Những vấn đề đặt ra đối với quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản hiện nay

NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA ĐỐI VỚI QUẢN LÝ VỐN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN HIỆN NAY
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ở Việt Nam những năm vừa qua  
đã góp phần quan trọng trong phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế­ xã  
hội, hỗ trợ phát triển sản xuất, kinh doanh, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh  
tế. Bên cạnh những kết quả đạt được, thực hiện đầu tư công thời gian qua  
cũng đang có những tồn tại và hạn chế. Qua nghiên cứu phân tích, đánh giá tình  
hình thực tế hiện nay, bài viết đề xuất một số giải pháp nhằm khắc phục tình  
trạng này.
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản và những kết quả đạt được
Những kết quả tích cực trong đầu tư công thời gian qua thể hiện ở các mặt chủ yếu như 
sau:
Thứ nhất, hoàn thiện thể chế quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB), siết chặt kỷ 
luật đầu tư công nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư.
Chủ  trương tái cơ  cấu đầu tư  công được đề  cập tại Hội nghị  Trung  ương 3 khóa XI và 
được thể  chế  hóa bằng một số  Luật, Nghị định hướng dẫn trong thời gian từ năm 2014 
đến nay (Luật Đầu tư công và 07 Nghị định hướng dẫn; Luật Xây dựng và 04 Nghị định 
hướng dẫn; Luật Đấu thầu và 02 Nghị định hướng dẫn…).
Đặc biệt là Luật Đầu tư công có hiệu lực từ 01/01/2015, với nhiều đổi mới, như: Thể chế 
hóa quy trình quyết định chủ  trương đầu tư  nhằm ngăn chặn tình trạng phê duyệt quyết  
định đầu tư  công dàn trải, gây thất thoát và lãng phí nguồn lực đầu tư; Chuyển từ  kế 
hoạch đầu tư công ngắn hạn hàng năm sang kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm; Phân  
bổ vốn đầu tư công được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ 
vốn đầu tư công trong từng giai đoạn, bảo đảm phân bổ vốn đầu tư công khai, minh bạch  
và công bằng, góp phần tích cực vào việc phòng, chống tham nhũng; Việc phân cấp thẩm  


quyền quản lý đầu tư  công mạnh mẽ  và rõ ràng hơn, gắn với trách nhiệm cụ  thể  của  
từng đối tượng...
Bên cạnh đó, các nghị quyết của Quốc hội, các nghị quyết, quyết định của Chính phủ  và 
Thủ tướng Chính phủ đã được ban hành nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của đầu 

tư công như: Nghị quyết số 25/2016/QH14 ngày 09/11/2016 về kế hoạch tài chính quốc gia 
5 năm; Nghị quyết số 26/2016/QH14 ngày 10/11/2016 về kế hoạch đầu tư  công trung hạn 
giai đoạn 2016­2020; Nghị quyết số 60/NQ­CP ngày 08/7/2016 về  những nhiệm vụ, giải 
pháp chủ  yếu đẩy nhanh tiến độ  thực hiện và giải ngân kế  hoạch vốn đầu tư  công năm 
2016; Nghị quyết số 70/NQ­CP ngày 3/8/2017 về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy  
nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn đầu tư công… đã góp phần thực hiện 
cơ cấu lại và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công.
Thứ  hai, việc bố  trí vốn đầu tư  được bố  trí tập trung, hiệu quả  hơn trước, góp phần  
khẳng định vai trò chủ đạo của vốn NSNN như nguồn vốn mồi thu hút các nguồn lực từ 
các thành phần kinh tế  khác. Nợ  đọng XDCB đã được khống chế  và có biện pháp giải  
quyết kịp thời. Việc lập kế hoạch vốn đầu tư  đã bám sát kế  hoạch tài chính ­ ngân sách  
3­5 năm, tính đến tổng thể các nguồn lực đảm bảo an toàn tài chính và kiểm soát bội chi, 
nợ công. Vốn ODA, vay ưu đãi chỉ để đầu tư phát triển không thực hiện các nhiệm vụ chi 
thường xuyên.
Kế  hoạch phân bổ  vốn đầu tư  công được lập theo giai đoạn 5 năm, đồng thời chi tiết 
từng năm góp phần quản lý chặt chẽ, công khai, minh bạch, theo đúng các tiêu chí, định 
mức của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Thủ tướng Chính phủ. Theo số liệu của Bộ Kế 
hoạch và Đầu tư (Báo cáo số 470,472 /BC­CP ngày 19/10/2016 của Chính phủ), tổng số dự 
án mới năm 2016 giảm 15,6% so với năm 2015, trong khi đó, quy mô vốn của dự  án năm 
2012   là   9,54   tỷ   đồng/dự   án,   năm   2013   là   10,68   tỷ   đồng/dự   án,   năm   2014   là   11,04   tỷ 
đồng/dự án, năm 2015 tăng 86% so với năm 2012.


