Pháp luật về giám sát hoạt động ngân sách nhà nước từ thực tiễn huyện kim bảng, hà nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT HOẠT ĐỘNG NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC TỪ THỰC TIỄN HUYỆN KIM BẢNG, TỈNH HÀ NAM

HOÀNG THỊ THẢO

Hà Nội - 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các
kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào
khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác,
tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán
tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Viện Đại học Mở Hà Nội.
Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Hoàng Thị Thảo


LỜI CẢM ƠN
Trước tiên, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành tới Tiến sĩ Trần Vũ Hải
người đã hướng dẫn và tạo điều kiện thuận lợi cho tôi hoàn thành luận văn.

Tôi cũng xin bày tỏ sự kính trọng và lòng biết ơn sâu sắc tới ban Giám
hiệu, các thầy, cô giáo, giảng viên Viện Đại học Mở Hà Nội - những người đã
tận tình dìu dắt và truyền đạt lại những kiến thức khoa học pháp lý bổ ích cho
tôi trong suốt quá trình học.
Xin cảm ơn gia đình, người thân và bạn bè đã luôn ở bên cạnh động
viên và cổ vũ tôi trong quá trình thực hiện luận văn này.

Học viên thực hiện

Hoàng Thị Thảo


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ......................................................................................................... 2
1. Tính cấp thiết của đề tài ........................................................................................... 7
2. Tình hình nghiên cứu đề tài ..................................................................................... 8
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài ......................................................... 12
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu .......................................................................... 13
5. Phương pháp nghiên cứu ....................................................................................... 13
6. Kết cấu của luận văn .............................................................................................. 13
CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT
HOẠT ĐỘNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .............................................................. 15
1.1. Một số vấn đề lý luận về giám sát ngân sách nhà nước ....................................... 15
1.2. Khái quát về pháp luật giám sát hoạt động ngân sách nhà nước ......................... 24
CHƯƠNG 2: THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT GIÁM SÁT HOẠT ĐỘNG
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở HUYỆN KIM BẢNG TỈNH HÀ NAM..................... 43
2.1. Khái quát về hoạt động ngân sách ở huyện Kim Bảng tỉnh Hà Nam .................. 43
2.2. Thực trạng giám sát hoạt động ngân sách nhà nước ở huyện Kim Bảng tỉnh Hà
Nam .......................................................................................................................... 53
CHƯƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ÁP DỤNG PHÁP

LUẬT GIÁM SÁT HOẠT ĐỘNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở HUYỆN KIM
BẢNG TỈNH HÀ NAM ............................................................................................ 64
3.1. Chủ trương và phương hướng hoàn thiện pháp luật giám sát hoạt động ngân
sách nhà nước ............................................................................................................ 64
3.2. Những giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả giám sát ngân sách nhà nước
trên địa bàn huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam .............................................................. 69
KẾT LUẬN ............................................................................................................... 79
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................... 81


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
STT KÝ HIỆU

NGUYÊN NGHĨA

1

HĐND

HĐND

2

MTTQ

MTTQ

3

NS

Ngân sách

4

NSNN

Ngân sách nhà nước

5

NSĐP

Ngân sách địa phương

6

NSTW

Ngân sách trung ương

7

QH

Quốc hội

8

UBND

Ủy ban nhân dân

9

UBTVQH

Ủy ban thường vụ Quốc hội

10

GSTC

Giám sát tài chính

11

KTNN

Kinh tế nhà nước

12

QLNS

Quản lý ngân sách


DANH MỤC CÁC BẢNG

TT

Tên Bảng

Trang

1

Bảng 1: Kết quả phân bổ nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản

46

giai đoạn 2012-2016 của huyện Kim Bảng
2

Bảng 2: Phân bổ nguồn vốn theo ngành/lĩnh vực xây dựng cơ bản

47

huyện Kim Bảng giai đoạn 2012-2016
3

Bảng 3: Tình hình chi NS thường xuyên huyện Kim Bảng trong
giai đoạn 2012-2016

50


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài

Trong những năm qua, kể từ khi đất nước thực hiện đường lối đổi mới
và mở cửa hội nhập quốc tế, nền kinh tế thị trường nước ta đã dần hình thành
và phát triển, thúc đẩy mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội đưa nước ta lên vị
thế mới trên trường quốc tế. Đạt được những thành tựu đó không thể không
nói đến vai trò của ngân sách nhà nước (NSNN). Ngân sách nhà nước với tư
cách là công cụ quản lý vĩ mô của nhà nước đã thực sự góp phần vào việc
điều chỉnh có hiệu quả nền kinh tế, thể hiện qua việc huy động và phân bổ
nguồn lực hợp lý, đảm bảo cân đối thu chi, lành mạnh tình hình tài chính, đảm
bảo thực hiện công bằng xã hội và thúc đẩy kinh tế phát triển. Tuy nhiên, bên
cạnh những mặt tích cực, hoạt động NSNN cũng còn bộc lộ những hạn chế,
bất cập nhất định đặc biệt là vấn đề quản lý NS trên địa bàn tỉnh, huyện. Tình
hình quản lý NS thời gian qua vẫn còn thất thoát, lãng phí, tham nhũng NS và
kém hiệu quả, gây bất bình trong dư luận xã hội và quần chúng nhân dân.
Thực tiễn quản lý NSNN ở địa bàn tỉnh, huyện hiện nay đang đặt ra những
yêu cầu, thách thức mới đòi hỏi công tác quản lý NSNN cần phải được tiếp
tục đổi mới, ngày càng hoàn thiện, đi vào quản lý chiều sâu nhằm đạt hiệu
quả cao hơn nữa. Vì vậy, việc tăng cường công tác giám sát NSNN và sử
dụng có hiệu quả các nguồn lực thông qua công cụ NSNN trở thành vấn đề
cấp thiết của cả nước và của các cấp chính quyền địa phương.
Kim Bảng là một huyện nằm ở phía tây bắc của tỉnh Hà Nam, có công
nghiệp, tiểu thủ công nghiệp còn nhỏ lẻ, phân tán, thu NSNN trên địa bàn
huyện hàng năm rất thấp, chỉ đáp ứng được một phần chi thường xuyên, còn
lại chủ yếu chờ vào bổ sung, cân đối của ngân sách (NS) tỉnh, nên rất khó
khăn trong hoạt động. Trong khi nhu cầu vốn đầu tư xây dựng cơ sở vật chất
hạ tầng giao thông, thủy lợi, phát triển công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp,
nông nghiệp, nông thôn, xây dựng nông thôn mới và đảm bảo an sinh xã hội
rất lớn, đặt ra yêu cầu vừa phải huy động nguồn lực, vừa phải quản lý, sử
dụng tiết kiệm, có hiệu quả các nguồn lực, đặc biệt là nguồn lực từ NSNN.

