Đánh giá việc phân cấp quản lý nhà nước trong thực hiện chính sách thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư, trường hợp nghiên cứu tại tỉnh bà rịa vũng tàu

i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện, các đoạn trích dẫn và số liệu sử
dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết
của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế
TP.HCM hay chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.
Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 5 năm 2013

Tác giả

Nguyễn Đức Bình


ii

LỜI CẢM ƠN
Luận văn này được thực hiện nhờ vào sự hướng dẫn tận tâm của Thầy, PGS.TS.Phạm Duy
Nghĩa. Em xin được bày tỏ lòng cảm ơn chân thành về những ý kiến hướng dẫn, đóng góp quý
báu của Thầy trong suốt quá trình thực hiện luận văn. Em cũng xin cảm ơn Thầy đã nhiệt tình
truyền đạt kiến thức về pháp luật, về quản trị nhà nước, giúp em hình thành nên ý tưởng để
thực hiện luận văn này.
Xin được chân thành cảm ơn quý Thầy, Cô tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.
Những Thầy, Cô có kiến thức uyên thâm và trách nhiệm cao nhất, đầy nghiêm khắc, răn đe
nhưng cũng luôn luôn sẵn sàng chia sẻ và giúp đỡ học viên, đã nỗ lực hết sức để truyền đạt
cho chúng tôi những kiến thức vô cùng quý báu. Xin cảm ơn các anh, chị, các bạn học viên
lớp MPP4, những người bạn đặc biệt đáng quý, luôn sẵn lòng hỗ trợ, giúp tôi vượt qua thời
gian học tập với cường độ và áp lực nặng nề vừa qua.
Tôi cũng xin được gửi lời biết ơn đến Lãnh đạo UBND huyện, Văn phòng UBND huyện Châu
Đức, những người đã hết sức tạo điều kiện, cổ vũ và hỗ trợ để tôi có điều kiện tập trung học
tập. Cảm ơn các anh, chị, đồng nghiệp cơ quan đã chia sẻ công việc trong suốt thời gian tôi đi

học.
Cuối cùng, xin được bày tỏ lòng tri ân đến gia đình. Đặc biệt cảm ơn đến người vợ đã không
ngại khó khăn, chăm sóc gia đình, giúp tôi được toàn tâm học tập. Con trai yêu quý là nguồn
cổ vũ và là động lực to lớn để tôi thêm cố gắng, nỗ lực hoàn thành chương trình học này.


iii

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN.........................................................................................................................i
LỜI CẢM ƠN.............................................................................................................................ii
MỤC LỤC..................................................................................................................................iii
TÓM TẮT...................................................................................................................................vi
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT..........................................................................................viii
DANH MỤC BẢNG BIỂU........................................................................................................ix
DANH MỤC HÌNH VẼ.............................................................................................................. x
DANH MỤC CÁC HỘP............................................................................................................ xi
CHƯƠNG 1 MỞ ĐẦU................................................................................................................1
1.1. Bối cảnh chính sách............................................................................................................1
1.2. Vấn đề chính sách...............................................................................................................3
1.3. Sự cần thiết nghiên cứu......................................................................................................4
1.4. Mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu.......................................................................4
1.5. Phương pháp nghiên cứu...................................................................................................5
1.6. Phạm vi nghiên cứu............................................................................................................6
1.7. Cấu trúc luận văn...............................................................................................................6
CHƯƠNG 2 CƠ SỞ PHƯƠNG PHÁP LUẬN...........................................................................7
2.1. Tác động của thể chế nhà nước đối với quản lý đất đai................................................7
2.2. Cơ sở lý thuyết về phân cấp quản lý nhà nước..............................................................8
2.3. Chính sách phân cấp quản lý nhà nước đối với đất đai.............................................12
2.4 Các quy định chính sách về thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư....................15

iv

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG VIỆC THỰC HIỆN THEO PHÂN CẤP
HỒI ĐẤT, BỒI THƯỜNG HỖ TRỢ TÁI ĐỊNH CƯ

QUY TRÌNH THU

TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BÀ RỊA

VŨNG TÀU.............................................................................................................................. 17
3.1. Sơ lược về tình hình kinh tế xã hội tỉnh Bà Rịa Vũng Tàu........................................17
3.2. Quy trình thực hiện thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư trên địa bàn
tỉnh.............................................................................................................................................18
3.2.1. Chủ trương đầu tư và thông báo thu hồi đất............................................................ 19
3.2.2 . Tổ chức kiểm kê hiện trạng.....................................................................................19
3.2.3. Lập phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.....................................................20
3.2.4. Quyết định thu hồi đất..............................................................................................20
3.2.5. Phê duyệt và thực hiện phương án và ban hành quyết định bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư................................................................................................................................21
3.2.6. Thực hiện chi trả bồi thường, hỗ trợ và tái định cư..................................................21
3.2.7. Bàn giao đất, cưỡng chế thu hồi đất.........................................................................21
3.3. Phân cấp thực hiện nhiệm vụ ở từng cấp chính quyền...............................................22
3.4. Về tình hình đơn thư khiếu nại, tố cáo của người dân trong công tác thu hồi
đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư ở các cấp chính quyền............................................24
CHƯƠNG 4 PHÂN TÍCH, ĐÁNH GIÁ...................................................................................27
4.1. Về tính minh bạch và khả năng tham gia của người dân...........................................27
4.2. Về trách nhiệm giải trình ở các cấp chính quyền........................................................29
4.3. Về nguồn lực, năng lực của chính quyền địa phương để đáp ứng với nhiệm vụ