Thứ  ba, tỷ  trọng đầu tư  của khu vực nhà nước đang giảm dần phù hợp với chủ  trương, 
định hướng của Đảng và Nhà nước về khuyến khích sự tham gia của khu vực ngoài nhà 
nước cho đầu tư phát triển.
Đầu tư  của khu vực nhà nước so với GDP giai đoạn 2011 ­ 2017  ở  mức khoảng 12% 
nhưng tỷ trọng trong cơ cấu nguồn vốn có sự  thay đổi. Tỷ  trọng đầu tư  từ  NSNN giảm  
dần, từ  mức 54,1% năm 2006 xuống còn 48,2% năm 2016, vốn của các DNNN và các  
nguồn vốn khác cũng có xu hướng giảm từ  mức 31,4% vào năm 2006 xuống mức 16,3%  

năm 2016. Bên cạnh đó, hiệu quả  đầu tư  công cũng đang từng bước được cải thiện, chỉ 
số  ICOR khu vực nhà nước giảm dần từ  mức bình quân 9,2 giai đoạn 2006­2010 xuống 
8,94 giai đoạn 2011­2014.
 Nguồn vốn đầu tư từ trái phiếu chính phủ (TPCP), vốn ODA đã được tập trung cho việc  
phát triển hệ thống các cơ sở  hạ tầng thiết yếu, các công trình lớn, quan trọng, có trọng 
tâm trọng điểm, có tính kết nối, lan tỏa, tạo động lực cho phát triển như các chương trình  
mục tiêu quốc gia, các chương trình mục tiêu quan trọng thuộc các lĩnh vực giao thông,  
thủy lợi, y tế, giáo dục…
Những vấn đề đặt ra
Bên cạnh những kết quả  đạt được, thực hiện đầu tư  công thời gian qua cũng đang có 
những tồn tại và hạn chế, như sau:
Một là, về thể chế đầu tư công. Theo quy định tại Luật Đầu tư công, để được bố trí vốn  
trong kế hoạch đầu tư công trung hạn các dự án phải được phê duyệt chủ trương đầu tư.
Điều kiện để  trình phê duyệt chủ  trương bao gồm nhiều thủ tục như thẩm định nguồn 
vốn, lập báo cáo đánh giá tác động môi trường… Song thực tế, các yêu cầu này không 
phát huy hiệu quả  mà còn làm kéo dài thời gian phê duyệt do chưa xác định được tổng 
kinh phí cho cả giai đoạn tại thời điểm lập chủ  trương đầu tư, các nội dung nêu tại đề 
xuất chủ trương đầu tư mới chỉ mang tính chất khái quát, nên việc đánh giá tác động môi 
trường gặp rất nhiều khó khăn, không sát với thực tiễn bởi phạm vi rộng, phức tạp.


Một số dự án có quy mô nhỏ, kỹ thuật đơn giản nhưng thuộc phạm vi quy hoạch của di  
tích quốc gia đặc biệt là dự  án nhóm A nhưng không có  ảnh hưởng tới di tích gốc vẫn 
phải thực hiện các thủ  tục về  đầu tư  phức tạp, phải trình Thủ  tướng Chính phủ  phê  
duyệt quyết định chủ  trương đầu tư  hay như  một số  dự án mua tài sản, ứng dụng công  
nghệ thông tin có cấu phần xây dựng nhưng tỷ lệ rất nhỏ theo quy định tại khoản 1 Điều 
6 Luật Đầu tư công, dự án này vẫn được phân loại dự án có cấu phần xây dựng (phải lấy  
ý kiến thẩm định của cơ  quan chuyên môn về  xây dựng). Điều này làm cho quá trình 
chuẩn bị và thực hiện dự án kéo dài, ảnh hưởng tới hiệu quả dự án nói chung và hiệu quả 
đầu tư công nói riêng.