Thực tế trong thời gian qua, công tác quản lý NSNN trên địa bàn huyện
Kim Bảng, tỉnh Hà Nam dù có những bước tiến tích cực, song vẫn còn một số
vấn đề cần phải khắc phục, tiếp tục đổi mới, hoàn thiện. Ví dụ như: vẫn còn
tình trạng thất thu NS, nguồn thu NS còn hạn chế, quan hệ giữa cấp NS, việc
lập và chấp hành dự toán NS, sử dụng hợp lý nguồn lực NS.v.v... còn bất cập.
Bên cạnh đó, đội ngũ cán bộ quản lý NSNN của huyện cũng còn có hạn chế,
chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Quản lý NSNN có hiệu quả chính là một
trong những yếu tố có tính quyết định thắng lợi nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của địa phương nhằm vừa đạt mục tiêu quản lý NS vừa phải đảm bảo
nguyên tắc tài chính quốc gia vừa phải phát huy tính năng động, sáng tạo, tính
tự chủ, tính minh bạch.
Để quản lý NSNN được hiệu quả, một nhân tố có vai trò quan trọng là
việc giám sát hoạt động NSNN của các cơ quan có thẩm quyền. Việc giám sát
hoạt động NS tuân theo quy định của pháp luật về giám sát hoạt động NSNN.
Do đó, việc tìm hiểu pháp luật giám sát hoạt động NSNN nhằm tăng cường
hiệu quả quản lý NS, nhằm thu đúng, thu đủ, thu kịp thời, chống thất thu và
quản lý, sử dụng hiệu quả NSNN càng trở nên cấp bách.
Chính vì vậy, tôi mạnh dạn chọn đề tài: “Pháp luật về giám sát hoạt
động ngân sách nhà nước từ thực tiễn huyện Kim Bảng, Hà Nam” để
nghiên cứu trong phạm vi luận văn thạc sỹ.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong lĩnh vực khoa học pháp lý đã có nhiều công trình, bài viết nghiên
cứu về vấn đề pháp luật giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước nói chung
và pháp luật giám sát hoạt động NSNN nói riêng.
Trước hết, một số công trình nghiên cứu tiêu biểu ở nước ngoài mà Học
viên khảo sát được có thể kể đến gồm:
ADB (2000), To Serve and To Preserve: Improving Public
Administration in a Competitive World. Báo cáo này nêu rõ: “Chừng nào
chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những mục đích của chính
quyền địa phương phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa

phương, trao cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính
thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát
huy được sáng kiến của người dân địa phương”.
Rao, Govinda.M; Richard Bird and Jennnie I Livack, 1998. "Fiscal
Decentralization and Poverty Alleviation in Transitional Economy: The Case
of Vietnam." Asian Economic Journal, Vol. 12, No. 4, pp. 353-78. Các tác giả
cho rằng, phân cấp quản lý NS không những tạo ra nguồn lực tài chính mang
tính độc lập tương đối để mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức
năng nhiệm vụ của mình, mà còn là động lực khuyến khích mỗi cấp chính
quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để
phát triển địa phương.
Stigler, George (1957), The tenable range of functions of local
government, trong Joint Economic Committee, US Congress (ed.), Federal
Expenditure Policy for Economic Growth and Stability, US Government
Printing Office, Washington D.C. Nghiên cứu này tập trung phân tích vai trò
của phân cấp tới sự phát triển của địa phương.
Các công trình nghiên cứu trong nước có liên quan đến pháp luật về
quản lý và giám sát NSNN gồm:
Nguyễn Chí Dũng (2003), “Giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả sử
dụng NS”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 8, đã nêu và phân tích các hình
thức, công cụ giám sát tài chính của nghị viện; việc thanh tra tài chính độc lập
và của chính phủ; việc kiểm tra các cơ quan kinh tế sử dụng NS công và nêu
kinh nghiệm về kiểm tra, giám sát tài chính và kiểm toán công của Thụy
Điển, từ đó tác giả khẳng định rằng giám sát tài chính là một mắt xích trong
quy trình NS và cần được thực hiện thường xuyên.
Tào Hữu Phùng (2008), “Giám sát trong một hệ thống NS Nhà nước
lồng ghép ở Việt Nam”, cho rằng để quản lý và điều hành NSNN lành mạnh,
bền vững và hiệu quả cao thì không thể thiếu công tác giám sát NSNN. Công
tác này được xem là “chìa khóa” để giữ cho NSNN không xảy ra khủng