được phân cấp..........................................................................................................................31
4.4. Về những rủi ro có khả năng xảy ra..............................................................................33
4.5. Đánh giá ở góc nhìn về thể chế trong phân cấp quản lý nhà nước về thu hồi
đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư....................................................................................36


v

CHƯƠNG 5 KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH.............................................38
5.1. Kết luận..............................................................................................................................38
5.2. Khuyến nghị chính sách..................................................................................................39
5.2.1.Tăng khả năng tham gia, minh bạch từ khi bắt đầu hình thành chủ trương thu hồi đất
39
5.2.2. Cải thiện quy trình phân cấp, cấp tỉnh chịu trách nhiệm giải trình hơn trong quyết
định về thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư.........................................................40
5.2.3. Phân cấp căn cứ vào năng lực thực hiện.................................................................. 40
5.2.4. Cải thiện chính sách pháp luật, hạn chế việc thu hồi đất......................................... 41
TÀI LIỆU THAM KHẢO.........................................................................................................42
PHỤ LỤC.................................................................................................................................. 46


vi

TÓM TẮT
Phân cấp quản lý nhà nước đã và đang được đẩy mạnh thực hiện ở Việt Nam trong thời gian
qua nhằm để phát huy tính chủ động ở chính quyền địa phương. Theo đó, chính sách về quản
lý đất đai, việc thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư cũng đã được phân cấp mạnh mẽ.
Chính sách phân cấp này đã giúp cho chính quyền địa phương, tỉnh Bà Rịa Vũng Tàu có nhiều
thuận lợi hơn trong công tác thu hồi đất để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế.
Tuy nhiên cũng đã có những dấu hiệu cho thấy xảy ra những rủi ro cần phải xem xét.

Dựa trên các lý thuyết về phân cấp, thể chế, qua kết quả phân tích việc phân cấp quản lý nhà
nước trong thực hiện quy trình thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư trên địa bàn tỉnh Bà
Rịa Vũng Tàu, cho thấy việc phân cấp này còn những vấn đề trục trặc sau đây:
Thứ nhất, việc phân cấp trao quyền không tương đồng với trách nhiệm giải trình. Chính quyền
cấp tỉnh có quyền lực lớn, là cấp thực chất quyết định thu hồi đất của người dân, nhưng mức
độ chịu trách nhiệm giải trình kém. Cấp huyện, về bản chất là cấp thực thi theo quyết định của
tỉnh, nhưng phải chịu cơ chế trách nhiệm giải trình rất nặng nề.
Thứ hai, quy trình thực hiện hạn chế sự tham gia của người dân và không đảm bảo tính minh
bạch. Người dân không được tham gia và không được cung cấp thông tin cho đến khi đất của
họ đã có chủ trương quyết định thu hồi của tỉnh. Sau đó sự tham gia của người dân cũng chỉ
hạn chế, không được quyền thỏa thuận, thương lượng đối với phần diện tích đất của họ bị thu
hồi.
Thứ ba, phân cấp thực hiện nhiệm vụ chưa phù hợp với khả năng, năng lực. Cấp xã với năng
lực hạn chế, phải chịu trách nhiệm với những việc ảnh hưởng rất nhiều đến phương án bồi
thường của người dân. Đã xảy ra những sai sót dẫn đến khiếu kiện phức tạp.
Xét ở góc độ thể chế nhà nước, với chính sách pháp luật hiện hành, nhà nước, phân cấp cho
chính quyền địa phương quyền hạn lớn trong việc thu hồi đất. Quyền của người dân đối với
đất đai bị hạn chế. Khi thiếu sự giám sát, mức độ chịu trách nhiệm kém, hạn chế sự tham gia
và thiếu minh bạch thông tin dễ nảy sinh khả năng lạm quyền, dẫn đến những nguy cơ rủi ro
xảy ra. Do đó, để nguồn tài nguyên đất đai khan hiếm được sử dụng hiệu quả hơn, cần thiết
phải có cơ chế giám sát việc thực thi quyền hạn của nhà nước, đảm bảo quyền của người dân


vii

được sử dụng đất ổn định lâu dài. Quy trình thu hồi đất cũng cần được cải thiện để đảm bảo
tuân thủ những nguyên tắc minh bạch, tăng trách nhiệm giải trình đối với cấp ra quyết định thu
hồi, tăng khả năng tham gia của người dân.

viii

ADB

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Asian Development Bank
Ngân hàng phát triển Châu Á

BCH TW

Ban chấp hành Trung ương

BRVT

Bà Rịa Vũng Tàu

ĐSQ

Đại sứ quán

HĐND

Hội đồng Nhân dân

GDP

Gross Domestic Product

Tổng sản phẩm nội địa

KTXH

Kinh tế Xã hội

KCN

Khu công nghiệp

PA

Phương án

TNMT

Tài nguyên Môi trường

PCI

Provincial Competitiveness Index

Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp
tỉnh

PAPI

Provincial Governance and Public
Administration

Chỉ số hiệu quả quản trị và hành

Performance chính công cấp tỉnh.

