Trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính Việt Nam qua trường hợp đề án "cải tạo thay thế cây xanh" ở Hà Nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

ĐẶNG HUỆ CHI

TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH
VIỆT NAM QUA TRƯỜNG HỢP ĐỀ ÁN
“CẢI TẠO, THAY THẾ CÂY XANH” Ở HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG

Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2016


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

ĐẶNG HUỆ CHI

TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH
VIỆT NAM QUA TRƯỜNG HỢP ĐỀ ÁN
“CẢI TẠO, THAY THẾ CÂY XANH” Ở HÀ NỘI

Chuyên ngành: Chính Sách Công
Mã số: 60340402

LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG

Người hướng dẫn khoa học:

PGS. TS. PHẠM DUY NGHĨA

Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2016


-i-

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này là do chính tôi thực hiện. Mọi trích dẫn và số liệu trong
luận văn đều được dẫn nguồn với mức độ chính xác cao nhất có thể. Luận văn này không
nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế Tp.HCM hay Chương trình
Giảng dạy Kinh tế Fulbright.
Tp.Hồ Chí Minh, ngày 12 tháng 09 năm 2016
Tác giả

Đặng Huệ Chi


- ii -

LỜI CẢM ƠN
Tôi xin gửi lời cám ơn chân thành nhất đến PGS. TS. Phạm Duy Nghĩa, người trực tiếp
hướng dẫn tôi. Thầy đã cho tôi những góp ý bổ ích và những tài liệu quý báu để tôi có thể
hoàn thành được bài Luận văn. Tôi cũng muốn cảm ơn TS. Trần Thị Quế Giang đã dành
thời gian cho tôi và kiên nhẫn yêu cầu tôi chỉnh sửa bài viết tốt hơn. Những ý kiến của Cô
đã giúp tôi hoàn thiện được bài Luận văn còn rất nhiều thiếu sót của mình. Người cuối
cùng hỗ trợ tôi để có được bài Luận văn đạt được yêu cầu là người bạn, người em cùng lớp
MPP7 – Lê Thị Ngọc Ánh. Cám ơn em vì sự hỗ trợ vô tư và đầy nhiệt huyết của mình.
Tôi cũng xin gửi lời cám ơn đến các Thầy Cô giáo của Chương trình Giảng dạy Kinh tế
Fulbright. Tôi đã được học rất nhiều từ kiến thức về khoa học kinh tế đến thái độ làm việc,

từ phương pháp giảng dạy đến việc hỗ trợ học viên trong học tập. Qua hai năm được đào
tạo trong môi trường học thuật nghiêm túc và tự chủ, tôi cảm thấy mình đã “lớn” hơn rất
nhiều về mặt nhận thức và cách thức nghiên cứu khoa học.
Cuối cùng tôi muốn thể hiện lòng biết ơn sâu sắc dành cho gia đình, người thân, bè bạn đã
luôn ở bên cạnh khích lệ, động viên, tạo những điều kiện thuận lợi giúp tôi vượt qua trở
ngại để hoàn thành Luận văn ở mức tốt nhất có thể.
Cám ơn mọi người rất nhiều.
Tp.Hồ Chí Minh, ngày 12 tháng 09 năm 2016
Tác giả

Đặng Huệ Chi


- iii -

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................... i
LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................................ ii
MỤC LỤC ...........................................................................................................................iii
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ....................................................................................... v
DANH MỤC HỘP ................................................................................................................ vi
TÓM TẮT ĐỀ TÀI .............................................................................................................. vii
CHƯƠNG 1.

GIỚI THIỆU ................................................................................................ 1

1.1. Bối cảnh nghiên cứu.................................................................................................... 1
1.2. Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu .................................................................................. 3
1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ............................................................................... 4
1.4. Phương pháp nghiên cứu và các nguồn thông tin ....................................................... 4

1.5. Cấu trúc của bài nghiên cứu ........................................................................................ 5
CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH ............................ 6
2.1. Khái niệm Trách nhiệm giải trình ............................................................................... 6
2.1.1. Trách nhiệm giải trình theo quan điểm quốc tế .................................................... 6
2.1.2. Trách nhiệm giải trình trong quy định Việt Nam ................................................. 8
2.2. Trách nhiệm giải trình ở Việt Nam trong các nghiên cứu trước ............................... 10
2.3. Vai trò nhà nước trong xây dựng quy định và thực thi Trách nhiệm giải trình ........ 14
2.3.1. Thiết kế tổ chức và quản lý ................................................................................ 14
2.3.2. Thiết kế hệ thống chính trị.................................................................................. 15
2.3.3. Cở sở của tính pháp lý ........................................................................................ 18
2.3.4. Các yếu tố văn hóa ............................................................................................. 19
CHƯƠNG 3. PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CƠ
QUAN HÀNH CHÍNH QUA TRƯỜNG HỢP ĐỀ ÁN “CẢI TẠO, THAY THẾ CÂY
XANH” Ở HÀ NỘI ............................................................................................................. 21


- iv -

3.1. Tổng hợp diễn biến sự việc ....................................................................................... 21
3.2. Phân tích Trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước từ tình huống .................... 23
3.2.1. Phân tích việc tổ chức quản lý ............................................................................ 23
3.2.2. Phân tích nội dung Nghị định ............................................................................. 29
3.2.3. Phân tích quá trình hình thành Nghn tích ........................................................... 33
3.2.4. Phân tích tác động của yếu tố văn hóa ............................................................... 35
CHƯƠNG 4. KẾT LUẬN VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH ....................................................... 37
4.1. Kết luận ..................................................................................................................... 37
4.2. Gợi ý chính sách ........................................................................................................ 37
4.2.1. Phát triển xã hội dân sự để tạo thế cân bằng trong giám sát hoạt động của các cơ
quan nhà nước............................................................................................................... 37
4.2.2. Cải tiến công tác xây dựng luật để nâng cao tính hiệu lực thực thi .................... 38

4.2.3. Triển khai thực hiện đúng Trách nhiệm giải trình .............................................. 39
4.3. Hạn chế của đề tài ..................................................................................................... 40
TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................... 41
PHỤ LỤC .......................................................................................................................... 47


-v-

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
CQHC

Cơ quan hành chính

HĐND

Hội đồng nhân dân

Nghị định

Nghị định số 90/2013/NĐ-CP, ban hành ngày 8/8/2013, quy định chi tiết về
trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong quá trình thực hiện quyền
và nghĩa vụ được giao

