THỰC TRẠNG CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2001

THỰC TRẠNG CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA VIỆT NAM GIAI
ĐOẠN 2001-2010
2.1 Thực trạng Cân đối NSNN của VN trong giai đoạn 2001-2010
2.1.1 Thực trạng thu
Khai thác nguồn thu hợp lý là công việc quan trọng hàng đầu của cân đối NSNN. Chính
sách thu NSNN được coi là hợp lý khi đáp ứng được 4 yêu cầu: (i) giải quyết được nhu
cầu chi tiêu của Nhà nước, (ii) kích thích kinh tế tăng trưởng, (iii) điều tiết được thu
nhập và (iv) phù hợp thông lệ quốc tế. Để thõa mãn 4 điều kiện này, đầu tiên cần phải
thiết lập kỷ luật tài khóa tổng thể, tiếp theo là phải thực hiện cải cách thuế theo hướng
hoàn thiện chính sách thuế và cải tiến công tác quản lý hành thu. Cho nên, việc tiến
hành đánh giá thực trạng khai thác nguồn thu trong cân đối NSNN giai đoạn 2001-
2010 sẽ thông qua các nội dung trên
 Về thiết lập kỷ luật tài khóa tổng thể
Dựa vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội 5 năm, kỷ luật tài khóa tổng thể đã được
chính phủ thiết lập cho từng thời kỳ bằng việc quyết định tỷ lệ động viên vào NSNN
trên GDP (giai đoạn 2001-2005 là 20-21%GDP, giai đoạn 2006-2010 là 21- 22%GDP);
từ đó đã gián tiếp qui định mức bội chi NSNN, mức vay nợ trong và ngoài nước để bù
đắp bội chi NSNN
 Về cải cách thuế
Hoàn thiện chính sách thuế:
+ Cải cách thuế bước hai: qua cải cách bước một 1990- 1995, bước đầu thuế đã phát
huy vai trò điều tiết vĩ mô nền kinh tế, tạo nguồn thu cho NSNN. Đến giai đoạn 1996-
2002, cải cách hệ thống chính sách thuế bước hai được thực hiện theo chiều sâu, mở
rộng diện thu theo hướng bồi dưỡng và tạo nguồn thu mới, khắc phục tình trạng chồng
chéo, trùng lắp và phức tạp, góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển theo hướng CNH-
HĐH, từng bước phù hợp với thông lệ quốc tế tạo điều kiện thuận lợi cho tiến trình hội
nhập, hệ thống thuế phải đơn giản và minh bạch. Trên tinh thần đó, Việt Nam đã đổi
mới căn bản hệ thống thuế bằng việc ban hành Luật thuế giá trị gia tăng thay cho Luật
thuế tiêu thụ đặc biệt sửa đổi, bổ sung; Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật thuế
xuất khẩu, bổ sung hoặc ban hành mới một số loại thuế phí có tác đông mạnh mẽ đến
các hoạt kinh tế như thuế thu nhập cá nhân, thuế tài nguyên, thuế đất, thuế tài sản.

+ Cải cách thuế bước ba: cải cách thuế bước hai tuy đã góp phần hoàn thiện chính sách
thuế cho phù hợp với lộ trình hội nhập, song những nhược điểm cơ bản của hệ thống
thuế được tổng kết thúc đẩy cải cách bước một vẫn chưa được giải quyết triệt để. Cụ
thể:
(i) Hệ thống thuế vẫn còn phân biệt đối xử giữa các đối tượng nộp thuế, giữa doanh
nghiệp trong nước và các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài theo hướng ưu đãi
cho các nhà đầu tư nước ngoài, trong khi chính sách phát triển kinh tế là coi trọng
nội lực;
(ii) Hệ thống thuế vẫn phức tạp, chồng chéo;
(iii) Mức thuế suất cận biên tối đa của thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế thu nhập
đối với người có thu nhập cao còn khá cao so với các nước trong khu vực, ảnh hưởng
tiêu cực đến môi trường đầu tư (xem phụ lục số 2.2.1);
(iv) Hệ thống nguồn thu lệ thuộc nhiều vào thuế XNK và bán dầu thô.