hoảng, bảo đảm an ninh tài chính và cho phép các nhà quản lý phát hiện và


phòng ngừa những nguy cơ xảy ra đối với công tác quản lý và điều hành
NSNN, tác động xấu đến kinh tế vĩ mô và nền tài chính quốc gia. Từ đó, tác
giả khẳng định, cải cách và hoàn thiện hệ thống giám sát NSNN, cơ chế kiểm
tra, thanh tra, đánh giá mức độ rủi ro của NSNN và của cả hệ thống tài chính
nói chung là hết sức cần thiết.
Nguyễn Hoàng Anh (2008), “Ảnh hưởng của thể chế đối với hoạt động
giám sát NSNN của Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 10, đã phân
tích ảnh hưởng của thể chế trong chính thể phân quyền đến hoạt động giám
sát NSNN nhằm đưa ra một số khuyến nghị để nâng cao hiệu quả hoạt động
giám sát NSNN của QH Việt Nam.
Luận án tiến sĩ “Nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang giai
đoạn 2011 - 2015 và tầm nhìn đến 2020” của tác giả Tô Thiện Hiền - Trường
Đại học Ngân hàng thành phố Hồ Chí Minh, năm 2012. Trong luận án, tác giả
đã tiếp cận nghiên cứu quản lý NSNN và hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An
Giang theo quy trình quản lý NS, gồm: Lập dự toán NSNN; Chấp hành dự
toán NSNN; Quyết toán NSNN, từ đó tác giả đề xuất một số giải pháp nâng
cao hiệu quả quản lý NSNN ở tỉnh An Giang giai đoạn 2011-2015 và tầm
nhìn đến 2020.
Võ Văn Cần (2014), “Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư
xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn NSNN ở Việt Nam”, Luận án Tiến sĩ Kinh
tế, Trường Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh. Tác giả đã phân tích,
đánh giá hiệu quả hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tư xây dựng cơ bản từ
nguồn NSNN ở Việt Nam. Theo tác giả, bộ máy kiểm tra, giám sát chuyên
trách (Thanh tra Chính phủ, kiểm toán nhà nước, Thanh tra Bộ Tài chính...)
chưa phân rõ chức năng nhiệm vụ gây chồng chéo lãng phí nguồn lực, khó
quy trách nhiệm khi xảy ra tiêu cực, thất thoát, lãng phí. Tổ chức bộ máy
kiểm tra, giám sát thiếu tính độc lập, thiếu trách nhiệm giải trình, thiếu chế tài

đối với các đối tượng kiểm tra, giám sát. Từ đó, tác giả đã đề xuất một số giải
pháp nâng cao hiệu quả kiểm tra, giám sát đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn
NSNN.


Trần Vũ Hải và Hoàng Minh Thái (2014), “Thực trạng và phương
hướng hoàn thiện pháp luật về giám sát tài chính công ở Việt Nam”, Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp số 7/2014, đã nêu và phân tích quan niệm về giám sát tài
chính công; tổng quan pháp luật về giám sát tài chính công; một số bất cập cơ
bản của pháp luật giám sát tài chính công ở một số cơ quan giám sát chủ yếu
và giải pháp hoàn thiện từ đó tác giả đề xuất một số khuyến nghị sửa đổi một
số điều của Luật NSNN năm 2002.
Nguyễn Kỳ Thanh (2015), “Nâng cao năng lực giám sát và quyết định
NS Nhà nước của HĐND tỉnh Nghệ An”, Luận văn Thạc sỹ, Trường Đại học
Kinh tế thuộc Đại học Quốc gia. Trên cơ sở nghiên cứu một số vấn đề lý luận
về NS Nhà nước và hoạt động giám sát, quyết định NSNN cũng như vấn đề
năng lực giám sát của HĐND cấp tỉnh, tác giả luận văn đã đánh giá thực trạng
năng lực giám sát và quyết định NSNN của HĐND tỉnh Nghệ An, chỉ ra được
những tồn tại, hạn chế và khó khăn, bất cập cũng như nguyên nhân của thực
trạng đó, đồng thời đề xuất các phương hướng và giải pháp khả thi nhằm nâng
cao năng lực giám sát và quyết định NSNN của HĐND tỉnh Nghệ An.
Đặng Văn Thanh (2017), “Đổi mới hoạt động giám sát tài chính NS
của HĐND và những vấn đề đặt ra đối với kiểm toán nhà nước”, Tạp chí
Nghiên cứu khoa học kiểm toán số 6, khẳng định rằng tài chính, NS là một
trong các lĩnh vực quan trọng của đất nước, của địa phương mà QH, HĐND
có quyền và nghĩa vụ xem xét, quyết định và thực hiện quyền giám sát tối
cao. Tuy nhiên, trong thực hiện nhiệm vụ quyết định và giám sát các vấn đề
tài chính, NS vẫn còn nhiều khó khăn. HĐND đã thực hiện tốt hơn, nhưng
chưa thật đầy đủ quyền quyết định, giám sát tối cao các vấn đề mang tính
chiến lược phát triển kinh tế, xã hội của địa phương, các vấn đề tài chính, đặc

biệt là quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ NS, giám sát tình hình
chấp hành NS và phê chuẩn quyết toán NS địa phương. Chất lượng quyết
định các vấn đề tài chính, dự toán NSNN và quyết toán NSNN, NS địa
phương và giám sát tình hình chấp hành NS chưa cao, chưa hoàn toàn thoả
mãn và chưa đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của nhân dân, của cử tri. Cần có


sự đổi mới cả về nhận thức, nội dung, cả về phương pháp và đảm bảo đầy đủ
các điều kiện để hoạt động thẩm tra, quyết định và giám sát của HĐND về tài
chính, NS và chính sách tài khoá thực chất hơn, thực quyền và đúng mức, có
tác dụng thực sự.
Có thể nói, các công trình trên đã nêu và phân tích một số vấn đề lý
luận cơ bản liên quan đến NSNN, quản lý NSNN, giám sát NSNN và một số
nội dung sơ lược của pháp luật về giám sát NSNN. Đây là những tri thức quan
trọng mà luận văn có thể kế thừa trong quá trình nghiên cứu của mình.
Tuy nhiên, vấn đề pháp luật về giám sát NSNN được thực thi thực tế
trên địa bàn cấp huyện hiện chưa được nghiên cứu. Đặc biệt, theo khảo sát
của Học viên, hiện chưa có một công trình nào nghiên cứu pháp luật về giám
sát hoạt động NSNN từ thực tiễn huyện Kim Bảng, Hà Nam.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
Mục đích nghiên cứu
Từ thực tiễn giám sát hoạt động NSNN ở huyện Kim Bảng, tỉnh Hà
Nam, trên cơ sở nghiên cứu quy định pháp luật về giám sát hoạt động NS, quá
trình áp dụng các quy định của pháp luật hiện hành trong giám sát NSNN ở
huyện Kim Bảng, luận văn hướng đến mục đích kiến nghị các giải pháp nâng
cao hiệu quả giám sát NSNN ở huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam.
Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích trên, đề tài nghiên cứu cần thực hiện các nhiệm
vụ cơ bản sau:
- Làm rõ một số vấn đề lý luận và pháp luật về giám sát hoạt động