Index
QLNN

Quản lý Nhà nước

TTPTQĐ

Trung tâm Phát triển quỹ đất

USD

United States dollar

UBND
WB

Đồng Đô la Mỹ
Ủy ban Nhân dân

World Bank

Ngân hàng thế giới


ix

DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 2-1: Các quyền theo vị trí người liên quan.................. ……………………………….…13

Bảng 2-2: Những đặc điểm dẫn đến rủi ro trong công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định

cư................................................................................................................................................................. .. 15


x

DANH MỤC HÌNH VẼ

Hình 2-1: Phi tập trung hóa và phân cấp quản lý nhà nước…………………………………….9
Hình 2-2: Tỷ lệ người dân đã từng nghe đến pháp lệnh thực hiện và khẩu hiệu “dân biết, dân
bàn, dân làm, dân kiểm tra”…………………………………………………………………...11
Hình 2-3: Tỉ lệ người dân được biết về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở xã/phường/thị
trấn…………………………………………………………………………………………….12
Hình 2-4: Quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai……………………………………14
Hình 3-1: Quy trình thực hiện thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư trên địa bàn
tỉnh…………….……………................................................................................................................... 18
Hình 3-2: Phân cấp trong thực hiện nhiệm vụ thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư trên
địa bàn tỉnh……................................................................................................................................ ……22


xi

DANH MỤC CÁC HỘP
Hộp 3-1: Thẩm quyền về xác định giá bồi thường……………………………………….23
Hộp 3-2: Tình hình khiếu nại phức tạp công trình hồ chứa nước Sông Ray…………… .25
Hộp 4-1: Dự án Khu công nghiệp Đô thị Châu Đức ……………………………………..29
Hộp 4-2: Nguyên nhân khiếu nại kéo dài do xã xác nhận tính pháp lý không chính xác..32
Hộp 4-3: Chủ trương hình thành dự án Khu công nghiệp chuyên sâu Đá Bạc:…………..34

1

CHƯƠNG 1
MỞ ĐẦU

1.1. Bối cảnh chính sách
Sự phân cấp trong quản lý nhà nước được xem là chủ trương lớn nhằm tạo ra và phát huy tính
năng động, chủ động ở chính quyền cấp địa phương. Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày
30/6/2004 của Chính phủ bên cạnh việc nêu ra những vấn đề còn hạn chế cần phải khắc phục,
cũng đã thể hiện rõ xu hướng tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa chính phủ và
chính quyền địa phương. Với lập luận cho rằng phân cấp quản lý để trung ương làm đúng chức
năng là tập trung vào hoạch định chính sách vĩ mô, xây dựng thể chế, thanh kiểm tra...
việc tổ chức quản lý cụ thể, thực hiện cụ thể do chính quyền địa phương sát dân, sát việc nên
có khả năng quản lý và cung cấp những dịch vụ công cho người dân được tốt hơn (ADB,
2003; WB, 2005). Thực tế trong thời gian qua việc này đã phát huy được khá nhiều mặt tích
cực.
Theo xu hướng đó, phân cấp quản lý nhà nước về đất đai cũng đã được mở rộng, đặc biệt là
phân cấp trong việc thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư, tuy mức độ và quyền hạn có
khác nhau ở từng cấp chính quyền.
1

Theo pháp luật Việt Nam hiện hành , đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất
quản lý, người dân chỉ được giao quyền sử dụng. Trên thực tế, đất đai không những là nguồn
tư liệu sản xuất khan hiếm mà còn được coi là tài sản và quyền tài sản có giá trị của người dân.
Vì thế, quản lý đất đai, đặc biệt là chính sách quy định về thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái
định cư là vấn đề cực kỳ lớn, cả về chính sách và thực thi chính sách, đối với người dân cũng
như các cấp chính quyền.
Nhà nước thực hiện thu hồi bắt buộc đất của người dân để có quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng,
thực hiện các dự án phát triển kinh tế. Công tác thu hồi đất được phân cấp mạnh cho chính

quyền địa phương. Bên cạnh việc mang lại những yếu tố tích cực như giúp cho địa phương
1Hiến pháp năm 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001 và Luật đất đai năm 2003.


2

chủ động hơn trong thực hiện đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, thu hút, hỗ trợ nhà đầu tư, việc
phân cấp này cũng chứa đựng không ít những rủi ro, dễ dẫn đến tiêu cực, tham nhũng trong
quản lý đất đai. Điều này đã được Nghị quyết 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của BCH TW
2

Đảng (khóa XI) nhìn nhận “lợi ích của Nhà nước và người dân có đất bị thu hồi chưa được
bảo đảm tương xứng; nguồn lực về đất đai chưa được phát huy đầy đủ để trở thành nội lực
quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; việc sử dụng đất nhiều nơi còn lãng phí, hiệu
quả thấp; tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh vực này còn lớn; thị trường bất động sản phát triển
không ổn định, thiếu lành mạnh, giao dịch "ngầm" còn khá phổ biến; tình hình khiếu nại, tố
cáo, tranh chấp về đất đai còn diễn biến phức tạp”. Nguyên nhân do “việc thực hiện công khai,
minh bạch trong quản lý đất đai chưa tốt. Ý thức chấp hành pháp luật về đất đai của một bộ
phận cán bộ và nhân dân còn hạn chế. Việc thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý các hành vi
sai phạm chưa nghiêm. Hiệu lực, hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai
còn thấp. Tổ chức bộ máy, năng lực đội ngũ cán bộ về quản lý đất đai và các cơ quan liên quan
còn nhiều bất cập, hạn chế; một bộ phận còn lợi dụng chức vụ, quyền hạn để trục lợi, tham
nhũng.” Vì vậy, việc quản lý đất đai, cụ thể là công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái
định cư vẫn đang là vấn đề gây tranh cãi và thu hút nhiều mối quan tâm trong xã hội.
BRVT được đánh giá là địa phương đã duy trì tốc độ phát triển kinh tế khá cao và đã có nhiều
cải thiện trong quản trị nhà nước địa phương, nhiều năm qua chỉ số PCI và PAPI đều nằm ở
3

thứ hạng cao trong cả nước , được các nhà đầu tư đánh giá cao trong việc tạo ra môi trường
thuận lợi, thông thoáng. Cùng với đó thì nhu cầu về quỹ đất để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng

hay phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế ngày càng nhiều, việc thu hồi đất thường xuyên
được thực hiện. Hệ quả kéo theo là tình trạng khiếu nại liên quan đến công tác này ngày càng
trở nên phức tạp, đã nảy sinh trường hợp phản kháng, người dân chống lại chính quyền vì cho
rằng chính quyền các cấp xác định chưa đúng giá trị bồi thường khi đất của họ bị thu hồi.

