kế hoạch vốn đầu tư, về tổng mức đầu
tư, dự toán, quyết toán dự án, công trình...
Luận án tiến sĩ kinh tế: “Phương hướng biện pháp hoàn thiện QLNN đối với
xây dựng giao thông” của Bùi Minh Huấn tại Đại học kinh tế Quốc dân Hà Nội,
năm 1996 đã nghiên cứu về QLNN đối với công tác xây dựng trong ngành giao
thông. Luận án đã làm rõ thực chất và nội dung QLNN đối với xây dựng giao thông
xét theo quá trình ĐTXD và các chủ thể kinh doanh xây dựng giao thông. Thực
trạng về xây dựng giao thông theo quy trình ĐTXD và theo chủ thể kinh doanh
trong lĩnh vực ĐTXD từ 1962 đến năm 1995, đã trải qua nhiều thời kỳ và có sự thay
đổi theo hướng ngày càng phù hợp với điều kiện của nền kinh tế thị trường. Luận án
đã chỉ ra những tồn tại chủ yếu trong hoạt động của từng loại chủ thể kinh doanh, sử
dụng các công cụ QLNN và phân chia chức năng trong bộ máy quản lý. Luận án đã
đưa ra 4 quan điểm cơ bản về hoàn thiện QLNN đối với xây dựng giao thông trên
hai lĩnh vực: tổ chức và sắp xếp lại hệ thống xây dựng giao thông thành các mô hình
đơn vị sản xuất kinh doanh có qui mô lớn, thích ứng với điều kiện cơ chế thị
trường; Hoàn thiện các hệ thống văn bản pháp luật, các công cụ quản lý vĩ mô và bộ
máy QLNN.
Luận văn thạc sỹ: “Hoàn thiện cơ chế quản lý ĐTXD cơ sở hạ tầng giao
thông trong quá trình đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá ở Việt Nam” của


10

Phạm Ngọc Biên, năm 2002 tại Đại học kinh tế Quốc dân Hà Nội đã đi sâu nghiên
cứu về cơ chế quản lý vốn ĐTXD cơ sở hạ tầng giao thông. Tác giả đã khái quát
hoá vấn đề lý luận về cơ chế quản lý ĐTXD nói chung và quản lý ĐTXD cơ sở hạ
tầng giao thông nói riêng qua phân tích lý luận và tổng kết kinh nghiệm thực tiễn ở
một số nước trên thế giới (như Nhật Bản, Trung Quốc, Niu di lân) từ đó tiếp thu một
cách có chọn lọc những vấn đề có thể áp dụng cho nước ta. Luận văn đã trình bày
định hướng hoàn thiện về cơ chế quản lý đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông;

Đề xuất các chính sách và các giải pháp huy động, sử dụng, và quản lý vốn đầu tư
cơ sở hạ tầng giao thông trong điều kiện khả năng đầu tư từ NSNN có hạn, như:
Các giải pháp tăng cường huy động vốn xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông; Giải
pháp hoàn thiện tổ chức quản lý cơ sở hạ tầng giao thông; Giải pháp tăng cường đào
tạo và bồi dưỡng đội ngũ cán bộ quản lý.
Luận án tiến sỹ kinh tế: “QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN ở Việt Nam"
của Tạ Văn Khoái, tại Học viện chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, năm
2009 [48] nghiên cứu QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN trên các giai đoạn của
chu trình dự án, chủ yếu là cấp NSTW trong phạm vi cả nước. QLNN đối với dự án
ĐTXD từ NSNN gồm năm nội dung: hoạch định, xây dựng khung pháp luật, ban
hành và thực hiện cơ chế, tổ chức bộ máy và kiểm tra, kiểm soát.Luận án chỉ ra
nhiều hạn chế, bất cập trên nhiều mặt như: khung pháp luật chưa đồng bộ, chưa
thống nhất, cơ chế quản lý còn nhiều điểm lạc hậu, năng lực quản lý chưa đáp ứng
yêu cầu. Luận án đã chỉ rõ ba nhóm nguyên nhân của những hạn chế, bất cập, trong
các nguyên nhân đó có nguyên nhân chủ quan từ bộ máy, cán bộ quản lý. Đồng thời
cũng chỉ rõ hạn chế của các dự án, trong đó đặc biệt là sự phân tán, dàn trải, sai
phạm và kém hiệu quả của không ít dự án ĐTXD từ NSNN. Đồng thời, luận án
khẳng định các bộ, ngành cần phải xây dựng và thực thi chương trình phát triển dự
án ĐTXD từ NSNN làm cơ sở cho công tác kế hoạch hoá hoạt động tại các dự án
ĐTXD từ NSNN của bộ, ngành mình và của cấp ngân sách trung ương. Thông qua
nghiên cứu chủ yếu tính từ năm 1999 (Nghị định số 52/1999/NĐ-CP được ban
hành), trong đó trọng tâm khảo sát, chủ yếu từ năm 2001 đến năm 2009, luận án đề