Trình tự, thủ tục phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư có nhiều vướng mắc, trong đó 
khâu thẩm định nguồn vốn và khả  năng cân đối vốn chưa được quy định rõ ràng. Luật 
Đầu tư công quy định dự án phải có quyết định chủ  trương đầu tư  mới được bố  trí vốn, 
trong khi đó thẩm định nguồn vốn và khả  năng cân đối vốn là điều kiện bắt buộc để 
quyết định chủ trương đầu tư dự án đã tạo ra vòng luẩn quẩn.
Về cơ quan chủ trì thẩm định trình cấp có thẩm quyết quyết định đầu tư, Luật Xây dựng 
quy định đối với dự án sử dụng vốn NSNN thì cơ  quan chuyên môn về xây dựng chủ  trì 
tổ  chức thẩm định dự  án đầu tư  và xây dựng để  trình người có thẩm quyền quyết định 
đầu tư; trong khi đó, Luật Đầu tư  công và các văn bản hướng dẫn quy định cơ  quan kế 
hoạch đầu tư  là người chủ  trì thẩm định nguồn vốn và khả  năng cân đối vốn để  trình 
người có thẩm quyền quyết định chủ  trương đầu tư, quyết định dự  án đầu tư. Quy trình 
quản lý vốn đầu tư  bị  tách rời  ở nhiều khâu do nhiều cơ quan đảm nhiệm như: Lập kế 
hoạch và phân bổ  vốn do cơ quan kế hoạch và đầu tư  thực hiện, còn tổng hợp kết quả 
thực hiện, quyết toán thuộc trách nhiệm của cơ quan tài chính.
Hai là, một số quy định còn chưa đảm bảo cho việc tuân thủ kỷ luật tài chính. Điển hình 
là việc cho phép kéo dài thời hạn giải ngân trong 2 năm theo Luật Đầu tư  công và Nghị 
định số  77/2015/NĐ­CP ngày 10/9/2015 của Chính phủ  tạo tâm lý không cần thiết phải 
khẩn trương triển khai thực hiện thanh toán ngay trong năm, qua đó  ảnh hưởng lớn đến  


tiến độ giải ngân vốn đầu tư công, tăng vốn chuyển nguồn sang năm sau. Đây là nhân tố 
làm giảm hiệu quả sử dụng vốn và tốc độ quay vòng vốn.

Một lượng vốn lớn đã được bố trí phải chờ được giải ngân, trong khi phía Chính phủ vẫn 
phải vay nợ, trả lãi để thực hiện các nhiệm vụ đã đề ra. Quy trình xét duyệt các dự án đủ 
điều kiện kéo dài mất nhiều thời gian và được Bộ  Kế hoạch và Đầu tư thông báo muộn  
(cuối tháng 4, đầu tháng 5 hàng năm), làm gián đoạn, thiếu vốn trong các tháng đầu năm  
nhưng lại tăng khối lượng công việc vào thời điểm cuối năm.
Việc  ứng trước vốn kế  hoạch đầu tư  công còn không thống nhất và thiếu tiêu chí lựa 
chọn các dự án đủ  điều kiện. Luật NSNN giới hạn tổng vốn được ứng trước không quá 

20% dự toán chi đầu tư XDCB của năm thực hiện. Mức giới hạn này dẫn tới các dự  án  
lớn, trọng điểm bị  mắc về  trần bố  trí vốn để  tăng tiến độ. Trong khi đó, Luật đầu tư 
công quy định các dự  án có trong kế  hoạch đầu tư  công trung hạn, nếu có nhu cầu, sẽ 
được ứng vốn để  triển khai thực hiện. Nếu không có tiêu chí cụ  thể  để  đánh giá sự cần 
thiết ứng vốn thì rất dễ dẫn tới mất cân đối ngân sách.