2 Nghị quyết 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) về
tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền
tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại.
3
Năm 2010 chỉ số PCI tỉnh Bà Rịa Vũng Tàu xếp hạng 19/63; năm 2011 PCI là 6/63(cao nhất trong các tỉnh vùng
Đông nam bộ), chỉ số PAPI đứng đầu bảng xếp hạng.


3

1.2. Vấn đề chính sách
Nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế theo định hướng chuyển dịch cơ cấu tăng tỷ trọng công
nghiệp, thương mại dịch vụ, BRVT đã tích cực cải thiện môi trường đầu tư, vận dụng quy định
và đưa ra những chính sách hỗ trợ cho nhà đầu tư trong khả năng quyền hạn được phân cấp.
Trong đó, khả năng tiếp cận với nguồn lực đất đai luôn là vấn đề được lưu tâm hàng đầu trong
thu hút đầu tư. Theo đó, việc thu hồi đất để đầu tư xây dựng các khu, cụm công nghiệp thường
4

xuyên được thực hiện, dù tỷ lệ lấp đầy các khu, cụm công nghiệp chưa cao .
Việc thực hiện công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư trên địa bàn tỉnh được cho là
thực hiện theo đúng trình tự pháp luật quy định. Nhưng thực tế, lượng đơn thư khiếu nại trên
5

địa bàn lại có xu hướng ngày càng trở nên phức tạp hơn , trong đó bên cạnh những khiếu nại
về giá đất, không ít trường hợp khiếu nại về những nội dung khác như xác định vị trí thửa đất,

về chính sách hỗ trợ, tái định cư… những vấn đề mà vai trò thực thi của cấp huyện và xã là rất
quan trọng.
Với hệ thống pháp luật quy định về công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư thường
6

hay thay đổi, thiếu đồng bộ, chồng chéo lẫn nhau và với quy định về việc phân cấp, trao
quyền hiện nay, chính quyền địa phương dễ dàng thu hồi đất của người dân trong điều kiện
thiếu minh bạch, trách nhiệm giải trình thấp, sự tham gia của người dân là không đáng kể và
với nguồn lực chưa đáp ứng được đã làm tăng nguy cơ dẫn đến những tiêu cực, rủi ro (Ngân
hàng Thế giới, ĐSQ Đan Mạch, ĐSQ Thụy Điển, 2011). Làm cho lợi ích từ đất đai không
được chia sẻ một cách công bằng, “phần lớn lợi tức chỉ dành cho một nhóm nhỏ những người
giàu và trải đều sự bần cùng cho nông dân mất đất, nhân danh công nghiệp hóa - hiện đại hóa,
một nhóm người đã khai thác tài nguyên quốc gia vì những lợi ích tư” (Phạm Duy Nghĩa,
2012). Điều này làm nảy sinh những xung đột, mâu thuẫn, gây bất ổn xã hội, không thể đạt
được mục tiêu phát triển kinh tế xã hội ổn định, bền vững.

4 Trình bày cụ thể tại mục 3.1.
5 Theo báo cáo của UBND tỉnh, các vụ khiếu nại, tố cáo, tranh chấp tính trong 3 năm, từ 2009 đến 2011 chủ yếu tập
trung vào lĩnh vực đất đai, đền bù giải tỏa chiếm 90% , vi phạm hành chính 4% , các nội dung khác chiếm 6% .
6 Cụ thể, việc thực hiện theo nghị định 69/2009/NĐ-CP thay cho nghị định 84/2007/NĐ-CP đã gặp phải không ít

khó khăn do sự thiếu đồng bộ, chồng chéo lẫn nhau.


4

1.3. Sự cần thiết nghiên cứu
Để phục vụ cho nhu cầu phát triển kinh tế ở địa phương thì việc thu hồi đất là không tránh
khỏi. Đặc biệt là nhu cầu chuyển dịch từ đất nông nghiệp sang đất xây dựng công nghiệp trên
địa bàn tỉnh ngày càng cao. Tuy nhiên, cần phải làm rõ quy trình thực hiện để đảm bảo tính

minh bạch và tăng trách nhiệm giải trình của chính quyền, giúp hạn chế mức độ thiệt hại cho
người dân, nhưng vẫn đáp ứng nhu cầu chuyển dịch đất đai phục vụ cho xây dựng cơ sở hạ
tầng, phát triển kinh tế ở địa phương, hạn chế tình trạng khiếu nại phức tạp của người dân với
chính quyền.
Nghị quyết 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của BCH TW Đảng vẫn tiếp tục chủ trương “Nhà
nước chủ động thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất hằng năm đã được xét duyệt. Quy định
rõ ràng và cụ thể hơn các trường hợp Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào các
mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát
triển kinh tế, xã hội”. “Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thuộc trách nhiệm
của Uỷ ban nhân dân các cấp và có sự tham gia của cả hệ thống chính trị” . “Việc bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, công khai, khách
quan, công bằng và đúng quy định của pháp luật. Người sử dụng đất được bồi thường theo
mục đích đất đang sử dụng hợp pháp.”. Vậy việc đánh giá lại quy trình triển khai thực hiện
trong thời gian qua, trách nhiệm của từng cấp chính quyền là cần thiết, để từ đó có những giải
pháp thực hiện phân cấp hiệu quả hơn, đảm bảo theo như tinh thần Nghị quyết nêu trên.
1.4. Mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu
Việc xác định rõ mức độ quyền hạn và trách nhiệm ở từng cấp chính quyền có thể giảm thiểu
những rủi ro phát sinh trong công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư. Hướng tới
quản lý đất đai và xử lý các quan hệ liên quan đến đất một cách tối ưu, hiệu quả đối với trên
địa bàn tỉnh Bà Rịa Vũng Tàu nói riêng cũng như trên địa bàn cả nước, hạn chế việc tạo ra các
xung đột xã hội do đất đai. Đất đai trở thành nguồn lực quan trọng cho tăng trưởng và công
bằng xã hội. Từ đó, đề tài tập trung trả lời các câu hỏi chính sách:


5

1- Việc phân cấp quản lý nhà nước trong công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái
định cư được thực hiện như thế nào? Trường hợp nghiên cứu trên địa bàn tỉnh Bà Rịa
Vũng Tàu.
2- Việc thực hiện theo sự phân cấp này dẫn đến những rủi ro gì?