11

xuất hệ thống 6 nhóm giải pháp đổi mới QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN, đặc
biệt là việc đề xuất xây dựng và thực thi chương trình phát triển dự án; đề xuất ứng
dụng mô hình hợp tác giữa nhà nước và tư nhân, mô hình “mua” công trình theo
phương thức tổng thầu chìa khóa trao tay; phân bổ vốn NSNN theo đời dự án; áp

dụng phương thức quản lý dự án theo đầu ra và kết quả; kiểm soát thu nhập của cán
bộ quản lý; kiểm toán trước khi quyết định đầu tư phê duyệt dự án; kiểm toán trách
nhiệm kinh tế người đứng đầu, kiểm toán theo chuyên đề; tăng cường các chế tài xử
lý trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu.
Ngoài ra, về các khía cạnh cụ thể của QLNN đối với vốn đầu tư XDCB cũng
có nhiều tác giả đã nghiên cứu và công bố các công trình khoa học.
Trong hoạt động đấu thầu có luận án tiến sỹ kinh tế: “Nâng cao chất lượng
đấu thầu xây dựng các công trình giao thông ở Việt Nam ” của Trần Văn Hùng tại
Đại học kinh tế quốc dân Hà Nội, năm 2007. Luận án đã hệ thống hoá các cơ sở lý
luận, phương pháp luận cho việc xây dựng và đánh giá chất lượng đấu thầu xây
dựng nói chung và chất lượng đấu thầu xây dựng các công trình giao thông đứng
trên giác độ CĐT. Đây sẽ là cơ sở cho việc nghiên cứu, đánh giá, xem xét và đưa ra
các giải pháp hoàn thiện công tác đấu thầu; đề xuất các kiến nghị hoàn thiện cơ chế,
chính sách quản lý đấu thầu xây dựng của nước ta.Trên cơ sở phát hiện các tồn tại,
thiếu sót, vướng mắc về cơ chế, chính sách, luật pháp đối với hoạt động đấu thầu,
tác giả đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế, chính sách.
Về vấn đề huy động và sử dụng vốn đầu tư có nhiều công trình quan tầm
nghiên cứu. Cụ thể như luận án tiến sĩ kinh tế: “ Các giải pháp huy động và sử
dụng vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam" của
Phạm Văn Liên, tại Học viện tài chính, năm 2004. Luận án nghiên cứu làm rõ bản
chất, đặc điểm của cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam và sự tác động của
nó đến công tác huy động và quản lý sử dụng vốn. Thông qua phân tích, đánh giá
tình hình huy động và quản lý sử dụng vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng giao thông
đường bộ ở nước ta giai đoạn 1991 – 2003, tác giả đã chỉ ra được những ưu, nhược
điểm chủ yếu trong việc khai thác và quản lý sử dụng vốn đầu tư cho đường bộ.


