Nâng cao chất lượng kiểm toán chi ngân sách nhà nước tại một số bộ ngành của kiểm toán nhà nước :Luận văn ThS. Kinh doanh và quản lý: 60 34 02 01

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------o0o---------

NGUYỄN HỒNG QUANG

NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG KIỂM TOÁN
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI MỘT SỐ BỘ NGÀNH
CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC

LUẬN VĂN THẠC SỸ TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG NGHIÊN CỨU

HÀ NỘI - 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------o0o---------

NGUYỄN HỒNG QUANG

NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG KIỂM TOÁN
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI MỘT SỐ BỘ NGÀNH
CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC
Chuyên ngành: Tài chính ngân hàng
Mã số: 60 34 02 01

LUẬN VĂN THẠC SỸ TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG NGHIÊN CỨU

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
XÁC NHẬN CỦA
CÁN BỘ HƯỚNG DẪN

XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ
CHẤM LUẬN VĂN

HÀ NỘI - 2015


LỜI CẢM ƠN
Em xin trân trọng gửi lời cảm ơn tới Ban giám hiệu trường Đại học Kinh
tế - Đại học Quốc gia Hà Nội, đến quý thầy cô trong Khoa Tài chính - Ngân
hàng, Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội đã tạo điều kiện thuận lợi
để em hoàn thành luận văn này.
Em xin trân trọng gửi lời cảm ơn đến TS. Nguyễn Thị Hương Liên,
người đã nhiệt tình hướng dẫn, giúp đỡ về kiến thức, phương pháp nghiên
cứu, phương pháp trình bày để em có thể hoàn thiện nội dung và cả hình thức
của luận văn.
Cuối cùng, em xin dành lời cảm ơn chân thành tới gia đình, bạn bè và
đồng nghiệp đã tận tình hỗ trợ, giúp đỡ em trong suốt thời gian học tập và
nghiên cứu.
Xin gửi lời cảm ơn chân thành đến tất cả mọi người!


LỜI CAM ĐOAN
Em xin cam đoan luận văn thạc sỹ với đề tài „„Nâng cao chất lượng kiểm
toán chi ngân sách Nhà nước tại một số Bộ Ngành của Kiểm toán Nhà nước‟‟
là kết quả của quá trình học tập và nghiên cứu của riêng em.
Các số liệu, tài liệu sử dụng trong luận văn hoàn toàn được thu thập ban

đầu hoặc trích dẫn từ các nguồn tin cậy, bảo đảm tính chính xác, rõ ràng; việc
xử lý, phân tích và đánh giá các số liệu được thực hiện một cách trung thực,
khách quan...
Người viết cam đoan!

Nguyễn Hồng Quang


TÓM TẮT
Mục đích của Luận văn là đi sâu nghiên cứu những lý luận chung về
hoạt động kiểm toán NSNN nói chung và kiểm toán chi NSNN nói riêng,
đánh giá thực trạng chất lượng kiểm toán chi NSNN tại một số Bộ, Ngành của
KTNN. Trên cơ sở đó tìm ra các ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của những
tồn tại và đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán chi NSNN tại
các Bộ, Ngành của KTNN.
Để đạt mục đích nghiên cứu nêu trên, nhiệm vụ nghiên cứu của luận
văn là:
Một là, Hệ thống hóa những vấn đề cơ bản về kiểm toán NSNN và chất
lượng kiểm toán NSNN;
Hai là, Đánh giá thực trạng chất lượng hoạt động kiểm toán chi NSNN
tại một số Bộ, Ngành của KTNN trong thời gian qua, từ đó rút ra những ưu
điểm và hạn chế làm cơ sở cho việc đưa ra các giải pháp hoàn thiện;
Ba là, Đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán
chi NSNN tại các Bộ, Ngành của KTNN.