Ba là, định hướng cơ cấu lại chi ngân sách nhà nước theo hướng tăng chủ động cho chính  
quyền địa phương đang bị ảnh hưởng. Luật Đầu tư công quy định thẩm quyền quyết định  
chủ trương đầu tư hầu hết liên quan tới cấp trung ương. Việc thẩm định nguồn vốn, điều 
chỉnh… liên quan đến ngân sách trung  ương đều cần có ý kiến của trung  ương và tuân 
theo một quy trình đầy đủ và mất nhiều thời gian.
Tất cả các dự án nhóm A sử dụng vốn ngân sách đều do Thủ tướng Chính phủ quyết định  
(bao gồm cả dự án nhóm A sử dụng vốn ngân sách địa phương). Thêm vào đó, một phần  
không nhỏ  các dự  án nhóm B, C sử  dụng vốn NSTW cũng được trình lên Thủ  tướng 
Chính phủ quyết định.
Bốn là, công tác giám sát, kiểm tra còn nhiều hạn chế. Theo báo cáo tổng hợp   về công tác 
giám sát, đánh giá đầu tư hàng năm, trong giai đoạn 2009­2012, các cấp có thẩm quyền đã  
tổ chức thẩm định và phê duyệt hơn 65 nghìn dự án đầu tư mới; điều chỉnh hơn 33 nghìn  
dự án, tổ chức thực hiện và giám sát khoảng 35 nghìn dự án/1 năm.
Theo thống kê của Bộ Kế hoạch và Đầu tư từ năm 2010 ­ 2014, số dự án đầu tư công theo 
báo cáo của các tỉnh dao động trong khoảng từ  34.000 đến 38.000 dự  án, trong đó chỉ  có  
khoảng 24.000 – 26.000 dự  án có báo cáo giám sát thực hiện, chiếm khoảng 60%. Như 
vậy, bình quân mỗi năm có hơn 40% số dự án sử dụng vốn đầu tư công không có báo cáo  
giám sát và đánh giá đầu tư, tuy nhiên vẫn được triển khai thực hiện.
Nguyên nhân của tình trạng này là do số dự án phải báo cáo giám sát hàng năm rất nhiều,  
nên chỉ những dự án lớn, tập trung, các địa phương mới làm báo cáo, còn những dự án nhỏ 
khoảng vài trăm triệu đồng  ở  cấp huyện, xã thì không được liệt kê hết, báo cáo vì thế 
cũng không đầy đủ. Bên cạnh đó, báo cáo giám sát của các bộ, ngành và địa phương chưa 
phản ánh đúng thực tế về chất lượng công trình và việc thất thoát lãng phí trong đầu tư 

xây dựng vẫn còn nhiều.
Việc thực hiện giám sát số lượng và tỷ lệ các dự án có vi phạm các quy định về quản lý  
đầu tư  còn nhiều, bình quân có khoảng 13% dự án có dấu hiệu vi phạm giai đoạn 2005­
2012. Ngoài ra, công tác giám sát của các bộ, ngành và địa phương: (i) có sự khác biệt với  


các báo cáo đánh giá độc lập khác từ  báo cáo của Thanh tra Chính phủ  hay Thanh    tra 
chuyên ngành; địa phương; (ii) mới đưa ra các vi phạm trong thủ  tục đầu tư  như  chậm 
tiến độ, sai quy hoạch, đấu thầu không đúng quy định mà chưa đưa ra được về  chất  
lượng công trình xây dựng; (iii) công tác giám sát nội bộ hiệu quả thấp và còn khép kín.

Việc thực hiện chế độ báo cáo giám sát, đánh giá đầu tư tuy có xu hướng tăng lên nhưng  
số  dự  án được thực hiện giám sát đầu tư  chưa đáp  ứng yêu cầu, lại đang có xu hướng 
giảm (dự án đầu tư các nhóm A,B,C sử dụng vốn nhà nước đạt tỷ lệ yêu cầu, năm 2005:  
46,1%, năm 2006: 51,2%; năm 2007: 70,72%, năm 2012: 62%)… Tiêu chí giám sát, đánh giá 
đầu tư công còn chưa cụ thể, các quy định mới chỉ dừng lại ở việc đưa ra trách nhiệm và  
nội dung giám sát, thực hiện giám sát đúng với quy trình thủ tục và quy định của pháp luật  
mà chưa đưa ra được các tiêu chí đánh giá.
Một số kiến nghị và đề xuất
Thứ nhất, hoàn thiện thể chế các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến lĩnh vực đầu 
tư công, bao gồm: rà soát, sửa đổi toàn bộ vướng mắc, bất hợp lý của Luật Đầu tư  công 
và các văn bản có liên quan nhằm đơn giản hóa thủ  tục hành chính, giải quyết dứt điểm 