12

Hạn chế cơ bản trong công tác huy động vốn là chưa có cơ chế huy động vốn một

cách vững chắc. Số vốn thực tế huy động được chưa đáp ứng đủ nhu cầu do thực tế
đặt ra. Vốn huy động từ nguồn tín dụng trong nước, nguồn vốn đầu tư trực tiếp của
nước ngoài còn rất khiêm tốn so với tiềm năng. Những hạn chế nổi lên trong khâu
quản lý đầu tư và sử dụng vốn là: Công tác kế hoạch hoá vốn đầu tư dài hạn chưa
được chú ý thoả đáng; Cơ cấu vốn đầu tư cho xây dựng và bảo trì hệ thống cầu
đường bộ chưa hợp lý; Tình trạng thất thoát, lãng phí và nợ đọng vốn đầu tư XDCB
còn xảy ra khá phổ biến và ở mức đáng báo động.
Luận án đề xuất những quan điểm định hướng cơ bản và các giải pháp nhằm
hoàn thiện cơ chế huy động và quản lý sử dụng vốn đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ
tầng đường bộ ở Việt Nam từ 2004 đến năm 2010 và những năm tiếp theo. Quan
điểm, định hướng cho công tác huy động vốn chủ yếu tập trung theo hướng đảm
bảo tính bền vững, khai thác tổng hợp các nguồn vốn, giảm dần bao cấp của Nhà
nước. Trong khâu quản lý sử dụng vốn cần quán triệt quan điểm đầu tư cho đường
bộ phải đi trước một bước, đầu tư tập trung có trọng điểm, nâng cao hiệu quả sử
dụng vốn. Các giải pháp đề xuất bao gồm 10 giải pháp lớn và chia thành hai nhóm:
nhóm giải pháp về huy động vốn và nhóm giải pháp về quản lý phân bổ, sử dụng
vốn. Trong đó, các giải pháp như: hoàn thiện chế độ thu phí đường bộ, phát hành
trái phiếu, thành lập quỹ chuyên dùng đầu tư cho đường bộ, chuyển nhượng quyền
khai thác đường, hoàn thiện cơ chế quản lý vốn đầu tư, điều chỉnh cơ cấu vốn đầu
tư, tăng cường kiểm tra giám sát thanh toán vốn, xử lý nợ đọng vốn XDCB.
Luận án tiến sĩ “Giải pháp tài chính nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư
XDCB từ NSNN trên địa bàn tỉnh Nghệ An" của Phan Thanh Mão tại trường Đại
học kinh tế quốc dân, năm 2003 đã hệ thống hoá, phân tích và làm sáng tỏ những
vấn đề lý luận về chi NSNN, ĐTXDCB, hiệu quả ĐTXDCB và một số vấn đề có
liên quan trong nền kinh tế thị trường. Đặc biệt đi sâu và nghiên cứu vấn đề hiệu
quả vốn ĐTXDCB từ NSNN: từ vấn đề về khái niệm, các hình thức biểu hiện, chỉ
tiêu phản ánh nó; xác định các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả vốn ĐTXDCB từ
NSNN: từ vấn đề về khái niệm, các hình thức biểu hiện, chỉ tiêu phản ánh nó; xác

13

định các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả ĐTXDCB. Từ đó làm cơ sở cho việc đánh
giá thực trạng hiệu quả vốn ĐTXDCB từ NSNN trên địa bàn tỉnh Nghệ An.
Luận án tiến sĩ kinh tế: “Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng
vốn đầu tư XDCB tập trung từ NSNN do thành phố Hà Nội quản lý” của Cấn Quang
Tuấn tại Học viện tài chính, năm 2009 đã đề cập một số vấn đề lý thuyết chung về
vốn ĐTPT và vốn đầu tư XDCB tập trung từ NSNN, trong đó việc nghiên cứu vốn
ĐTPT được tiến hành dưới góc độ có liên quan đến vốn đầu tư XDCB tập trung từ
NSNN. Góp phần hệ thống hóa và phân tích sâu một số nội dung lý luận về quản lý
vốn ĐTPT nói chung, vốn đầu tư XDCB thuộc NSNN nói riêng. Trên cơ sở hệ
thống hóa những nhận thức chung về vốn ĐTPT và vốn XDCB tập trung từ NSNN,
luận án tập trung đánh giá thực trạng sử dụng vốn XDCB tập trung từ nguồn NSNN
do thành phố Hà Nội quản lý. Thực trạng pháp lý và tổ chức QLNN, các tác động,
vấn đề đặt ra, phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn đầu
tư XDCB tập trung từ NSNN do thành phố Hà Nội quản lý với số liệu 05 năm từ
2001 - 2005 và định hướng đến năm 2010. Đánh giá tổng hợp, khái quát bức tranh
toàn cảnh và có cận cảnh sâu, thích hợp thực trạng quản lý sử dụng vốn đầu tư
XDCB từ NSNN do thành phố Hà Nội quản lý, khẳng định các thành công, chỉ rõ
các bất cập, tồn tại, vấn đề đặt ra và nguyên nhân. Đồng thời luận án cũng đề xuất
các giải pháp, kiến nghị cụ thể, có tính khả thi nhằm góp phần nâng cao hiệu quả sử
dụng vốn đầu tư XDCB tập trung từ NSNN do thành phố Hà Nội quản lý trong quá
trình phát triển kinh tế - xã hội của Thủ đô Hà Nội.
Trong công tác thanh quyết toán công trình có luận án tiến kỹ kinh tế:
“Phương pháp kiểm toán báo cáo quyết toán công trình XDCB hoàn thành” của
Trịnh Văn Vinh, tại Trường đại học tài chính Hà Nội, năm 2000. Luận án nghiên
cứu kiểm toán báo cáo quyết toán các công trình được đầu tư bằng nguồn vốn nhà
nước và những công trình chỉ định thầu. Đây là những công trình XDCB đã hoàn
thành tức chỉ đề cập đến giai đoạn thực hiện đầu tư (giai đoạn thứ hai) của dự án
đầu tư. Luận án đã phân tích làm rõ về vai trò và sự cần thiết khách quan của kiểm