NSNN.
Từ các vấn đề thực tế trong giám sát hoạt động NSNN tại huyện Kim
Bảng, tỉnh Hà Nam, phân tích làm rõ quá trình áp dụng các quy định của pháp
luật giám sát hoạt động NSNN, phân tích làm rõ những bất cập, hạn chế, khó
khăn, vướng mắc trong quá trình áp dụng pháp luật của huyện Kim Bảng, tỉnh
Hà Nam để giám sát hoạt động NSNN.
Kiến nghị các giải pháp nâng cao hiệu quả giám sát NSNN ở huyện


Kim Bảng, tỉnh Hà Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn: là quy định pháp luật giám sát
NSNN; việc áp dụng pháp luật giám sát NSNN từ thực tiễn huyện Kim Bảng,
tỉnh Hà Nam. Cụ thể:
+ Hệ thống các quy định pháp luật hiện hành về hoạt động giám sát
NSNN;
+ Thực trạng thực hiện giám sát NSNN của các cơ quan, tổ chức có
thẩm quyền tại huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam
Phạm vi nghiên cứu của đề tài
- Phạm vi thời gian: từ năm 2012 - 2016
- Phạm vi không gian: huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam.
5. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng,
Nhà nước ta về phát triển kinh tế xã hội, về xây dựng và hoàn thiện pháp luật
trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế.
Các phương pháp được sử dụng chủ yếu để nghiên cứu trong đề tài bao
gồm các phương pháp nghiên cứu khoa học nói chung và phương pháp nghiên
cứu khoa học pháp lý nói riêng như phương pháp phân tích, tổng hợp, thống
kê, so sánh, hệ thống hóa pháp luật, suy luận logic, nghiên cứu tài liệu.v.v...
Các phương pháp được sử dụng phù hợp với từng nội dung của các phần

trong luận văn nhằm bảo đảm các kết quả nghiên cứu là khách quan và có độ
tin cậy cao.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài lời nói đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
bao gồm 3 chương:
Chương 1. Một số vấn đề lý luận và pháp luật về giám sát hoạt động
ngân sách nhà nước;
Chương 2. Thực tiễn áp dụng pháp luật giám sát hoạt động ngân sách


nhà nước ở huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam;
Chương 3. Các giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật giám sát
hoạt động ngân sách nhà nước ở huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam.


CHƯƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT
HOẠT ĐỘNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Một số vấn đề lý luận về giám sát ngân sách nhà nước
1.1.1. Khái niệm và đặc trưng của hoạt động giám sát ngân sách nhà
nước
Giám sát được hiểu là "sự theo dõi, kiểm tra việc thực hiện những điều
đã quy định” [54, tr.507], hay là “sự theo dõi mang tính chủ động thường
xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân với hoạt động của các đối tượng
chịu sự giám sát và tác động bằng các biện pháp tích cực để hướng các hoạt
động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được
xác định từ trước” [53].
Theo Điều 2 Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND năm
2015, “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt
động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến

pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo
thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý” [35].
Trong hệ thống tài chính, NSNN là bộ phận chủ đạo, là điều kiện vật
chất quan trọng để Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ của mình. Trên phương
diện kinh tế, NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể
và được định hướng các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ – quỹ
NSNN và các khoản đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy. Những khoản thu nộp
và cấp phát qua quỹ NSNN là các quan hệ được xác định trước, được định
lượng và Nhà nước sử dụng chúng để điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế.
Trên phương diện pháp lý, NSNN được định nghĩa khác nhau trong
pháp luật thực định và trong khoa học pháp lý.
Trong pháp luật thực định, Điều 1 của Luật NSNN năm 2002 quy định:
“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ
quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định và được thực hiện trong một


năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [34].
Định nghĩa nêu trên đã được chỉnh sửa khác đi một chút trong Điều 4
Luật NS năm 2015, theo đó, “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước
được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ
của Nhà nước” [35].
Với các định nghĩa này, các nhà làm luật đã đề cập tới ba vấn đề cơ bản
khi quan niệm về NSNN:
Thứ nhất, NSNN là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước nằm
trong dự toán đã được quyết định bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền;
Thứ hai, các khoản thu, chi này chỉ được thực hiện trong thời hạn 1
năm, tính từ ngày 01 tháng 01 cho đến ngày 31 tháng 12 năm dương lịch
(theo Luật NS năm 2002; hoặc trong một khoảng thời gian nhất định do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền quyết định (theo Luật NS năm 2015).

Thứ ba, các khoản thu, chi này được xây dựng và thực hiện nhằm mục
tiêu bảo đảm về mặt tài chính cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của
Nhà nước.
Định nghĩa này, tuy có rõ ràng và cụ thể hơn so với định nghĩa NSNN
về phương diện kinh tế nhưng vẫn chưa làm nổi bật được khía cạnh pháp lý
của thuật ngữ NSNN.
Trong khoa học pháp lý, NSNN được định nghĩa là “một đạo luật đặc
biệt, do Quốc hội thông qua để cho phép Chính Phủ thi hành trong một thời
hạn xác định, thường là một năm” [53, tr.15]. Với định nghĩa này, các luật gia
đã nhìn nhận NSNN ở một góc độ khác, như là “một đạo luật đặc biệt”, chứ
không phải là một bản dự toán các khoản thu và chi tiền tệ của Nhà nước như
cách quan niệm của các nhà kinh tế hay các nhà làm luật.
Cách định nghĩa này đã làm rõ hai vấn đề cơ bản trong quan niệm về
NSNN, nhìn từ góc độ luật học:
Thứ nhất, NSNN là một đạo luật đặc biệt, do cơ quan lập pháp làm ra theo
một trình tự riêng, không hoàn toàn giống với trình tự lập pháp thông thường.