Do vậy cải cách thuế bước ba được thực hiện và có hiệu lực từ ngày 1/1/2004. Trọng
tâm của cải cách thuế bước ba là hướng vào thực hiện ba mục tiêu: đơn giản, công
bằng, hiệu quả của hệ thống chính sách thuế. Theo đó, Chính phủ đã tiến hành triển
khải bước đầu công việc cải cách thuế theo lộ trình đã hoạch định. Để khuyến khích
đầu tư trên cơ sở vẫn đảm bảo nguồn thu cho ngân sách, Nhà nước đã giảm gánh nặng
thuế qua việc giảm thuế suất, đơn giản hóa hệ thống thuế, mở rộng đối tượng chịu thuế.
Cụ thể:
(i) Đối với thuế thu nhập, thuế TNDN được áp dụng thống nhất, không phân biệt
thành phần kinh tế, không phân biệt doanh nghiệp trong nước với doanh nghiệp có
vốn đầu tư nước ngoài với thuế suất 28% và các mức thuế suất ưu đãi là 20%, 15%
và 10%. Về thuế thu nhập cá nhân (TNCN),Việt Nam cũng đã từng bước giảm dần
mức thuế suất lũy tiến cao nhất trong biểu thuế, từ 50% xuống 40% và từ 10/10/2009
xuống còn 35% và giảm mức thuế suất khởi điểm từ 10% xuống 5%, áp dụng thống
nhất với người Việt Nam và người nước ngoài . Ngoài ra, bổ sung thu nhập từ
chuyển quyến sử dụng đất, chuyển quyền thuê đất vào thu nhập chịu thuế; thống nhất
điều kiện ưu dãi thuế theo lĩnh vực và địa bàn phù hợp với luật khuyến khích đầu tư
trong nước; mở rộng phạm vi ưu đãi đầu tư; các qui đinh về chi phí hợp lý, hợp lệ

cũng được bổ sung, sửa đổi
(ii) Đối với thuế tiêu dùng: Thuế giá trị gia tăng (GTGT) áp dụng 3 mức thuế suất
0%, 5% và 10%. Bổ sung hàng hóa, dịch vụ và một số dịch vụ xuất khẩu vào diện
chịu thuế GTGT. Bãi bỏ qui định khấu trừ thuế GTGT đầu vào và theo tỷ lệ % qui
định, điều kiện khấu trừ đầu vào đối với hàng hóa, dịch vụ xuất khẩu được qui định
chặt chẽ hơn. Bãi bở các chế độ ưu đãi qua thuế GTGT để tăng tính trung lập và
năng cao tính hiệu quả, hiệu lực hành thu. Thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) cũng được
sửa đổi bổ sung theo hướng mở rộng diện chịu thuế (kinh doanh sổ xố, các hoạt động
kinh doanh giải trí có đặt cược); tăng thu đối với rượu trên 40 độ, bài lá, vàng mã,
kinh doanh vũ trường, mát-xa, karaoke. Ngoài ra, các quy định có tính chất phân biệt
đối xử áp dụng trước đây theo hướng có lợi hơn cho các doanh nghiệp trong nước
không phù hợp các quy định của thương mại quốc tế đã được xóa bỏ hoàn toàn. Một
bước tiến nữa là, với việc ban hành Luật thuế tài nguyên năm 2009, danh mục hàng
hóa chịu thuế tài nguyên đã được mở rộng hơn, đồng thời đã thực hiện điều chỉnh
tăng khung thuế suất áp dụng đối với nhiều nhóm tài nguyên
Những nội dung cải cách thuế qua 3 giai đoạn đã góp phần cải thiện tình trạng cân đối
NSNN, và theo ý kiến các chuyên gia, những cải cách thuế thời gian qua đang tiến gần
đến những chuẩn mực quốc tế
Về hoàn thiện công tác hành thu:
Từ năm 2000 đến nay đã thực hiện được một số nội dung quan trọng:
Luật quản lý thuế được ban hành tạo điều kiện thuận lợi cho người nộp thuế và cơ quan
thuế trong triển khai thực hiện công tác quản lý thuế. Đây là cơ sở pháp lý để cơ quan
thuế tổ chức lại bộ máy quản lý, bảo đảm chế độ tự kê khai của người nộp, đồng thời
khuyến khích sự tuân thủ, tự nguyện trong thực hiện nghĩa vụ thuế của người nộp thuế.