toán trong nền kinh tế thị trường đồng thời hệ thống những luận cứ cơ bản của một


14

cuộc kiểm toán báo cáo tài chính về việc vận dụng vào kiểm toán báo cáo quyết toán
công trình XDCB hoàn thành. Từ việc phân tích đặc điểm và những đặc trưng cơ bản
báo cáo quyết toán công trình XDCB hoàn thành tác giả đã chỉ ra những điểm khác
biệt giữa kiểm toán báo cáo quyết toán công trình XDCB hoàn thành và kiểm toán
báo cáo tài chính. Luận án đã chỉ ra và xây dựng được trình tự, nội dung và phương
pháp kiểm toán nói chung và việc vận dụng vào kiểm toán báo cáo quyết toán công
trình XDCB hoàn thành nói riêng. Tác giả đã phân tích làm rõ về thực trạng quản lý
và kiểm toán báo cáo quyết toán công trình XDCB hoàn thành hiện nay và chỉ ra
những hiện tượng gian lận thường gặp trong quản lý và kiểm toán đầu tư XDCB,
thông qua đó đánh giá được những thuận lợi, khó khăn, nguyên nhân của thực trạng
và tác động của nó đến việc xác định nội dung, xây dựng trình tự và phương pháp
kiểm toán báo cáo quyết toán công trình XDCB hoàn thành. Tác giả đưa ra những
kiến nghị nhằm khắc phục những tồn tại và không ngừng tăng tăng cường nâng cao
chất lượng hoạt động kiểm toán nói chung và kiểm toán báo cáo quyết toán công
trình XDCB hoàn thành nói riêng trong giai đoạn hiện tại và tương lai.
Trong lĩnh vực thanh tra, kiểm tra, giám sát có luận án tiến sĩ kinh tế: “Nâng
cao hiệu quả, hiệu lực thanh tra tài chính dự án ĐTXD sử dụng vốn Nhà nước ở
Việt Nam" của Nguyễn Văn Bình tại Học viện tài chính, năm 2010. Luận án đi sâu
nghiên cứu về thanh tra tài chính dự án ĐTXD sử dụng vốn nhà nước. Luận án trình
bày những vấn đề liên quan đến lí luận và thực tiễn trong hoạt động thanh tra tài
chính dự án ĐTXD sử dụng vốn nhà nước của các cơ quan thanh tra nhà nước
thường xuyên có hoạt động thanh tra về ĐTXD như: Thanh tra Chính phủ, thanh tra
Bộ tài chính, thanh tra Bộ xây dựng, thanh tra Bộ kế hoạch và đầu tư... Luận án tập
trung nghiên cứu, khảo sát những dự án ĐTXD thuộc thẩm quyền giám sát, đánh
giá toàn bộ của cơ quan nhà nước, đó là những dự án có tỷ lệ sử dụng vốn nhà nước

từ 30% trở lên với khoảng thời gian từ năm 2000 đến năm 2009. Từ việc đánh giá
thực trạng hiệu quả, hiệu lực của hoạt động thanh tra tài chính dự án ĐTXD vốn nhà
nước ở Việt Nam, làm rõ một cách có hệ thống những khiếm khuyết trong cơ chế
hoạt động thanh tra tài chính đối với dự án ĐTXD, làm sáng tỏ những mặt được và