3- Giải pháp chính sách trong phân cấp quản lý Nhà nước để công tác thu hồi đất, bồi
thường hỗ trợ và tái định cư hiệu quả hơn?
1.5. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính. Sử dụng phương pháp nghiên cứu tình
huống để phân tích, đánh giá đối với việc thực thi ở những dự án cụ thể. Sử dụng phương
pháp đánh giá quy phạm pháp luật, quy trình thực hiện; căn cứ theo quy định pháp luật để
đánh giá quy trình thực hiện về thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư ở tỉnh BRVT. Sử
dụng phương pháp phân tích thể chế để đánh giá, phân tích những rủi ro xảy ra trong thực thi
chính sách.
Tiếp cận theo hướng đánh giá các quy định về phân cấp trao quyền trong thu hồi đất, bồi
thường hỗ trợ tái định cư, việc triển khai thực hiện trong thực tế trên địa bàn tỉnh BRVT và
dựa theo những cơ sở lý thuyết về phân cấp quản lý nhà nước để phân tích, làm rõ những vấn
đề có thể dẫn đến rủi ro, từ đó đưa ra những khuyến nghị chính sách phù hợp.
Nguồn thông tin và dữ liệu, ngoài việc phân tích các văn bản quy phạm pháp luật, luận văn
còn thu thập dữ liệu từ các báo cáo kết quả triển khai thực hiện của UBND tỉnh BRVT,
UBND huyện Châu Đức.
Luận văn còn thực hiện phỏng vấn chuyên sâu, hình thức phỏng vấn không cấu trúc để phỏng
vấn các cán bộ công chức liên quan cũng như tìm hiểu ý kiến của những người dân có ảnh
hưởng.


6

1.6. Phạm vi nghiên cứu
Căn cứ các quy định pháp luật, luận văn thực hiện phân tích, đánh giá quy trình thủ tục thu
hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư ở Bà Rịa Vũng Tàu, trong đó phân tích sâu việc thực thi
đối với những dự án nằm trên địa bàn huyện Châu Đức.
1.7. Cấu trúc luận văn
Luận văn được bố cục gồm 5 chương. Chương 1 giới thiệu về vấn đề chính sách, sự cần thiết
nghiên cứu, câu hỏi và phương pháp nghiên cứu. Chương 2 khái quát về các lý thuyết làm cơ

sở phương pháp luận cho nghiên cứu. Chương 3 trình bày thực trạng phân cấp thực hiện quy
trình thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư trên địa bàn tỉnh BRVT. Chương 4 dựa vào thực
trạng phân cấp và các lý thuyết cơ sở phương pháp luận để thực hiện phân tích, đánh giá việc
phân cấp thực hiện thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư. Chương 5 kết luận và đưa ra
những khuyến nghị chính sách.


7

CHƯƠNG 2
CƠ SỞ PHƯƠNG PHÁP LUẬN
2.1. Tác động của thể chế nhà nước đối với quản lý đất đai
Thể chế là những nguyên tắc xác định mối quan hệ giữa xã hội và các thành viên trong xã hội,
thể chế ngày càng được nhìn nhận như là yếu tố chính quyết định sự phát triển lâu dài của mỗi
quốc gia (Cộng đồng các nhà tài trợ, 2009). Thể chế bao gồm những luật chơi chính thức và
phi chính thức định hình nên phương thức ứng xử của con người (Phạm Duy Nghĩa, 2012).
Theo kết luận từ các nghiên cứu của Acemuglu (2005, 2009), chất lượng thể chế tác động trực
tiếp đến sự tăng trưởng và thịnh vượng. Acemuglu đã đưa ra những dẫn chứng cho thấy thể
chế nhà nước tốt là nguyên nhân cơ bản cho sự tăng trưởng; thể chế nhà nước bao gồm hệ
thống pháp luật, luật lệ và các dịch vụ đáng tin cậy của chính phủ. Zhuang và các cộng sự
(2010) cũng đã làm rõ điều này từ nghiên cứu về mối quan hệ giữa Quản trị nhà nước, chất
lượng thể chế và tăng trưởng kinh tế. Với thể chế nhà nước tốt, quyền sở hữu phải được thực
thi trên diện rộng, pháp luật phải bảo đảm sự an toàn và bình đẳng trước các cơ hội tham gia
vào các hoạt động kinh tế xã hội, ngăn chặn người có quyền lực thâu tóm các cơ hội đầu tư
(Trần Văn Tùng, 2011).
Theo Fukuyama (2011), thể chế nhà nước tốt tạo cho người dân cơ hội để tham gia, giám sát
quá trình ra quyết định của những người nhân danh cho chính quyền. Hành xử của những
người đang nắm giữ quyền lực công phải đảm bảo tuân thủ theo pháp luật và chịu trách nhiệm
giải trình cao. Pháp luật phải được xây dựng theo tinh thần dựa vào lợi ích chung của người
dân, không phải là ý chí của giới cầm quyền. Nếu không có được thể chế nhà nước tốt, sẽ làm

cản trở phát triển, do quyền lực nhà nước bị lạm dụng bởi những người nhân danh quyền lực
công để phục vụ cho lợi ích riêng, hậu quả có thể là nguồn lực khan hiếm của xã hội bị sử
dụng không đúng mục đích và không hiệu quả.
Việt Nam đã và đang trong quá trình cải thiện thể chế nhà nước, hệ thống luật pháp đang dần
được cải thiện nhằm thích ứng với mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Chính sách đất đai
chịu tác động rất lớn từ thể chế nhà nước. Với thể chế hiện tại, pháp luật quy định đất đai
thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý, người dân chỉ được giao quyền sử