TNGT

Trách nhiệm giải trình

TP

Thành phố

TTCP

Thanh tra Chính phủ

UBND

Ủy ban nhân dân


- vi -

DANH MỤC HỘP
Hộp 2.1. Khác biệt của bốn dạng TNGT giữa Việt Nam và Quốc tế .................................. 11
Hộp 2.2. Các đặc trưng của hệ thống TNGT cấp địa phương ở Việt Nam.......................... 12
Hộp 2.3. TNGT trong mối quan hệ xã hội ........................................................................... 15
Hộp 2.4. Các tiêu chí đánh giá ............................................................................................. 17
Hộp 2.5. Đặc điểm Văn hóa và Trách nhiệm giải trình ....................................................... 19
Hộp 3.1. Đánh giá nội dung giải trình của các cơ quan nhà nước ....................................... 26
Hộp 3.2. Đánh giá việc thực hiện TNGT của các CQHC trong tình huống ........................ 28
Hộp 3.3. Phân tích Nghị định về quy định TNGT ............................................................... 32


- vii -

TÓM TẮT ĐỀ TÀI
Bài nghiên cứu này tìm hiểu việc thực thi Trách nhiệm giải trình (TNGT) của các cơ quan
hành chính (CQHC) nhà nước thông qua trường hợp Đề án “cải tạo, thay thế cây xanh” ở
Hà Nội, để từ đó làm rõ nguyên nhân vì sao TNGT ở nước ta bị đánh giá thấp và tình trạng
này đã kéo dài trong nhiều năm. Qua phân tích, bài nghiên cứu thấy rằng những quy định

về TNGT (cụ thể là Nghị định 90/2013/NĐ-CP) chỉ bó hẹp nội dung trong phạm vi hẹp,
chưa đề cập đầy đủ yêu cầu của TNGT và có sự thiên vị quyền lợi cho người thực hiện
TNGT. Những quy định này đã dẫn đến tình trạng thay vì tạo điều kiện cho người dân và
các tổ chức dân sự bên ngoài hệ thống hành chính công giám sát hoạt động của các CQHC
thì lại tạo cơ hội cho các CQHC tận dụng các quy định trong luật để né tránh TNGT.
TNGT hiện nay được thực hiện chủ yếu trong nội bộ tổ chức dưới dạng TNGT hành chính
và TNGT chính trị. Lý do những văn bản luật kém chất lượng vẫn còn tồn tại là do công
tác xây dựng luật còn thiếu tính khách quan và ít có sự tham gia của người dân. Dựa trên
kết quả đó, bài nghiên cứu đề xuất một số kiến nghị nhằm cải thiện chất lượng TNGT của
các CQHC nhà nước, thông qua kết hợp ba yếu tố gồm Phát triển xã hội dân sự để tạo thế
cân bằng trong giám sát hoạt động của các CQHC nhà nước; Cải tiến công tác xây dựng
luật để nâng cao tính hiệu lực thực thi; và Thực hiện đúng TNGT để đáp ứng nhu cầu mới
của xã hội.


-1-

CHƯƠNG 1. GIỚI THIỆU
1.1. Bối cảnh nghiên cứu
Nền kinh tế Việt Nam đã đạt được những thành tích nổi bật trong thời gian 20 năm qua.
Với mức thu nhập bình quân đầu người năm 2015 là 2109 USD (số liệu của Tổng cục
Thống kê), Việt Nam đã gia nhập nhóm các quốc gia có mức thu nhập trung bình của thế
giới. Cùng với đó trình độ dân trí, sức khỏe cũng như đời sống của người dân cũng đã được
cải thiện rất nhiều. Kinh tế và xã hội phát triển đã dẫn đến nhu cầu cao hơn về mặt quản lý
nhà nước, về trách nhiệm của các công chức trong thực thi nhiệm vụ và phòng chống tham
nhũng. Nhận thức được nhu cầu này, Nhà nước đã thực hiện nhiều cuộc cải cách hành
chính và hoàn thiện các thể chế liên quan. Một trong những biện pháp trong phòng chống
tham nhũng và nâng cao hiệu quả hoạt động của các CQHC là thực thi TNGT. Ngày
8/8/2013 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 90/2013/NĐ-CP quy định chi tiết về TNGT
của cơ quan nhà nước trong quá trình thực hiện quyền và nghĩa vụ được giao. Trước đó,

trong hệ thống luật pháp Việt Nam, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước và trách nhiệm
của các công chức nhà nước đã được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật
khác nhau như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Chính quyền địa
phương, Luật Báo chí, Luật phòng chống tham nhũng, Luật Cán bộ Công chức… Việc
hình thành một quy định riêng về TNGT được xem như là một biện pháp nhằm nâng cao
nhận thức của công chức trong các cơ quan nhà nước. Đồng thời, nghị định này cũng được
mong đợi trở thành một công cụ pháp lý quan trọng cho người dân để tăng cường việc
giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước.
Tuy vậy, việc thực hiện TNGT trên thực tế chưa có nhiều thay đổi. Trong Báo cáo nghiên
cứu – khảo sát “Mức độ phản hồi của Cơ quan nhà nước đối với kiến nghị, phê bình của tổ
chức công dân trên báo chí” do Bộ Ngoại giao Anh tài trợ thực hiện, mức độ phản hồi của
các tổ chức, cơ quan nhà nước đối với kiến nghị, phê bình, khiếu nại, tố cáo của công dân
thông qua báo chí chỉ đạt 25% và trong số phản hồi đó 75% là các thông tin chung chung
(cơ quan nhà nước sẽ tiếp thu, sẽ xử lý… nhưng không có thông tin cụ thể). Con số trên
phản ánh một mức độ giải trình rất thấp từ cơ quan nhà nước ra bên ngoài (Mai Phan Lợi
và đ.t.g, 2013).


-2-

Hơn thế, sau khi Nghị định ra đời và có hiệu lực, Việt Nam vẫn bị đánh giá thấp trong việc
thực hiện TNGT và hầu như không cải thiện theo tiêu chí của các tổ chức quốc tế. Với
đánh giá của Tổ chức Minh bạch Quốc tế, trong khoảng thời gian 2010 – 2015, việc công
khai minh bạch của Việt Nam không có sự tiến bộ nhiều, vẫn ở quanh mức hạng từ 112
đến 123 trong tổng số 175 quốc gia trên toàn thế giới. Trong khu vực Asean, Việt Nam chỉ
xếp trên Cambodia, Lào và Myanmar. Với nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, chỉ số về
TNGT là một trong 6 chỉ số đánh giá về quản trị nhà nước. Đối với Việt Nam, chỉ số này
thấp nhất trong 6 chỉ số, chỉ đạt số điểm rất thấp 10/100 và nhất là hầu như không thay đổi
trong khoảng thời gian dài 1996 – 2015. Với nghiên cứu của UNDP, hợp tác với Trung tâm
nghiên cứu Phát triển và Hỗ trợ cộng đồng, bộ Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính

công cấp tỉnh ở Việt Nam (chỉ số PAPI) đã được xây dựng từ năm 2009 cho tới nay. Kết
quả năm 2015 cho thấy “hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh tăng chậm”, trong
đó chỉ số về TNGT với người dân chỉ cao hơn chỉ số về Tham gia của người dân và có xu
hướng giảm so với năm 2014…
TNGT trong nền hành chính công là khả năng buộc các công chức nhà nước chịu trách
nhiệm cho các quyết định và hành động của mình. Vì thế, TNGT được xem là một trong
bốn trụ cột trong chế độ quản lý nhà nước, cùng với tính minh bạch, sự tham gia và pháp
quyền (Chiavo-Campo và Sundaram, 2003). Điều này có nghĩa là thực hiện TNGT giúp
nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, làm cho bộ máy nhà nước đáp ứng
nhiều hơn những mong đợi từ xã hội. Đây cũng là đòi hỏi đối với những nền kinh tế mới
nổi khi đạt mức trung bình như Việt Nam để tránh được “bẫy thu nhập trung bình” nhằm
xây dựng một nền hành chính công được quản trị tốt hơn. Một trong những nguyên nhân
dẫn đến “kết quả nghèo nàn” của Việt Nam trong thời gian gần đây được cho là quản lý
nhân sự trong khu vực công bị bãi bỏ trước khi các luật lệ và quy định về quản lý công mới
được áp dụng (Painter, 2012). Việc quản lý lỏng lẻo, TNGT không được thực thi đúng thể
hiện qua tình huống liên quan Đề án “cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội vào đầu năm
2015.
Xét từ góc độ tiếng nói của người dân và TNGT của chính quyền địa phương, tình huống
liên quan đến Đề án “Cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội đã trở thành một trong số những
sự kiện nổi bật của năm 2015. Điểm nổi bật không chỉ bởi sự kiện thu hút sự quan tâm của


-3-

nhiều người và diễn ra ngay tại Thủ đô, trung tâm kinh tế chính trị văn hóa của cả nước. Sự
kiện này cho thấy TNGT của các CQHC nhà nước hiện đang được thực thi ra sao, nhất là
trong những tình huống khủng hoảng. Sự kiện này cũng thể hiện sự phát triển một nhu cầu
mới đối với việc giải trình của các CQHC nhà nước mà dường như các cơ quan này chưa
phản ứng kịp: TNGT trước xã hội về những vấn đề chung. Đề án “Cải tạo, thay thế cây
xanh” ở Hà Nội là một minh họa rõ ràng về tính kém hiệu quả của TNGT hành chính đã

không đáp ứng được kỳ vọng của người dân. Kế hoạch thay thế cây xanh dù đã được xem
xét và phê duyệt qua nhiều cấp theo như quy trình, quy định nhưng không hề đem lại kết
quả mà cả người dân và người quản lý công mong muốn. Sự kiện cũng cho thấy có sự khác
biệt giữa mong mỏi của người dân với việc đánh giá trong nội bộ tổ chức cơ quan nhà
nước, tính hiệu lực các văn bản pháp luật ràng buộc TNGT của công chức trong thực tế
triển khai…
Đứng trước nhu cầu ngày càng lớn về một nhà nước có TNGT cao, đề tài nghiên cứu
“Trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính Việt Nam qua trường hợp Đề án
“cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội” nhằm tìm hiểu hiện trạng thực thi TNGT tại các
CQHC nhà nước và nguyên nhân vì sao TNGT này lại không được đánh giá cao.
1.2. Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu
Bài nghiên cứu tìm hiểu nguyên nhân tại sao TNGT tại các CQHC Việt Nam lại thấp và
hầu như không cải thiện theo thời gian, dù cho Việt Nam đã tiến hành nhiều cuộc cải cách
hành chính, trình độ dân trí và các ứng dụng tiến bộ công nghệ ngày một tăng. Giải trình
báo cáo là những nhiệm vụ thông thường của công chức – hình ảnh đại diện cho các
CQHC nhà nước. Theo Báo cáo Tình hình kinh tế - xã hội năm 2015 và 5 năm 2011 –
2015 của Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng trước Quốc hội ngày 20/10/2015, một trong những
kết quả đạt được là “hiệu lực hiệu quả quản lý nhà nước được nâng lên; cải cách hành
chính đạt những kết quả tích cực; công tác phòng chống tham nhũng, lãng phí được chú
trọng” nhưng đồng thời cũng tồn tại hạn chế về “thanh tra, kiểm tra, giám sát và phản biện
xã hội hiệu quả chưa cao”. Trong những nguyên nhân chủ quan thì nguyên nhân về “cán
bộ không đủ phẩm chất, năng lực, thiếu trách nhiệm, thực thi nhiệm vụ kém hiệu quả”
được đề cập nhiều lần (Nguyễn Tấn Dũng, 2015). Điều này có phải việc thực hiện TNGT
có vấn đề. Công chức thiếu trách nhiệm và làm việc kém hiệu quả có phải do chưa thực


-4-

hiện đúng về TNGT và điều này dẫn đến kết quả các CQHC bị đánh giá thấp về TNGT?
Hay có những yếu tố nào khác khiến cho công chức Việt Nam chưa thể thực hiện TNGT

tương ứng với mong đợi của xã hội? Liệu có giải pháp nào để cải thiện được tình trạng này
hay không?
Để đạt được mục tiêu trên, bài nghiên cứu tìm hiểu các quy định hiện nay về TNGT của
các cơ quan nhà nước và tác động của quy phạm pháp luật này trên thực tế như thế nào qua
tình huống liên quan Đề án “cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội. Bài nghiên cứu tập trung
trả lời hai câu hỏi sau.
Câu 1: TNGT của các CQHC Việt Nam được quy định như thế nào trong Nghị định
90/2013/NĐ-CP và việc tổ chức thực hiện TNGT này trên thực tế ra sao?
Câu 2: Để nâng cao TNGT của CQHC Việt Nam cần thực hiện các biện pháp cụ thể nào?
1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Bài nghiên cứu tập trung vào đối tượng là các CQHC trong bộ máy nhà nước Việt Nam.
Trong tình huống được lựa chọn, các CQHC được đại diện bởi Sở Xây dựng TP Hà Nội,
Thanh tra TP Hà Nội, UBND TP Hà Nội và văn phòng Chính phủ. Những cơ quan này
thực thi TNGT cho các quyết định của mình ra sao và hậu quả họ gánh chịu như thế nào sẽ
được tìm hiểu thông qua tình huống đã lựa chọn. Phân tích cách hành xử của những cơ
quan này để hiểu rõ việc tổ chức thực hiện TNGT trên thực tế của nền hành chính công
Việt Nam đang diễn ra như thế nào.
Bài nghiên cứu cũng tập trung vào nội dung Nghị định 90/2013/NĐ-CP – văn bản quy
phạm pháp luật liên quan chính thức đến TNGT của cơ quan nhà nước Việt Nam. Bên
cạnh đó, bài nghiên cứu cũng xem xét đến cách Nghị định này được ban hành. Từ đó tìm
hiểu những tác động mà Nghị định này đem lại trong cuộc sống.
1.4. Phương pháp nghiên cứu và các nguồn thông tin
Phương pháp được sử dụng là phương pháp nghiên cứu định tính. Cụ thể, bài nghiên cứu
tiến hành tìm hiểu và so sánh nội dung các quy định về TNGT trong các văn bản pháp luật
Việt Nam. Trong đó, đi sâu phân tích nội dung Nghị định và xem xét quá trình hình thành
nên nghị định này. Với tình huống được lựa chọn, dựa trên nguồn thông tin thứ cấp thu