15

tồn tại bất cập ảnh hưởng đến hiệu quả thanh tra tài chính những dự án ĐTXD sử
dụng vốn nhà nước, tác giả luận án kiến nghị những giải pháp nâng cao hiệu quả,
hiệu lực của thanh tra tài chính dự án đầu tư góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư vốn
của nhà nước, phòng chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí vốn đầu tư trong những
năm sắp tới.

1.1.3. Đánh giá, nhận xét chung qua nghiên cứu tổng quan
Nhìn chung, các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước ở những
mức độ khác nhau, trên nhiều khía cạnh khác nhau đã đề cập đến QLNN đối
với ĐTXDCB từ vốn NSNN. Tuy nhiên, có những công trình đã nghiên cứu
khá lâu, nội dung QLNN đối với tất cả các nguồn vốn nói chung, hơn nữa giai
đoạn này chưa ban hành các luật như: Luật xây dựng, Luật đầu tư, Luật đấu
thầu, Luật doanh nghiệp...; hoặc là có công trình nghiên cứu QLNN đối với
các giai đoạn của chu trình dự án song lại đề cập trên phạm vi trong phạm vi
cả nước.
Phần lớn các công trình nghiên cứu đã công bố nghiên cứu sâu về một
khía cạnh nhất định của QLNN, nhất là đối với lĩnh vực cơ sở hạ tầng, phát
triển đô thị…Hoặc các nghiên cứu QLNN trên một vài khía cạnh trên địa bàn
các tỉnh, thành phố, không mang tính khái quát, có thể áp dụng cho tổng thể.
Đặc biệt, công trình nghiên cứu của Tạ Văn Khoái về “QLNN đối với dự án
ĐTXD từ NSNN ở Việt Nam”có ý nghĩa quan trọng. Nghiên cứu QLNN đối với
dự án ĐTXD từ NSNN của tác giả tiếp cận theo các giai đoạn của chu trình dự

án. Theo tác giả, QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN gồm năm nội dung:
hoạch định, xây dựng khung pháp luật, ban hành và thực hiện cơ chế, tổ chức bộ
máy và kiểm tra, kiểm soát.
Tuy nhiên, QLNN đối với đầu tư XDCB từ vốn NSNN/ĐTC là gì? Quá trình
QLNN đối với ĐTC là gì? Giải pháp nào để tăng cường công tác QLNN đối với
ĐTC nói chung, trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng là những vấn đề cần được
nghiên cứu, phân tích, làm rõ.


16

1.2. Cơ sở lý luận và thực tiễn về QLNN đối với ĐTC
1.2.1. Khái quát chung về đầu tư
1.2.1.1. Đầu tư phát triển
Ở mức độ khái quát, đầu tư phát triển được định nghĩa là “công việc sử dụng
một khoản tiền vốn có tính toán, để đạt được mục đích nhất định vì sự phát triển”
(Ngô Doãn Vịnh, 2006)2. Cụ thể hơn, đầu tư phát triển được hiểu là “bộ phận cơ
bản của đầu tư, là việc chi dùng vốn trong hiện tại để tiến hành các hoạt động
nhằm làm tăng thêm hoặc tạo ra những tài sản vật chất (nhà xưởng thiết bị….) và
tài sản trí tuệ (tri thức, kỹ năng…), gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm
và vì mục tiêu phát triển”. (Nguyễn Bạch Nguyệt và Từ Quang Phương, Giáo trình
kinh tế đầu tư, Trường đại học kinh tế quốc dân , NXB ĐH KTQD, Hà Nội, tr 15).
Dù định nghĩa thiên về tính khái quát cao hay thiên về cụ thể, các quan niệm này
đồng nhất với quan niệm về đầu tư phát triển của cộng đồng quốc tế. Ví dụ, quan
niệm của Quỹ tiền tệ quốc tế, đầu tư phát triển được định nghĩa là phần sản lượng
được tích lũy nhằm tăng năng lực sản xuất tương lai của nền kinh tế (IMF, 2011) 3.
Theo Luật Đầu tư của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
số 59/2005/QH11 ngày 29 tháng 11 năm 2005, tại Điều 3 - Giải thích từ ngữ, khái
niệm đầu tư được hiểu:
“ Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô

hình để hình thành tài sản tiến hành các các hoạt động đầu tư theo quy định của
Luật này và các quy định khác của pháp luật của Nhà đầu tư bao gồm: Doanh
nghiệp thuộc các thành phần kinh tế thành lập theo Luật Doanh nghiệp; Hợp tác xã,
liên hợp tác xã thành lập theo Luật hợp tác xã; Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước
ngoài; Hộ kinh doanh, cá nhân; Tổ chức, cá nhân nước ngoài; và các tổ chức khác
theo quy định của pháp luật Việt Nam.
Có nhiều loại đầu tư: Đầu tư trực tiếp, đầu tư gián tiếp (cho vay); đầu tư
2
3

Ngô Doãn Vịnh, 2006, Những vấn đề chủ yếu về kinh tế phát triển, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội

IMF, 2011, World Economic outlook September 2011: Slowing Growth, Rising Risk, Washington DC, page
100.


17

ngắn hạn trung hạn và dài hạn Đầu tư dài hạn thường gắn với ĐTXD tài sản cố định
- gắn với đầu tư XDCB. Do vậy, có thể hiểu:
Đầu tư XDCB là một bộ phận của hoạt động đầu tư nói chung, đó là việc bỏ
vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất
mở rộng các tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân thông qua các hình thức xây
dựng mới, xây dựng mở rộng, xây dựng lại, hiện đại hoá hay khôi phục các tài sản
cố định.
Hiện nay, bên cạnh việc thay thế Luật đầu tư năm 2005, Chính Phủ còn ban
hành Luật đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014 đã quy định rõ việc quản
lý và sử dụng vốn đầu tư công; quản lý Nhà nước về đầu tư công; quyền, nghĩa vụ
và trách nhiệm của cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư
công. Trong đó,

1.2.1.2. Đầu tư XDCB bằng vốn ngân sách
Như đã nêu ở trên, thống kê ngân sách quốc tế hiện nay không có khái niệm
đầu tư XDCB.
Ở nước ta, khái niệm vốn đầu tư XDCB được sử dụng phổ biến với nội dung
bao hàm những chi phí bằng tiền để xây dựng mới, mở rộng, xây dựng lại hoặc khôi
phục năng lực sản xuất của tài sản cố định trong nền kinh tế.
Về bản chất, vốn đầu tư XDCB chỉ bao gồm những chi phí làm tăng thêm
giá trị tài sản cố định, và gồm 2 bộ phận: (i) Vốn đầu tư để mua sắm hoặc xây
dựng mới TSCĐ ( thường được gọi là vốn đầu tư XDCB) và (ii) Chi phí cho sửa
chữa lớn TSCĐ.
Về nội dung chỉ tiêu: vốn đầu tư XDCB và chi phí cho sửa chữa lớn TSCĐ
bao gồm: Chi phí cho việc thăm dò, khảo sát và quy hoạch xây dựng chuẩn bị cho việc
đầu tư; Chi phí thiết kế công trình; Chi phí xây dựng; Chi phí mua sắm, lắp đặt máy
móc, thiết bị và những chi phí khác thuộc nguồn vốn đầu tư XDCB; Chi phí cho
việc sửa chữa lớn nhà cửa, vật kiến trúc và máy móc thiết bị, sửa chữa lớn các
TSCĐ khác.

1.2.2. Khát quát chung về đầu tư công


18

1.2.2.1. Những quan niệm ban đầu về đầu tư công
Trước đây quan niệm về ĐTC chưa được thống nhất giữa các nhà nghiên
cứu, các nhà hoạch định chính sách, cơ quan quản lý trong nước và có sự khác biệt
rất lớn với quan niệm và thống kê của quốc tế.
Theo Nguyễn Đăng Bình (2012), ĐTC được hiểu là đầu tư vào hàng hóa
công cộng, “nói chung là đầu tư của Nhà nước vào cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội,
sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, cải thiện môi trường sinh thái, tài