8

dụng đất. Chính quyền địa phương được phân cấp thực hiện chức năng thu hồi đất của dân để
phục vụ cho nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế. Với quy định pháp luật về đất
đai hiện hành, người dân chỉ được công nhận quyền sử dụng và quyền của nhà nước trong việc
thu hồi đất đã làm tăng thêm sự hoài nghi và thiếu lòng tin vào khả năng được sử dụng đất ổn
định, lâu dài, phần nào làm cho nguồn tư liệu và là nguồn tài sản quan trọng phục vụ cho đầu
tư, phát triển kinh tế không phát huy được hết hiệu quả của nó. Vấn đề này hiện nay đang
được nhiều ý kiến đóng góp, tranh luận trong tiến trình cải thiện thể chế ở Việt Nam.
Quy định pháp luật về quản lý đất đai đang trao cho nhà nước, trong đó có chính quyền địa
phương quyền định đoạt về đất đai. Quá trình phân cấp đã trao cho chính quyền địa phương
nhiều thẩm quyền đáng kể trong công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư. Chính
quyền cấp tỉnh có thẩm quyền giao đất giúp cho thuận lợi hơn trong khuyến khích đầu tư. Tuy
nhiên với việc phân cấp này đã làm tăng sự chuyển đổi mạnh mẽ đất nông nghiệp thành đất
phi nông nghiệp để xây dựng các khu công nghiệp, khu đô thị, thương mại..., trong khi hạn chế
sự tham gia của người dân, thiếu minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp, việc chuyển đổi
này không diễn ra một cách cân đối, đảm bảo lợi ích công bằng giữa các bên, chính quyền địa
phương có động cơ mạnh mẽ ưu đãi cho các nhà đầu tư (Ngân hàng Thế giới, ĐSQ Đan Mạch,
ĐSQ Thụy Điển, 2011).
2.2. Cơ sở lý thuyết về phân cấp quản lý nhà nước
Theo xu hướng phi tập trung hóa, việc phân cấp quản lý nhà nước ngày càng được thực hiện

rộng rãi hơn để chính quyền địa phương phát huy tác dụng của mình (WB, 2005). Chính
quyền Trung ương không còn giữ vai trò truyền thống như người ra quyết định và thực hiện
quyết định mà trở thành “người định hướng và xác lập cuộc chơi” (Vũ Thành Tự Anh, 2012).
Phi tập trung hóa đã và đang được diễn ra ở nhiều lĩnh vực trong quản lý nhà nước.


9

Hình 2-1: Phi tập trung hóa và phân cấp quản lý nhà nước
PHI TẬP TRUNG HÓA

CHÍNH TRỊ

HÀNH CHÍNH

PHI TẬP TRUNG
(Phân cấp, phân quyền)

NGÂN SÁCH

Ngân sách cấp tỉnh

THỊ TRƯỜNG

TƯ NHÂN HÓA

Ngân sách cấp huyện
PHI QUY CHẾ HÓA

ỦY QUYỀN

Ngân sách cấp xã
TRAO, TẢN QUYỀN

Nguồn: Theo ADB (2003).

Theo thuyết về phân cấp Chính quyền đã được cải tiến bởi Oates (1972): “dịch vụ công nên do
cấp chính quyền đại diện tốt nhất cho vùng hay địa phương được hưởng lợi cung cấp”, “mỗi
dịch vụ công nên được cung cấp bởi cấp chính quyền kiểm soát được khu vực địa lý tối thiểu
để có thể tiếp nhận được những lợi ích và chi phí của việc cung cấp dịch vụ công này”. Các
nghiên cứu sau này (ADB, 2003; WB, 2005; WB, 2006) cùng thống nhất quan điểm rằng
chính quyền địa phương gần dân hơn, có đủ thông tin hơn, có thể hiểu được để quyết định tốt
hơn về những vấn đề liên quan đến địa phương và cư dân của họ, do đó việc phân cấp trao
quyền cho chính quyền địa phương sẽ giúp cho quản lý nhà nước ở địa phương hiệu quả hơn.
Các nghiên cứu đã đưa ra nhiều nguyên tắc để làm cơ sở cho việc phân cấp, theo Phạm Duy
Nghĩa (2012), những nguyên tắc chính đáng lưu ý là:
-

Chính quyền gần dân nhất nên thực hiện các dịch vụ công mang tính dân sinh. Chỉ khi
cấp đó không thể làm được hoặc có lý do thuyết phục mới trao quyền cho cấp cao hơn.

-

Nơi nào có đầy đủ thông tin nhất để giải quyết vấn đề thì quyền quyết định nên trao
cho nơi đó.

-

Trao quyền hay ủy quyền từ trung ương xuống cho chính quyền địa phương phải căn
cứ vào khả năng thực tế, quyền lực phải được trao cho cấp có đủ năng lực thực thi.

10

-

Trao quyền một cách phù hợp có thể tạo ra cạnh tranh giữa các địa phương, có thể tạo
ra những chính quyền địa phương phản ứng kịp thời với những quan tâm của cư dân
địa phương.

