Nghiên cứu đề xuất giải pháp khuyến khích đầu tư dự án giao thông theo mô hình đối tác công tư (PPP) do tỉnh trà vinh quản lý
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (7.79 MB, 100 trang )
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
TRƯỜNG ĐẠI HỌC BÁCH KHOA
TRẦN HOÀNG VŨ
NGHIÊN CỨU ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP KHUYẾN KHÍCH
ĐẦU TƯ DỰ ÁN GIAO THÔNG THEO MÔ HÌNH ĐỐI TÁC
CÔNG - TƯ (PPP) DO TỈNH TRÀ VINH QUẢN LÝ
LUẬN VĂN THẠC SĨ KỸ THUẬT
Đà Nẵng - Năm 2018
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
TRƯỜNG ĐẠI HỌC BÁCH KHOA
TRẦN HOÀNG VŨ
NGHIÊN CỨU ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP KHUYẾN KHÍCH
ĐẦU TƯ DỰ ÁN GIAO THÔNG THEO MÔ HÌNH ĐỐI TÁC
CÔNG - TƯ (PPP) DO TỈNH TRÀ VINH QUẢN LÝ
Chuyên ngành
: Kỹ thuật xây dựng công trình giao thông
Mã số
: 60.58.02.05
LUẬN VĂN THẠC SĨ KỸ THUẬT
Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS Nguyễn Quang Đạo
Đà Nẵng - Năm 2018
LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các kết quả, số liệu nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công
bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Tác giả
Trần Hoàng Vũ
MỤC LỤC
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Tóm tắt luận văn
Danh mục các bảng
Danh mục các hình
MỞ ĐẦU.........................................................................................................................1
1. Lý do chọn đề tài........................................................................................................1
2. Đối tượng phạm vị nghiên cứu .................................................................................1
3. Mục tiêu nghiên cứu của luận văn ...........................................................................2
4. Phương pháp nghiên cứu ..........................................................................................2
CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU CHUNG VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU...............................3
1.1. Đặt vấn đề ...........................................................................................................3
1.2. Một số khái niệm chính......................................................................................3
1.2.1. Khái niệm đầu tư .........................................................................................3
1.2.2. Khái niệm dự án...........................................................................................4
1.2.3. Khái niệm dự án đầu tư...............................................................................5
1.2.4. Khái niệm hình thức đầu tư PPP...............................................................5
1.2.5. Khái niệm vốn ..............................................................................................6
1.3. Về dự án đầu tư theo hình thức công - tư ........................................................6
1.3.1. Khái niệm ....................................................................................................6
1.3.2. Về các loại dự án công trình giao thông...................................................10
1.4. Tình hình áp dụng ở nước ngoài.....................................................................11
1.4.1. Về xuất xứ ..................................................................................................11
1.4.2. Tình hình thực hiện của các nước phát triển trên thế giới .....................11
1.5. Tình hình trong nước.......................................................................................13
1.5.1. Nhìn tổng quát ...........................................................................................13
1.5.2. Vài nhận xét về xung đột dự án BOT gần đây .........................................14
1.5.3. Vậy điều gì làm PPP giao thông chưa hấp dẫn?......................................17
1.6. Kết luận .............................................................................................................18
CHƯƠNG 2: ĐỀ XUẤT KHUNG CÁC GIẢI PHÁP KHUYẾN KHÍCH ............19
2.1. Đặt vấn đề .........................................................................................................19
2.2. Phương pháp tiếp cận ......................................................................................20
2.3. Cơ sơ đưa ra giải pháp.....................................................................................20
2.3.1. Cơ sở lý thuyết............................................................................................20
a. Phân tích làm rõ một số khái niệm và nội dung quan trọng khi lập dự án
đầu tư trong ngành GTVT...........................................................................20
b. Các hình thức hợp đồng PPP nói chung và PPP xây dựng .........................36
2.3.2.Cơ sở thực tiễn ở nước ta ...........................................................................46
a. Khung pháp lý ..............................................................................................46
b. Nhìn nhận chung về tình trạng xảy ra ở các dự án BOT giao thông ở nước
ta gần đây....................................................................................................53
2.3.3.Tổng hợp một số nhân tố chính tác động đến kết quả của mô hình PPP73
2.3.4. Kiến nghị các giải pháp.............................................................................58
a. Nhóm giải pháp về Quản lý và thể chế.........................................................58
b. Nhóm giải pháp về Kỹ thuật .........................................................................59
2.3.5. Tóm tắt và nhận xét chương 2 ..................................................................61
CHƯƠNG 3: ĐỊNH HƯỚNG VẬN DỤNG KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU PPP GIAO
THÔNG VÀO TRÀ VINH .........................................................................................62
3.1. Một số điều kiện thuận lợi và khó khăn của tỉnh Trà Vinh .............................62
3.2. Áp dụng các giải pháp nêu ở chương 2...............................................................65
3.2.1. Giải pháp cơ chế: Xây dựng và triển khai các văn phản pháp quy.........65
3.2.2. Các giải pháp mời gọi đầu tư ....................................................................69
3.2.3. Các giải pháp kỹ thuật ...............................................................................72
3.3. Ví dụ một Dự án....................................................................................................78
KẾT LUẬN ..................................................................................................................80
1. Kết luận ................................................................................................................80
2. Kiến nghị ..............................................................................................................80
TÀI LIỆU THAM KHẢO...........................................................................................81
QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN (Bản sao)
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
PPP
Hình thức đối tác công tư
BOO
Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh
BOT
Xây dựng-Kinh doanh-Chuyển giao
BTO
Xây dựng-Chuyển giao-Kinh doanh
BT
Xây dựng-Chuyển giao
BTL
Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ
BLT
Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao
O&M
Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý
GTVT
Giao thông vận tải
NĐ
Nghị định
QĐ
Thông tư
QL
Quốc lộ
QLNN
Quản lý Nhà nước
TW
Trung ương
GTĐB
Giao thông đường bộ
ODA
Hỗ trợ phát triển chính thức
ĐBSCL
Đồng bằng sông Cửu Long
ADB
Ngân hàng Phát triển châu Á
CHLB
Cộng hòa liên ban
UB
Ủy ban
QH
Quốc hội
NXB
Nhà xuất bản
NGHIÊN CỨU ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP KHUYẾN KHÍCH ĐẦU TƯ DỰ ÁN GIAO THÔNG
THEO MÔ HÌNH ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ (PPP) DO TỈNH TRÀ VINH QUẢN LÝ
Học viên: Trần Hoàng Vũ
Chuyên ngành: KTXD Công trình giao thông
Mã số: 60.58.02.05
Khóa: 31 Trường Đại học Bách khoa – ĐHĐN
Tóm tắt - Thông qua tổng hợp, đánh giá, phân tích đã làm rõ được vấn đề hình thức đối tác
công tư PPP ở nước ta những mặt được, những mặt hạn chế, bất cập. Xác định mục tiêu và thể chế
hóa chủ trương, quan điểm của Đảng về thu hút nguồn lực đầu tư từ khu vực tư nhân vào phát triển
cơ sở hạ tầng quốc gia; trong đó hạ tầng giao thông phải đi trước một bước, hướng tới phát triển
bền vững. Để phân tích sâu hơn các nội dung đầu tư theo hình thức đối tác công tư, đặc biệt là
phục vụ cho việc xác định mục tiêu, cần xét một số quan điểm mới: Đầu tư xét đến lợi ích nhà
nước, đầu tư xét đến lợi ích nhà đầu tư và đầu tư xét đến người dân tham gia. Dựa trên kết quả của
luận văn tác giả đã để ra hai nhóm giải pháp: Nhóm giải pháp về thể chế và nhóm giải pháp về kỹ
thuật để nhằm khuyến khích, thu hút nguồn lực từ tư nhân. Qua đó tác giả cũng kiến nghị sớm xây
dựng bộ Luật về đầu tư đối tác công tư (Luật PPP), đồng thời sửa đổi các bộ luật có liên quan để
không mâu thuẫn; đồng thời xây dựng nhiều hơn các văn bản dưới Luật.