nguyên thiên nhiên và bảo đảm an ninh quốc phòng” 4. Quan niệm này liệt kê khá cụ
thể về các nội dung của ĐTC nhưng tính khái quát chưa cao nên không bao hàm hết
các nội hàm của ĐTC. Quan niệm tương tự cũng được thể hiện trong nghiên cứu
của Nguyễn Đức Thành và Đinh Tuấn Minh (2011): ĐTC (thuần) được hiểu như là
phần chi tiêu công (public expenditure) được thêm vào lượng vốn vật chất để tạo ra
các dịch vụ xã hội, chẳng hạn xây dựng đường sá, cầu cảng, trường học, bệnh viện
v.v… Nguồn vốn ĐTC thường bao gồm NSNN, Trái phiếu chính phủ, hoặc viện trợ
phát triển của nước ngoài. Tùy theo quan niệm của từng quốc gia mà ĐTC có thể
bao gồm các dự án cho các mục đích kinh doanh (qua khu vực DNNN) hoặc các dự
án chỉ thuần mục đích công ích.
Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái (2011) cho rằng, theo lý thuyết kinh tế
học, ĐTC là việc đầu tư để tạo năng lực sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng. 5
Hàng hóa công cộng phải thỏa mãn 2 đặc tính là không có tính cạnh tranh và không
có tính loại trừ (Varian, 1992). Tuy nhiên, trên thực tế, ở các nước đang phát triển,
trong đó có Việt Nam, Chính phủ có thể đảm nhận chức năng rộng hơn, không chỉ
sản xuất và cung ứng các hàng hóa công cộng, mà còn sản xuất và cung ứng rất nhiều
hàng hóa tư nhân (ví dụ, sản xuất sắt thép, xi măng). Ngược lại, ở các nước phát triển
tư nhân ngày càng tham gia nhiều hơn vào cung ứng các hàng hóa công cộng.
Vì thế, đối với trường hợp của những nước mà khu vực kinh tế nhà nước
4

Nguyễn Đăng Bình, 2012, Đầu tư phát triển theo hướng tăng trưởng nhanh gắn với giảm nghèo tại Việt
Nam trong thời kỳ đến năm 2020, Luận án tiến sĩ kinh tế, Trang 3
5

Vũ Tuấn Anh, Nguyễn Quang Thái, ĐTC, Thực trạng và tái cơ cấu, Viện Kinh tế Việt Nam, NXB Từ điển
Bách khoa, Hà Nội, tr.19.


19

đóng vai trò lớn như ở Việt Nam, nhiều nhà khoa học trong nước cho rằng, cần phải
quan niệm ĐTC là tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc
khu vực kinh tế nhà nước tiến hành. Trong quan niệm này, ĐTC được xét không
phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công cộng hay không, có mang tính
kinh doanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để
đầu tư. (Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái, 2011, tr.22). Cụ thể ở Việt Nam,
ĐTC là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành,
bao gồm: Vốn NSNN, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát
triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các DNNN và các vốn khác do Nhà
nước quản lý.
Khác với quan điểm của các nhà khoa học, các nhà hoạch định chính sách
trong nước cho rằng, “ĐTC là việc sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư không nhằm
mục đích thu lợi nhuận vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã
hội” (Điều 3, Luật ĐTC). Quan niệm như vậy đã loại bỏ tất cả những hoạt động đầu
tư của Chính phủ nhằm mục đích kinh doanh có gia tăng tích lũy tài sản của nền
kinh tế. Theo cách hiểu này lĩnh vực ĐTC bao gồm: (i) chương trình mục tiêu, dự
án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an
ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hóa thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn
hóa, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo và các lĩnh vực khác; (ii) Các chương
trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự
nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa
TSCĐ bằng vốn sự nghiệp; (iii) Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức
chính trị - xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội – nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn
nhà nước theo quy định của pháp luật; (iv) Chương trình mục tiêu, dự án ĐTC khác
theo quyết định của Chính phủ.
Về khía cạnh thống kê, rõ ràng là có sự khác biệt rất lớn về các khái niệm
Việt Nam sử dụng so với thông lệ quốc tế. Trong phạm vi của đề tài, sự khác biệt
lớn nhất đó nằm ở khái niệm đầu tư XDCB.
Trong thống kê chi ngân sách của Việt Nam có nội dung chi đầu tư phát triển