Thứ hai, hiệu lực về thời gian của đạo luật NS bao giờ cũng được xác
định rõ là một năm, không giống với hiệu lực không xác định thời hạn của các
đạo luật thông thường khác. Chính vì có hai yếu tố này mà người ta đã từng
quan niệm rằng NSNN là một “đạo luật NS thường niên” [53, tr.15], để phân
biệt với Luật NSNN năm 2002 hoặc năm 2015. Tuy vậy, cũng cần phải hiểu
một cách đầy đủ rằng đạo luật NS thường niên không chỉ bao gồm bản dự toán
các khoản thu chi tiền tệ của quốc gia đã được QH biểu quyết thông qua mà
còn bao gồm cả văn bản nghị quyết của QH về việc thi hành bản dự toán NS
đó.
NSNN gồm NS trung ương (NS trung ương) và NS địa phương (NSĐP).
NS trung ương là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp trung ương hưởng và
các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương [38, Khoản 15,

Điều 4]. NSĐP là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp địa phương hưởng,
thu bổ sung từ NS trung ương cho NS địa phương và các khoản chi NSNN
thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương [35, Khoản 13, Điều 4].
Từ cách hiểu về giám sát và về NSNN, có thể hiểu giám sát NSNN, theo
nghĩa chung nhất, là việc theo dõi, kiểm tra, đánh giá hoạt động thu, chi của
Nhà nước thông qua hệ thống thông tin, báo cáo, nhằm xác định tình trạng
NSNN, từ đó phát hiện sớm các vấn đề và có giải pháp xử lý kịp thời [41].
Theo nghĩa cụ thể, giám sát NSNN được hiểu là việc kiểm tra, đánh giá
tình trạng tài chính quốc gia và NSNN, mức độ chấp hành, tuân thủ pháp luật,
quy chế, chính sách; tiềm lực và sự lành mạnh tài chính quốc gia; quy mô, cơ
cấu thu, chi NSNN; nhân tố ảnh hưởng; hiệu quả hoạt động tài chính, hiệu quả
thu chi NSNN; khả năng và biện pháp khắc phục yếu kém, từ đó hoàn thiện hơn
trong tổ chức thực hiện.
Xét về bản chất, giám sát NSNN là kiểm tra, đánh giá tình trạng NSNN,
mức độ chấp hành, tuân thủ pháp luật, quy chế, chính sách; tiềm lực và sự lành
mạnh tài chính quốc gia; quy mô, cơ cấu thu, chi NSNN; nhân tố ảnh hưởng;
hiệu quả hoạt động tài chính, hiệu quả thu chi NSNN; khả năng và biện pháp
khắc phục yếu kém, từ đó hoàn thiện hơn trong tổ chức thực hiện [38].


Giám sát là một hoạt động quan trọng của các cơ quan quyền lực nhà nước.
Ngoài giám sát NSNN, các cơ quan quyền lực nhà nước còn có các hoạt động
giám sát khác như: giám sát việc tuân thủ, thi hành và thực hiện pháp luật;
giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; giám sát việc giải
quyết kiến nghị của cử tri; giám sát việc bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu
Hội đồng nhân dân.v.v… Các hoạt động giám sát này giống với giám sát
NSNN ở điểm đều là “sự theo dõi mang tính chủ động thường xuyên của cơ
quan, tổ chức hoặc nhân dân với hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát
và tác động bằng các biện pháp tích cực để hướng các hoạt động đó đi đúng
quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ

trước”. Tuy nhiên, các hoạt động giám sát nêu trên khác nhau ở lĩnh vực giám
sát. Giám sát NSNN được thực hiện trong lĩnh vực tài chính công, cụ thể là về
NSNN còn các hoạt động giám sát khác được thực hiện trong các lĩnh vực
khác như: khiếu nại tố cáo; bầu cử; áp dụng pháp luật.v.v…
Tóm lại, giám sát NSNN là hoạt động giám sát mang tính đặc thù trong
lĩnh vực tài chính công của cơ quan có thẩm quyền thực hiện kiểm tra, đánh
giá tình trạng NSNN, mức độ chấp hành, tuân thủ pháp luật, quy chế, chính sách;
tiềm lực và sự lành mạnh tài chính quốc gia; quy mô, cơ cấu thu, chi NSNN;
nhân tố ảnh hưởng; hiệu quả hoạt động tài chính, hiệu quả thu chi NSNN; khả
năng và biện pháp khắc phục yếu kém.
1.1.2. Vai trò của hoạt động giám sát ngân sách nhà nước trong quản lý
tài chính công
Thứ nhất, giám sát NSNN là một trong những hoạt động góp phần phát
triển kinh tế đất nước. Công tác giám sát NSNN được xem là chìa khóa, góp
phần bảo đảm quản lý NSNN lành mạnh, bền vững, hiệu quả; bảo đảm an
ninh tài chính; cho phép cơ quan quản lý phát hiện, phòng ngừa những nguy
cơ xảy ra đối với công tác quản lý, điều hành NSNN, tác động xấu đến kinh tế
vĩ mô và nền tài chính quốc gia. Đồng thời, hoạt động giám sát NSNN bảo
đảm công khai, minh bạch NS, góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả sử
dụng nguồn vốn đầu tư, các nguồn chi từ NS nhà nước và nâng cao hiệu quả


sử dụng tiền thuế của người dân. Từ đó, các cơ quan nhà nước có hướng đi và
định hướng phát triển kinh tế đúng đắn, góp phần đưa đất nước hội nhập sâu
và phát triển một cách toàn diện, vững chắc....
Thứ hai, giám sát NSNN góp phần quan trọng vào việc đổi mới và
nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng NSNN. Giám sát NSNN nhằm đảm bảo
tuân thủ triệt để các quy định của Luật NSNN và các chế độ, tiêu chuẩn, định
mức chi NSNN; xem xét, đánh giá hiệu quả, tác động của NSNN đối với sự
phát triển KTXH của địa phương. Kết quả giám sát NSNN chỉ ra mức độ chấp