các vấn đề  về trình tự, thủ tục đầu tư  công từ  đó đẩy nhanh tiến độ  giải ngân vốn, đưa  
nguồn vốn đầu tư  công vào nền kinh tế, kích thích tăng trưởng và phát triển. Thực hiện  
phân cấp, phân quyền cao trên tinh thần tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các bộ, ngành địa  
phương.
Thứ hai, nâng cao chất lượng công tác quản lý vốn đầu tư XDCB, đặc biệt cần tiếp tục 
cải cách khâu thẩm định và giám sát đánh giá chương trình, dự án đầu tư công nhằm phát  

huy hiệu quả trong quản lý, sử dụng vốn như trong Nghị quyết 27/NQ­CP ngày 21/2/2017 
đã nhấn mạnh: “Hoàn thiện hệ thống quản lý đầu tư công theo thông lệ quốc tế đảm bảo 
đến năm 2019 đạt chất lượng tương đương trung bình các nước ASEAN­4, trong đó  ưu  
tiên đổi mới cách thức lập và thẩm định, đánh giá và lựa chọn dự án đầu tư công.
Các bộ, ngành, cơ quan liên quan rà soát, hoàn thiện hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn, định  
mức kinh tế ­ kỹ thuật, đơn giá xây dựng, suất đầu tư và giá trong lĩnh vực xây dựng của  
các ngành kinh tế để quản lý chặt chẽ, tiết kiệm đầu tư công. Tăng cường công tác kiểm 
tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương trong quản lý đầu tư 
công; Kiểm soát chặt chẽ  mục tiêu, hiệu quả  sử  dụng các nguồn vốn đầu tư; Bảo đảm 
công khai, minh bạch trong việc huy động, quản lý, sử  dụng vốn vay theo quy định của  
Luật NSNN, Luật Đầu tư công…
Thứ  ba, nghiên cứu để  thống nhất đầu mối quản lý ngân sách nhà nước về  vốn đầu tư 
XDCB  chỉ  nên giao  cho  một  cơ   quan  thực  hiện (cơ   quan tài chính hoặc  cơ   quan  kế 
hoạch). Như  vậy, vừa đảm bảo nguyên tắc một việc chỉ  giao cho một cơ  quan chủ  trì  
thực hiện, quy về một đầu mối chịu trách nhiệm chính; đồng thời chu trình ngân sách sẽ 
được thực hiện thống nhất, khép kín bởi một cơ quan từ khâu lập dự toán, thực hiện dự 
toán và quyết toán.     
Tài liệu tham khảo:
1. Trần Kim Chung (2014), Tái cấu trúc đầu tư  công trong khuôn khổ  đổi mới mô hình  
tăng trưởng của Việt Nam;
2. Nguyễn Tú Anh (2015), Tái cơ cấu đầu tư công;


3. Lê Thị Mai Liên, sách Tài chính Việt Nam 2013­2014, Viện Chiến lược và Chính sách tài  
chính: Tái cơ cấu đầu tư công và những vấn đề đặt ra;
4. Hoàng Như Quỳnh, sách Tài chính Việt Nam 2015, Viện Chiến lược và Chính sách tài  
chính: Đánh giá tái cấu trúc đầu tư công đến tăng trưởng;
5. Báo cáo của Vụ Tổng hợp kinh tế tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng  
trưởng theo hướng bền vững tại Việt Nam;
6. Ngô Thắng Lợi (2012), Tái cấu trúc đầu tư công: Đánh giá thực hiện 2012, quan điểm  

định hướng và giải pháp cho năm 2013 và những năm tiếp theo;
7. Đặng Đức Anh (2013), Đánh giá về thực trạng giám sát dự án đầu tư công;
8. Luật NSNN, Luật Đầu tư công và các văn bản liên quan;
9. Báo cáo số 470,472/BC­CP ngày 19/10/2016 của Chính phủ trình Quốc hội về kế hoạch  
đầu tư công trung hạn 2016­2020 và tình hình thực hiện năm 2016, kế hoạch năm 2017.