-5-

thập qua báo chí, các bài phân tích bình luận phỏng vấn cùng với các văn bản giải trình
công khai của các CQHC, bài nghiên cứu tổng hợp thông tin về tình huống và lựa chọn
phân tích sâu một số chi tiết nổi bật để minh họa TNGT của các CQHC nhà nước.
Các nguồn thông tin gồm:
-

Các văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệm và TNGT của công chức và cơ
quan nhà nước Việt Nam;

-

Các thông tin liên quan đến tình huống được lựa chọn;

-

Các báo cáo đánh giá TNGT của các tổ chức quốc tế;

-

Các tài liệu học thuật liên quan TNGT;

-

Các nguồn thông tin khác

1.5. Cấu trúc của bài nghiên cứu
Bài nghiên cứu gồm 4 chương. Trong đó, chương 1 giới thiệu bối cảnh nghiên cứu, mục
tiêu, câu hỏi nghiên cứu, đối tượng, phương pháp và phạm vi nghiên cứu. Chương 2 trình
bày tổng quan về TNGT và những nghiên cứu đánh giá trước đây về TNGT tại Việt Nam.
Dựa trên cơ sở lý thuyết này, Chương 3 nêu thực tiễn của TNGT tại Việt Nam qua tình

huống Đề án “cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội và phân tích việc thực hiện TNGT của
các CQHC nhà nước. Qua đó, Chương 4 đưa ra một số đề xuất, kiến nghị chính sách nhằm
nâng cao TNGT của các cơ quan nhà nước Việt Nam trong thời gian tới.


-6-

CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH
2.1. Khái niệm Trách nhiệm giải trình
Giải trình theo cách hiểu thông thường là giải thích, báo cáo nhằm làm rõ một vấn đề cụ
thể nào đó. Trong cuốn Từ điển Tiếng Việt do Nhà xuất bản Từ điển Bách Khoa phát hành
năm 2013, giải trình được hiểu là trình bày và giải thích (trang 687) với trình bày nghĩa là
bày tỏ điều mình nghĩ một cách có hệ thống về một vấn đề nào đó (trang 1636) và giải
thích nghĩa là nói cho rõ nghĩa (trang 676); trách nhiệm được hiểu là phần việc, công việc
mà mình phải làm và phải chịu kết quả tốt xấu (trang 1611). Như vậy, khi áp dụng những
nghĩa trên vào nền hành chính công, TNGT được hiểu là cơ quan nhà nước phải giải thích
rõ ràng một cách có hệ thống những công việc mà họ đã thực hiện theo quyền và nghĩa vụ
được giao, và phải gánh chịu kết quả.
2.1.1. Trách nhiệm giải trình theo quan điểm quốc tế
Trên thế giới, TNGT được quan tâm và được nghiên cứu trong nhiều lĩnh vực, từ giáo dục,
y tế đến kinh doanh, chính trị. Theo đó, về mặt tâm lý, TNGT đề cập tới “kỳ vọng ngầm
hay công khai mà một người có lẽ sẽ viện đến để biện hộ cho những niềm tin, cảm giác và
hành động của mình cho những người khác” (Scott & Lyman, 1968; Semin & Manstead,
1983; Tetlock, 1992 trích trong Lerner & Tetlock, 1999). Về mặt quản lý, TNGT được
hiểu là “nghĩa vụ giải thích và biện minh cho việc thực hiện”. Điều này hàm ý cho mối
quan hệ giữa một diễn giả – người có TNGT, với một hội đồng – gồm những người đánh
giá trách nhiệm của người thực hiện công việc được giao đó (Pollitt, 2003 trích trong
Bovens, 2005). Cụ thể hơn, Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế OECD (2014) cũng định
nghĩa TNGT bao gồm sự minh bạch (transparency), khả năng biện minh (answerability) và
tính hiệu lực (enforceability).

Phong trào cải cách quản lý công diễn ra trên toàn thế giới vào những năm 70 – 80 của thế
kỷ trước đã dẫn đến kết quả là “sự thay đổi bản chất của TNGT dân chủ… với một ảnh
hưởng quan trọng từ dưới lên trên, đối nghịch với sự kiểm soát truyền thống từ trên xuống
dưới” (Kettl, 1997). Sự thay đổi này góp phần làm cho TNGT có vai trò quan trọng hơn
trong kiểm soát hành động của các công chức và nâng cao chất lượng dịch vụ công. Chính


-7-

vì thế “một chính phủ được đánh giá là có TNGT khi những điều kiện thể chế ràng buộc
các quan chức tiết lộ, biện minh, và có thể bị xử phạt bởi những quyết định của mình”.
Có nhiều cách phân loại TNGT. Trong nền hành chính công có bốn dạng TNGT chính:
TNGT về chính trị, TNGT về hành chính, TNGT về nghề nghiệp, và TNGT trước xã hội
(Cendon, 1999). Theo đó:
TNGT về chính trị được nhìn ở hai chiều: chiều dọc thể hiện những quan chức cao cấp
trong cấu trúc hành chính được bổ nhiệm hay bãi chức chỉ dựa trên uy tín chính trị của họ;
chiều ngang thể hiện mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội – các quan chức hành
chính cao cấp phải báo cáo và chịu trách nhiệm trước Quốc hội về công việc cá nhân và tổ
chức mà mình quản lý.
TNGT về hành chính cũng được thể hiện ở hai chiều: chiều dọc biểu hiện mối quan hệ của
cấp dưới với cấp trên và chiều ngang biểu hiện mối quan hệ giữa công chức và các tổ chức
công với (1) người dân (những người sử dụng dịch vụ) và (2) các cơ quan giám sát trong
hệ thống (như cơ quan kiểm toán, thanh tra…) dựa trên những quy định, luật lệ cụ thể ở
từng nước.
TNGT về nghề nghiệp là tập hợp những chuẩn mực và thông lệ có tính chất kỹ thuật chi
phối các hoạt động của một nghề nhất định được cung cấp bởi nền hành chính công. TNGT
này bao gồm hai yếu tố: yếu tố về kỹ thuật được giám sát, đánh giá bởi các cơ quan chuyên
nghiệp bằng kiến thức chuyên môn và yếu tố về thủ tục hành chính được kiểm soát bởi các
cơ quan chính quyền. TNGT nghề nghiệp được xem là một dạng của TNGT hành chính.
TNGT trước xã hội biểu hiện mối quan hệ trực tiếp giữa nền hành chính công với xã hội,

trong đó việc đánh giá kết quả của các hành vi hành chính dựa trên ý kiến của từng cá nhân
và cả xã hội. Vai trò của TNGT trước xã hội ngày một tăng cho thấy hai nhu cầu cần thiết,
đó là (1) sự ủng hộ và chấp thuận của xã hội đối với các quyết định của nền hành chính
công và (2) sự đảm bảo nền hành chính công chịu trách nhiệm và đáp ứng nhu cầu, lợi ích
của người dân.
Trong bốn dạng trên của TNGT, TNGT trước xã hội đã được sử dụng như là tiêu chí để
đánh giá TNGT ở mỗi quốc gia bởi các tổ chức quốc tế vì đó là giải trình của cơ quan nhà