hành, tuân thủ pháp luật, quy chế, chính sách quản lý tài chính của nhà nước.
Trên cơ sở đó, kiến nghị yêu cầu khắc phục những tồn tại, yếu kém trong
quản lý và sử dụng NSNN của cơ quan, đơn vị chịu sự giám sát.
Thứ ba, giám sát NSNN góp phần hoàn thiện các quy định pháp luật có
liên quan đến hoạt động giám sát và hoạt động quản lý NSNN. Từ hoạt động
giám sát, QH, HĐND có thể phát hiện những bất cập, hạn chế trong nội dung
của các văn bản pháp luật có liên quan từ đó kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc
huỷ bỏ những gì không còn phù hợp với thực tế hoặc ban hành văn bản pháp
luật mới cho phù hợp với tình hình mới.
Thứ tư, hoạt động giám sát NSNN góp phần phòng, chống tham nhũng,
tiêu cực, thất thoát, lãng phí. Thông qua việc yêu cầu các đơn vị sử dụng
NSNN thực hiện đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn pháp luật đã quy định,
giám sát NSNN đã khuyến khích sử dụng nguồn lực nhà nước đạt kết quả cao,
tăng cường kỷ luật tài chính, NS, đồng thời, việc giám sát NSNN là cơ sở để
làm rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có vi phạm các quy
định của pháp luật khi triển khai các quyết sách của QH, HĐND.
1.1.3. Kinh nghiệm hoạt động giám sát ngân sách nhà nước ở một số
nước trên thế giới.
Một trong các quyền và trách nhiệm chính của QH mỗi nước là giám
sát các hoạt động của Chính phủ trong lĩnh vực NS và Ủy ban Ngân sách của
QH luôn là một trong những cơ quan quyền lực và có tầm ảnh hưởng lớn nhất
trong hệ thống Nghị viện [14].


Các hình thức giám sát NSNN chủ yếu của QH hoặc Nghị viện các
nước sử dụng gồm: chất vấn và yêu cầu cung cấp thông tin; điều chỉnh dự
toán NS; sử dụng cơ quan chuyên môn độc lập để giúp nghị viện giám sát
theo mục tiêu NS đã đề ra; giám sát do uỷ ban chuyên về giám sát tài chính
của Nghị viện thực hiện; giám sát qua quyền phê chuẩn quyết toán NS.
Chất vấn và yêu cầu cung cấp thông tin được thực hiện trong kỳ họp

hoặc ngoài kỳ họp của Nghị viện. Đôi khi, nghị viện cũng tổ chức các đoàn
giám sát thu thập thông tin tại chỗ hoặc về một chương trình đầu tư cụ thể từ
NS nhà nước. Do tư cách pháp lý của các đoàn giám sát này không thể thay
thế được nghị viện hoặc một cơ quan có quyền hạn đặc biệt được nghị viện uỷ
nhiệm, do đó, hình thức này chủ yếu mang tính chất công cụ chính trị mà
không gắn liền với một thẩm quyền quyết định cụ thể, do đó hình thức này
mang tính chất bổ trợ.
Điều chỉnh dự toán NS là một hình thức giám sát nhằm dẫn đến kiến
nghị sửa đổi, bổ sung NS (điều chỉnh). Hình thức này chủ yếu mang tính chất
chính trị hơn là chỉ dựa trên các nguyên tắc tài chính. Theo nghiên cứu của
Nghị viện thế giới (IPU) [58], về thực tiễn điều chỉnh dự toán NS trong quá
trình thực hiện, dự toán NS ít khi được bổ sung theo hướng tăng lên, trừ khi
nghị viện đồng ý về tính cấp thiết của khoản chi và bố trí được nguồn bổ
sung, hoặc đó là nguồn chi dự trữ theo mục đích đã được dự trù trong dự toán
NS.
Sử dụng cơ quan chuyên môn độc lập để giúp nghị viện giám sát theo
mục tiêu NS đã đề ra. Theo hình thức này, nghị viện tổ chức giám sát thường
xuyên các khoản mục chi NS cho những nhiệm vụ chính trị cụ thể, và lấy đó
làm cơ sở thẩm định chuyên môn để quyết định phê chuẩn dự toán NS của
chính phủ cho năm tài chính mới. Để làm việc này, nghị viện phải sử dụng cơ
quan chuyên môn về kiểm toán, độc lập với chính phủ. Cơ quan này có thể là
Cơ quan kiểm toán thuộc nghị viện hoặc một cơ quan mang chức năng thanh
tra tài chính gồm các quan chức có địa vị pháp lý lâu dài, chỉ có thể bị nghị
viện bãi miễn, chỉ tuân theo các quy tắc nghiệp vụ và pháp luật. Trong thể chế


nghị viện đa đảng, thì “tính độc lập” ngoài ý nghĩa chỉ tuân theo nghiệp vụ còn
bao hàm “tính trung lập đảng phái” của cơ quan chuyên môn này nhằm bảo
đảm không chịu ảnh hưởng của chính phủ - vốn là một thể chế do đảng đa số
trong nghị viện thành lập nên. Tuy nhiên, đưa các thể chế tài chính độc lập đặt

