Chủ thể của luật hành chính Việt Nam

Chương II
CHỦ THỂ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM
Bài 4
CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
__________________________________________________________________
I. KHÁI NIỆM VÀ ÐẶC ÐIỂM CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC.
1. Khái niệm cơ quan nhà nước
Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan nhà nước.
Bộ máy nhà nước Việt nam gồm bốn hệ thống cơ quan chính: cơ quan lập pháp, cơ quan
hành pháp, cơ quan toà án và cơ quan kiểm sát. Theo Hiến pháp 1992, bộ máy nhà nước được
phác thảo như sau:
Thông qua bản phác thảo, luật Việt nam đặt vai trò của cơ quan lập pháp rất lớn, không chỉ
thiết lập ra các hệ thống cơ quan khác mà còn là cơ quan chỉ đạo, giám sát chung. Tuy nhiên, cơ
quan chấp hành của Quốc hội là Chính phủ (cơ quan đứng đầu hệ thống cơ quan hành pháp),
cũng có vai trò rất quan trọng trong việc quản lý nhà nước và thực thi các văn bản mà Quốc hội
ban hành. Hệ thống cơ quan đứng đầu là Chính phủ, thực hiện chức năng hành pháp là cơ quan
hành chính nhà nước.
Tóm lại, cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan trong bộ máy nhà nước được thành
lập theo hiến pháp và pháp luật, để thực hiện quyền lực nhà nước, có chức năng quản lý hành
chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội.
2. Ðặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước
a. Ðặc điểm chung
Cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan nhà nước, là một bộ phận cấu thành bộ máy
nhà nước. Do vậy, cơ quan hành chính nhà nước cũng mang đầy đủ các đặc điểm chung của các
cơ quan nhà nước . Cụ thể là:
1. Cơ quan hành chính nhà nước hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, được tổ chức và
hoạt động trên nguyên tắc tập trung dân chủ. Tính quyền lực nhà nước thể hiện ở chổ:
+ Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận của bộ máy nhà nước;
+ Cơ quan hành chính nhà nước nhân danh nhà nước để hoạt động.
2. Mỗi cơ quan hành chính nhà nước đều có một thẩm quyền nhất định, thẩm quyền này do pháp
luật quy định, đó là tổng thể những quyền và nghĩa vụ cụ thể mang tính quyền lực, được nhà

nước trao cho để thực hiện nhiệm vụ, chức năng của mình, cụ thể:
+ Các cơ quan nhà nước tổ chức và hoạt động trên cơ sở pháp luật và để thực hiện pháp luật;
+ Trong quá trình hoạt động có quyền ban hành các quyết định hành chính thể hiện dưới hình
thức là các văn bản pháp quy và các văn bản cá biệt;
+ Ðược thành lập theo quy định của Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh hoặc theo quyết định của cơ
quan hành chính nhà nước cấp trên;
+ Ðược đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp và báo cáo hoạt
động trước cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp;
+ Có tính độc lập và sáng tạo trong tác nghiệp điều hành nhưng theo nguyên tắc tập trung dân
chủ, nguyên tắc quyền lực phục tùng.
3. Về mặt thẩm quyền thì cơ quan hành chính nhà nước được quyền đơn phương ban hành văn
bản quy phạm pháp luật hành chính và văn bản đó có hiệu lực bắt buộc đối với các đối tượng
1/97
1
có liên quan; cơ quan hành chính nhà nước có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế đối với
các đối tượng chịu sự tác động, quản lý của cơ quan hành chính nhà nước.
b. Ðặc điểm đặc thù
1. Cơ quan hành chính nhà nước có chức năng quản lý hành chính nhà nước, thực hiện hoạt
động chấp hành và điều hành trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, trong khi đó các cơ quan
nhà nước khác chỉ tham gia vào hoạt động quản lý trong phạm vi, lĩnh vực nhất định.
2. Cơ quan hành chính nhà nước nói chung là cơ quan chấp hành, điều hành của cơ quan quyền
lực nhà nước:
+ Thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp
hành, điều hành. Ðiều đó có nghĩa là cơ quan hành chính nhà nước chỉ tiến hành các hoạt động
để chấp hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước trong
phạm vi hoạt động chấp hành, điều hành của nhà nước.
+ Các cơ quan hành chính nhà nước đều trực tiếp hoặc gián tiếp phụ thuộc vào cơ quan quyền
lực nhà nước, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước cấp
tương ứng và chịu trách nhiệm báo cáo trước cơ quan đó.
+ Các cơ quan hành chính nhà nước có quyền thành lập ra các cơ quan chuyên môn để giúp cho

cơ quan hành chính nhà nước hoàn thành nhiệm vụ.
3. Cơ quan hành chính nhà nước là hệ thống cơ quan có mối liên hệ chặt và có đối tượng quản lý
rộng lớn.
+ Ðó là hệ thống các đơn vị cơ sở như công ty, tổng công ty, nhà máy, xí nghiệp thuộc lĩnh vực
kinh tế; trong lĩnh vực giáo dục có trường học; trong lĩnh vực y tế có bệnh viện...
+ Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước mang tính thường xuyên, liên tục và tương đối ổn
định, là cầu nối đưa đường lối, chính sách pháp luật vào cuộc sống.
+ Tất cả các cơ quan hành chính nhà nước có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, đó là mối quan hệ
trực thuộc trên-dưới, trực thuộc ngang-dọc, quan hệ chéo...tạo thành một hệ thống thống nhất mà
trung tâm chỉ đạo là Chính phủ.
4. Cơ quan hành chính nhà nước có chức năng quản lý nhà nước dưới hai hình thức là ban hành
các văn bản quy phạm và văn bản cá biệt trên cơ sở hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản
của các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên nhằm chấp hành, thực hiện các văn bản đó. Mặt
khác trực tiếp chỉ đạo, điều hành, kiểm tra...hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước
dưới quyền và các đơn vị cơ sở trực thuộc của mình.
5. Cơ quan hành chính nhà nước là chủ thể cơ bản, quan trọng nhất của Luật hành chính.
Tóm lại, cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, trực thuộc cơ
quan quyền lực nhà nước một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, trong phạm vi thẩm quyền của mình
thưc hiện hoạt động chấp hành - điều hành và tham gia chính yếu vào hoạt động quản lý nhà
nước.
II. PHÂN LOẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
Việc phân loại các cơ quan hành chính nhà nước được tiến hành dựa trên những căn cứ, những
tiêu chuẩn khác nhau. Có thể căn cứ vào những quy định của pháp luật, trình tự thành lập, địa
giới hoạt động, nguyên tắc tổ chức và quản lý công việc...Tùy thuộc vào từng loại căn cứ mà ta
có các loại cơ quan hành chính nhà nước sau:
1. Theo căn cứ pháp lý để thành lập: cơ quan hành chính nhà nước được phân thành hai
loại:
* Loại 1: Các cơ quan hiến định: là loại cơ quan hành chính nhà nước
+ Do Hiến pháp quy định việc thành lập.
+ Ðược thành lập trên cơ sở các đạo luật và văn bản dưới luật.