MỤC LỤC
LỜI CẢM ƠN
LỜI CAM ĐOAN
TÓM TẮT

MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ................................................................. i
DANH MỤC CÁC BẢNG .............................................................................. ii
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ........................................................................ iii
LỜI MỞ ĐẦU .................................................................................................. 1
1. Tính cấp thiết của Đề tài............................................................................. 1
2. Mục tiêu nghiên cứu.................................................................................... 2
3. Câu hỏi nghiên cứu ..................................................................................... 2
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu.............................................................. 3
5. Đóng góp của Đề tài .................................................................................... 3
7. Kết cấu của Luận văn ................................................................................. 3
CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ
CHẤT LƢỢNG KIỂM TOÁN CHI NSNN CỦA KTNN............................ 4
1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan .............................. 4
1.2. Cơ sở lý luận về chất lƣợng kiểm toán chi NSNN của KTNN ............. 7
1.2.1. Khái niệm về ngân sách Bộ, Ngành.................................................................. 7
1.2.2. Quy trình tổ chức kiểm toán ngân sách Bộ, Ngành ....................................... 7
1.3. Chất lƣợng kiểm toán và các tiêu chí đánh giá chất lƣợng kiểm toán
chi NSNN của KTNN .................................................................................... 10
1.3.1. Khái niệm và các quan điểm về chất lượng kiểm toán .................................10
1.3.2. Các tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm toán chi NSNN ...............................15


1.4. Những nhân tố ảnh hƣởng đến chất lƣợng hoạt động kiểm toán chi
ngân sách Bộ, Ngành của KTNN ................................................................. 17
1.4.1. Yếu tố thuộc về KTV .........................................................................................17
1.4.2. Yếu tố thuộc về cơ quan KTNN ......................... Error! Bookmark not defined.
1.4.3. Yếu tố khác .........................................................................................................23
CHƢƠNG 2. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ............................................ 24
2.2. Phƣơng pháp nghiên cứu....................................................................... 25

2.2.1. Nghiên cứu tài liệu tại bàn .................................................................. 25
2.2.2. Phương pháp chuyên gia ..................................................................... 25
CHƢƠNG 3. THỰC TRẠNG CHẤT LƢỢNG KIỂM TOÁN CHI NSNN
TẠI MỘT SỐ BỘ, NGÀNH CỦA KTNN ................................................... 27
3.1. Khái quát về sự hình thành và phát triển của KTNN ........................ 27
3.1.1. Sự hình thành và phát triển của KTNN .........................................................27

3.1.2. Tổ chức bộ máy và phát triển nguồn nhân lực của KTNN Việt Nam. ...29
3.2. Thực trạng tổ chức công tác kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành của KTNN 30
3.2.1. Đối tượng, phạm vi và mục tiêu kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành .......30
3.2.2. Nội dung tổ chức công tác kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành ................32
3.2.3. Phương thức tổ chức kiểm toán ngân sách Bộ, Ngành ...............................34
3.2.4. Hồ sơ kiểm toán .................................................................................................36
3.2.5. Kiểm tra, soát xét chất lượng kiểm toán ngân sách Bộ, Ngành ..................37
3.2.6. Về công khai kết quả kiểm toán.......................................................................39
3.3. Đánh giá chung về chất lƣợng kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành
của KTNN ...................................................................................................... 40
3.3.1. Những thành tựu đạt được ..............................................................................40
3.3.2. Những tồn tại về chất lượng hoạt động kiểm toán chi ngân sách Bộ,
Ngành của KTNN........................................................................................................43
3.3.3. Nguyên nhân của tồn tại ..................................................................................50


CHƢƠNG 4. GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG HOẠT ĐỘNG
KIỂM TOÁN CHI NSNN TẠI MỘT SỐ BỘ, NGÀNH CỦA KTNN ..... 56
4.1. Định hƣớng nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm toán chi ngân sách
bộ, ngành ........................................................................................................ 56
4.2. Giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm toán chi ngân
sách Bộ, Ngành của KTNN........................................................................... 59
4.2.1. Nâng cao chất lượng khâu lập KHKT............................................................59