Đồng thời, cải cách thủ tục hành chính theo hướng đơn giản, cụ thể, rõ ràng để tiết
kiệm thời gian và chi phí cho đối tượng nộp thuế như: Triển khai Luật Thuế TNCN, xây
dựng quy chế một cửa thống nhất, thực hiện Đề án 30 của Chính phủ về đơn giản hóa
các thủ tục hành chính, đã cắt giảm được 30% số thủ tục hành chính thuế hiện có.
Ngoài ra, để đáp ứng được yêu cầu quản lý theo cơ chế mới và phù hợp với nguồn lực
hiện có, triển khai ứng dụng công nghệ thông tin mới để phát huy hiệu quả tích cực cho

ngành thuế như ứng dụng phục vụ đăng ký và quản lý thuế TNCN, khai thuế qua mạng
với các doanh nghiệp lớn, mở rộng hiện đại hóa và kết nối thông tin giữa cơ quan thuế,
kho bạc và ngân hàng...
Nhận xét, phân tích và đánh giá kết quả khai thác nguồn thu trong cân đối
NSNN giai đoạn 2000- 2010
Mặt thành tựu:
Trên cơ sở kỷ luật tài khóa tổng thể đã được thiết lập và những thay đổi trong cải cách
thuế, khai thác nguồn thu trong cân đối NSNN đạt được những thành tựu sau:
Thứ nhất, quy mô thu NSNN tính theo GDP (giá hiện hành) giai đoạn 2001-2010 đã
không ngừng tăng cao. Tỷ trọng động viên NSNN so với GDP đã tăng từ 21.6% năm
2001 lên mức cao nhất từ trước đến nay là 29.1% năm 2008. Riêng năm 2009, quy mô
thu NSNN giảm xuống so với các năm trước đó do suy thoái kinh tế toàn cầu khi thực
hiện các chính sách tài khóa kích thích nền kinh tế (miễn, giảm, giãn thuế TNCN,
TNDN…). Tuy nhiên, xét chung giai đoạn 2006- 2010, ngành thuế đã hoàn thành và
vượt xa mức dự toán thu ngân sách nhà nước kể cả những năm gặp khó khăn do tác
động xấu của cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu, tổng thu nội địa
do ngành thuế quản lý ước đạt 1,551 nghìn tỷ đồng, bằng 116.5% so với dự toán, tăng
gấp 2.5 lần so với thực hiện giai đoạn 2001-2005. Tốc độ tăng thu bình quân đạt
16.5%/năm. Kết quả này đã góp vào đưa tỷ lệ động viên vào NSNN đạt 27.9% GDP,
vượt mục tiêu Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ X đề ra (21-22%GDP).
Tính bình quân, giai đoạn 2001-2010, tỷ lệ động viên NSNN so với GDP (giá hiện
hành) ước đạt 26.3%, trong đó, thu từ thuế, phí và lệ phí ước đạt xấp xỉ 24% GDP (bao
gồm cả thuế đối với hoạt động khai thác dầu thô). Việt Nam là một trong những nước
hiện có tỷ lệ động viên ngân sách khá cao
Biểu đồ1: Mức độ động viên NSNN của Việt Nam so với GDP
(tính theo tỉ lệ % theo giá hiện hành)
Nguồn: Tổng hợp số liệu từ Bộ Tài chính và Tổng cục Thống kê
Đến năm 2010, có 15/15 khoản thu, sắc thuế ước đạt và vượt dự toán, có 8/15 khoản
thu có mức tăng trưởng cao so với cùng kỳ, đặc biệt thu từ khu vực dân doanh đạt mức
tăng trưởng cao nhất tăng 37.5%

Cũng tính đến năm 2010, hầu hết các địa phương điều hoàn thành nhiệm vụ thu, có
62/63 địa phương thu đạt và vượt so với dự toán pháp lệnh và tăng trưởng so với cùng
kỳ.