2/97
2
Ðây là các cơ quan hành chính nhà nước mà việc tổ chức, hoạt động của cơ quan này do hiến
pháp quy định bao gồm các cơ quan: Chính phủ, các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, UBND các cấp.
Ðây là những cơ quan hành chính nhà nước quan trọng nhất, có vị trí ổn định, tồn tại lâu dài.
* Loại 2: Các cơ quan luật định: là cơ quan hành chính nhà nước do luật, các văn bản dưới luật
quy định việc thành lập.
+ Ðây là các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn kể cả ở trung ương và địa
phương. Bao gồm các tổng cục, các cục, sở, phòng, ban... các cơ quan này là cơ quan chuyên
môn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền chung.
+ Ðược thành lập trên cơ sở Hiến pháp, nhưng có tính năng động hơn, phù hợp với những thay
đổi của hoạt động quản lý nhà nước.
2. Căn cứ vào phạm vi lãnh thổ hoạt động
Cơ quan hành chính nhà nước được phân làm cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương.
- Cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương: bao gồm Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ,
cơ quan thuộc Chính phủ.
Các cơ quan này hoạt động trên phạm vi toàn quốc, văn bản pháp luật do các cơ quan này ban
hành có hiệu lực trên phạm vi cả nước và có tính bắt buộc thi hành đối với mọi cơ quan hành
chính nhà nước cấp dưới, với các tổ chức xã hội và mọi công dân.
- Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương: bao gồm UBND các cấp (tỉnh, huyện, xã), các sở,
phòng, ban. Ðây là các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập và hoạt động trên một
phạm vi lãnh thổ nhất định, các văn bản pháp luật do các cơ quan này ban hành có hiệu lực trong
một phạm vi lãnh thổ nhất định.
Tuy có sự phân chia thành cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và cơ quan hành chính
nhà nước ở địa phương nhưng các cơ quan hành chính nhà nước này luôn tạo thành một thể
thống nhất, quan hệ chặt chẽ với nhau trên nguyên tắc tập trung dân chủ.
Tuy vậy, ở mỗi cấp cơ quan hành chính nhà nước, các tên gọi của những đơn vị hành chính
tương đương không giống nhau. Ðiều này, một mặt nói lên rằng, tuy cùng cấp nhưng các cơ
quan này có những chức năng tương đồng, nhưng cũng có những chức năng riêng biệt, đặc thù.

Bởi vậy, có sự khác nhau giữa các loại cơ quan hành chính nhà nước ở cùng một cấp (ví dụ:
thành phố trực thuộc trung ương có một số chức năng không giống tỉnh).
3. Căn cứ vào tính chất và phạm vi thẩm quyền
Căn cứ vào phạm vi thẩm quyền thì cơ quan hành chính nhà nước được phân chia thành: Cơ
quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung và cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền
chuyên môn.
- Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung: là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm
quyền giải quyết mọi vấn đề trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, đối với các đối
tượng khác nhau như cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, công dân. Các cơ quan loại này gồm có
Chính phủ và UBND các cấp.
- Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn: là các cơ quan quản lý theo ngành
hay theo chức năng, hoạt động trong một ngành hay một lĩnh vực nhất định và là cơ quan giúp
việc cho cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung.
+ ở trung ương có các cơ quan sau: các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ;
+ ở địa phương có các cơ quan : các Cục, Sở, Phòng, Ban.
- Các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn được chia làm hai loại:
+ Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn chuyên ngành: thẩm quyền của các
cơ quan này được giới hạn trong một ngành hay một vài ngành có liên quan.
3/97
3
Ví dụ: Bộ Công an, Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn.
+ Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn tổng hợp: Là các cơ quan nhà nước
có chức năng quản lý chuyên môn tổng hợp.
Ví dụ: Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ Lao động- thương binh và xã hội.
Các cấp
chính quyền
Cơ quan hành chính nhà
nước có thẩm quyền chung
Cơ quan hành chính nhà nước
có thẩm quyền chuyên môn

Cấp Trung ương Chính phủ Bộ
Cấp Tỉnh UBND Tỉnh Sở
Cấp Huyện UBND Huyện Phòng
Cấp Xã UBND Xã Ban
4. Căn cứ vào cách thức tổ chức và giải quyết công việc
Nếu căn cứ vào nguyên tắc tổ chức và giải quyết công việc thì cơ quan hành chính nhà nước chia
thành hai loại sau: (Ðiều 112, 114, 115 và 124 Hiến pháp 1992)
- Các cơ quan tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo: Các cơ quan này thường
giải quyết những công việc và quy định những vấn đề quan trọng có liên quan đến nhiều lĩnh
vực nên cần có sự bàn bạc, đóng góp của nhiều thành viên. Ðây là các cơ quan hành chính nhà
nước có thẩm quyền chung bao gồm Chính phủ và UBND các cấp.
Trên cơ sở Hiến định (Ðiều 115 và 124 Hiến pháp 1992), những vấn đề quan trọng thuộc thẩm
quyền của Chính phủ, hoặc UBND phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Như
vậy, người đứng đầu các cơ quan này (TTCP, Chủ tịch UBND) có thẩm quyền giải quyết một số
vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ hoặc UBND tương ứng.
- Các cơ quan tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc lãnh đạo một người: là các cơ quan tổ chức
và hoạt động theo nguyên tắc chế độ thủ trưởng một người, đứng đầu mỗi cơ quan đó là thủ
trưởng cơ quan như bộ trưởng, giám đốc các sở, phòng, ban. Họ là những người thay mặt cơ
quan ra những quyết định nhằm thực hiện những nhiệm vụ, công việc và chịu trách nhiệm trước
pháp luật.
Các cơ quan hoạt động theo chế độ thủ trưởng chủ yếu là những cơ quan đòi hỏi phải giải quyết
công việc mang tính tác nghiệp cao. Quyết định của thủ trưởng là quyết định của cơ quan mang
tính đại diện, nhưng chế độ trách nhiệm là trách nhiệm cá nhân.
Những người là cấp phó thủ trưởng, người đứng đầu các bộ phận cơ quan chỉ là người giúp thủ
trưởng cơ quan, thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công, phân cấp của thủ trưởng cơ quan. Tuy
vậy, quyết định của thủ trưởng cơ quan là quyết định cao nhất.
III. HỆ THỐNG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
Sự hình thành và phát triển của các cơ quan hành chính nhà nước phụ thuộc vào nhiều yếu tố.
Trong đó, quan trọng nhất là đặc điểm tổ chức quyền lực nhà nước, đặc điểm phát triển kinh tế
xã hội, văn hoá, địa lý, dân cư, khoa học kỹ thuật. Hơn nữa, trong từng chế độ, trong mỗi giai

đoạn lịch sử, yêu cầu của quản lý nhà nước cũng khác nhau.
Các cơ quan hành chính nhà nước có mối quan hệ chặt chẽ, qua lại với nhau tạo thành một hệ
thống thống nhất, toàn vẹn. Mỗi cơ quan hành chính là một khâu không thể thiếu được trong
chuỗi mắc xích của bộ máy. Tính thống nhất ấy thể hiện:
- Tính thống nhất ở sự bền chặt liên tục, thường xuyên hơn bất kỳ hệ thống cơ quan nào trong bộ
máy nhà nước.
- Do tính chất thống nhất về chức năng nghiệp vụ: quản lý nhà nước- chấp hành và điều hành.
4/97
4
- Chính phủ là cơ quan trung tâm, chỉ đạo, điều khiển chung đối với các cơ quan hành chính nhà
nước.
Theo Hiến pháp 1992, hệ thống hành chính nhà nước gồm có:
+ Các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương.
+ Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
+ Các đơn vị cơ sở trực thuộc bộ máy hành chính nhà nước hợp thành.
1. Các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương.
a. Chính phủ, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất
¨ Vị trí pháp lý của Chính phủ trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước
1. Chính phủ là một thiết chế chính trị nắm quyền hành pháp, theo nguyên tắc thống nhất quyền
lực nhà nước có sự phân công, phân cấp rành mạch giữa ba quyền: lập, hành và tư pháp, Chính
phủ có chức năng cụ thể là:
+ Có quyền lập qui để thực hiện các luật do cơ quan lập pháp định ra;
+ Quản lý công việc hàng ngày của nhà nước;
+ Quyền tổ chức bộ máy hành chính và quản lý bộ máy đó;
+ Trong phạm vi luật định, có quyền tham gia vào các dự luật, hỗ trợ Quốc hội trong hoạt động
lập pháp.
2. Là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam,
Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội,
quốc phòng, an ninh và đối ngoại của nhà nước, đảm bảo hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung
ương đến cơ sở. Là cơ quan điều hành cao nhất, Chính phủ chỉ đạo tập trung, thống nhất các Bộ,

cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cấp chính quyền địa phương. Chính phủ có
toàn quyền quyết định các vấn đề có liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước trên phạm vi
toàn quốc, trừ các công việc của Quốc hội và UBTV Quốc hội. (Ðiều 112 Hiến pháp 1992 và
Chương II, Luật tổ chức Chính phủ công bố ngày 10/02/1992)
3. Là cơ quan chấp hành của Quốc hội, Chính phủ và các thành viên của Chính phủ chịu sự
giám sát của Quốc hội, chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo với Quốc hội. Chính phủ
phải trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội khi Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội có yêu cầu.
4. Trách nhiệm của Chính phủ và các cơ quan thành viên: Chính phủ do Quốc hội lập ra trong
kỳ họp thứ nhất của mỗi khoá Quốc hội. Quốc hội bầu TTCP theo đề nghị của Chủ tịch nước,
giao cho TTCP đề nghị danh sách các Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ để Quốc hội
phê chuẩn. Ðiều này xác định ba yếu tố:
+ Vai trò và trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội;
+ Vai trò cá nhân của TTCP trong việc lãnh đạo toàn bộ công việc của Chính phủ và chịu trách
nhiệm trước Quốc hội. Lãnh đạo toàn bộ hoạt động của Chính phủ là Thủ tướng Chính phủ, Thủ
tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, có quyền ra quyết định, chỉ thị, xác định vai
trò, trách nhiệm của các thành viên khác trong Chính phủ; xác định trách nhiệm cá nhân của
những thành viên này.
+ Trách nhiệm cá nhân Bộ trưởng về lĩnh vực mình phụ trách.
¨ Thẩm quyền của Chính phủ
- Quyền sáng kiến lập pháp: Trên cơ sở đường lối chính sách pháp luật của Ðảng và nhà nước,
Chính phủ dự thảo:
+ Các văn bản luật trình Quốc hội;
+ Các văn bản pháp lệnh trình UBTV Quốc hội;
+ Các dự án kế hoạch nhà nước và ngân sách nhà nước;
5/97
5
+ Các chính sách lớn về đối nội và đối ngoại của nhà nước.
- Quyền lập quy: tức là ban hành những văn bản quản lý dưới luật có tính chất qui phạm pháp
luật nhằm:
+ Ðưa ra các chủ trương, biện pháp để thực hiện chính sách, pháp luật;

+ Bảo vệ lợi ích nhà nước;
+ Bảo đảm trật tự xã hội;
+ Bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân;
Chính phủ có thẩm quyền ban hành nghị quyết, nghị định. TTCP có thẩm quyền ban hành quyết
định, chỉ thị. Trong đó, nghị định của Chính phủ bao giờ cũng là văn bản pháp quy.
- Quyền quản lý và điều hành toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của
đời sống xã hội theo đúng đường lối, chủ trương chính sách của Ðảng, văn bản luật của Quốc
hội, UBTV Quốc hội và hệ thống văn bản lập quy của Chính phủ.
- Quyền xây dựng và lãnh đạo toàn bộ hệ thống tổ chức, các cơ quan quản lý nhà nước từ trung
ương tới địa phương, từ cơ quan HCNN có thẩm quyền chung đến cơ quan HCNN có thẩm
quyền chuyên môn.
- Quyền tổ chức những đơn vị sản xuất, kinh doanh theo những hình thức thích hợp, lãnh đạo
các đơn vị ấy kinh doanh theo đúng kế hoạch, đúng cơ chế, đúng pháp luật.
¨ Cơ cấu tổ chức Chính phủ
- Về cơ cấu tổ chức: Chính phủ gồm có Thủ tướng Chính phủ, các Phó thủ tướng Chính phủ, các
Bộ trưởng và các thành viên khác. Theo quy định của pháp luật thì Thủ tướng Chính phủ bắt
buộc phải là đại biểu Quốc hội.
+ Nhiệm kỳ của Chính phủ theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Khi Quốc hội hết nhiệm kỳ, Chính phủ
tiếp tục hoạt động đến khi Quốc hội khóa mới thành lập Chính phủ mới.
+ Bộ và các cơ quan ngang bộ do Quốc hội thành lập theo đề nghị của TTCP.
- Chính phủ hoạt động bằng 3 hình thức căn bản. Hiệu lực của hoạt động Chính phủ là kết quả
tổng hợp của cả 3 hình thức, hoạt động sau đây:
+ Hoạt động của tập thể Chính phủ: phiên họp Chính phủ
+ Sự chỉ đạo điều hành của TTCP và các phó Thủ tướng (theo sự phân công của TTCP).
+ Sự hoạt động của các Bộ trưởng với tư cách là thành viên tham gia vào hoạt động Chính phủ,
đồng thời cũng là người đứng đầu một Bộ hay cơ quan ngang Bộ.
- Chính phủ chỉ hoạt động dưới hai danh nghĩa: tập thể Chính phủ, hoặc cá nhân TTCP. Không
có danh nghĩa thường vụ hay thường trực Chính phủ bởi vì theo Luật tổ chức Chính phủ hiện
hành, không có cơ quan thường trực Chính phủ.
- Chính phủ là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, những vấn đề quan trọng của Chính phủ

phải được thảo luận và quyết định theo đa số (Ðiều 19 Luật tổ chức Chính phủ)
- Các vấn đề đưa ra Chính phủ thảo luận phải là vấn đề trọng yếu nhất có ý nghĩa quốc gia, có
tầm chiến lược, kinh tế, khoa học kỹ thuật chung cho cả nước, cho các ngành và các địa phương
trọng yếu cụ thể.
¨ Nhiệm vụ và quyền hạn của TTCP
Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành
viên Chính phủ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND các cấp. Thẩm quyền của
TTCP được qui định trong điều 114, Hiến pháp 1992 và Ðiều 20, Luật tổ chức Chính phủ.
Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên khác của Chính phủ.
Trong phạm vi thẩm quyền của mình, TTCP ban hành văn bản quyết định và chỉ thị.
6/97
6
Ðể đảm bảo vai trò chỉ đạo của TTCP, đồng thời phát huy khả năng sáng tạo chủ động của các
phó TTCP và các Bộ trưởng, cần phải:
+ Phó Thủ tướng được phân công phụ trách khối hay lĩnh vực hoặc giúp Thủ tướng chỉ đạo việc
phối hợp các công việc giữa các Bộ trưởng phải bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất của TTCP.
+ Trong phạm vi quyền hạn được qui định và được giao, các phó TTCP và các Bộ trưởng phải
chủ động trong hoạt động của mình. Tuy vậy, vẫn phải đảm bảo việc phối hợp và điều hoà
chung trong Chính phủ, bởi vì quyết định của tập thể Chính phủ là quyết định cao nhất của cơ
quan hành pháp nước CHXHCN Việt nam.
b. Bộ, cơ quan ngang Bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ
¨ Bộ, cơ quan ngang Bộ (gọi tắt là cơ quan cấp Bộ) là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm
quyền chuyên môn ở trung ương; là cơ quan chuyên mônđược tổ chức theo chế độ thủ trưởng
một người, đứng đầu là các Bộ trưởng hay Chủ nhiệm ủy ban. Các cơ quan cấp Bộ thực hiện
chức năng quản lý nhà nước theo ngành (quản lý chức năng, quản lý liên ngành) hay đối với lĩnh
vực (quản lý tổng hợp) trên phạm vi toàn quốc (Ðiều 2 Luật tổ chức Chính phủ). Cụ thể như sau:
- Bộ quản lý theo lĩnh vực là cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương của Chính phủ thực hiện
chức năng quản lý nhà nước theo từng lĩnh vực lớn, ví dụ như: kế hoạch, tài chính, khoa học,
công nghệ, lao động, giá cả, nội vụ, ngoại giao, tổ chức và công vụ. Các lĩnh vực này liên quan
đến hoạt động tất cả các Bộ, các cấp quản lý nhà nước, tổ chức xã hội và công dân.