Từ khóa: Giải pháp, khuyến khích, đầu tư, đầu tư dự án giao thông, mô hình đối tác công tư,
tỉnh Trà Vinh quản lý
RESEARCH PROPOSAL FOR PROMOTION OF TRAFFIC INVESTMENT
PROMOTION UNDER THE PARTICIPATION OF PUBLIC-PARTNERSHIP (PPP)
BY TRA VINH PROVINCE
Abstract: Through synthesis, evaluation and analysis, it has been clarified the issue of
Public-private partnership in our country, the advantages, shortcomings/disadvantages and
inadequacies. Define the objectives and institutionalize the Party's policies, viewpoints on
attracting investment sources from the private sector to the development of national
infrastructure; of which transport infrastructure must go one step ahead towards sustainable
development. In order to further analyze the investment contents in the form of public-private
partnerships, especially for the purposes of defining objectives, a number of new perspectives
should be considered: Investments must take into account the interests of the state, investors and
stakeholders. Based on the results of the thesis, the author has developed two sets of solutions:
Institutional solutions and technical solutions to encourage and attract resources from private
sector. As a result, the author also proposed to early establish the Law on Public Private
Partnership (PPP), at the same time to revise relevant laws so as not to cause any conflict; and
develop more sub-law documents.
Keywords: Solutions, incentives, investment, transport investment projects, public- private
partnership (PPP) model, under the management of Tra Vinh province
DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu
Tên bảng
Trang
2.1
Một số luật và nghị định về PPP tại Việt Nam
47
3.1
Danh mục các cam kết dự án có thể tham gia PPP trên địa bàn
tỉnh Trà Vinh lĩnh vực hạ tầng giao thông
70
3.2
Danh mục các cam kết hỗ trợ giải phóng mặt bằng, ưu đãi tài
chính, ưu đãi thuế, giá trị sở hữu tư nhân
71
3.3
Quy trình lập dự án khả thi và ra quyết định
74
DANH MỤC CÁC HÌNH
Số hiệu
Tên hình
Trang
2.1
Sơ đồ đánh giá dự án đầu tư phát triển GTVT theo quan điểm tài
chính
29
2.2
Sơ đồ đánh giá dự án đầu tư phát triển GTVT theo quan điểm
kinh tế - xã hội
34
2.3
Dự án giao thông dưới phương diện vận hành
42
2.4
Dự án giao thông dưới phương diện các giai đoạn triển khai
42
3.1
Bản đồ giao thông tỉnh Trà Vinh
63
3.2
Mô hình bộ máy quản lý PPP trên địa bàn tỉnh Trà Vinh
69
1
MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Trà Vinh là một tỉnh thuộc đồng bằng sông Cửu Long. Phía Bắc và Tây Bắc giáp
tỉnh Vĩnh Long. Phía Đông Bắc giáp tỉnh Bến Tre với sông Cổ Chiên. Phía Tây Nam
giáp tỉnh Sóc Trăng với sông Hậu. Phía Nam và Đông Nam giáp biển Đông với hơn 65
km bờ biển, nơi có 2 cửa sông (Cung Hầu và Định An) được xem là 2 cửa sông quan
trọng thông thương đồng bằng sông Cửu Long với biển Đông, nối với cả nước và quốc
tế. Do vậy, Trà Vinh có địa thế và tầm quan trọng về kinh tế và quốc phòng đối với
ĐBSCL.
Hiện nay, hệ thống giao thông trong tỉnh vẫn còn nhiều hạn chế như: mạng
lưới giao thông chưa đồng bộ và liên hoàn, các dịch vụ vận tải chưa phát triển hoặc
phát triển tự phát, chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển kinh tế xã hội, chưa thu
hút được nguồn vốn đầu tư…Do vậy nhu cầu đầu tư phát triển hệ thống giao thông
trong thời gian tới là rất lớn; trong khi tình hình vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước
hết sức khó khăn. Trong bối cảnh như vậy, để xây dựng hoàn chỉnh hệ thống kết
cấu hạ tầng giao thông theo quy hoạch tỉnh Trà Vinh, đảm bảo sự phát triển đồng
bộ của hệ thống thì nguồn vốn ngân sách, vốn nhà nước là không thể đáp ứng. Hình
thức (mô hình) đối tác công – tư (PPP) là giải pháp huy động vốn của tư nhân bỏ ra
góp cùng vốn nhà nước để xây dựng và khai thác sẽ khắc phục khó khăn về thiếu
vốn. Tuy nhiên vì nhiều lý do mà khối doanh nghiệp tư nhân không mấy mặn mà
hình thức này, thực tế ở tỉnh Trà Vinh đến thời điểm này mới chỉ có 01 dự án là
Tuyến số 01 thành phố Trà Vinh. Phân tích vì sao lại như vậy và tìm giải pháp
nhằm khuyến khích đầu tư dự án giao thông theo mô hình đối tác công – tư (PPP)
là nhiệm vụ của đề tài luận văn “Nghiên cứu đề xuất giải pháp khuyến khích đầu
tư dự án giao thông theo mô hình đối tác công – tư (PPP) do tỉnh Trà Vinh quản
lý” mà tác giải luận vẫn mong muốn thực hiện. Dẫu biết đây là một vấn đề không
đơn giản, nhất là một tỉnh còn hạn chế về phát triển kinh tế - xã hội, nhưng tác giả
luận văn coi nhiệm vụ này là một cách thể hiện áp dụng kiến thức học tập và kinh
nghiệm công tác để vận dụng vào thực tế ở tỉnh Trà Vinh.
2. Đối tượng phạm vị nghiên cứu
- Các dự án đầu tư hạ tầng giao thông được vận dụng theo mô hình hợp tác Công
- Tư (PPP).
- Phạm vi nghiên cứu của đề tài: Các dự án đầu tư vận dụng mô hình hợp tác
Công - Tư (PPP) trong lĩnh vực giao thông được lựa chọn khảo sát trong các lĩnh vực
cụ thể.
2
3. Mục tiêu nghiên cứu của luận văn
- Mục tiêu tổng quát: Xây dựng và đề xuất một số giải pháp trong việc thu hút
đầu tư dự án giao thông theo hình thức đối tác công tư (PPP).
- Mục tiêu cụ thể:
+ Làm rõ một số khái niệm và các vấn đề liên quan đến nội dung nghiên cứu.
+ Xây dựng khung chính sách và đề xuất giải pháp khuyến khích đầu tư dự án
giao thông tại Trà Vinh.
+ Đề xuất chính sách khuyến khích đầu tư tại Trà Vinh
4. Phương pháp nghiên cứu
Căn cứ vào tình hình thực tế tại Trà Vinh kết hợp nghiên cứu lý thuyết gắn với lý
luận thực tiễn để luận giải và phân tích theo ý tưởng của đề tài nêu trên.