-8-

nước với người dân của họ. Với Ngân hàng thế giới, chỉ số Tiếng nói và TNGT (Voice and
Accountability) trong Bộ chỉ số đánh giá về quản trị nhà nước được xây dựng dựa trên
“cảm nhận của người dân về khả năng tham gia vào việc lựa chọn chính phủ cũng như tự
do trong ngôn luận, trong lập hội và trong báo chí”…. Còn theo quan điểm của UNDP,
TNGT với người dân được sử dụng là một chỉ số để đo lường Hiệu quả quản trị và hành
chính công cấp tỉnh PAPI. Chỉ số này dựa trên những trải nghiệm của người dân về mức độ
tương tác giữa chính quyền với người dân và hiệu quả của những thiết chế. Với những
cách xây dựng tiêu chí như trên, người dân đóng vai trò vô cùng quan trọng khi đánh giá
TNGT của bất cứ một chính quyền nào.
2.1.2. Trách nhiệm giải trình trong quy định Việt Nam
TNGT xuất hiện lần đầu tiên trong Chiến lược quốc gia về phòng chống tham nhũng của
Chính phủ (Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 12/05/2009) và nằm trong nhóm giải pháp
“hoàn thiện chế độ công vụ, công chức, nâng cao chất lượng thực thi công vụ”. Theo kế
hoạch, Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp và các Bộ ngành liên
quan để soạn thảo Nghị định để Chính phủ ban hành vào tháng 6/2010. Nhiệm vụ này sau
đó được cụ thể trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng chống tham nhũng
(Luật số 27/2012/QH13) do Quốc hội khóa XIII kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 23/11/2012.
Theo đó, Điều 32: Quyền yêu cầu cung cấp thông tin của cá nhân của Luật Phòng chống
tham nhũng được bổ sung thêm Điều 32a: Trách nhiệm giải trình. Luật không quy định rõ

TNGT của CQHC nhà nước mà giao cho Chính phủ quy định chi tiết điều luật này. Cuối
cùng Nghị định 90/2013/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là Nghị định), văn bản quy phạm pháp
luật liên quan chính thức đến TNGT của cơ quan nhà nước Việt Nam do Thanh tra Chính
phủ (TTCP) được chỉ định thay thế Bộ Nội vụ soạn thảo và hoàn tất trình Thủ tướng Chính
phủ ký thông qua vào ngày 8/8/2013, có hiệu lực kể từ ngày 30/9/3013.
Tuy nhiên, trước khi Nghị định ra đời TNGT cũng được đề cập tại nhiều văn bản pháp luật
khác nhưng chưa có định nghĩa cụ thể về TNGT mà chỉ đề cập đến “giải trình” với nghĩa
báo cáo, đệ trình, đề xuất hoặc cung cấp thêm thông tin và TNGT được hiểu là quyền hoặc
nghĩa vụ của một người phải làm rõ một vấn đề nào đó theo yêu cầu cụ thể.
Đầu tiên là quy định trong Hiến pháp – đạo luật cơ bản của mỗi quốc gia. Trong bản Hiến
pháp 2013, Điều 77 đã đề cập đến quyền yêu cầu “giải trình” của Quốc hội đối với các


-9-

thành viên Chính phủ và các cơ quan nhà nước phải có trách nhiệm nghiên cứu trả lời
những kiến nghị này. Theo đó, Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa
số nên các thành viên trong Chính phủ vừa chịu trách nhiệm cá nhân vừa chịu trách nhiệm
tập thể về hoạt động của Chính phủ (Điều 95). Nội dung TNGT của Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được thể hiện qua hình thức báo
cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước và trước Nhân
dân theo quy định ở các Điều 94, 95.2, 98.6 và 99.2 trong Hiến pháp.
Căn cứ trên Hiến pháp, một số Luật đề cập cụ thể hơn về TNGT. Đơn cử, Luật Tổ chức
Chính phủ số 76/2015/QH13 quy định cụ thể những nội dung mà Chính phủ phải trình hay
đề xuất lên cho Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước (Phụ lục 1). Ngoài ra
Luật cũng quy định rõ trách nhiệm thực hiện chế độ báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ
tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trước Quốc hội, Ủy ban
thường vụ Quốc hội và trước Nhân dân tại các Điều 27.2, 29.2 và 29.3, 37.2 và 37.3. Luật
cũng quy định Chính phủ phải thông báo cho Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam về tình hình kinh tế - xã hội và các quyết định, chủ trương quan trọng liên quan đến

nhiều tầng lớp nhân dân và có trách nhiệm nghiên cứu, giải quyết và trả lời các kiến nghị
từ tổ chức này (Điều 26.4 và 26.6). Trong Luật Chính quyền địa phương, HĐND có quyền
yêu cầu các cơ quan hữu quan báo cáo giải trình những vấn đề mà đại biểu HĐND quan
tâm trong các kỳ họp của HĐND (Điều 85.4) còn các thành viên của UBND báo cáo công
tác trước HĐND khi có yêu cầu (Điều 123.1). Cùng với đó, hoạt động giám sát của HĐND
cũng được quy định rõ tại Điều 87 mà một trong các hoạt động đó là xem xét các báo cáo
từ UBND, các trả lời chất vấn từ Chủ tịch UBND. UBND được tổ chức hoạt động theo chế
độ tập thể kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND (Điều 5.4), chịu trách nhiệm về kết
quả hoạt động trước HĐND cùng cấp, CQHC nhà nước cấp trên, Nhân dân địa phương và
trước pháp luật (Điều 121.1)
Với Luật Phòng chống tham nhũng số 55/2005/QH11 – một trong những cơ sở cho sự ra
đời Nghị định, mặc dù Luật không đề cập đến TNGT nhưng lại nêu nguyên tắc “công khai,
minh bạch” trong hoạt động của các cơ quan tổ chức (Điều 11) với “Công khai là việc cơ
quan, tổ chức, đơn vị công bố, cung cấp thông tin chính thức về văn bản, hoạt động hoặc
về nội dung nhất định” (Điều 2.2) và “Minh bạch tài sản, thu nhập là việc kê khai tài sản,