- Bộ quản lý theo lĩnh vực có những nhiệm vụ:
+ Giúp Chính phủ nghiên cứu và xây dựng chiến lược kinh tế-xã hội chung;
+ Xây dựng các dự án kế hoạch tổng hợp và cân đối liên ngành; xây dựng các qui định chính
sách, chế độ chung
+ Kiểm tra và bảo đảm sự chấp hành thống nhất pháp luật trong hoạt động của các Bộ và các cấp
về lĩnh vực mình quản lý;
+ Phục vụ và tạo điều kiện cho các Bộ quản lý ngành hoàn thành nhiệm vụ.
- Bộ quản lý ngành là cơ quan Nhà nước Trung ương của Chính phủ, có trách nhiệm quản lý
những ngành kinh tế-kỹ thuật, văn hoá, xã hội, ví dụ như: nông nghiệp, công nghiệp, giao thông
vận tải, xây dựng, thương mại, văn hoá thông tin, giáo dục, y tế. Bộ quản lý ngành có thể tập
hợp với nhau thành một hoặc một nhóm liên quan rộng. Nó có trách nhiệm chỉ đạo toàn diện các
cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp, kinh doanh do mình quản lý về mặt nhà nước.
¨ Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ là thủ trưởng cao nhất của Bộ hay cơ
quan ngang Bộ.
- Bộ trưởng, một mặt là thành viên của Chính phủ, tham gia quyết định những vấn đề thuộc
thẩm quyền chung của Chính phủ; mặt khác là thủtrưởng người đứng đầu Bộ thực hiện quyền
hành pháp, tức là người đứng đầu hệ thống hành chính Nhà nước đối với ngành hay lĩnh vực, để
quản lý ngành hay lĩnh vực được giao trong phạm vi cả nước.
- Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu sự lãnh đạo của Thủ tướng Chính phủ,
chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trên phạm vi cả nước, bảo
đảm sự tuân thủ pháp luật trong ngành, lĩnh vực; chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ,
trước Quốc hội về lĩnh vực, ngành mình phụ trách.
¨ Các cơ quan thuộc Chính phủ là những cơ quan có chức năng gần ngang Bộ như Tổng cục
du lịch, Tổng cục hải quan, Tổng cục thống kê... Thủtrưởng các cơ quan này không phải là
thành viên của Chính phủ, họ có quyền tham dự các phiên họp của Chính phủ nhưng không có
quyền biểu quyết.
¨ Mối quan hệ giữa ngành và Bộ:
7/97
7
- Bộ là một phạm trù tổ chức nhà nước, là cơ quan Trung ương quản lý nhà nước, hoạt động theo

nguyên tắc tổ chức hành chính nhà nước.
- Ngành (ví dụ như ngành kinh tế-kỹ thuật) là một phạm trù kinh tế, và các tổ chức liên hiệp
ngành, hoạt động theo nguyên tắc và phương thức kinh doanh.
- Không nhất thiết khi có một ngành hình thành do chuyên môn hoá ngày càng sâu thì phải có
một Bộ chủ quản. Bởi vì trên thực tế, do xu hướng ngày càng mở rộng quyền tự chủ kinh doanh
cho xí nghiệp, cho nên ngày càng xuất hiện nhiều ngành phân chia rất hẹp. Ðiều đó, cần sự quản
lý bao quát hơn của Bộ, chứ không phải lúc nào cũng thành lập một Bộ riêng.
¨ Mối quan hệ giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ nếu có mối liên hệ
với nhau, phải có trách nhiệm tôn trọng quyền quản lý của nhau, phối hợp thực hiện những
nhiệm vụ của nhà nước.
2. Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
¨ Khái niệm: Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là những cơ quan hành chính nhà
nước thay mặt chính quyền ở địa phương.
¨ Phân cấp: Các cơ quan HCNN ở địa phương được chia thành ba cấp
- Cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
- Cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện: huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh;
- Cơ quan hành chính nhà nước cấp xã: xã, phường, thị trấn.
Trên thực tế, ở các địa phương cơ sở đều có các ấp, hoạt động gần giống như một cấp hành
chính địa phương thứ tư. Tuy nhiên, về mặt pháp lý, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
chỉ có 3 cấp tỉnh, huyện, xã.
¨ Lý luận về các cơ quan nhà nước ở địa phương:
- Các cơ quan nhà nước ở địa phương không phải là "cơ quan của địa phương". Quyền lực nhà
nước là tập trung thống nhất. Ðây là những cơ quan thay mặt cho nhà nước ở địa phương để thực
hiện chức năng quản lý ở địa phương theo luật định.
- Các cơ quan nhà nước ở địa phương được hình thành từ trong quá trình lịch sử, gắn bó với các
điều kiện địa lý, kinh tế, văn hoá, xã hội, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước...Khác với một số
nhà nước khác trên thế giới, chỉ có hai cấp chính quyền địa phương là tỉnh và huyện, bộ máy
chính quyền địa phương của nước ta được tổ chức theo 3 cấp. Lý luận sự cần thiết về vai trò và
chức năng của cấp xã đã được chứng minh rõ ràng từ trong lịch sử lập pháp Việt nam: có những
chức năng của nhà nước chỉ thực hiện được ở cấp xã, nên thực hiện ở cấp xã hoặc chỉ thực hiện

có hiệu quả ở cấp xã. Hương ước cấp xã là một ví dụ sinh động. Tương tự như vậy, đối với cấp
huyện và cấp tỉnh cũng sinh ra từ sự đòi hỏi của quản lý và các điều kiện khác nêu trên. Vì vậy,
tất yếu cần có một nhận thức đúng hơn về chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương
không chỉ là những cơ quan thực hiện những chức năng mà cơ quan trung ương khi trung ương
không thể thực hiện được như một "cánh tay nối dài", chúng còn có vai trò và sứ mệnh riêng.
¨ Nguyên tắc hoạt động
Khác với cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và với các cơ quan nhà nước khác, cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc song trùng trực
thuộc: phụ thuộc theo chiều dọc và phụ thuộc theo chiều ngang. Cụ thể:
+ UBND các cấp (cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung), vừa phụ thuộc cơ quan
hành chính nhà nước có thẩm quyền chung ở cấp trên vừa phụ thuộc vào hội đồng nhân dân
(HÐND) cùng cấp (cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp ở địa phương).
Ví dụ: UBND huyện Ô Môn, trong hoạt động của mình vừa phụ thuộc vào UBND tỉnh Cần Thơ
vừa phụ thuộc vào HÐND huyện Ô Môn.
8/97
8
+ Các sở, phòng, ban (cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn) vừa phụ thuộc
vào cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cấp trên vừa phụ thuộc vào
UBND cùng cấp (cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung cùng cấp).
Ví dụ: Phòng văn hóa-thông tin huyện Thốt Nốt, trong hoạt động của mình vừa phụ thuộc vào
Sở văn hóa-thông tin tỉnh Cần Thơ vừa phụ thuộc vào UBND huyện Thốt Nốt.
a. ủy ban nhân dân
¨ Vai trò
- UBND do HÐND bầu ra, là cơ quan chấp hành của HÐND, nó là cơ quan hành chính nhà nước
ở địa phương có chức năng và nhiệm vụ chấp hành hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà
nước cấp trên và nghị quyết của HÐND cùng cấp.
- Nhiệm vụ và quyền hạn của UBND được quy định cụ thể trong Hiến pháp 1992 và Luật tổ
chức HÐND và UBND (Ðiều 42, Luật sửa đổi);
¨ Tính chất và hoạt động
- UBND là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung. Nhiệm kỳ của UBND theo