3
CHƯƠNG 1
GIỚI THIỆU CHUNG VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Đặt vấn đề
Theo báo cáo của Bộ Giao thông Vận tải, thì ngành giao thông vận tải xác định
nhu cầu vốn đầu tư trong giai đoạn 2016 - 2020 cần khoảng 952.731 tỷ đồng trong đó:
lĩnh vực đường bộ cần 632.587 tỷ đồng (tương đương 66,4% nhu cầu), lĩnh vực đường
sắt cần 135.281 tỷ đồng (tương đương 14,2% nhu cầu), lĩnh vực đường thủy nội địa
cần 14.897 tỷ đồng (tương đương 1,6% nhu cầu), lĩnh vực hàng không cần 193.309 tỷ
đồng (tương đương 9,8% nhu cầu), lĩnh vực hàng hải cần 64.771 tỷ đồng (tương
đương 6,8% nhu cầu), vốn cho công tác chuẩn bị đầu tư và đầu tư các khối ngoài giao
thông cần 11.886 tỷ đồng (tương đương 1,2% nhu cầu).
Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) đã được rất nhiều nước đã và đang
áp dụng có hiệu quả; không chỉ ở các nước đang phát triển mà ngay cả các nước phát
triển giàu có thì hình thức này cũng thu hút nhiều nhà đầu tư.
Tuy nhiên, ở nước ta cho đến nay chưa có nhà đầu tư nước ngoài nào đầu tư vào
dự án giao thông và chưa thu hút được nhiều nhà đầu tư trong nước tham gia.Với các
nhà đầu tư trong nước mấy năm gần đây hai hình thức được các nhà đầu tư triển khai
là BOT và BT khoảng trên 100 dự án nhưng cho đến thời điểm này vẫn đang “nóng” ở
ngoài xã hội lẫn trong diễn đàn Quốc hội.
Thực tế đặt ra ở nước ta hiện nay, rất cần huy động nguồn lực đầu tư ngoài khu
vực công cho phát triển cơ sở hạ tầng, một mặt đáp ứng tốt cho nhu cầu về vốn, mặt
khác cũng giảm thiểu nghĩa vụ nợ quốc gia và tiếp tục duy trì tốc độ tăng trưởng kinh
tế. Vậy làm thế nào để giảm “nóng”, khuyến khích đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh
tế - xã hội trong đó có hình thức “Đối tác Công - Tư” (PPP)? Nhiệm vụ trước hết thuộc
ngành Giao thông vận tải và Nhà nước cần nhiều giải pháp căn cơ.
Chương này tìm hiểu rõ hơn những khái niệm về PPP và những khái niệm liên
quan trong luận văn.
1.2. Một số khái niệm chính
1.2.1. K hái niệm đầu tư
Trong Luật đầu tư số 67/2014 không định nghĩa “đầu tư”, tuy nhiên trong
Luật đầu tư năm 2005 [6] (đã được bãi bỏ) lại thể hiện: Đầu tư là việc nhà đầu tư
bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành
các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp
luật có liên quan.
Khái niệm “đầu tư” theo Viện Ngôn ngữ học, từ điển Tiếng việt là việc: Bỏ nhân
lực, vật lực, tài lực vào công việc gì trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội. Trong
khoa học kinh tế, đầu tư là hoạt động sử dụng các nguồn lực hiện tại, nhằm đem lại
4
cho nền kinh tế, xã hội những kết quả trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã sử
dụng để đạt kết quả đó. Dưới góc độ pháp lý, đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn, tài sản
theo các hình thức và cách thức do pháp luật quy định hoạt động nhằm mục đích lợi
nhuận hoặc lợi ích kinh tế, xã hội khác. Trong khoa học pháp lý và trong thực tiễn xây
dựng chính sách, pháp luật về đầu tư, hoạt động đầu tư chủ yếu được đề cập đến là
hoạt động đầu tư với bản chất “là sự chi phí của cải vật chất nhằm mục đích làm tăng
giá trị tài sản hay tìm kiếm lợi nhuận”.
Hoạt động đầu tư (gọi tắt là đầu tư) là quá trình sử dụng các nguồn lực nhằm trực
tiếp hoặc gián tiếp tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các cơ sở vật chất kỹ
thuật của nền kinh tế.
Theo tác giả, Đầu tư là hoạt động sử dụng tiền vốn, tài nguyên (tiền, sức lao
động, của cải vật chất, trí tuệ..) ở hiện tại nhằm đạt được những kết quả có lợi cho
người đầu tư trong tương lai; là việc việc xuất vốn hoạt động nhằm thu lợi với mục
tiêu là các lợi ích mà nhà đầu tư mong muốn mà phương tiện của họ là vốn đầu tư xuất
ra. Đầu tư có thể được chia thành đầu tư trực tiếp và đầu tư gián tiếp:
- Đầu tư gián tiếp: là hình thức đầu tư trong đó người bỏ vốn không trực tiếp
tham gia quản lý, điều hành quá trình thực hiện và vận hành kế hoạch đầu tư. Trong
đầu tư gián tiếp người đầu tư không biết vốn của mình được sử dụng ở đâu, như thế
nào. Hoạt động đầu tư gián tiếp thường được biểu hiện dưới nhiều hình thức khác nhau
như mua cổ phiếu (nhưng không tới mức để tham gia quản lý doanh nghiệp), tín phiếu,
tín dụng...Đầu tư gián tiếp là một loại hình khá phổ biến hiện nay nhà đầu tư không có
điều kiện và khả năng tham gia đầu tư trực tiếp nên họ chọn hình thức này;
- Đầu tư trực tiếp: là hình thức đầu tư trong đó người bỏ vốn trực tiếp tham gia
quản lý, điều hành quá trình thực hiện và vận hành kế hoạch đầu tư.
Đầu tư phát triển là một phương thức của đầu tư trực tiếp, hoạt động đầu tư này
nhằm duy trì và tạo ra năng lực mới trong sản xuất và kinh doanh dịch vụ và sinh hoạt
đời sống của xã hội.
1.2.2. K hái niệm dự án
Dự án hiểu theo nghĩa thông thường là “điều mà người ta có ý định làm”.
Theo “Cẩm nang các kiến thức cơ bản về quản lý dự án” của Viện Nghiên cứu
Quản lý dự án quốc tế (PMI) thì “dự án là một nỗ lực tạm thời được thực hiện để tạo ra
một sản phẩm hoặc dịch vụ duy nhất”.
Theo định nghĩa của tổ chức quốc tế về tiêu chuẩn hoá ISO, trong tiêu chuẩn ISO
9000:2000 và theo tiêu chuẩn Việt Nam (TCVN 9000:2000) thì dự án được định nghĩa
như sau: Dự án là một quá trình đơn nhất, gồm một tập hợp các hoạt động có phối hợp
và được kiểm soát, có thời hạn bắt đầu và kết thúc, được tiến hành để đạt được một
mục tiêu phù hợp với các yêu cầu quy định, bao gồm cả các ràng buộc về thời gian, chi
phí và nguồn lực.
5
Theo hai khái niệm trên ta có thể hiểu dự án là một lĩnh vực hoạt động đặc thù,
một nhiệm vụ cụ thể cần phải được thực hiện với phương pháp riêng, nguồn lực riêng
và theo một kế hoạch tiến độ xác định.