4.2.2. Đổi mới và hoàn thiện phương thức tổ chức kiểm toán ngân sách Bộ, Ngành61
4.2.3. Tăng cường kiểm tra, soát xét chất lượng kiểm toán chi ngân sách Bộ,
Ngành của KTNN........................................................................................................64
4.2.4. Hoàn thiện các quy định nghiệp vụ về hoạt động kiểm toán .......................67
4.2.5. Đào tạo lực lượng KTV chuyên nghiệp thực hiện kiểm toán chi ngân sách
Bộ, Ngành.....................................................................................................................69
4.3. Điều kiện thực hiện các giải pháp ......................................................... 71
4.3.1. Đối với KTNN ....................................................................................................71
4.3.2. Đối với các đơn vị được kiểm toán ..................................................................74
KẾT LUẬN .................................................................................................... 75
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 77
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

KÍ HIỆU VIẾT TẮT

NGUYÊN NGHĨA

BCKT

Báo cáo kiểm toán

BCTC

Báo cáo tài chính

KHKT

Kế hoạch kiểm toán

KTNN

Kiểm toán Nhà nước

KTV

Kiểm toán viên

NSĐP

Ngân sách địa phương

NSNN

Ngân sách Nhà nước

NSTW

Ngân sách trung ương

TSCĐ

Tài sản cố định

i


DANH MỤC CÁC BẢNG

BẢNG

DIỄN GIẢI

TRANG

Bảng 1

Mức độ đánh giá về khảo sát, lập Kế hoạch kiểm toán

43

Bảng 2

Mức độ đánh giá tổ chức thực hiện Kế hoạch kiểm toán

44

Bảng 3

Mức độ đánh giá về bằng chứng kiểm toán

46

Bảng 4

Mức độ đánh giá về hồ sơ kiểm toán

47

Bảng 5

Mức độ đánh giá về Báo cáo kiểm toán

48

Bảng 6

Mức độ đánh giá về thực hiện kiến nghị của KTNN

49

ii


DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ

SƠ ĐỒ

DIỄN GIẢI

Hình 1

Quy trình kiểm toán NSNN

20

Hình 2

Quy trình phân tích của Luận văn

24

Hình 3

Sơ đồ tổ chức bộ máy của KTNN

29

Hình 4

Cơ cấu tổ chức Đoàn kiểm toán

34

TRANG

iii


LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của Đề tài
Qua hơn 20 năm hoạt động, KTNN Việt Nam đã khẳng định được vị
trí, vai trò của mình trong cơ cấu bộ máy nhà nước, khẳng định được sự cần
thiết và tính tất yếu khách quan của kiểm tra, kiểm soát hoạt động quản lý
kinh tế - tài chính nhà nước, đặc biệt là NSNN. Những kết quả kiểm toán
trung thực, khách quan của KTNN báo cáo lên Chính phủ, Quốc hội và các cơ
quan chức năng khác không chỉ cho phép đánh giá thực trạng NSNN mà còn
cung cấp thông tin làm căn cứ cho việc hoạch định các chính sách, các giải

pháp quản lý, khắc phục những yếu kém trong quản lý thu - chi NSNN, đưa
công tác quản lý NSNN lên trình độ cao hơn và tăng cường hiệu quả sử dụng
NSNN.
Trong những năm qua, kiểm toán ngân sách Bộ, Ngành nói chung
và kiểm toán chi NSNN tại các Bộ, Ngành của KTNN là một trong những
nhiệm vụ quan trọng của KTNN. Thông qua kết quả kiểm toán ngân sách
Bộ, Ngành, KTNN đã đúc kết được nhiều bài học kinh nghiệm áp dụng
cho các lĩnh vực kiểm toán của mình, từng bước hoàn thiện tổ chức công
tác kiểm toán Bộ, Ngành cũng như hệ thống các quy trình chuyên môn
nghiệp vụ của KTNN. Tuy nhiên sau hơn 8 năm thực hiện Luật KTNN
cùng với việc thực hiện các cơ chế tài chính mới áp dụng cho các cơ quan,
đơn vị hành chính sự nghiệp trong tiến trình cải cách tài chính công, công
tác tổ chức kiểm toán chi NSNN của các Bộ, Ngành đã bộc lộ một số hạn
chế như: Chức năng của KTNN mới chỉ chủ yếu tập trung vào kiểm toán
BCTC và kiểm toán tuân thủ, chưa có các quy định cụ thể về kiểm toán hoạt
động nhằm đánh giá tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động
của các đơn vị, tổ chức; địa vị pháp lý của cơ quan KTNN chưa tương xứng
với chức năng, nhiệm vụ được giao; đôi khi còn có hiện tượng cửa quyền, gây
1