nhiệm kỳ của hội đồng nhân dân cùng cấp.
- UBND gồm có một Chủ tịch, một hay nhiều phó Chủ tịch và các ủy viên. Chủ tịch UBND phải
là đại biểu HÐND, do HÐND cùng cấp bầu ra và được Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp phê
chuẩn ( nếu là cấp tỉnh thì phải được Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn ).
- UBND là một thiết chế tập thể trong đó Chủ tịch UBND là người trực tiếp lãnh đạo hoạt động
của UBND. Khi quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, UBND phải thảo luận tập
thể và quyết định theo đa số.
¨ Chủ tịch UBND
- Chủ tịch UBND có nhiệm vụ và quyền hạn riêng được quy định trong pháp luật, phải chịu
trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình. Chủ tịch UBND là:
"Người lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện
nhiệm vụ quyền hạn của mình; cùng với UBND chịu trách nhiệm về hoạt động của UBND trước
HÐND cùng cấp và trước cơ quan nhà nước cấp trên".
- Tuy UBND làm việc theo chế độ tập thể, nhưng mỗi thành viên của UBND chịu trách nhiệm cá
nhân về phần công tác của mình trước HÐND cùng cấp tương ứng. Trong đó, Chủ tịch UBND là
người đứng đầu, chỉ đạo và phân công công tác cho các Phó Chủ tịch và các thành viên khác của
UBND.
- Mặt khác, Chủ tịch UBND có những thẩm quyền riêng (xem Ðiều 49, Ðiều 52... Luật tổ chức
HÐND và UBND)
- Theo pháp luật hiện hành, thiết chế thường trực UBND và chức danh Uỷ viên thư ký UBND
không còn nữa.
b. Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở địa phương
- Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở địa phương là các sở, phòng, ban được tổ chức và
hoạt động theo nguyên tắc song trùng trực thuộc, hoạt động theo chế độ thủ trưởng một người,
đứng đầu giám đốc sở, phòng, ban.
- Là cơ quan giúp việc cho UBND, quản lý nhà nước trong phạm vi lãnh thổ của mình. Người
đứng đầu các cơ quan này do Chủ tịch UBND quyết định bổ nhiệm, bãi nhiệm, miễn nhiệm.
- Việc thành lập hay bãi bỏ những cơ quan này do UBND quyết định sau khi tham khảo ý kiến
của cơ quan chủ quản chuyên môn cấp trên.
3. Các đơn vị cơ sở trực thuộc cơ quan hành chính nhà nước.

9/97
9
Ðây không phải là cơ quan hành chính nhà nước nhưng chúng nằm trong hệ thống của các cơ
quan hành chính nhà nước. Các đơn vị cơ sở trực thuộc cơ quan hành chính nhà nước tổ chức và
hoạt động dưới sự quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Bao gồm hai loại:
- Các đơn vị hành chính sự nghiệp: là các trường học, bệnh viện..., các đơn vị này có tài sản
riêng, có một tập thể cán bộ, công nhân viên chức chuyên môn, kỹ thuật, hoạt động dựa vào
ngân sách nhà nước.
- Các đơn vị sản xuất kinh doanh: là các xí nghiệp, liên hiệp xí nghiệp, công ty, tổng công ty,
lâm trường ..., là các đơn vị, tổ chức quản lý kinh tế trực tiếp sản xuất ra của cải vật chất cho xã
hội, hoạt động theo nguyên tắc hoạch toán kinh tế.
IV. CẢI TỔ BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRONG CÔNG CUỘC CẢI CÁCH NỀN HÀNH
CHÍNH QUỐC GIA
Nền hành chính quốc gia được cấu thành bởi ba yếu tố: thể chế hành chính, cán bộ hành chính
và cơ quan hành chính nhà nước. Công cuộc cải cách hành chính vì vậy phải thực hiện đồng bộ
việc: cải cách thể chế, chấn chỉnh bộ máy, xây dựng và làm trong sạch đội ngũ cán bộ, công
chức. Tuy nhiên trên từng mặt phải tập trung giải quyết một số vấn đề cấp bách, đặc biệt là đối
với bộ máy hành chính nhà nước. Muốn chấn chỉnh tổ chức bộ máy hành chính, cần phải:
¨ Khi xây dựng phát triển nền kinh tế thị trường, việc đổi mới và hoàn thiện thể chế, cải tổ bộ
máy nhà nước cho đúng với tầm vóc của một cơ chế tạo hành lang pháp lý, khuyến khích đầu tư
kinh doanh, và tự sắp xếp cơ cấu các khu vực kinh doanh nhà nước là đòi hỏi thiết yếu.
¨ Mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, giữa tập thể và cá nhân được làm rõ trên cơ sở
vận dụng nguyên tắc tập trung dân chủ, phù hợp với đặc điểm của hệ thống hành chính, gắn với
nguyên tắc kết hợp với đặc điểm của hệ thống hành chính, và nguyên tắc kết hợp quản lý theo
ngành và theo lãnh thổ.
¨ Phân định rõ chức năng giữa trung ương và địa phương, giữa cấp các cấp trong chính quyền
địa phương, tiến tới sự phân định rõ hơn các đơn vị hành chính trong cùng một cấp (Ví dụ: chức
năng quản lý của tỉnh khác với chức năng quản lý của thành phố ra sao...). Ðặc biệt, phải có một
nhận thức đúng hơn về chính quyền địa phương như sau:
+ Là cánh tay nối dài của trung ương, chính quyền địa phương được phân quyền với những chức

năng nhất định. Một mặt, cần phải rõ ràng và khái quát để chính quyền địa phương chủ động và
sáng tạo trong việc quản lý nhà nước địa phương mình. Mặt khác, phải tuân thủ pháp luật và sự
quản lý của cấp trên theo luật định.
+ Có một số chức năng phải được thực hiện bởi chính quyền địa phương, hoặc nên thực hiện bởi
chính quyền địa phương. Trung ương không nên "tập trung tối đa" lên cấp cao hơn, sau đó lại trả
về trung ương vì không thực hiện xuể.
+ Chỉ có pháp luật mới là ranh giới đúng đắn nhất xác định ranh giới giữa chính quyền trung
ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương với nhau.
¨ Giữa các cơ quan chuyên môn cùng cấp, đòi hỏi phải có sự phối hợp. Ví dụ: sự phối hợp giữa
các bộ với nhau trong việc giải quyết một công việc, lĩnh vực nếu có. Tuy nhiên phải qui định
từng "loại việc" ở tầm vĩ mô với vai trò của Bộ trung tâm, để từ đó có sự chủ động trong phối
hợp.
¨ Từ các căn cứ đó, cơ cấu bộ máy hành chính nhà nước sẽ được điều chỉnh theo hướng giảm
dần số lượng. Cần cải tiến, sắp xếp, bố trí lại cán bộ, chức năng của từng cơ quan để bộ máy
quản lý gọn nhẹ, hoạt động hiệu quả.
-----------------------------------------------
CÂU HỎI
1. Tại sao nói cơ quan quản lý hành chính nhà nước là chủ thể cơ bản của luật hành chính?
10/97
10
2. Phân loại cơ quan quản lý hành chính nhà nước căn cứ vào tính chất và phạm vi thẩm quyền?
3. So sánh giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ quản lý theo ngành và Bộ, cơ quan ngang Bộ quản lý
theo lĩnh vực?
Bài 5:
QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA VIÊN CHỨC NHÀ NƯỚC

I. NHỮNG VẤN ÐỀ CHUNG VỀ VIÊN CHỨC NHÀ NƯỚC .
1. Khái niệm "viên chức nhà nước"- "con người hành chính".
2. Ðặc điểm.
3. Phân loại viên chức nhà nước.