1.2.3. K hái niệm dự án đầu tư
Theo Luật đầu tư năm 2014 [16]: “Dự án đầu tư (DAĐT) là tập hợp đề xuất bỏ
vốn trung hoặc dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tư kinh doanh trên địa bàn cụ
thể, trong khoảng thời gian xác định”;
Theo Luật xây dựng số 50/2014 [17]: “Dự án đầu tư xây dựng là tập hợp các đề
xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng mới, sửa
chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công
trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời hạn và chi phí xác định. Ở giai đoạn chuẩn bị
dự án đầu tư xây dựng, dự án được thể hiện thông qua Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi
đầu tư xây dựng, Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng hoặc Báo cáo kinh tế kỹ thuật đầu tư xây dựng”;
Dự án đầu tư phải nhằm việc sử dụng có hiệu quả các yếu tố đầu vào để thu được
đầu ra phù hợp với những mục tiêu cụ thể. Đầu vào là lao động, nguyên vật liệu, đất
đai, tiền vốn…Đầu ra là các sản phẩm dịch vụ hoặc là sự giảm bớt đầu vào. Sử dụng
đầu vào được hiểu là sử dụng các giải pháp kỹ thuật công nghệ, biện pháp tổ chức
quản trị và các luật lệ…
Dự án đầu tư xây dựng công trình được phân loại theo quy mô, tính chất, loại
công trình xây dựng và nguồn vốn sử dụng gồm: Dự án án quan trọng quốc gia, dự án
nhóm A, dự án nhóm B, dự án nhóm C theo các tiêu chí quy định của pháp luật về đầu
tư công. Dự án đầu tư gồm một hoặc nhiều công trình với loại, cấp công trình xây
dựng khác nhau.
- Loại công trình được xác định theo công năng sử dụng gồm: công trình dân
dụng, công trình công nghiệp, công trình giao thông, công trình nông nghiệp và phát
triển nông thôn, công trình hạ tầng kỹ thuật và công trình quốc phòng, an ninh.
- Cấp công trình được xác định theo từng loại công trình căn cứ vào quy mô, mục
đích, tầm quan trọng, thời gian sử dụng, vật liệu xây dựng và yêu cầu kỹ thuật xây
dựng công trình.
Tóm lại, theo tác giả Dự án đầu tư là tập hợp những đề xuất về việc bỏ vốn để tạo
mới, mở rộng hoặc cải tạo những đối tượng nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng
về số lượng, cải tiến hoặc nâng cao chất lượng của sản phẩm hay dịch vụ nào đó trong
một khoảng thời gian xác định.
1.2.4. K hái niệm hình thức đầu tư PPP
Theo Luật đầu tư công [16]: “Đầu tư theo hình thức đối tác công tư là đầu tư
được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu
tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp
các dịch vụ công”.
6
Theo điều 3 Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của chính Phủ [5]
“Đầu tư theo hình thức đối tác công tư là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở
hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để
thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công”.
Hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư (sau đây gọi là hợp đồng PPP) là
hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh
nghiệp dự án để thực hiện dự án đầu tư xây dựng mới hoặc cải tạo, nâng cấp, mở rộng,
quản lý và vận hành công trình kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công (Luật Đầu
tư 67/2014).
Theo đó, đối tác công tư mô tả mối quan hệ giữa nhà nước và tư nhân trong việc
xây dựng, phát triển cơ sở hạ tầng và các dịch vụ công cộng trong một quốc gia. Trong
đó, nhà nước bao gồm chính phủ, cơ quan trực thuộc chính phủ như bộ ngành, thành
phố, doanh nghiệp nhà nước. Tư nhân là doanh nghiệp trong nước hoặc nước ngoài,
các nhà đầu tư trong nước hoặc nước ngoài (có thể là cá nhân, tổ chức có chuyên
môn về kỹ thuật, tài chính).
1.2.5. K hái niệm vốn
Vốn được hiểu là các của cải vật chất do con người tạo ra và tích lũy lại. Nó có
thể tồn tại dưới dạng vật thể hoặc vốn tài chính. Công nghiệp hóa hiện đại hóa của
nước ta đòi hỏi phải có nhiều vốn, trong đó nguồn vốn trong nước đóng vai trò quyết
định, vốn ngoài nước đóng vai trò chủ đạo. Theo nghĩa hẹp thì vốn là tiềm lực tài
chính của mỗi cá nhân, mỗi doanh nghiệp, mỗi quốc gia. Vốn đầu tư là tiền tích luỹ
của xã hội, của các đơn vị sản xuất kinh doanh, dịch vụ, là tiền tiết kiệm của dân và
vốn huy động từ các nguồn khác nhau như liên doanh, liên kết hoặc tài trợ của nước
ngoài... nhằm để: tái sản xuất, các tài sản cố định để duy trì hoạt động của các cơ sở
vật chất kỹ thuật hiện có, để đổi mới và bổ sung các cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền
kinh tế, cho các ngành hoặc các cơ sở kinh doanh dịch vụ, cũng như thực hiện các chi
phí cần thiết tạo điều kiện cho sự bắt đầu hoạt động của các cơ sở vật chất kỹ thuật
mới được bổ sung hoặc mới được đổi mới.
1.3. Về dự án đầu tư theo hình thức công - tư
1.3.1. K hái niệm
Theo Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 “Đầu tư theo hình thức đối tác công tư
là đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và
nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng,
cung cấp các dịch vụ công”.
Theo Sách Phương thức đối tác công –tư (ppp): Kinh nghiệm quốc tế và khuôn
khổ thể chế tại Việt Nam (2013) [14] Đối tác công tư là sự phối hợp giữa các cơ quan
chính phủ và tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung cấp cơ sở hạ tầng công, các tiện
nghi cho công đồng và các dịch vụ liên quan.
7
Theo ADB (2008) tài liệu “Hướng dẫn về mối quan hệ hợp tác công tư” [20]
hình thức đối tác công tư là các mối quan hệ giữa nhà nước và tư nhân liên quan đến
quản lý, đầu tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực khác thông qua các hợp
đồng được thiết lập theo các mức độ nghĩa vụ, quyền lợi và rủi ro của hai bên đối tác.
Vậy ppp là gì? Nó có những bản chất nào? Do đó ta cần phải làm rõ vấn đề.
Theo tác giả mặc dù tồn tại dưới những dạng khác nhau trong thuật ngữ hoặc cách diễn
giải, song về bản chất PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà nước và doanh nghiệp tư
nhân, nhằm tích hợp được những điểm lợi thế nhất của cả hai trong việc thực hiện một
dự án nào đó. Nói rõ hơn bản chất của sự hợp tác giữa nhà nước và doanh nghiệp tư
nhân cho thấy mối quan hệ này, Nhà nước có thể đóng vai trò như “bên cấp vốn” hay
là hỗ trợ về vốn tài sản . . . hay tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ công trên cơ sở ký
hoặc không ký hợp đồng giữa hai bên. Nhà nước cũng có thể đóng vai trò là “bên mua
dịch vụ” do tư nhân cung cấp một cách lâu dài; hoặc nhà điều phối tạo ra những diễn
đàn để thu hút sự tham gia của doanh nghiệp tư nhân.
Sự khác biệt giữa PPP và tư nhân hóa: Trong mô hình PPP, doanh nghiệp tư
nhân có vao trò đóng góp rất quan trọng, từ giai đoạn đầu tiên đến giai đoạn cuối cùng
cũa một dự án, đều này trong rất nhiểu trường hợp, tạo ra sự hiểu lằm rằng công trình
dự án dịch vụ đó đang được nhà nước thực hiện “tư nhân hóa”. Tuy nhiên sự thật PPP
và tư nhân hóa có những điểm khác biệt rất cơ bản.
- Về trách nhiệm: Trong tư nhân hóa, trách nhiệm cung cấp và hỗ trợ tài chính
cho một dịch vụ cụ thể nào đó do doanh nghiệp tư; trong khi đó theo cơ chế PPP, trách
nhiệm cung cấp dịch vụ hoàn toàn thuộc về về Nhà nước.
- Về sở hữu: Trong tư nhân hóa, quyền sở hữa được nhà nước bàn cho doanh
nghiệp tư nhân cùng với những quyền lợi và chi phí, song cơ chế PPP vẫn có thể vẫn
tiếp tục quyền duy trì của Nhà nước.