Quy mô thu NSNN cũng tăng khá đồng đều qua các năm. Các địa phương có quy mô
thu NSNN hơn 1.000 tỷ đồng/ năm tăng từ 21 tỉnh-thành phố (2006) lên tới 41 tỉnh –
thành phố năm 2010, trong đó có 5/63 địa phương có số thu hơn 10.000 tỷ đồng/ năm:
Hà Nội, TP. HCM, Bà Rịa – Vũng Tàu, Bình Dương, Đồng Nai.
Thứ hai, cơ cấu nguồn thu thay đổi theo chiều hướng tích cực, tỷ trọng thu từ các
yếu tài nguyên như đất đai, dầu thô ngày càng giảm, tỷ trọng thu từ nội lực nền kinh tế
ngày càng tăng. Cụ thể, thu từ dầu thô trong tổng thu đã giảm từ 29.8% năm 2006
xuống còn 13.4% năm 2010. Nguồn thu từ khu vực sản xuất kinh doanh (không tính
dầu thô) tăng từ 62.4% (giai đoạn 2001- 2005) lên 67.1% (giai đoạn 2006-2010), tốc độ
tăng trưởng bình quân là 22.5%/năm. Nguồn thu từ khu vực sản xuất kinh doanh năm
2010 chiếm 72% trong tổng thu nội địa. Nguồn thu nội địa tăng cao và trở thành nguồn
thu chủ yếu của ngân sách nhà nước, năm 2008 là 55.8%, năm 2009 là 61%, ước thực
hiện năm 2010 là 64% tổng thu, qua đó tăng tính ổn định và bền vững của NSNN (Xem
Bảng Cơ cấu Thu NSNN – phụ lục 1)
Tính theo tỷ lệ động viên so với GDP (tính theo giá hiện hành) thì mức độ động viên từ
những sắc thuế chủ đạo trong hệ thống thuế cũng đã có sự gia tăng đáng kể. Trong giai
đoạn 2001-2010, so với GDP thu từ thuế GTGT đã tăng từ mức 4.02% lên khoảng
7.51% và của thuế TTĐB (đối với hàng hóa sản xuất trong nước) tăng từ 1.29% lên
1.8%. Mức tăng tương ứng trong cùng kỳ của thuế TNDN (không kể dầu thô) là từ
3.1% GDP lên 4.63% và của thuế TNCN là từ 0.43% GDP lên 1.18% GDP. Điều này
cho thấy sự mở rộng đáng kể về cơ sở tính thuế trong các sắc thuế này. Hay nói cách
khác, việc giảm thuế suất trong nhiều sắc thuế mà Việt Nam đã thực hiện trong thời
gian qua đã không dẫn đến sự thu hẹp về nguồn thu.
Nhìn chung, có thể nói rằng, sự thành công của các lần cải cách chính sách thuế trong
thời gian qua đã có tác dụng tích cực trong việc mở rộng và tập trung kịp thời nguồn
thu cho NSNN. Qua các năm số thu từ thuế không ngừng tăng lên và chiếm tỷ lệ đáng
kể trong tổng thu NSNN, do vậy góp phần đưa ngân sách từ chỗ thu trong nước không

đủ chi thường xuyên tiến tới không những đảm bảo đủ nhu cầu chi thường xuyên mà
còn có phần tiết kiệm để tạo nguồn vốn đầu tư phát triển của Nhà nước ngày một tăng
lên.