II. NHỮNG VẤN ÐỀ CHUNG VỀ CÔNG VỤ NHÀ NƯỚC.
1. Khái niệm công vụ nhà nước.
2. Các nguyên tắc của công vụ Nhà nước.
III. QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA VIÊN CHỨC NHÀ NƯỚC.
1. Sư phát triển của quy chế viên chức nhà nước ta.
2. Quyền hạn của viên chức nhà nước.
3. Nghĩa vụ của viên chức nhà nước.
4. Khen thưởng viên chức nhà nước.
5. Trách nhiệm pháp lý của viên chức nhà nước trong trong hoạt động công vụ.
6. Ðặc điểm của trách nhiệm viên chức trong hoạt động công vụ.
IV. PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ VIÊN CHỨC VÀ CÔNG VỤ
NHÀ NƯỚC.
1. Ðường lối cán bộ của Ðảng ta trong giai đoạn hiện nay.
2. Phương hướng hoàn thiện pháp luật về công vụ nhà nước.
__________________________________________________________________
I. NHỮNG VẤN ÐỀ CHUNG VỀ VIÊN CHỨC NHÀ NƯỚC
1. Khái niệm "viên chức nhà nước"- "con người hành chính"
Vấn đề cán bộ là một trong những vấn đề quan trọng, là một yếu tố cơ bản của quản lý nhà
nước. Cơ quan nhà nước không thể hình thành và hoạt động nếu không có viên chức nhà nước.
Thật vậy. tất cả những hoạt động quản lý để đảm bảo trật tự xã hội sẽ mất đi nếu thiếu "con
người hành chính" này. Vì vậy, cán bộ là người quyết định mọi vấn đề trong tổ chức và hoạt
động của bộ máy nhà nước.
Trong đường lối chính trị của nhà nước ta, Ðảng Cộng sản Việt Nam đã chú ý tới vấn đề xây
dựng đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước. Bởi vì hiệu quả của quá trình quản lý xã hội tùy thuộc
vào việc đào tạo cán bộ và khả năng làm việc của cán bộ. Ðể nâng cao hiệu quả của hoạt động
quản lý hành chính nhà nước thì việc đào tạo cho người cán bộ về trình độ học thức và trang bị
cho họ những phẩm chất đạo đức cách mạng là điều rất quan trọng. Có được đào tạo tốt thì
người cán bộ mới đủ năng lực và phẩm chất để phục vụ nhân dân vì nhà nước ta là nhà nước của
dân, do dân và vì dân. Ðặc biệt sự cần thiết có một đội ngũ cán bộ công chức đúng tầm vóc để
quản lý tốt một nền kinh tế hiện nay là một thử thách và đòi hỏi bức bách đặt ra cho nhà nước ta.

Như vậy, viên chức nhà nước là người đóng vai trò to lớn trong hoạt động quản lý của nhà nước.
Thông qua hoạt động của mình, họ đảm bảo sự lãnh đạo các quá trình sản xuất, xác định hướng
11/97
11
phát triển khoa học kỹ thuật phục vụ sản xuất, thực hiện các biện pháp tổ chức ... Viên chức nhà
nước là lực lượng nòng cốt quyết định mọi vấn đề của đất nước.
Viên chức nhà nước là những người làm việc trong các cơ quan nhà nước do tuyển dụng, bầu
hoặc bổ nhiệm. Viên chức được trao những quyền hạn tương ứng với một chức vụ nhất định
hoặc thực hiện công việc theo sự ủy nhiệm của nhà nước để thực hiện trực tiếp nhiệm vụ và
chức năng nhà nước, được trả lương và các chế độ phụ cấp khác từ ngân sách nhà nước.
2. Ðặc điểm
Như vậy, một người có thể trở thành viên chức nhà nước khi tham gia vào quan hệ lao động với
nhà nước. Mối quan hệ viên chức- nhà nước gắn liền với các đặc điểm sau:
1. Quan hệ này được hình thành trên cơ sở quyết định tuyển dụng, quyết định bổ nhiệm hay
quyết định công nhận kết quả bầu cử.
2. Quan hệ đó luôn tồn tại hai yếu tố là yếu tố tự nguyện của người lao động và yếu tố ý chí của
nhà nước. Sự đồng ý của người lao động là yếu tố cần thiết, nó là điều kiện bước đầu để quan
hệ phục vụ nhà nước được hình thành. Song, ý chí nhà nước mới là yếu tố quyết định cho sự
hình thành quan hệ pháp luật giữa hai bên. Bởi vì quyền và nghĩa vụ của viên chức nhà nước
phát sinh từ khi có quyết định tuyển dụng, quyết định bổ nhiệm hoặc quyết định công nhận kết
quả bầu cử chứ không phải từ khi cá nhân người lao động thể hiện nguyện vọng của mình.
3. Hoạt động của viên chức nhà nước ít nhiều mang tính quyền lực nhà nước.
+ Hoạt động của họ có thể làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt những quan hệ pháp luật cụ thể
hoặc tạo điều kiện cần thiết cho sự phát triển, thay đổi, chấm dứt những quan hệ ấy.
+ Viên chức nhà nước được giao cho những quyền hạn nhất định, những quyền hạn đó là
phương tiện đảm bảo cho viên chức nhà nước hoàn thành nhiệm vụ của mình. Ðồng thời họ
cũng phải gánh vác những nghĩa vụ nhất định đối với nhà nước. Vì thế, quyền hạn và nghĩa vụ
của viên chức nhà nước liên quan chặt chẽ với nhau.
+ Lưu ý rằng thẩm quyền của viên chức nằm trong phạm vi quyền hạn và trong giới hạn công vụ
tương ứng.

4. Hoạt động của họ không trực tiếp tạo ra của cải vật chất mà xác định hướng phát triển và bảo
đảm sự lãnh đạo nhà nước đối với các quá trình sản xuất. Nghĩa là họ có những hình thức và
phương pháp hoạt động riêng, khác hẳn với hoạt động của công nhân.
5. Chịu sự thay đổi, điều động công tác và chấm dứt quan hệ theo sự điều động của nhà nước
trên cơ sở pháp luật. Người lao động không có quyền đòi hỏi nhà nước phải trao cho mình một
chức vụ hoặc cho quyền tiến hành những hoạt động nhất định nhằm thực hiện một chức vụ nào
đó thuộc về nhà nước. Nhà nước, cụ thể là các cơ quan có thẩm quyền có quyền thay đổi, điều
động công tác hoặc chấm dứt quan hệ pháp luật lao động với viên chức nhà nước nếu lợi ích nhà
nước đòi hỏi nhưng phải tuân theo các trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.
3. Phân loại viên chức nhà nước
Là sự phân chia viên chức nhà nước ra thành các loại, các hạng ngạch khác nhau theo những tiêu
chuẩn nhất định.
Có nhiều căn cứ để phân loại viên chức nhà nước. Tuy nhiên, hiện nay người ta phân loại dựa
vào ba căn cứ sau:
- Căn cứ vào tính chất công việc.
- Căn cứ vào đặc điểm pháp lý của công việc.
- Căn cứ vào sự phân công lao động và đặc tính lao động của viên chức.
Trong đó căn cứ quan trọng nhất là căn cứ vào tính chất công việc, bởi vì căn cứ này có liên
quan đến việc xác định công chức và không công chức-yếu tố chỉ phát sinh ở chế độ có bộ máy
công quyền.
12/97
12
a. Căn cứ vào tính chất công việc
Dựa vào căn cứ này người ta phân loại viên chức nhà nước thành công chức nhà nước và những
viên chức nhà nước không phải là công chức nhà nước.
¨ Những người sau đây không phải là công chức nhà nước:
- Các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp.
- Những người giữ các chức vụ trong hệ thống lập pháp, hành pháp, tư pháp được Quốc hội hoặc
hội đồng nhân dân các cấp bầu hoặc cử ra theo nhiệm kỳ.
- Những người làm việc theo chế độ tạm tuyển, hợp đồng và những người đang thời kỳ tập sự