Tuy nhiên, theo đánh giá của WB (2005), việc phân cấp quản trị nhà nước xuống địa phương
có những rủi ro của nó. Phân cấp không phải lúc nào cũng đạt được mục tiêu làm cho chính
quyền địa phương có sự nhanh nhạy và tính trách nhiệm hơn. Đôi khi thường dễ bị tác động
bởi sự thao túng của những người có chức quyền, các quyết định của họ thường phản ánh sự
ảnh hưởng mất cân đối bởi các nhóm giàu có hoặc ảnh hưởng lớn. Nhiều nghiên cứu còn cho
thấy các quan chức lợi dụng các cơ hội của quá trình phân cấp để tiến hành các hoạt động phục
vụ lợi ích của riêng mình (WB, 2005).
Để ngăn chặn nguy cơ dẫn đến những rủi ro trên, bên cạnh yêu cầu thỏa mãn những nguyên
tắc của phân cấp trao quyền, trong quá trình thực thi cần phải có cơ chế để kiểm soát, trong đó
đòi hỏi cần thiết phải có sự tham gia của người dân, đảm bảo tính công khai minh bạch, tăng
trách nhiệm giải trình, tăng tính tuân thủ các pháp luật, tăng hiệu quả ban hành các chính sách
và thực thi các chính sách của chính quyền (Phạm Duy Nghĩa, 2012).
Việc trao quyền và trách nhiệm giải trình: Việc trao quyền và bãi bỏ những kiểm soát quan
liêu có thể đem lại lợi ích nhưng phải đảm bảo trách nhiệm giải trình sau khi trao quyền (Cộng
đồng các nhà tài trợ, 2009). Hai hình thức trách nhiệm giải trình thường được đề cập đến là:
trách nhiệm giải trình hướng lên trên, tập trung vào việc tuân thủ các nguyên tắc, các chỉ thị
và chỉ đạo đến từ bộ máy Nhà nước, và trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới, tập trung
vào các kết quả mà một cơ quan, hay một cá nhân có nhiệm vụ thực hiện (Cộng đồng các nhà
tài trợ, 2009).
Phân cấp cho đúng, đi đôi với các can thiệp xây dựng năng lực, cơ chế trách nhiệm giải trình

thích hợp là khía cạnh then chốt của cải cách thể chế (Cộng đồng các nhà tài trợ, 2009). Phân
cấp trao quyền cho chính quyền địa phương là một phần quan trọng trong chương trình cải
cách của Việt Nam trong thời gian qua. Tuy nhiên, phân cấp quyền lực và trách nhiệm giải
trình lại không tương đương nhau. Nhiều quyền lực được trao cho cấp tỉnh nhưng hầu hết các
cơ chế trách nhiệm giải trình lại chỉ tập trung ở cấp dưới, chủ yếu là cấp xã, thể hiện qua việc
thực hiện quy định về quy chế dân chủ cơ sở. Do đó thách thức nảy sinh là việc phân cấp trao


11

quyền và trách nhiệm giải trình với các cơ chế mới có thể khó đi đôi với nhau (Cộng đồng các
nhà tài trợ, 2009).
Sự minh bạch thông tin và khả năng tham gia của người dân: “Không có sự công khai thì
tất cả mọi sự kiểm soát khác điều vô ích: so với công khai, tất cả mọi sự kiểm soát khác chỉ
7

còn không đáng kể” (Bentham, 1838) . Cơ sở căn bản cho việc phân cấp là đưa chính quyền lại
gần hơn với người dân. Khả năng tham gia, giám sát của người dân hiệu quả hơn. Việt Nam
cũng đã thực hiện thể chế hóa yêu cầu minh bạch và sự tham gia của người dân qua chủ
trương “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Sự minh bạch làm cho các hoạt động và
quyết định của khu vực công phù hợp hơn với lợi ích chung của người dân (Cộng đồng các
nhà tài trợ, 2009).
Tuy nhiên, đã có nhiều nghiên cứu cho thấy việc thực hiện theo phân cấp ở Việt Nam không
được đi kèm với những điều kiện kiểm soát nêu trên, đặc biệt là trong lĩnh vực quản lý đất đai.
Chỉ số về hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI) là bằng chứng cụ thể về sự hạn
chế này.
Hình 2-2: Tỷ lệ người dân đã từng nghe đến pháp lệnh thực hiện và khẩu hiệu “dân biết,
dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”

Nguồn: PAPI 2010 và 2011, trích trong Vũ Thành Tự Anh (2012).

7Trích trong Joseph Stiglitz (1999), Sự minh bạch trong Chính phủ.


12

Hình 2-3: Tỉ lệ người dân được biết về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở xã/phường/thị
trấn

Nguồn: PAPI 2010 và 2011, trích trong Vũ Thành Tự Anh (2012).