tuỳ thuộc vào nghị viện không có nghĩa rằng chính các cơ quan chuyên môn
này thực hiện thay chức năng GSTC của nghị viện. Ví dụ, ở Nghị viện Phần
Lan, Ngân hàng nhà nước và Kiểm toán Nhà nước là các cơ quan trực thuộc và
do Nghị viện thành lập, nhưng nhiệm vụ GSTC vẫn thuộc các nghị sỹ và các tổ
chức giám sát của nghị viện như các Uỷ ban thường trực và Uỷ ban NS của
nghị viện [58].
Giám sát do uỷ ban chuyên về giám sát tài chính của Nghị viện thực
hiện. Trong số 87 nước trong điều tra của Nghị viện thế giới (IPU) đã khảo
sát, thì ở 64 nước, nghị viện giao nhiệm vụ giám sát, đánh giá hiệu quả sử
dụng NS cho một số uỷ ban chuyên về GSTC như: Uỷ ban tài khoản nhà
nước, Uỷ ban NS, Uỷ ban tài chính, Văn phòng kiểm toán của nghị viện
(Thụy Điển) hoặc một uỷ ban nào đó của nghị viện [58]. Những cơ quan này
của nghị viện khi được giao thẩm quyền giám sát tài chính thì đóng vai trò và
có thẩm quyền đặc biệt quan trọng trong việc chuẩn bị lựa chọn và nêu vấn đề
để nghị viện thảo luận và quyết định. Những uỷ ban này chuyên giành thời
gian tìm hiểu thông tin và tổ chức phân tích, điều tra thông qua các tiểu ban
có thẩm quyền hoặc thông qua các cơ quan chuyên môn độc lập hoặc chuyên
gia cộng tác viên và cộng tác chặt chẽ với các uỷ ban thường trực khác của
nghị viện về những lĩnh vực cụ thể.
Giám sát qua quyền phê chuẩn quyết toán NS là biện pháp thể hiện
quan điểm đánh giá chi tiêu công chính thức lần cuối cùng, đó là phê chuẩn
quyết toán NS cho năm tài chính đã thực hiện trên cơ sở tổng hợp báo cáo
thực thanh, thực chi của chính phủ, kết thúc một chu kỳ NS. Ở một số nước,
việc phê chuẩn quy trình NS của nghị viện mang tính lập pháp.
Ví dụ: ở Thụy Điển, QH quyết định không tham gia sâu và cụ thể vào
quá trình quyết định NS. Ngược lại, QH chỉ chú ý vào hiệu quả và kết quả của


thực hiện NS. Thụy Điển cũng giống như ở Việt Nam, mỗi Uỷ ban sẽ tự chịu
trách nhiệm trong lĩnh vực của mình; các Uỷ ban có thể mời cá nhân hoặc

người họ cho là cần thiết đến nghe các quan chức của Chính phủ báo cáo về
vấn đề NS. Thụy Điển không có hình thức các Uỷ ban tổ chức các đoàn đi
giám sát ở địa phương như Việt Nam. Các Uỷ ban của QH Thụy Điển chỉ tiến
hành hoạt động đi thăm khắp mọi nơi trên đất nước, và nhiệm vụ của họ không
phải là giám sát mà là thu thập thông tin từ mọi nơi. Vậy là QH Thụy Điển
không trực tiếp đi sâu vào việc thực hiện NS nhưng ngược lại họ rất chú trọng
theo dõi việc sử dụng NS, kết quả và hiệu quả của sử dụng NS bởi vì họ cho
rằng vấn đề này rất quan trọng và cần thiết cho sự phát triển tương lai đất nước.
Tại Hàn Quốc, phương pháp cụ thể để tiến hành giám sát là thảo luận
các dự thảo luật được trình bởi Chính phủ, quyền thẩm tra NS và quyết toán
tài chính, quyền chất vấn và quyền kiểm soát nhân sự hành chính [55].
Ở Mỹ, vai trò giám sát của QH đã giúp ngăn ngừa tình trạng lãng phí
và gian lận; bảo vệ quyền tự do công dân và các quyền của cá nhân; bảo đảm
hoạt động hành pháp tuân thủ luật pháp; thu thập thông tin để xây dựng các
bộ luật và giáo dục công chúng; thẩm định hoạt động hành pháp. Hoạt động
giám sát này áp dụng cho các bộ trong Nội các, các cơ quan hành pháp, các
ủy ban điều hành và chức vụ tổng thống. Hoạt động giám sát của QH còn là
công cụ hữu hiệu trong việc bảo đảm một bộ máy hành pháp vận hành hiệu
quả, thay đổi chính sách và bảo đảm các quyền kiểm soát theo luật định đối
với hoạt động hành pháp. Ví dụ, năm 1949, các tiểu ban điều tra đặc biệt của
Thượng viện đưa ra bằng chứng phơi bày tình trạng tham nhũng trong các
quan chức cao cấp của chính quyền Truman. Điều đó đã dẫn đến kết quả là
việc tổ chức lại một số cơ quan và lập ra một ủy ban đặc biệt của Quốc hội để
xem xét vấn đề tham nhũng trong chính phủ. Hoặc sau khi các cuộc điều trần
tại Ủy ban Các quan hệ đối ngoại của Thượng viện vào cuối những năm 60
thế kỷ XX được truyền hình trực tiếp, sự việc này đã giúp phát động phong
trào phản đối cuộc Chiến tranh Việt Nam. Hay cuộc điều tra của QH năm
1973 về vụ Watergate đã vạch trần việc các quan chức Nhà Trắng sử dụng trái

phép địa vị của họ để tạo ra lợi thế chính trị, và thủ tục luận tội của Ủy ban Tư
pháp Hạ viện đối với Tổng thống Richard Nixon vào năm sau đó đã chấm dứt
tư cách tổng thống của ông. Những cuộc điều tra của Ủy ban đặc biệt trong
năm 1975 và 1976 đã xác định tình trạng lộng hành nghiêm trọng của các cơ
quan tình báo, và đề xuất những văn bản pháp luật mới để kiểm soát một số
hoạt động tình báo nhất định [31].
Năm 1983, cuộc điều tra của QH Mỹ đối với một đề xuất củng cố các
hoạt động thanh tra biên giới của Cơ quan Hải quan và Cơ quan Nhập cư và
Nhập tịch Mỹ đã làm phát sinh các vấn đề về quyền của cơ quan hành pháp
trong việc tạo ra một sự thay đổi mà không có những văn bản pháp luật mới.
Năm 1987, các nỗ lực giám sát đã công bố những vụ vi phạm pháp luật trong
việc bí mật bán vũ khí cho Iran của ngành hành pháp, và việc làm sai lệch các
khoản lợi nhuận thu được từ vũ khí cho các lực lượng chống chính phủ
Nicaragoa, được gọi là các lực lượng đối nghịch. Những phát hiện của QH đã
đưa tới việc đề xuất các văn bản pháp lý nhằm ngăn chặn việc xảy ra những
trường hợp tương tự [31].
Việc điều tra của một Ủy ban lưỡng đảng của QH Mỹ và những cuộc
điều trần lại Thượng viện sau đó trong hai năm 1996 và 1997 đã khám phá ra
những trường hợp lạm dụng và quản lý sai trái trong Cục Thu nhập nội bộ, cơ
quan liên bang chịu trách nhiệm thu thuế thu nhập. Ủy ban Tài chính Thượng
viện đã nghe điều trần của các nhân viên Cục Thu nhập nội bộ, những người
cho rằng họ đã phải chịu những sức ép đòi phải thu những khoản thuế còn
chịu lớn đến nỗi những người chịu thuế đôi khi bị quấy rầy, trong khi công
dân nói rằng họ đã bị Cục Thu nhập nội bộ tố cáo một cách sai trái và săn
lùng một cách hung hãn vì không nộp thuế. Năm 1998, QH đã thông qua luật
cải cách Cục Thu nhập nội bộ, lập ra một ban giám sát độc lập và tăng cường
sự bảo vệ đối với người dân nộp thuế, trong đó có việc chuyển gánh nặng phải
đưa ra chứng cứ trong những tranh chấp về thuế từ người nộp thuế sang Cục
Thu nhập nội bộ. Nhiều lần, quyền giám sát của QH đã tỏ ra là một công cụ
kiểm tra thiết yếu trong quá trình theo dõi chức vụ tổng thống và kiểm soát