chưa được xếp vào ngạch.
- Những hạ sỹ quan, sỹ quan tại ngũ trong quân đội nhân dân Việt Nam, bộ đội biên phòng.
- Những người làm việc trong các cơ quan của Ðảng và đoàn thể nhân dân.
- Những người làm việc trong các tổ chức sản xuất, kinh doanh của nhà nước.
¨ Qua các qui định trên đây, ta rút ra ba yếu tố căn bản gắn liền với công chức
- Sự tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một cương vị thường xuyên trong một công sở nhà nước. Ðại
biểu quốc hội và HÐND làm theo nhiệm kỳ, còn công chức có thể thực thi công việc công vụ
suốt đời.
- Ðược xếp vào ngạch của "tính nghề nghiệp" công chức, bậc hưởng lương do nhà nước qui định
- Ðược hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp.
¨ Vậy ai là công chức?
Do tính chất đặc thù của các quốc gia khác nhau nên khái niệm công chức giữa các nước cũng
không hoàn toàn đồng nhất. Có nước chỉ giới hạn công chức trong phạm vi quản lý nhà nước, thi
hành pháp luật. Có nước quan niệm công chức bao gồm cả những người làm việc trong các cơ
quan sự nghiệp thực hiện dịch vụ công. Song, nhìn chung các nước đều giới hạn công chức trong
phạm vi bộ máy hành chính nhà nước; những nhà hoạt động chính trị do bầu cử hay hoạt động
kinh doanh không phải là công chức.
ởớ Việt Nam, phù hợp với thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước, Ðảng, đoàn thể nên
chúng ta không dùng khái niệm cán bộ-công chức để chỉ tất cả những nhân viên làm việc trong
hệ thống chính trị mà trong đó có phân biệt các loại khác nhau. Công chức nhà nước là công dân
Việt Nam được tuyển dụng, bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà
nước ở trung ương hoặc địa phương, ở trong nước hoặc ngoài nước đã được xếp vào một ngạch,
hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp.
Căn cứ vào những dấu hiệu nêu trên, những người sau đây gọi là công chức nhà nước:
1. Những người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, ở các tỉnh,
huyện và cấp tương đương. Vậy, cán bộ cấp xã (cấp hành chính), ấp không phải là công chức.
2. Những người làm việc trong các đại sứ quán, lãnh sự quán của nước ta ở nước ngoài.
3. Những người làm việc trong các bệnh viện, trường học, cơ quan nghiên cứu khoa học, cơ
quan báo chí, phát thanh truyền hình của nhà nước và nhận lương từ ngân sách.
4. Những nhân viên dân sự làm việc trong các cơ quan Bộ Quốc phòng.

5. Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong bộ máy các
cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát các cấp.
Ví dụ: Thẩm phán, kiểm sát viên, hoặc thư ký toà án đã vào ngạch công chức.
6. Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong bộ máy của
văn phòng Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp.
Ví dụ: Thư ký văn phòng quốc hội đã vào ngạch.
b) Căn cứ vào đặc điểm pháp lý của công việc mà viên chức đảm nhiệm
13/97
13
Theo tiêu chuẩn thì ta phân loại viên chức nhà nước thành nhân viên giúp việc và viên chức phụ
trách.
* Nhân viên giúp việc:
Là những người phục vụ, thực hiện các hoạt động vật chất và kỹ thuật như: đánh máy, thông tin
liên lạc, lưu trữ hồ sơ, lái xe...Ðặc điểm pháp lý của hoạt động giúp việc là không trực tiếp làm
phát sinh, thay đổi hay đình chỉ các quan hệ pháp luật cụ thể. Hoạt động của đội ngũ nhân viên
giúp việc góp phần quan trọng vào việc hoàn thành nhiệm vụ của cơ quan.
* Viên chức phụ trách:
Là những người giữ chức vụ nhất định trong bộ máy nhà nước. Ðể thực hiện chức vụ, nhân viên
phụ trách có quyền sử dụng quyền lực nhà nước theo quy định của pháp luật. Quyết định của
viên chức phụ trách có thể trực tiếp làm phát sinh, thay đổi, đình chỉ các quan hệ pháp luật cụ
thể.
c) Căn cứ vào sự phân công lao động và đặc tính lao động của viên chức
Theo căn cứ này ta có ba loại viên chức là viên chức lãnh đạo, viên chức chuyên môn và viên
chức thừa hành nghiệp vụ-kỹ thuật.
* Viên chức lãnh đạo:
Bao gồm những người giữ những công việc mà nội dung hoạt động là quyết định và tổ chức thi
hành quyết định. Căn cứ vào đối tượng và phạm vi lãnh đạo thì viên chức lãnh đạo bao gồm hai
nhóm:
- Nhóm những chức vụ lãnh đạo các cơ quan, tổ chức có tư cách pháp nhân.
- Nhóm những chức vụ lãnh đạo các bộ phận cấu thành trong các cơ quan tổ chức.

* Viên chức chuyên môn:
Gồm những người làm nhiệm vụ chuẩn bị các phương án, quyết định, chuẩn bị thông tin, làm
công tác chuyên môn giúp viên chức lãnh đạo hoàn thành nhiệm vụ. Dựa vào nội dung và tính
chất công tác, viên chức chuyên môn chia làm năm nhóm:
- Nhóm gồm các chức vụ chuyên môn làm công tác kinh tế -nghiệp vụ-kỹ thuật.
- Nhóm gồm các chức vụ chuyên môn làm công tác nông -lâm -ngư nghiệp.
- Nhóm gồm các chức vụ chuyên môn làm công tác y tế-giáo dục, nghiên cứu khoa học, văn học
nghệ thuật.
- Nhóm gồm các chức vụ chuyên môn làm công tác quan hệ quốc tế.
- Nhóm gồm các chức vụ chuyên môn làm công tác pháp chế.
* Viên chức thừa hành nghiệp vụ kỹ thuật:
Gồm những người làm các công việc cụ thể giúp cán bộ lãnh đạo và viên chức chuyên môn
chuẩn bị ra các quyết định và tổ chức thực hiện quyết định. Dựa vào các dạng hoạt động loại này
được chia ra làm ba nhóm:
- Nhóm gồm các viên chức làm công tác thanh toán kiểm tra.
- Nhóm gồm các viên chức làm công tác chuẩn bị tư liệu, công tác hành chính.
- Nhóm gồm các viên chức làm công tác phục vụ.
II. NHỮNG VẤN ÐỀ CHUNG VỀ CÔNG VỤ NHÀ NƯỚC:
1. Khái niệm công vụ nhà nước
Nhà nước là một tổ chức công quyền (thực hiện quyền lực công), việc phục vụ trong cơ quan và
công sở Nhà nước là công vụ Nhà nước. Công vụ là hoạt động do các cán bộ, viên chức nhà
nước tiến hành nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước.
1. Công vụ Nhà nước là một phần hay một mặt hoạt động có tính tổ chức Nhà nước, nhằm thực
hiện chức năng nhà nước.
14/97
14
+ Hoạt động này được phân biệt với các hoạt động khác trong xã hội như sản xuất vật chất, sáng
tạo giá trị tinh thần và hoạt động phục vụ trong các tổ chức chính trị xã hội bởi sự gắn bó chặt
chẽ của công vụ Nhà nước với quyền lực Nhà nước.
+ Công vụ Nhà nước, nếu nhìn từ góc độ vị trí của nó trong tổ chức Nhà nước, được bắt đầu từ