- Về bản chất của dịch vụ, khi tư nhân hóa, các nhà cung cấp tư nhân sẽ quyết
định phạm vi và phương thức cung cấp dịch vụ, trong khi dưới hình thức PPP,
những vấn đề này được cả hai bên (nhà nước và tư nhân) quyết định thông qua hợp
đồng.
- Về rủi ro và lợi ích: Nếu là tư nhân hóa, doanh nghiệp tư nhân phải chịu
hoàn toàn rủi ro, trong khi cơ chế PPP Nhà nước và tư nhân sẽ cùng chia sẽ các rủi
ro và lợi ích.
Những đặc điểm cơ bản của phương thực hợp tác công tư:
- Chia sẽ rủi ro và lợi ích là vấn đề trung tâm và là đặc điểm nổi bật nhất của mô
hình PPP, tác giả đi sâu vào phân tích cụ thể đặc điềm này. Những rủi ro thường gặp
có thể xảy ra trong quá trình triển khai dự án:
+ Rủi ro trong quá trình xây dựng do những lý do như nhà thầu phá sản, môi
trường bị tàn phá;
8
+ Rủi ro về thị trường do những nguyên nhân sử dụng dịch vụ không thực tế;
+ Rũi ro về tài chính do sự thay đổi về tỷ giá, lãi suất;
+ Rũi ro trong quá trình vận hành bảo trì do hợp đồng ngừng lại, những rủi ro về
mặt công nghệ lao động;
+ Rủi ro về pháp lý do những thay đổi trong hệ thống luật pháp, do tình trạng phá
sản của nhà cung cấp dịch vụ . . .
Một số đặc điểm khác của phương thức PPP: Bao gồm mối quan hệ hợp tác lâu
dài giữa đối tác công và tư; Các nội dung chính chủa dự án PPP bao gồm: Quy hoạch,
lập dự án, thực hiện dự án và vận hành bảo trì dự án. Gắn liền với nguồn tài chính từ
đối tác tư nhân; Đối tác công trả công cho đối tác tư trong suốt vòng đời của dự án
PPP, căn cứ vào chất lượng dịch vụ cung cấp. . .
Chủ thể tham gia PPP: Đối tác công ở đây có thể là các bộ ngành, các chính
quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là các
doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư trong nước hoặc nước ngoài.
Những lợi ích khi áp dụng PPP: Về cơ bản, lợi ích khi áp dụng PPP là tận dụng
điểm mạnh của nhà nước và khu vực tư nhân và điều đó mang lại lợi ích cho cả nhà
nước và khu vực tư nhân và người dân sử dụng dịch vụ - sản phẩm của hợp tác công
tư, những lợi ích đáng chú ý nhất là:
- Tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng: Với cơ chế PPP, Nhà nước sẽ
giảm được gánh nặng phải tìm kiếm, sắp xếp phân bổ nguồn vốn đầu tư từ ngân sách
cho cơ sở hạ tầng.
- Tạo ra sự ổn định và tang trưởng cho khu vực tư nhân: Với việc tham gia vào
cơ chế PPP, khu vực tư nhân có nhiều cơ hội đầu tư mang tín dài hạn hơn, ít rủi ro hơn
với sự đảm bảo của Nhà nước. Từ đó tạo ra sự ổn định và tang trường cho khu vực tư
nhân, thúc đẩy sự phát triển của công nghiệp địa phương cũng như tạo ra nhiều công
ăn việc làm cho người lao động.
- Phân bố và quản lý rủi ro tốt và hiệu quả hơn: Bất kỳ một dự án đầu tư nào điều
ẩn chứa những rủi ro, có thể là rủi ro về tài chính, về tiến độ thực hiện hay là về lợi
nhuận ... Nhà nước là bên có trách nhiệm giải quyết nhửng rủi ro liên quan đến cộng
đồng ... Ngược lại khu vực tư nhân ưu việc hơn trong việc sử lý những rủi ro liên quan
đến quản lý, sử dụng đồng vốn ...
Tiết kiệm chi phí: Thứ nhất việc kết hợp hai khau thiết kế và xây dựng trong
cùng một hợp đồng, cơ chế PPP cho pháp nhà thiết kế và nhà xây dụng thiết lập mối
quan hệ gần gửi và sâu sắt hơn. So với hợp đồng riêng biệt sự kết hợp này giúp cho
việc thiết kế tiết kiệm được nhiều chi phí và giảm thời gian xây dựng. Thứ hai hầu hết
các dự án PPP cần dịch vụ vận hành và bảo trì trong suốt vòng đời dự án do đó khu
vực tư nhân sẽ có động lực và giải pháp (công nghệ, quản lý, sử dụng nguồn lực . ..)
nhằm giảm thiếu chi phí vận hành và bảo trì trong suốt vòng đời dự án.
9
Lĩnh vực nào cần áp dụng PPP? Theo Khoản 1, Điều 4 Nghị định số
15/2015/NĐ-CP các Dự án xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình
kết cấu hạ tầng, cung cấp trang thiết bị hoặc dịch vụ công gồm:
- Công trình kết cấu hạ tầng giao thông vận tải và các dịch vụ có liên quan;
- Hệ thống chiếu sáng; hệ thống cung cấp nước sạch; hệ thống thoát nước; hệ
thống thu gom, xử lý nước thải, chất thải; nhà ở xã hội; nhà ở tái định cư; nghĩa trang;
- Nhà máy điện, đường dây tải điện;
- Công trình kết cấu hạ tầng y tế, giáo dục, đào tạo, dạy nghề, văn hóa, thể thao
và các dịch vụ liên quan; trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước;
- Công trình kết cấu hạ tầng thương mại, khoa học và công nghệ, khí tượng thủy
văn, khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu công nghệ thông tin tập
trung; ứng dụng công nghệ thông tin;
- Công trình kết cấu hạ tầng nông nghiệp, nông thôn và dịch vụ phát triển liên kết
sản xuất gắn với chế biến, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp;
Vì sao thích hợp ? Do các loại hình dự án này khác có khả năng đem lại lợi
nhuận kinh tế cao và điều đó thu hút các khu vực tư nhân. Ngoài ra, trong các dự án cơ
sở hạ tầng kinh tế, doanh nghiệp tư nhân không chịu trách nhiệm xây dựng cơ sở hạ
tầng mà còn gánh vách luôn nhiệm vụ bảo trì, đo đó cho khu vực tư nhân điều chỉnh
thiết kế để phù hợp và thuận tiện cho việc bảo trì sao này. Bởi vì những lý do liên
quan đến lợi nhuận kinh tế, các dự án lien quan đến cơ sở hạ tầng xã hội ít hấp dẫn
được các nhà đầu tư tư nhân để hình thành cơ chế PPP.
Các loại hình PPP và đặc điểm (đối với các đặc điểm của hợp đồng sẽ được làm
rõ hơn ở chương II). Theo Điều 3 Nghị định số 15/2015/NĐ-CP [10] có các loại hình
PPP như sau:
- Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp
đồng BOT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu
tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu
tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn,
nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
- Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp đồng
BTO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để
xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển
giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh công trình đó
trong một thời hạn nhất định.
- Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BT) là hợp
đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công
trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có
thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện Dự án khác theo các điều
kiện quy định tại Khoản 3 Điều 14 và Khoản 3 Điều 43 Nghị định này.
10
- Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp đồng
BOO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để
xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư sở
hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
- Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (sau đây gọi tắt là hợp đồng
BTL) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây
dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao
cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận
hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm
quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định tại Khoản
2 Điều 14 Nghị định này.
- Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp
đồng BLT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu
tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu
tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong
một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh
toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định tại Khoản 2 Điều 14 Nghị định
này; hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ
quan nhà nước có thẩm quyền.
- Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (sau đây gọi tắt là hợp đồng O&M) là hợp
đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh một
phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định.
Kết luận: PPP là các mối quan hệ giữa nhà nước và tư nhân liên quan đến quản
lý, đầu tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực khác thông qua các hợp đồng
được thiết lập theo các mức độ nghĩa vụ, quyền lợi và rủi ro của hai bên đối tác là hợp
lý nhất.
1.3.2. Về các loại dự án công trình giao thông
Theo Điều 8 nghị định 46/2015/NĐ-CP ngày 12 tháng 05 năm 2015 của Chính
Phủ [7]. Có các loại công trình xây dựng như sau: Công trình dân dụng; Công trình
công nghiệp; Công trình giao thông; Công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn;
Công trình hạ tầng kỹ thuật; Công trình quốc phòng, an ninh.
Đối với công trình giao thông gồm các loại:
- Công trình đường bộ: Đường ô tô cao tốc các loại; đường ô tô, đường trong đô
thị; đường nông thôn, bến phà;
- Công trình đường sắt: đường sắt cao tốc và cận cao tốc; đường sắt đô thị, đường
sắt trên cao, đường tầu điện ngầm (Metro)[14]; đường sắt quốc gia; đường sắt chuyên
dụng và đường sắt địa phương;
11
- Công trình cầu: cầu đường bộ, cầu bộ hành (không bao gồm cầu treo dân sinh);
cầu đường sắt; cầu phao; cầu treo dân sinh;
- Công trình hầm:Hầm đường ô tô; hầm đường sắt; hầm cho người đi bộ.
- Công trình đường thủy nội địa: Công trình sửa chữa/đóng mới phương tiện thủy
nội địa (bến, ụ, triền, đà, ...); cảng bến thủy nội địa; âu tầu; đường thủy chạy tàu (trên
sông, hồ, vịnh và đường ra đảo, trên kênh đào);
- Công trình hàng hải: bến cảng biển; công trình sửa chữa/đóng mới phương
tiện thủy nội địa (bến, ụ, triền, đà...); luồng hàng hải (chạy tàu 1 chiều); công trình
chỉnh trị (đê chắn sóng/chắn cát, kè hướng dòng/bảo vệ bờ);
- Các công trình hàng hải khác: bến phà/cảng ngoài đảo, bến cảng chuyên dụng,
công trình nổi trên biển; hệ thống phao báo hiệu hàng hải trên sông/biển; đèn biển,
đăng tiêu;
- Công trình hàng không: Khu bay (bao gồm cả các công trình đảm bảo bay).
1.4. Tình hình áp dụng ở nước ngoài
1.4.1. Về xuất xứ
Phương thức PPP đã có lịch sử hình thành và phát triển lâu dài trên thế giới, và
trở nên phổ biến từ những năm 1990. Cũng có nhiều nghiên cứu phong phú và đa dạng
về PPP, có thể kể đến một số nghiên cứu gần đây và kết luận của các nghiên cứu này:
- Hardcastle và các tác giả (2005), Jonh và Sussman (2006) khẳng định không
tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có những chiến lược về PPP
riêng tuỳ thuộc vào bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án;
- Yscombe (2007), Khulumane (2008) trong nghiên cứu của mình đã nhấn mạnh:
các quốc gia có thể chế nhà nước mạnh với khung pháp lý đầy đủ và minh bạch
thường thành công với PPP;
- Akintoye và các tác giả (2003), Zhang (2005), Young và các tác giả (2009), đã
nghiên cứu các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP và kết luận rằng không có
sự khác biệt về nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển;
- Sau cuộc khủng khoảng tài chính 2008, nhiều nghiên cứu về mối quan hệ
giữa PPP và khủng hoảng đã được thực hiện, điển hình như nghiên cứu của Plum
và các tác giả (2009), Micheal (2010), Yelin và các tác giả (2010), Lyer và
Mohammed (2010). Các nghiên cứu đều đi đến kết luận: các điều kiện thị trường
hiện nay không loại trừ PPP mà còn tạo ra cơ hội để các nước phát triển PPP ngày
càng phù hợp hơn với những thay đổi của môi trường sau khủng hoảng.
1.4.2. Tình hình thực hiện của các nước phát triển trên thế giới
- Nước Anh (Dự án cầu QE2 Dartford Bridge) Khi đường cao tốc theo
đường vành đai M25 xung quanh London được hoàn thiện vào năm 1986, hai hầm
của Dartford đã tạo ra một kết nối quan trọng cho mạng lưới đường giao thông
quốc gia. Lưu lượng giao thông trên con đường này đã nhanh chóng vượt quá công
12
suất thiết kế là 65.000 phương tiện mỗi ngày. Do vậy, việc tăng cường năng lực cho
đường cao tốc M25 bên cạnh hai con đường hầm đang được thu phí hiện tại là cần
thiết. Vào năm 1986, Chính phủ đã đưa ra những hướng dẫn để mời khu vực tư
nhân tham gia đấu thầu cho việc thiết kế, xây dựng và vận hành con đường thứ ba
đi qua sông Thames giữa Thurrock và Dartford. Đây là dự án cơ sở hạ tầng đầu tiên
tại Anh kêu gọi sự tham gia của khu vực tư nhân trong thế kỷ 20 dưới hình thức
PPP với thời gian nhượng quyền là 20 năm.
Qua quá trình hợp tác tổ chức thực hiện thể hiện trách nhiệm của mỗi bên
thông qua các điều khoản hợp đồng. Kết quả là dự án này được chuyển giao đúng
thời hạn và nằm trong giới hạn ngân sách ban đầu. Có hơn 836 triệu phương tiện đi
qua Dartford sử dụng cả hầm và cầu từ năm 1963 đến 2011. Có tổng cộng 85 nghìn
phương tiện sử dụng các công trình đi qua Dartford mỗi ngày. Dự án này đã trả
được nợ nhanh hơn do mật độ giao thông cao hơn dự báo.
- Nước Đức (Dự án hầm Warnowquerung): Việc xây dựng hầm có ý nghĩa
quan trọng đối với kinh tế địa phương xét về khía cạnh cơ sở hạ tầng đường bộ. Các
điều kiện cơ sở hạ tầng ảnh hưởng trực tiếp tới thành công về mặt kinh tế và sự hấp
dẫn của địa phương, do vậy hầm Warnowquerung có đóng góp lớn cho việc thúc đẩy
tăng trưởng kinh tế của thành phố cũng như khu vực. Tầm quan trọng của đường hầm
này càng lớn hơn do hầm này là dự án đầu tiên được thiết kế, xây dựng, tài trợ và vận
hành bởi một đối tác tư nhân và cũng là dự án đầu tư ở Đức được hoàn vốn từ phí của
người sử dụng.
Đây là dự án xây dựng đường bằng hình thức PPP đầu tiên ở Đức. Để thực hiện
dự án mà không cần sự tham gia đáng kể của Chính phủ liên bang Đức, thành phố
Rostock được chỉ định là cơ quan thực hiện và nhượng quyền đối với dự án này. Việc
xây dựng được bắt đầu vào tháng 12/2001 và vận hành vào tháng 9/2003.
Dự án sẽ nhượng quyền cho khu vực tư nhân một cách khép kín, từ việc thiết kế,
tài trợ vốn, xây dựng, vận hành, cho tới bảo dưỡng và thu phí.