Mặt hạn chế:
Tuy nhiên, phân tích kết quả khai thác nguồn thu giai đoạn 2001- 2010 cũng cho chúng
ta thấy còn nhiều vấn đề còn phải lưu ý:
Thứ nhất, nguồn thu tăng nhưng vẫn còn thiếu tính ổn định và tăng trưởng bền
vững, vẫn chủ yếu dựa vào sản xuất dầu thô, thu từ tài nguyên, thu từ giao quyền sử
dụng đất mặc dù cơ cấu thu NSNN có nhiều chuyển biến tích cực. Bình quân giai
đoạn 2001-2010, riêng ba khoản thu là thu từ dầu thô và từ giao quyền sử dụng đất và
bán nhà thuộc sở hữu nhà nước đã chiếm khoảng 29% tổng thu NSNN. Đây là các
khoản thu được xem là không tái tạo. Thực tế tỷ trọng thu từ giao quyền sử dụng đất
trong tổng thu NSNN sau một số năm đầu 2001-2010 liên tục tăng nhanh thì những
năm gần đây đã có xu hướng giảm dần Điều này gây áp lực về việc phải duy trì được
mức độ động viên NSNN ở mức như giai đoạn vừa qua sẽ là tương đối lớn, nhất là
trong bối cảnh các khoản thu từ dầu thô, thu từ giao quyền sử dụng đất có xu hướng
giảm dần. Thu NSNN ở mức cao đã tạo điều kiện mở rộng đáng kể nhu cầu chi cũng
như phạm vi chi NSNN. Do đó, vấn đề đặt ra trong thời gian tới là làm thế nào giữ
được mức độ động viên NSNN ổn định và hợp lý để có thể duy trì được quy mô chi
NSNN ở mức như thời gian qua, nhất là đối với các khoản chi cho phát triển kinh tế,
đảm bảo an sinh xã hội.
Thứ hai, nguồn thu trong nước vẫn chưa tương xứng với tiềm nằng nền kinh tế,
nguyên nhân là do:
+ Thất thu thuế vẫn còn đang ở mức đáng báo động: trốn thuế và lậu thuế đang là vấn
đề nan giải hiện nay ở Việt Nam. Riêng trên địa bàn TP.HCM, theo số liệu Cục thuế thì
tổng số thuế quyết định truy thu là phạt năm 2004 là 657.9 tỷ đồng đến năm 2010 con
số này là 1,645 tỷ đồng tăng gấp 1.5 lần
+ Nhiều khoản thu thuế chưa đúng với tiềm năng. Điển hình:
(i) Thuế TNCN có thu nhập cao chỉ đóng góp một tỷ trọng nhỏ trong tổng thu thuế là
5%, chỉ chiếm 1.18% GDP, trong khi thu nhập bình quân trên đầu người là tăng

trưởng khá. Tỷ lệ này là rất thấp so với các nước khác như Thái Lan, Indonesia tỷ
trọng này là 10% trong tổng thu thuế, Parkistan và Ấn Độ là 20%
(ii) Thu từ thuế nhà, đất của Việt Nam so với GDP vẫn còn thấp. Năm 2010, thu từ
thuế nhà, đất của Việt Nam ước chỉ chiếm khoảng 0.26% tổng thu ngân sách từ thuế,
phí và bằng khoảng 0.065% GDP (giá hiện hành), thấp hơn nhiều lần so với mặt
bằng chung trên thế giới, chẳng hạn thu từ thuế tài sản ở Indonexia năm 2008 chiếm
3.85% tổng thu từ thuế (khoảng 0.51% GDP) và ở Trung Quốc, tỷ lệ này của năm
2008 là 1.51% (khoảng 0.26% GDP). Điều này có nghĩa, vai trò của chính sách thuế
nhà, đất trong việc điều tiết, đảm bảo việc sử dụng nhà, đất có hiệu quả còn hạn chế.