lúc xác lập các chức vụ Nhà nước. Hoạt động công vụ Nhà nước là một dạng lao động xã hội,
nhằm quản lý các hoạt động công vụ liên quan đến nhiều mặt hoạt động xã hội, và nó đòi hỏi
nhiều lĩnh vực khoa học và nghề nghiệp, nhưng nghề nghiệp cơ bản nhất của viên chức Nhà
nước là thực hiện chức năng quản lý Nhà nước và chức năng lập pháp, xét xử, kiểm sát của Nhà
nước.
2. Hoạt động công vụ Nhà nước trước hết là hoạt động quyền lực, tác động đến ý chí của con
người, dẫn đến những hành vi có ý thức hoặc đáp ứng những nhu cầu chung của mọi người
trong xã hội. Hoạt động công vụ do các viên chức nhà nước mang quyền lực nhà nước đảm
nhiệm nhằm thực hiện nhiệm vụ Nhà nước. Quyền lực Nhà nước được những người có chức vụ
Nhà nước thực hiện, vì rằng mỗi chức vụ là một phần thẩm quyền của cơ quan đó.
3. Chức vụ là bộ phận cơ cấu cơ sở của công vụ cơ quan Nhà nước, bao gồm hàng loạt vấn đề:
xác định các chức vụ, các quy tắc, và phương thức tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi chức,
tuyên chuyển...
2. Các nguyên tắc của công vụ Nhà nước
Các nguyên tắc của công vụ Nhà nước được xác định bởi nội dung hoạt động công vụ, nghĩa là
được xác định bởi tính chất của Nhà nước. Nguyên tắc công vụ là những quan điểm, những tư
tưởng, những quy định chung nhất nhằm thực hiện một cách có hiệu quả việc quản lý nhà nước.
Do có nhiều cách tiếp cận khác nhau đối với khái niệm và nội dung của công vụ Nhà nước nên
cũng có sự khác nhau về cách phân loại các nguyên tắc của công vụ Nhà nước.
Từ quan niệm công vụ Nhà nước chỉ tập trung vào hoạt động của viên chức Nhà nước
thì các nguyên tắc của công vụ Nhà nước gồm :
1. Viên chức nhà nước phục vụ và bảo vệ lợi ích của nhân dân lao động
Ðiều 8-Hiến pháp 1992 quy định: Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải tôn
trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và
chịu sự giám sát của nhân dân, kiên quyết đấu tranh chống mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch,
cửa quyền, tham nhũng. .
+ Như vậy, theo quy định của pháp luật viên chức nhà nước hoạt động nhân danh nhà nước và
theo sự ủy nhiệm của nhà nước nói chung cũng như theo sự ủy nhiệm của cơ quan nhà nước nơi
họ phục vụ nói riêng. Mọi hoạt động của viên chức nhà nước phải nhằm mục đích phục vụ lợi
ích của nhân dân lao động.

+ Ðể quán triệt được nguyên tắc này thì đội ngũ viên chức phải tự đổi mới, phải thay đổi nếp suy
nghĩ và cách làm việc, phải tự đổi mới để thực hiện nhiệm vụ đổi mới. Mọi quá trình đổi mới
đều bắt đầu từ đổi mới đội ngũ cán bộ, từ việc giáo dục đào tạo lại hoặc thay thế một phần đội
ngũ cán bộ. Ðổi mới đội ngũ cán bộ là cơ sở cho những hướng khác của đổi mới đời sống nhà
nước và xã hội.
2. Các viên chức Nhà nước phải báo cáo và chịu giám sát của nhân dân và cơ quan quyền
lực Nhà nước.
Thật vậy, viên chức nhà nước có thể bị nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bãi miễn nếu viên chức
nhà nước không đáp ứng được yêu cầu mà nhà nước đã đề ra đối với họ.
Một người trở thành viên chức nhà nước khi họ tham gia vào quan hệ lao động với nhà nước.
Quan hệ lao động này được hình thành trên cơ sở quyết định tuyển dụng, quyết định bổ nhiệm
hay quyết định công nhận kết quả bầu cử. Tuy nhiên, dù quan hệ lao động được hình thành trên
15/97
15
cơ sở quyết định nào thì người lao động cũng không có quyền giữ vĩnh viễn chức vụ đó. Hay nói
khác hơn viên chức nhà nước có thể bị thay thế nếu họ tỏ ra không đủ năng lực thực hiện công
việc được giao, vi phạm kỷ luật nhà nước, kỷ luật lao động, có biểu hiện quan liêu cửa quyền, vi
phạm pháp luật.
Những yêu cầu mà nhà nước đặt ra đối với đội ngũ cán bộ, viên chức nhà nước là những yêu cầu
về phẩm chất đạo đức, trình độ chuyên môn, năng lực tổ chức. Người cán bộ phải là một nhà
chuyên môn có khả năng nhìn xa trông rộng, phân tích tình hình, biết tiếp thu cái mới, biết gắn
liền lý luận với thực tiễn, biết lựa chọn phương pháp tốt nhất để hoàn thành nhiệm vụ, phải biết
tận tụy với công việc, phải trung thực. Ngoài năng lực tổ chức, người cán bộ phải nắm vững
khoa học quản lý, phải có chí tiến thủ, phải có khả năng đạt được kết quả tốt trong công tác, có
khả năng vận dụng lý luận vào thực tiễn, phát huy sáng kiến, khả năng bố trí và sử dụng cán bộ,
có tính tổ chức, tự chủ cao, có tính quyết đoán và lòng nhân ái đối với con người.
3. Không có bất kỳ một hạn chế nào về mặt đảm nhiệm chức vụ ngoài những hạn chế nhằm
đảm bảo việc thực hiện tốt các chức vụ đó
Mọi công dân đều bình đẳng trong việc đảm nhiệm chức vụ nhà nước. Ðây là biểu hiện cụ thể
của quyền bình đẳng trong việc tham gia quản lý nhà nước và xã hội. Mọi công dân đều có thể

tham gia gánh vác công vụ nhà nước nếu đáp ứng yêu cầu của công vụ ấy không phân biệt dân
tộc, tôn giáo, thành phần nhân thân, giới tính.
Những hạn chế trong việc đảm nhiệm chức vụ nhà nước đều xuất phát từ lợi ích công vụ và đều
được pháp luật quy định chặt chẽ. Nhà nước hạn chế không cho một số đối tượng trở thành viên
chức nhà nước đó là:
a) Người mất trí;
b) Người bị toà án tước một số quyền;
c) Người bị tòa án cấm không cho giữ một chức vụ hoặc đảm nhận, tiến hành một hoạt động
nhất định;
d) Người đang bị phạt tù;
e) Ngoài ra, trong cùng một cơ quan nhà nước không được sắp xếp những người có quan hệ thân
thích với nhau làm những công việc mà nhiệm vụ của người này là kiểm soát công việc của
người kia, nhất là những công việc liên quan đến tài sản như kế toán, thủ quỹ, thủ kho...
4. Không có đặc quyền đặc lợi nào dành riêng cho viên chức nhà nước
Viên chức nhà nước cũng làm việc và hưởng lương theo chức vụ và khả năng như mọi người
khác chứ không có một đặc quyền đặc lợi nào dành riêng cho họ. Trong một số ngành do điều
kiện làm việc đặc biệt nên có quy định về chế độ đãi ngộ đặc biệt cho loại viên chức nhà nước
này hoặc viên chức nhà nước khác như: những người thường xuyên tiếp xúc với hóa chất độc
hại, những người phải làm việc liên tục cả ngày nghỉ, ngày lễ...Những quy định này xuất phát từ
tính chất, đặc điểm của công việc mà viên chức đảm nhận giống như tất cã những người khác.
Ðiều này nhằm đảm bảo những điều kiện cần thiết để viên chức nhà nước hoàn thành nhiệm vụ
chứ không phải là đặc quyền, đặc lợi dành riêng cho viên chức nhà nước.
Từ cách tiếp cận công vụ trên bình diện rộng, không chỉ bao gồm viên chức mà cả cơ
quan Nhà nước và thể chế hành chính công vụ, các nguyên tắc được phân loại như sau:
1. Công vụ Nhà nước thể hiện ý chí và đáp ứng lợi ích của nhân dân và của Nhà nước. Nội dung
của nguyên tắc này thể hiện ở chỗ công vụ là phương tiện thực hiện nhiệm vụ và chức năng Nhà
nước, viên chức Nhà nước phải chịu sự kiểm tra của nhân dân và của cơ quan quyền lực Nhà
nước, viên chức thực thi chức vụ nhằm mục đích phục vụ nhân dân, phục vụ Nhà nước.
2. Công vụ Nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Nguyên tắc này thể
hiện:

16/97
16