- 10 -

thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai và khi cần thiết được xác minh, kết luận” (Điều
2.3). Ngoài ra, Luật cũng quy định quyền được cung cấp thông tin của cơ quan tổ chức
(Điều 31) và của cá nhân (Điều 32).
Qua những nội dung được quy định trong các văn bản pháp luật như trên, TNGT được xem
là khá hẹp so với bản chất của TNGT. TNGT chỉ được hiểu đơn giản là gộp từ “trách
nhiệm” (với nghĩa là quyền hoặc nghĩa vụ) và “giải trình” (với nghĩa là giải thích, cung cấp
thông tin). Như vậy, TNGT trong quy định hoàn toàn không đề cập đến nghĩa vụ “tranh
luận, biện minh” và “gánh chịu hậu quả” mà những người thực hiện TNGT phải hướng
đến. Đây là hai nghĩa vụ quan trọng để làm sáng tỏ vấn đề và ràng buộc những hậu quả đối
với cá nhân, tổ chức trong thực thi nhiệm vụ. Ngoài ra, cơ chế hoạt động của các CQHC
nhà nước là trách nhiệm tập thể đi cùng với trách nhiệm cá nhân trước cơ quan dân biểu

(Quốc hội, HĐND), CQHC cấp trên và trước người dân.
2.2. Trách nhiệm giải trình ở Việt Nam trong các nghiên cứu trước
Ở Việt Nam, TNGT được nhiều tác giả nghiên cứu. Xét về mặt định nghĩa, với Nguyễn
Tuấn Khanh (2013), TNGT không chỉ là công khai các nội dung theo yêu cầu mà còn bao
gồm cả việc giải thích làm rõ các nội dung đó để hướng đến “sự minh bạch”. Chi tiết hơn,
Phạm Thị Ly (2012) cho rằng TNGT là “năng lực thực hiện nghĩa vụ thông tin đầy đủ,
năng lực biện minh cho hành động của mình trong quá khứ hoặc tương lai, và chịu đựng sự
trừng phạt nếu như hành động ấy vi phạm các quy tắc đạo đức và pháp lý” hay theo Phạm
Duy Nghĩa (2015) định nghĩa TNGT “là một thuộc tính của cá nhân và tổ chức hoạt động
trong khu vực công phải giải thích trước tất cả các bên hữu quan về hành vi công vụ hoặc
các quyết định của mình, phải chịu trách nhiệm trực tiếp và rõ ràng về các kết quả thi hành
công vụ, và nếu có sai phạm, phải chịu trách nhiệm chính trị và pháp lý, trong đó có trách
nhiệm hành chính hoặc hình sự cho các hành vi bất tuân thủ đó”. Những nội dung này so
với quan điểm của các học giả và tổ chức quốc tế có sự học hỏi và tiếp cận sâu sát.
Tuy nhiên các hình thức thể hiện TNGT ở Việt Nam lại được phản ánh khác nhau. Theo
tác giả Phạm Duy Nghĩa (2015), Việt Nam đã hình thành bốn hình thức TNGT, gồm
TNGT về chính trị, TNGT về hành chính, TNGT về nghề nghiệp và TNGT trước xã hội,
nhưng với những đặc điểm riêng. Là một quốc gia dưới sự lãnh đạo duy nhất của Đảng
Cộng sản, TNGT về chính trị được hiểu là sự chấp hành tuyệt đối theo sự lãnh đạo và phân


- 11 -

công của Đảng. TNGT về hành chính là sự tuân thủ chuẩn mực và quy định trong nội bộ
nền hành chính công dưới sự giám sát của cấp trên (hàng dọc) và của các đơn vị thanh tra,
giám sát (hàng ngang). TNGT về nghề nghiệp là những chuẩn mực và đạo đức nghề
nghiệp được xây dựng và giám sát bởi các Hội đồng, hiệp hội. TNGT trước xã hội còn mờ
nhạt nhưng cũng được thực hiện bằng nhiều cơ chế khác nhau, tùy theo hoàn cảnh từng địa
phương, từng nghành và từng chính khách. So sánh với quốc tế, vai trò của người dân hầu
như mờ nhạt và không được đề cập đến. Điều này cho thấy TNGT ở Việt Nam có sự khác

biệt khá lớn so với thế giới.
Hộp 2.1. Khác biệt của bốn dạng TNGT giữa Việt Nam và Quốc tế
Các dạng TNGT

Việt Nam

Quốc tế

Các thành viên trong hệ thống Uy tín chính trị của quan chức
hành chính công chịu trách cao cấp
nhiệm trước Đảng
Tương tác giữa Chính phủ và
Quốc hội
TNGT về hành chính Chịu trách nhiệm trước cấp Chịu thêm sự giám sát từ người
trên và các cơ quan giám sát
dân (nhà nước phục vụ)
TNGT về nghề nghiệp Vai trò Hiệp hội, hội đồng bị Tính độc lập và tự do trong xây
“chính trị hóa và hành chính dựng và đánh giá
hóa”
Tùy thuộc địa phương, ngành Dựa trên đánh giá của cá nhân
TNGT trước xã hội
và từng chính khách (tập và xã hội (căn cứ vào kết quả
trung yếu tố đầu vào)
thực hiện)
Nguồn: tác giả tổng hợp từ Cendon, 1999; Phạm Duy Nghĩa, 2015
TNGT về chính trị

Trong bài nghiên cứu “Việt Nam qua lăng kính của Trung Quốc: Những khác biệt về
TNGT trong những hệ thống chính trị một Đảng” (Abrami, Malesky, và Zheng 2010),
TNGT ngang và dọc của Việt Nam được hệ thống và so sánh với Trung Quốc, một quốc

gia có hệ thống chính trị tương đồng và tạo ảnh hưởng nhiều đến nền kinh tế xã hội của
Việt Nam. Theo các tác giả, nhờ có cơ chế “kiểm tra và cân bằng quyền lực” giữa các cơ
quan trong mỗi bộ máy nhà nước đã giúp Trung Quốc và Việt Nam không những duy trì
được chế độ cộng sản mà còn là nguồn gốc tăng trưởng kinh tế của cả hai quốc gia. Đây là
một tác động khi thực hiện TNGT. Điểm khác biệt giữa hai quốc gia là ở Việt Nam có một
Chính phủ có vai trò lớn hơn (so với cơ quan Đảng) thông qua tạo dựng được một liên
minh rộng lớn, có sự gia tăng kiểm tra mạnh mẽ hơn trong công tác hoạch định chính sách