Khó khăn trong quá trình thực hiện dự án là mức lưu lượng giao thông thực tế
sau khi dự án vận hành không đạt được mức như dự báo, khiến dự án rơi vào nguy cơ
vỡ nợ. Những phân tích về lưu lượng giao thông của các tổ chức khác nhau trước khi
dự án được thực hiện giả định rằng nếu hầm không thu phí, lưu lượng giao thông qua
hầm sẽ là 40.000 phương tiện mỗi ngày. Các dự báo đưa ra thì cho rằng lưu lượng
phương tiện giao thông qua hầm sẽ là 25.000 đến 30.000 phương tiện mỗi ngày. Cho
tới tháng 4/2003, vài tháng trước khi dự án hoàn thành, lưu lượng giao thông được dự
báo vẫn cao, ở mức 22.000, nhưng đã giảm so với con số trước đó.
Một yếu tố khác khiến dự án không thành công là khuôn khổ pháp lý yếu kém và
sự thiếu kinh nghiệm của các đối tượng có lien quan trong dự án PPP. Khi các dự án
PPP đầu tiên trong lĩnh vực đường giao thông được thực hiện, khuôn khổ thể chế còn
13
thiếu và không hợp lý, lại bị ràng buộc một phần bởi luật Châu Âu. Hiện nay, các luật
liên quan đến PPP trong lĩnh vực đường giao thông vẫn đang được điều chỉnh. Trong
năm 2005, điều luật thúc đẩy PPP đã ra đời thay thế cho luật năm 1994. Luật Đơn giản
hóa PPP cũng đã ra đời vào cuối năm 2007. Theo kinh nghiệm quốc tế, riêng thể chế
pháp lý tốt đã có thể tạo ra những điều kiện để thực hiện thành công các dự án có sự
tham gia của khu vực tư nhân. Các bên liên quan cần phải dựa vào cơ sở pháp lý để
tính toán phân bổ rủi ro. Hơn thế nữa, điều quan trọng là mối quan hệ theo hợp đồng
cần được hiểu là mối quan hệ đối tác, ngay cả khi các bên tham gia đều có những lợi
ích riêng của mình trong dự án.
Luật Thúc đẩy PPP năm 2005 của Đức
Luật thúc đẩy đầu tư theo hình thức PPP thực chất là một văn bản tổng thể chứa
đựng những điều chỉnh/ sửa đổi những quy định thuộc các bộ luật và các văn bản pháp
lý khác nhau liên quan tới những khía cạnh riêng rẽ trong đầu tư theo phương thức
PPP. Bộ luật này điều chỉnh các quy định liên quan tới quan hệ PPP trong 7 văn bản
pháp lý có hiệu lực thi hành tại thời điểm đó, cụ thể là:
1. Luật chống hạn chế cạnh tranh;
2. Nghị định về mua sắm công;
3. Luật về tài trợ tư nhân trong xây dựng đường quốc lộ Liên bang;
4. Luật Ngân sách Liên bang;
5. Luật Thuế chuyển giao bất động sản;
6. Luật Thuế đất đai;
7. Luật Đầu tư.
Hiện nay, ngoài những quy định tương đối tổng thể về phương thức đầu tư PPP
như trong bộ luật trên, CHLB Đức đã ban hành thêm hoặc tiếp tục điều chỉnh, bổ sung
những quy định cụ thể về các vấn đề kinh tế - tổ chức trong một số Luật về PPP cho
từng lĩnh vực hoặc những vấn đề riêng rẽ liên quan tới quan hệ đối tác công- tư.
Kết quả là, từ 2003 tới 2007, số dự án PPP ở Đức tăng từ 01 lên 35 dự án, số vốn
tăng từ 345 triệu (2004) lên 1.498 triệu € (2007). Tới cuối năm 2008, số dự án PPP đã
chiếm tới khoảng 15% tổng số dự án đầu tư xây dựng các công trình công cộng. Tới
đầu năm 2013, ở Đức có 243 dự án PPP trên mọi lĩnh vực.
1.5. Tình hình trong nước
1.5.1. Nhìn tổng quát
Căn cứ pháp lý thực hiện dự án theo mô hình đối tác công tư hình thành từ cách
đây hơn 20 năm. Nghị định 77/CP ngày 18-6-1997 được ban hành, nội dung về việc
ban hành quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tư trong nước.
Đến nay, cơ sở pháp lý cao nhất liên quan đến hợp tác công tư là Nghị định
15/2015/CP ngày 14-02-2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, các nghị định
khác và đặc biệt là các Thông tư hướng dẫn của các bộ. Tuy nhiên đến nay chưa có
luật định là một trở ngại cho nhà đầu tư về vấn đề pháp lý.
14
Theo số liệu công bố của Vụ Đối tác công tư, Bộ Giao thông Vận tải (2018), hiện
có 74 dự án hạ tầng giao thông thực hiện theo mô hình PPP do Bộ Giao thông Vận tải
quản lý. Trong đó có 41 dự án đang vận hành khai thác, 12 dự án đang triển khai xây
dựng, 16 dự án đang chuẩn bị đầu tư và 5 dự án đang đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.
Các dự án này chủ yếu là dự án BOT, một số dự án BT và số ít dự án BTO (Xây dựng
- Chuyển giao - Kinh doanh).
Ngoài những dự án hạ tầng giao thông do Bộ Giao thông Vận tải quản lý, có
nhiều dự án hạ tầng giao thông thực hiện theo mô hình PPP do các địa phương quản
lý. Tổng mức đầu tư của các dự án này là rất lớn so với tỷ lệ vốn huy động của các
dự án đầu tư công nói chung, cũng như những dự án hạ tầng giao thông nói riêng.
Đơn cử như theo thống kê số dự án hoạt động đầu tư theo hình thức PPP nói chung
(bao gồm cả các dự án hạ tầng giao thông) trong thời gian qua tại Thành phố Hồ Chí
Minh tuy chỉ chiếm tỷ lệ 5% so với số dự án đầu tư công nhưng nguồn vốn huy động
của các dự án PPP tại Thành phố Hồ Chí Minh có giá trị gấp 5 lần nguồn lực của đầu
tư công. Đây có thể coi là những thành công bước đầu khi huy động được nguồn lực
(vốn, kinh nghiệm quản lý…) của khu vực tư nhân vào phát triển các dịch vụ công
nói chung, cũng như đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông nói riêng. Tuy nhiên, trong
quá trình triển khai thực hiện, việc thu hút nhà đầu tư tham gia thực hiện các dự án
hạ tầng giao thông theo mô hình PPP còn nhiều trở ngại, do những nguyên nhân chủ
yếu sau:
- Đối với pháp lý và chính sách còn dùng chung cho các dự án đầu tư xây
dựng.
- Chưa có khung pháp lý đủ chắc chắn để nhà đầu tư an tâm đầu tư.
- Không phải dự án đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông nào được kêu gọi đầu tư
cũng hấp dẫn về mặt tài chính.
- Vốn đầu tư cho các dự án hạ tầng giao thông lớn, cấu trúc tài chính chưa hấp
dẫn, khả năng tự vay nợ khó.
- Cơ chế phân chia rủi ro khi thực hiện dự án là thiếu rõ ràng và cụ thể.
1.5.2. Vài nhận xét về xung đột dự án BOT gần đây
Qua đọc khoản 100 bài báo tham khảo từ Internet về vấn đề BOT từ năm 2017
đến tháng 4/2018, tác giả thấy một số vấn đề nổi cộm như:
Nguồn từ Baovietnam.net (2017) bài Ai chống lưng ‘ông BOT’ mà ‘ăn’ tiền
của dân?
- Phó Chủ tịch Hiệp hội Kỹ thuật cầu đường VN đặt câu hỏi có ai chống lưng cho
‘ông BOT’ không mà ‘ông’ muốn làm gì thì làm?