các chính sách công cộng [31].
Bên cạnh việc quy định chức năng giám sát NSNN của QH hoặc Nghị
viện, rất nhiều nước trên thế giới cũng quy định chức năng giám sát NSNN
của Hội đồng địa phương. Giám sát tài chính – NS là một trong những hoạt
động rất được coi trọng của các đại biểu Hội đồng địa phương ở hầu khắp các
nước, từ các nước đang phát triển như: Uganda, Nam Phi, Ấn Độ, Indonesia,
Chile, Brasil cho đến các nước phát triển như Anh, Pháp, Nhật.v.v… [57]. Ví
dụ: ở Anh, Luật Chính quyền địa phương 2000 quy định rõ vai trò của Hội
đồng gồm: quyết định NS, chính sách tổng thể, phê chuẩn các dạng kế hoạch
do luật định, xem xét phê chuẩn quyết định của các ban chuyên môn chuyển
tới.
Có thể nói, hầu hết các nước trên thế giới đã sử dụng giám sát NSNN
nhằm kiểm soát tài chính công, đảm bảo trách nhiệm giải trình của cơ quan
quản lý NSNN.
1.2. Khái quát về pháp luật giám sát hoạt động ngân sách nhà nước.
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò pháp luật giám sát hoạt động ngân
sách nhà nước.
Theo cách tiếp cận phổ biến thì pháp luật NSNN là tổng hợp các qui
phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử
dụng quỹ NSNN cũng như các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo
lập, phê chuẩn chấp hành và quyết toán NSNN.
Từ đó có thể định nghĩa: Pháp luật điều chỉnh giám sát NSNN là tập
hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành,
điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình giám sát hoạt động tạo
lập, quản lý, phân phối, sử dụng và quyết toán NSNN [15], tức là những quan
hệ xã hội phát sinh trong quá trình kiểm tra, đánh giá tình trạng tài chính quốc
gia và NSNN, mức độ chấp hành, tuân thủ pháp luật, quy chế, chính sách; tiềm

lực và sự lành mạnh tài chính quốc gia; quy mô, cơ cấu thu, chi NSNN; nhân tố
ảnh hưởng; hiệu quả hoạt động tài chính, hiệu quả thu chi NSNN; khả năng và


biện pháp khắc phục yếu kém, từ đó hoàn thiện hơn trong tổ chức thực hiện.
Pháp luật giám sát hoạt động NSNN có những đặc trưng cơ bản sau
đây:
Thứ nhất, pháp luật điều chỉnh giám sát NSNN phải đảm bảo tính toàn
diện và sâu rộng. Do hoạt động thu - chi NSNN gắn liền với lợi ích, trách
nhiệm và quyền hạn của nhiều chủ thể khác nhau nên việc hoàn thiện các quy
định của pháp luật trong lĩnh vực này thực sự là một yêu cầu khách quan và
vô cùng bức thiết. “Miếng bánh NS” thì nhỏ mà nhu cầu chi cho đầu tư phát
triển, chi thường xuyên và chi trả nợ hàng năm quá lớn, do đó sự điều chỉnh
của pháp luật về giám sát NSNN không chỉ mang tính toàn diện mà còn phải
sâu rộng, bao trùm lên toàn bộ quá trình lập dự toán, chấp hành và quyết toán
NSNN. Từ đó, làm cơ sở pháp lý quan trọng điều chỉnh, giám sát NSNN một
cách hiệu quả, chống thất thoát, tham nhũng và lãng phí.
Thứ hai, pháp luật điều chỉnh giám sát NSNN phải đảm bảo tính đồng
bộ. Bất kỳ hệ thống pháp luật của quốc gia nào cũng cần phải đảm bảo tính
đồng bộ. Tính đồng bộ được thể hiện qua các quy định của pháp luật do Nhà
nước ban hành có mối quan hệ nội tại thống nhất và liên hệ chặt chẽ với nhau,
không được mâu thuẫn hay trùng chéo, nhằm hướng tới sự hiệu quả, minh
bạch và nhất quán.
Thứ ba, pháp luật điều chỉnh giám sát NSNN phải phù hợp với thực
tiễn. Với thực tiễn nước ta hiện nay, nguồn thu NSNN có hạn mà nhu cầu chi
thì lớn, chúng ta không chỉ phải gồng mình trả các khoản nợ cũ mà còn phải
tiếp tục vay thông qua các nguồn vốn trong và ngoài nước khác nhau nhằm ổn
định và phát triển kinh tế. Trước những đòi hỏi và thách thức như vậy, yêu
cầu các quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động giám sát NSNN phải bám
sát thực tiễn, lấy thực tiễn làm gốc để kịp thời điều chỉnh một cách hợp lý,

góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong công tác quản lý NSNN.
Với chức năng của mình, pháp luật giám sát hoạt động NSNN thể hiện
những vai trò quan trọng trong việc chống thất thoát, tham nhũng, lãng phí,
lạm phát để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trong xu thế hội nhập toàn cầu.