+ Nền tảng pháp luật nói chung và hệ thống luật thuế nói riêng còn nhiều bất cập, ý
thức chấp hành luật pháp chưa được coi là một tiêu chuẩn đo lường giá trị đạo đức của
xã hội, pháp luật kế toán đang trong quá trình hoàn thiện, do vậy chưa được chấp hành
nghiêm và thống nhất trong nền kinh tế, hình thức thanh toán các giao dịch trong nền
kinh tế vẫn sử dụng tiền mặt là phổ biến, do vậy cơ quan chức năng khó kiểm soát được
quá trình thanh toán và thu nhập của đối tượng nộp thuế
+ Một phần là do cơ cấu kinh tế, một phần là do nguồn lực cán bộ quản lý thuế vẫn còn
yếu kém so với các quốc gia tiên tiến, tiền lương thấp đã tạo ra rất nhiều khó khăn để
tiến đến thiết lập một hệ thống quản lý thu ngân sách tốt. Năng lực chuyên môn và
phẩm chất đạo đức của lực lượng cán bộ thuế còn nhiều hạn chế, kỹ thuật đánh thuế
mặc dầu có được cải tiến nhưng còn nhiều khiếm khuyết
+ Hệ thống thông tin yếu kém, nghèo nàn về cơ sở dữ liệu làm hạn chế hiệu quả công
tác quản lý thu NSNN nói chung và thuế nói riêng. Sự gia tăng của khu vực tư nhân
trong phát triển kinh tế là đáng ghi nhận, nhưng do quy mô hoạt động của khu vực này
còn nhỏ và phân tán cho nên những yêu cầu về báo cáo thống kê không được thiết lập
một cách có hệ thống. Hơn nữa do những hạn chế về tài chính, các cơ quan thuế và
thống kê có gặp phải nhiều khó khăn trong việc tổng hợp và đưa ra những số liệu thống
kê một cách chi tiết và đáng tin cậy. Thiếu số liệu tin cậy và cung cấp không kịp thời
làm cho những người ra quyết định chính sách gặp phải nhiều khó khăn trong việc đánh
giá sự ảnh hưởng tiềm năng của những thay đổi cơ bản đến hệ thống thuế hiện hành.
2.1.2 Thực trạng chi

2.1.2.1 Giai đoạn 2001-2005
Đại hội IX của Đảng Cộng sản Việt Nam đã khẳng định mục tiêu tổng quát của Chiến
lược phát triển kinh tế - xã hội 2001 - 2010 của nước ta là: ″Đưa đất nước ta ra khỏi
tình trạng kém phát triển, nâng cao rõ rệt đời sống vật chất, văn hoá, tinh thần của nhân
dân, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo
hướng hiện đại hoá″. ″Con đường công nghiệp hoá - hiện đại hoá của nước ta cần và có
thể rút ngắn thời gian so với các nước đi trước, vừa có những bước tuần tự, vừa có
những bước nhảy vọt...". Kết quả triển khai kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm
giai đoạn 2001-2005 như sau:
Tổng chi NSNN năm 2005 đạt 258,470 tỷ VNĐ, tăng 12.5% so với dự toán và 23.7%
so với năm 2004. Tổng chi NSNN lên tới 30.8% GDP và đây cũng là một tỷ lệ cao nhất
kể từ năm 2001. Chi đầu tư phát triển năm 2005 đạt 83,300 tỷ VNĐ, tăng 6.1% so với
dự toán và 11.3% so với thực hiện năm 2004, chiếm 32.2% tổng chi NSNN, là tỷ trọng
đầu tư cao nhất từ trước tới nay. Điều này phần nào thể hiện quyết tâm của Chính phủ
trong việc thực hiện mục tiêu tăng trưởng kinh tế cao trong năm 2005.
Chi thường xuyên cho các hoạt động sự nghiệp đạt 145,595 tỷ VNĐ, tăng 23.5% so
với năm 2004. Các khoản chi cho giáo dục, đào tạo, y tế, 20 văn hoá xã hội, đảm bảo
quốc phòng an ninh, quản lý nhà nước, Đảng, đoàn thể và cải cách tiền lương đạt
134,595 tỷ VNĐ, tăng 10.3% so với dự toán. Chi giáo dục, đào tạo đạt 18%, chi khoa
học công nghệ đạt 2% tổng chi NSNN, chi cải cách tiền lương vào khoảng 24,100 tỷ
VNĐ, tăng 17.6% so với dự toán (thực hiện tăng lương tối thiểu 350,000 VNĐ/tháng từ
tháng 10/2005). Chi trả nợ và viện trợ cả năm 2005 đạt 34,775 tỷ VNĐ, bằng dự toán,
đảm bảo thanh toán đầy đủ, kịp thời các khoản nợ đến hạn theo cam kết, góp phần thực
hiện cơ cấu lại nợ nước ngoài.