Đoàn giám sát của UB Thường vụ QH làm việc với cơ quan Kiểm toán nhà nước
sáng nay 21/2/2017 về việc thực hiện chính sách pháp luật trong đầu tư và khai thác
15
các công trình giao thông theo hình thực hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển
giao (BOT).
Không đi cũng phải trả phí
Phó tổng Kiểm toán nhà nước Nguyễn Quang Thành cho biết theo quy định vị trí
trạm thu phí phải có khoảng cách 70km nhưng thực tế xảy ra 2 tình trạng.
Một là trạm thu phí cho dự án nhưng đặt trên tuyến đường khác và không gắn với
dự án, dẫn đến tình trạng người dân không đi trên đường được đầu tư bằng BOT
nhưng vẫn phải trả phí cho nhà đầu tư.
Tình trạng thứ 2 là khoảng cách giữa các trạm thu phí không đảm bảo tối thiểu
70km nhưng đều được sự chấp thuận giữa Bộ GTVT, Bộ Tài chính và địa phương.
Việc này làm cho mật độ trạm thu phí càng dày đặc thêm.
Bên cạnh đó là tình trạng cứ qua trạm là thu phí không kể chiều dài đi được bao
nhiêu đều có mức thu như nhau, khiến người dân và DN tại địa phương nơi đặt trạm
thu phí hàng ngày phải di chuyển qua lại dù rất ngắn nhưng lại trả phí rất cao.
Ông Thành cũng nêu thực trạng hầu hết các dự án trạm thu phí BOT đều theo
hình thức chỉ định thầu, gây khó khăn cho quản lý, kiểm tra kiểm soát.
Phó Tổng kiểm toán Nhà nước cũng cho hay, kết quả kiểm toán cho thấy việc
tính toán xác định tổng mức đầu tư của 11/27 dự án còn chưa chính xác làm tăng tổng
mức đầu tư bất hợp lý giá trị 465,5 tỷ đồng.
Sau khi rà soát các chỉ tiêu đầu vào, tính toán lại phương án tài chính sát thực tế,
phù hợp quy định, Kiểm toán Nhà nước đã giảm thời gian thu phí hoàn vốn của các dự
án từ 10 tháng – 13 năm so với phương án tài chính ban đầu.
Tự tung tự tác, chả ai quản lý?
Ông Nguyễn Ngọc Long, Phó Chủ tịch Hiệp hội Kỹ thuật cầu đường VN chỉ ra
không chỉ nhiều trạm thu phí trên đường dài mà cả trong đường nội bộ cũng nhiều
khiến người dân bức xúc.
Nguyên Chủ nhiệm UB Kinh tế Hà Văn Hiền nêu việc kiểm soát các dự án BOT
còn hạn chế để các chủ đầu tư tự tung tự tác, dẫn đến thất thoát, tiêu cực từ tài chính,
chất lượng, thời gian, tiến độ.
Đó là do các dự án BOT mang tính chiến lược còn ít, chủ yếu cải tạo nâng cấp
trong ngắn hạn. Trong khi việc lập dự án BOT phần lớn do DN làm, cơ quan nhà nước
thẩm định phê duyệt. Chính vì vậy dễ dẫn sai sót, có sự thỏa thuận nào đó?
Ông Dương Quốc Anh, Phó Chủ nhiệm UB Kinh tế cũng thắc mắc dự án lớn lại
chỉ định thầu và đề nghị phải đấu thầu công khai minh bạch việc này.
Ông Nguyễn Văn Thanh, Chủ tịch hiệp hội Vận tải ô tô VN thì cho rằng, những
sai sót trong việc đề ra thời gian thu phí quá dài, kiểm toàn phải rút ngắn thời gian thu
phí (10 tháng – 13 năm) không thể nói là nhầm.
16
“Một chủ trương lớn như thế mà để nhóm lợi ích ăn cướp tiền của dân. Chắc có
ông nào chống lưng cho BOT?
- Nguồn từ Diễn đàn doanh nghiệp (2017) theo ý kiến của các thành viên
Đoàn giám sát nhằm khắc phục những khiếm khuyết trong quá trình triển khai dự án
giao thông BOT khẳng định: Ở nước ta, PPP, trong đó có các hình thức BOT, BT,
BOO, BLO… là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước. Nghị quyết số 05NQ/TW ngày 1/11/2016 đã xác định: “đẩy mạnh thực hiện các dự án đầu tư theo
hình thức PPP, bảo đảm tính công khai, minh bạch; có cơ chế giám sát, quản lý và sử
dụng hiệu quả vốn đầu tư đối với từng dự án”. Nghị định số 15/2015/NĐ-CP của
Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư hiện là văn bản pháp lý cao nhất
cho loại hình đầu tư này.
Tuy nhiên do hình thức đầu tư BOT phức tạp hơn rất nhiều so với đầu tư công
truyền thống, nên việc ban hành các văn bản hướng dẫn có phần chưa kịp thời hoặc
chưa thật bao quát, rõ ràng, chi tiết dẫn đến trong quá trình thực thi còn nhiều vướng
mắc, chưa đáp ứng được yêu cầu, gây khó cho cả cơ quan nhà nước, cả nhà đầu tư lẫn
người thụ hưởng dự án. Do đó, theo ông Văn, Chính phủ cần sớm trình Quốc hội ban
hành luật đầu tư theo hình thức hợp tác công – tư, bảo đảm tính ổn định của chính
sách, làm cho chủ trương PPP trở nên hấp dẫn hơn đối với các nhà đầu tư trong và
ngoài nước không chỉ trong đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông mà cả trong
các lĩnh vực khác như thủy lợi, y tế, giáo dục, dịch vụ công…
Khi Kiểm toán Nhà nước báo cáo kết quả kiểm toán 27 dự án BOT giai đoạn
2011 – 2016 với Đoàn giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã gây bức xúc đối
với xã hội. Theo đó, có 11/27 dự án tính sai giá dự phòng, áp sai giá vật liệu, tính sai
khối lượng… làm tăng tổng mức đầu tư bất hợp lý 465,5 tỷ đồng. Kiểm toán Nhà nước
phải kiến nghị xử lý tài chính hơn 1.358 tỷ đồng. Đặc biệt, 22/27 dự án phải giảm thời
gian thu phí từ 10 tháng đến 13 năm, tính tổng lên tới cả 100 năm.
Giai đoạn 2011 - 2015, ngành giao thông đã huy động được khoảng 189 nghìn
tỷ đồng để đầu tư 64 dự án PPP, trong đó có 59 dự án BOT và 4 dự án BT kể cả
đường bộ, thủy nội địa, hàng hải, công nghệ, đào tạo. Đây là một cố gắng rất lớn nhất
là khi ngân sách nhà nước chỉ có thể cân đối khoảng 16% bằng 91 nghìn tỷ trên tổng
nhu cầu đầu tư về giao thông là 575 nghìn tỷ giai đoạn 2011 - 2015.
Ngày 14/02/2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ về đầu tư
theo hình thức đối tác công - tư (PPP), thay thế cho các quy định pháp lý khác để tạo 1
khuôn khổ pháp lý thống nhất và rõ ràng nhằm dọn đường thúc đẩy đầu tư khu vực tư
nhân và các dự án hạ tầng và dịch vụ công tại Việt Nam. Các hình thức hợp đồng đầu
tư dự án như BOT, BTO và BT, được chính thức coi là các dạng thức của hợp đồng
đầu tư theo hình thức PPP và chịu sự điều chỉnh thống nhất của nghị định 15.