- 12 -

và có các quy trình lựa chọn lãnh đạo mang tính cạnh tranh hơn. Những ưu điểm này đã
buộc các chính trị gia phải tìm kiếm sự đồng thuận đa dạng hơn và đã giúp giảm bất bình
đẳng trong thu nhập. Ngược lại, Trung Quốc được đánh giá cao trong việc ra quyết định
nhất quán và quyết tâm chống lại những quan chức tham nhũng. Việt Nam cần phải hướng
đến những thể chế mới để buộc những quan chức chính phủ phải có trách nhiệm thực hiện
thỏa đáng các mục tiêu quốc gia trong bối cảnh nhận thức của xã hội ngày một nâng lên.
Trong bài nghiên cứu “Cơ chế chính thức và phi chính thức TNGT của các chính quyền
địa phương – Hướng đến mô hình quản trị tập quyền mới” (Vu và Deffains, 2013),
TNGT ở Việt Nam được phân tích và nhìn nhận ở một góc độ khác. Dựa trên mối quan hệ
giữa số lượng các văn bản quy phạm pháp luật (như các nghị quyết, quyết định, nghị
định…) do chính quyền các địa phương ban hành với trách nhiệm cá nhân của lãnh đạo địa
phương (xác định bằng tỷ lệ % số lượng văn bản pháp luật do Chủ tịch UBND ký trong
tổng số các văn bản pháp luật của địa phương) và các biến số khác như mức lương trung
bình trong khu vực công, số lượng công chức, trình độ giáo dục…, bằng các mô hình định
lượng, các tác giả thấy rằng những cơ chế chính thức về TNGT ở Việt Nam hiện nay có tác
động rất ít trong việc tạo ra những động lực thực hiện TNGT trên thực tế từ các cơ quan
nhà nước. Bài nghiên cứu cũng cho thấy rằng trình độ học vấn cao của người dân ở địa
phương sẽ tạo một áp lực cao cho chính quyền địa phương đó trong việc đưa ra những
quyết định chính sách có tính đáp ứng nhiều hơn. Và ở chiều ngược lại, những địa phương

có công dân trình độ cao và mật độ dân cư thấp cũng được đánh giá là chủ động và đáp
ứng nhu cầu của địa phương hơn.
Hộp 2.2. Các đặc trưng của hệ thống TNGT cấp địa phương ở Việt Nam
1. Cơ chế TNGT chính thức và nội bộ không đủ hiệu quả để thúc đẩy tất cả các chính
quyền địa phương đáp ứng nhu cầu phát triển tại địa phương đó.
2. Theo cơ chế phân quyền phân cấp quản lý, chính quyền địa phương có quyền tự chủ
nhất định trong thực hiện những lựa chọn cá nhân và xác định bản sắc riêng thông qua việc
xây dựng các chính sách và quyết định. Một số nhà chính trị tự nhận mình là người đại
diên Nhà nước tại địa phương có xu hướng chịu trách nhiệm với Trung ương dựa trên
những nhiệm vụ, kế hoạch và chính sách được phân công. Những người khác lại xác định


- 13 -

mình với cộng đồng của họ có xu hướng chủ động và sáng tạo hơn trong việc đưa ra các
chính sách phát triển địa phương.
3. TNGT cá nhân là một cơ chế phi chính thức về trách nhiệm mà có thể ảnh hưởng đến
việc phân bổ và đầu ra của chính sách.
Nguồn: Trang 345 của Vu & Deffains (2013)
Trong bài nghiên cứu “Quản trị, Tham nhũng và chất lượng dịch vụ hành chính công tại
các TP lớn ở Việt Nam” (Trần Thị Bích, 2014), tác giả đánh giá cảm nhận của người dân
về dịch vụ công ở các CQHC địa phương bằng bộ dữ liệu chỉ số PAPI năm 2012 của 5 TP
lớn (Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, TP Hồ Chí Minh và Cần Thơ). Kết quả phân tích thực
nghiệm bằng phương pháp định lượng cho thấy quan hệ giữa Minh bạch và TNGT có mức
ý nghĩa thống kê rất lớn và có ảnh hưởng tác động đến tham nhũng (nghĩa là mức độ minh
bạch và TNGT thấp phản ánh mức độ cảm nhận về tham nhũng cao). Ngoài ra, không có
sự khác biệt về chất lượng dịch vụ hành chính công giữa các vùng đô thị và tham nhũng có
tác động tiêu cực đến mức độ hài lòng của những người sử dụng dịch vụ. Minh bạch có tác
động ngược chiều với mức độ hài lòng của người dân còn TNGT lại không có tác động.
Điều này cho thấy rằng sự minh bạch và TNGT bị “vô hiệu hóa” trong việc nâng cao chất

lượng dịch vụ.
Qua các nghiên cứu trên, TNGT ở Việt Nam đã được phác họa bằng ba điểm chính. Thứ
nhất, có sự khác biệt về hình thức thể hiện TNGT ở Việt Nam so với thế giới, trong đó
vai trò của người dân không được đề cập. Thứ hai, TNGT chính trị và hành chính được ưu
tiên thực hiện. Mặc dù Việt Nam được định hướng và lãnh đạo thống nhất theo chỉ đạo của
Đảng nhưng sự phân chia quyền hạn và nhiệm vụ giữa các cơ quan cấp cao của nền
hành chính công khá cân bằng và có sự cạnh tranh với nhau. Điều này đã buộc các
chính trị gia phải tìm kiếm sự đồng thuận trong bộ máy nhà nước thông qua thực hiện các
quy định về TNGT trên nghiêm túc và triệt để. Cuối cùng, quy định về TNGT hiện nay
dường như không còn phù hợp. Những quy định này không những không tạo được động
lực cho công chức thực hiện đúng mà còn tạo ra tính hình thức cho việc thực hiện TNGT.
Bên cạnh đó, TNGT chịu ảnh hưởng bởi cá nhân và chưa có chuẩn mực chung. Trong xã
hội ngày càng có nhiều phương tiện giúp người dân nâng cao nhận thức và thể hiện quan


- 14 -

điểm riêng của mình, việc hành xử theo ý riêng mà không chứng minh được tính phù hợp
sẽ khó được chấp thuận.
2.3. Vai trò nhà nước trong xây dựng quy định và thực thi Trách nhiệm giải trình
TNGT giữa cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức có chức năng giám sát của cơ
quan dân cử (TNGT hành chính), của hệ thống chính trị (TNGT chính trị) và của xã hội nói
chung (TNGT trước xã hội) là một dạng giải trình ngang và tương đối mới ở Việt Nam
(Phạm Duy Nghĩa, 2013). Những khác biệt cho thấy sự tiếp nhận những đòi hỏi mới của
TNGT vào hệ thống hành chính công của Việt Nam đang diễn ra. Xây dựng những quy
định về TNGT theo nội dung mới là cần thiết cho sự phát triển.
Trong quá trình tiếp nhận những thể chế mới, theo Fukuyama (2004), những kiến thức cần
thiết không phải là không có mà cơ hội để áp dụng chúng thường ít khi xảy ra. Khả năng
áp dụng một thể chế mới vào trong hoạt động của một chính quyền tại một nước ở những
mức độ khác nhau xét trên bốn yếu tố: 1) thiết kế tổ chức và quản lý, 2) thiết kế hệ thống