2.3. Chính sách phân cấp quản lý nhà nước đối với đất đai
Quan điểm về chính sách quản lý đất đai có sự khác nhau ở mỗi quốc gia. Đa số các nước
thừa nhận và bảo vệ quyền sở hữu tư nhân về đất đai. Theo Phạm Sỹ Liêm (2012), hiện nay
ngoài Việt Nam, Trung Quốc, Cuba còn có một số nước thực hiện chế độ sở hữu công về đất
đai bằng luật pháp như Hồng Kông, Singapore, Israel. Hay ở Anh quyền tư hữu về đất đai
được pháp luật thừa nhận, cùng với đó, luật pháp nước Anh cũng thừa nhận đất đai thuộc sở
hữu của nữ hoàng, nhưng hình thức sở hữu này chỉ mang tính tượng trưng, nặng về ý nghĩa
chính trị, không có ý nghĩa về mặt kinh tế và pháp luật (Bộ TNMT, 2012).
Việt Nam đã có những chính sách đất đai khác nhau tương ứng với từng thời kỳ và được quy
định cụ thể trong Hiến pháp. Theo Hiến pháp đầu tiên năm 1946 quyền sở hữu cá nhân về tài
sản của người dân được bảo đảm (Điều 12). Hiến pháp năm 1959 công nhận quyền sở hữu
Nhà nước (hay sở hữu toàn dân), sở hữu tập thể, sở hữu cá nhân và sở hữu tư sản dân tộc đối
với các tư liệu sản xuất chủ yếu, bao gồm đất đai (Điều 11), quyền sở hữu ruộng đất của nông
dân được bảo hộ theo pháp luật (điều 14). Theo Hiến pháp năm 1980, chỉ có sở hữu toàn dân
được công nhận (điều 19), đất đai do nhà nước thống nhất quản lý, nhà nước giao và thu hồi
đất theo kế hoạch. Hiến pháp năm 1992 tiếp tục thực hiện chính sách đất đai thuộc sở hữu


13

toàn dân, do nhà nước quản lý và nhà nước giao đất cho các tổ chức và hộ gia đình, cá nhân
sử dụng (điều 17, 18).
Chính sách quản lý đất đai ngày nay duy trì quyền định đoạt của Nhà nước. Hiện nay người
dân không còn được công nhận quyền sở hữu đất đai, cũng không được xem là quyền tài sản
được nhà nước bảo đảm, chỉ còn được công nhận quyền sử dụng. Nếu đối chiếu với các quyền
theo Ostrom và Schlager (1992), quyền của người dân đã bị hạn chế đáng kể.
Bảng 2-1: Các quyền theo vị trí người liên quan
Quyền

Chủ
hữu

sở

Người chiếm Người được cho
hữu
phép sử dụng

Tiếp cận

X

X

X

Chiếm hữu

X

X

X

Quản lý

X

X

X

Loại trừ

X

X

Chuyển giao

X

Người được cho
phép gia nhập
X

Nguồn: Ostrom và Schlager (1992), trích trong Nguyễn Thị Thu Trang (2012)

Theo điều 164 Bộ Luật dân sự năm 2005, quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử

dụng và quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật. Chủ sở hữu là cá
nhân, pháp nhân, chủ thể khác có đủ ba quyền là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định
đoạt tài sản. Như vậy, dù dựa theo lý thuyết hay cơ sở nào, việc chỉ công nhận quyền sử dụng
đất đã hạn chế đáng kể quyền của người dân đối với đất đai.
Khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai được biết đến ở Việt Nam từ Hiến pháp 1980 và được
duy trì cho đến nay. Ở Việt Nam trước đây và hầu hết các nước trên thế giới, thường có 3 loại
quyền sở hữu đất thông dụng mà giới nghiên cứu hay nhắc đến là: Sở hữu nhà nước, Sở hữu
cộng đồng và Sở hữu tư nhân.
Đã có nhiều ý kiến cho rằng “toàn dân” không phải là pháp nhân hay thể nhân, nên không thể
là chủ sở hữu. Vấn đề này cũng đã có ý kiến cho rằng phải sửa đổi Hiến pháp và luật để đất
đai “phải có chủ thật rõ ràng, cụ thể trên từng mảnh đất, thửa ruộng. Kinh nghiệm cho thấy tập
trung đất đai vào sở hữu toàn dân mà quản lý như vừa qua thì cả hai phương diện hiệu quả sử


14

dụng đất và hiệu quả quản lý bị hạn chế. Nhiều khiếu kiện đất đai thời gian qua cũng có
nguyên do từ đây” (Lê Huy Ngọ, 2012). “Vì không được công nhận quyền sở hữu về đất đai
nên người dân không có quyền từ chối việc bị thu hồi đất. Đất đai của họ có thể bị nhà nước
thu hồi với giá bồi thường rẻ cho các mục đích công. Trong nhiều trường hợp, họ chỉ được
nhận tiền bồi thường rất thấp so với giá thị trường. Có khi bị buộc phải giao đất cho nhà nước
với mức giá và điều kiện do nhà nước đưa ra” (Đặng Hùng Võ, 2012).
Với quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, theo Luật Đất đai 2003, Nhà nước trong đó có
chính quyền địa phương đại diện chủ sở hữu, thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai thông
qua các việc: Quyết định mục đích sử dụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch
sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; Quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất;
Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; Định
giá đất (điều 5). Như vậy, quyền sở hữu thuộc về toàn dân nhưng quyền định đoạt đất đai
thuộc về Nhà nước. Theo Luật Đất đai 2003 và những quy định pháp luật hiện nay, các quyền
hạn này được phân cấp chủ yếu cho chính quyền địa phương.

Với quyền định đoạt, chính quyền địa phương được phân cấp giao quyền đáng kể trong thực
hiện thu hồi đất để sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
công cộng, phát triển kinh tế (điều 38, Luật Đất đai 2003). Quá trình chuyển đổi đất đai từ
người dân sang chủ dự án để thực hiện vào mục đích phát triển kinh tế hiện nay được sơ lược
như sau:
Hình 2-4: Quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai

Đất sử
dụng
hiện tại

Thu hồi đất theo quy hoạch

Đấu giá đất
Đấu giá dự án sử dụng đất

Thu hồi đất theo dự án
Phân bổ trực tiếp/chỉ cho
một số nhà đầu tư thuê đất
Nguồn: Ngân hàng thế giới, ĐSQ Đan Mạch, ĐSQ Thụy Điển (2011).

Đất được
giao cho
nhà đầu
tư
sử
dụng để
đầu tư