chính trị, 3) cơ sở của tính pháp lý, và 4) các yếu tố văn hóa và cấu trúc.
2.3.1. Thiết kế tổ chức và quản lý
Tổ chức và quản lý trong nền hành chính công có thể được học hỏi từ lịch sử, từ các
nghiên cứu và kinh nghiệm quản lý từ nhiều quốc gia khác nhau hay từ khu vực tư nhân.
Trong bốn yếu tố tác động thì yếu tố này được chuyển giao nhiều nhất và dễ ứng dụng
nhất. Tuy vậy, các tổ chức công có một vị thế đặc biệt so với khu vực tư nhân. Đó là tồn tại
sự độc quyền trong nhiều lĩnh vực cung cấp dịch vụ và cung cấp thông tin. Ngoài ra, vấn
đề nổi bật trong việc quản lý đó chính là hiện tượng thông tin bất cân xứng, cho phép các
quan chức chính phủ tùy ý theo đuổi những chính sách vì lợi ích của chính họ hơn là lợi
ích của người dân. Điều này đã tạo nên động cơ các công chức muốn giữ bí mật và né
tránh việc giải trình trước người dân (Stiglitz, 1999).
Với nền hành chính công, TNGT đề ra sáu yêu cầu đối với công chức khi thực thi công
việc. “Thứ nhất, họ phải chứng minh rằng họ đã sử dụng quyền hạn của mình đúng. Thứ
hai, họ phải chứng tỏ rằng họ đang làm việc để đạt được các nhiệm vụ hoặc các ưu tiên đặt
ra cho tổ chức của họ. Thứ ba, họ phải báo cáo về hoạt động của họ. Thứ tư, họ đảm bảo
tính hiệu quả và hiệu lực của các nguồn lực công họ đang sử dụng và kết quả mà họ tạo ra.


- 15 -

Thứ năm, họ phải đảm bảo chất lượng của các chương trình và dịch vụ họ cung cấp. Cuối
cùng, họ phải chứng minh rằng họ đang phục vụ nhu cầu công cộng” (Burke 2004).
Do đó, TNGT phải được hiểu không chỉ trình bày, báo cáo, cung cấp thông tin việc thực
hiện công việc, nhiệm vụ được giao trong nội bộ mà còn là một sự tranh luận, biện minh
với bên ngoài về cách thức thực hiện có phù hợp với quyền hạn không, và kết quả cuối
cùng là chịu sự phán xét chung của một hội đồng về việc thực hiện nhiệm vụ. Sự phán xét
đánh giá cũng ngụ ý việc áp đặt các lệnh trừng phạt chính thức hoặc không chính thức hoặc
các hậu quả tiêu cực cho những người không biện hộ thỏa mãn, chính đáng các hành động
của mình (Bovens 2005). Đây là những đặc điểm quan trọng để việc thực thi TNGT đạt
hiệu quả cao và mang lại nhiều đóng góp tích cực cho cải tiến việc thực hiện của cá nhân.

Hộp 2.3. TNGT trong mối quan hệ xã hội
Tiêu chuẩn đối với TNGT gồm:
1. Có sự liên hệ giữa một diễn giả và một hội đồng
2. trong đó diễn giả có nghĩa vụ
3. giải thích và biện minh
4. những hành động của mình,
5. hội đồng có thể nêu câu hỏi
6. đưa các phán xét
7. và diễn giả có thể bị trừng phạt.
Nguồn: Hộp 1 trang 452 của Bovens (2007)

2.3.2. Thiết kế hệ thống chính trị
Theo Fukuyama, thiết kế hệ thống chính trị chính là thiết kế thể chế ở cấp độ nhà nước vì
mục tiêu phát triển kinh tế. Tuy nhiên, bởi các mục tiêu này thường mang tính cạnh tranh
nhau nên kết quả cho thấy “chưa có hệ thống thể chế tối ưu mà chỉ có những thể chế ưu
tiên cho một nhóm nào đó”. Trong các xã hội dân chủ đại diện, “TNGT có tính quan trọng
bởi nó đã cung cấp một phương tiện để kiểm soát và giám sát hành vi của chính quyền, để
ngăn ngừa sự phát triển của sự tập trung nguồn lực, và để nâng cao năng lực học tập và
tính hiệu quả của hành chính công” (Aucoin & Heintzman, 2000 trích trong Bovens,


- 16 -

2005). Chính vì thế, một trong những cách đánh giá quy định về TNGT mà Bovens (2007)
đưa ra dựa vào ba mặt nhận thức quan trọng: dân chủ (người dân làm chủ), nhân quyền
(chống tham nhũng và lạm quyền) và khả năng học hỏi.
Nhận thức về dân chủ. Xã hội hiện nay là xã hội ủy trị dựa trên lý thuyết người chủ và
người thừa hành. Trong xã hội đó, người dân đã chuyển giao quyền sử dụng, quyền thực
hiện cho những người đại diện của mình để đến lượt họ, họ giao lại việc chủ trì soạn thảo
và thực thi các quy đinh pháp luật và các chính sách cho chính phủ. Xã hội càng dân chủ,

người dân càng có quyền lực trong việc đánh giá, phán xét việc thực hiện của các cơ quan
nhà nước thông qua các đại diện dân biểu của mình. Nếu người dân cảm thấy không hài
lòng, họ có thể lựa chọn người đại diện khác và đây là cách người dân giám sát quản lý
việc thực thi của khu vực công. Như vậy, “TNGT trở thành một điều kiện cần thiết cho quá
trình dân chủ, vì nó cung cấp cho các đại diện dân biểu và người dân những thông tin cần
thiết để đánh giá đúng đắn và hiệu quả việc thực hiện của chính phủ” (Manin, Przeworski,
& Stokes, 1999 trích trong Bovens, 2005).
Muốn đánh giá khía cạnh này, “TNGT phải tạo cơ sở cho cử tri, quốc hội và các cơ quan
đại diện khác kiểm soát được quyền lực của bên hành pháp (chính phủ). Mục tiêu nhằm để
khắc phục những hạn chế của vấn đề người chủ - người thừa hành, chẳng hạn như rủi ro
đạo đức. TNGT phải vừa cung cấp đủ thông tin cho người ủy quyền về hành vi của người
thừa hành vừa tạo ra đủ động lực cho người thừa hành để họ thực hiện theo những yêu cầu
của người ủy quyền” (Bovens, 2007).
Nhận thức về nhân quyền. Hiến pháp là văn bản pháp luật cao nhất của một nước, trong đó
quy định quyền hạn và nghĩa vụ của một chính quyền. Khi đề cập mối liên hệ giữa TNGT
với nội dung trong hiến pháp là nhằm ngăn chặn sự lạm quyền của giới lãnh đạo nhà nước,
hướng tới bảo vệ những quyền cơ bản của con người (nhân quyền). Các biện pháp khắc
phục đối với một chính phủ độc đoán, không phù hợp, tham nhũng là xây dựng được một
quyền lực đối kháng. Quản trị tốt phát sinh từ một trạng thái cân bằng động giữa các quyền
hạn khác nhau của nhà nước (Fisher, 2004; Witteveen, 1991 trích trong Bovens, 2005) .
Các tổ chức dân sự khác như hệ thống tư pháp tự chủ, ngành kiểm toán độc lập, các hiệp
hội ngành nghề… hoạt động song hành với các cơ quan nhà nước sẽ có quyền yêu cầu