khó khăn, nhũng nhiễu đơn vị được kiểm toán; Hệ thống chuẩn mực kiểm
toán, quy trình kiểm toán, phương pháp chuyên môn nghiệp vụ và kiểm tra,
soát xét chất lượng kiểm toán còn đang trong quá trình nghiên cứu, xây dựng
nên chưa đầy đủ, đồng bộ và hoàn thiện…
Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, việc nghiên cứu các giải pháp
“Nâng cao chất lượng kiểm toán chi ngân sách Nhà nước tại một số Bộ
Ngành của Kiểm toán Nhà nước” là yêu cầu cần thiết đối với hoạt động
kiểm toán của KTNN, góp phần hoàn thiện và nâng cao hơn nữa chất lượng
kiểm toán, đáp ứng công tác quản lý, điều hành NSNN.

2. Mục tiêu nghiên cứu
Hệ thống hóa những vấn đề cơ bản về kiểm toán NSNN và chất lượng
kiểm toán NSNN;
Đánh giá thực trạng chất lượng hoạt động kiểm toán chi NSNN tại một
số Bộ, Ngành của KTNN, từ đó phân tích ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân
của hạn chế, làm cơ sở cho việc đưa ra các giải pháp hoàn thiện;
Đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán chi
NSNN tại các Bộ, Ngành của KTNN.
3. Câu hỏi nghiên cứu
Một là, Đặc trưng của kiểm toán ngân sách Bộ, Ngành là gì? Kiểm toán
chi NSNN của các Bộ, Ngành có tầm quan trọng như thế nào?
Hai là, Tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm toán là gì? những nhân tố
nào ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động kiểm toán chi NSNN tại các Bộ,
Ngành của KTNN?
Ba là, Thực trạng chất lượng hoạt động kiểm toán chi NSNN tại một số
Bộ, Ngành của KTNN ra sao?
Bốn là, giải pháp nào để nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán chi
NSNN tại các Bộ, Ngành của đơn vị?
2


4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của Đề tài là chất lượng kiểm toán chi NSNN và
chất lượng kiểm toán chi NSNN tại một số Bộ, Ngành của KTNN.
Phạm vi nghiên cứu: Đề tài chỉ nghiên cứu những nội dung về hoạt
động kiểm toán chi NSNN tại một số Bộ, Ngành (Bộ Nội vụ, Bộ Tài nguyên
& Môi trường, Bộ Xây dựng và Bộ Nông nghiệp & Phát triển nông thôn) của
KTNN trong điều kiện thực hiện Luật KTNN và cơ chế, chính sách mới đối
với các cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp trong giai đoạn 2009 - 2013,
thực hiện đánh giá chất lượng kiểm toán đối với các khoản chi NSNN của một

số Bộ, Ngành, trong đó tập trung vào các khoản chi cho con người (chi lương,
các khoản trích nộp theo lương…), chi thực hiện các dự án, đề tài nghiên cứu
khoa học, chi mua sắm sửa chữa thường xuyên TSCĐ, chi sửa chữa lớn…,
không đánh giá đối với khoản chi đầu tư xây dựng cơ bản nội ngành của các
đơn vị này.
5. Đóng góp của Đề tài
Một là, phân tích được thực trạng chất lượng hoạt động kiểm toán chi
NSNN tại một số Bộ, Ngành của KTNN.
Hai là, đề xuất một số giải pháp và kiến nghị để nâng cao chất lượng
hoạt động kiểm toán chi NSNN tại các Bộ, Ngành của KTNN.
7. Kết cấu của Luận văn
Luận văn được chia thành bốn chương:
Chương 1. Tổng quan nghiên cứu và cơ sở lý luận về chất lượng kiểm
toán chi NSNN của KTNN.
Chương 2. Phương pháp nghiên cứu.
Chương 3. Thực trạng chất lượng kiểm toán chi NSNN tại một số Bộ,
Ngành của KTNN.
Chương 4. Giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán chi NSNN tại một
số Bộ, Ngành của KTNN.
3


CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ
CHẤT LƢỢNG KIỂM TOÁN CHI NSNN CỦA KTNN
1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan

Từ khi ra đời (năm 1994) cho đến nay, KTNN đã đóng vai trò quan
trọng của mình trong hệ thống kiểm tra, kiểm soát nói riêng và trong bộ
máy hành chính nhà nước nói chung. KTNN là công cụ kiểm tra tài chính
công cao nhất của đất nước, đảm nhận những chức năng, nhiệm vụ quan

trọng và là cơ quan không thể thiếu đối với nhà nước nhằm kiểm soát, quản
lý, sử dụng các nguồn lực tài chính công một cách có hiệu quả. Trong
những năm qua, hoạt động của KTNN đã góp phần tăng cường đáng kể
công tác kiểm tra giám sát các hoạt động tài chính công; cung cấp cho các
cơ quan quản lý nhà nước các thông tin về thực trạng kinh doanh, thu - chi
ngân sách và công tác quản lý, điều hành NSNN của các cấp, các ngành;
kiến nghị các giải pháp nhằm xử lý các sai phạm được phát hiện qua kiểm
toán để giúp Chính phủ và các cơ quan Nhà nước có liên quan điều hành
hiệu quả hoạt động quản lý. Do đó, việc nghiên cứu cả về lý luận và thực
tiễn về tổ chức kiểm toán NSNN là vấn đề hết sức quan trọng đối với sự
phát triển của KTNN. Hoạt động nghiên cứu khoa học của KTNN chính
thức được triển khai từ năm 1995 và được công nhận như một đầu mối
nghiên cứu từ năm 1996. Từ đó đến nay đã có rất nhiều đề tài nghiên cứu
khoa học từ cấp Nhà nước, cấp Bộ, cấp cơ sở và một số luận án thạc sĩ,
tiến sĩ triển khai nghiên cứu các vấn đề liên quan đến tổ chức hoạt động
KTNN nói chung và các vấn đề cụ thể nói riêng như các quy trình nghiệp
vụ, chuẩn mực KTNN, mẫu biểu hồ sơ kiểm toán … nhằm đáp ứng kịp
thời hoạt động của KTNN trong từng thời kỳ. Bên cạnh đó nhiều tổ chức
4


như Ngân hàng phát triển châu Á, KTNN Cộng hòa liên bang Đức… đã
trợ giúp KTNN triển khai nghiên cứu về quy trình kiểm toán, địa vị pháp
lý của KTNN, chuẩn mực KTNN nhằm tăng cường tính hiệu quả và hiệu
lực hoạt động của KTNN. Luật KTNN ra đời và có hiệu lực từ năm 2006
tạo bước chuyển biến quan trọng trong hoạt động của KTNN, khẳng định
vai trò không thể thiếu của KTNN trong bộ máy kiểm tra, kiểm soát tài
chính công. Sau đây là một số khái quát về các vấn đề đã nghiên cứu có
liên quan đến phạm vi nghiên cứu của Luận văn.
Về mặt thực tiễn, đề tài “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách

cấp Bộ” của Tiến sỹ Mai Vinh (2000) đã có nhiều thành công trong việc
nghiên cứu khái quát về tổ chức ngân sách của cấp Bộ với vấn đề kiểm
toán Báo cáo quyết toán của cấp Bộ và chỉ rõ những nội dung cụ thể khi
kiểm toán tại các cơ quan quản lý tổng hợp. Qua đó, luận án xây dựng quy
trình kiểm toán đối với kiểm toán Báo cáo quyết toán ngân sách cấp Bộ.
Tuy nhiên, phạm vi nghiên cứu của luận án chỉ giới hạn là kiểm toán Báo
cáo quyết toán NSNN cấp Bộ được triển khai khi Luật NSNN chưa được
sửa đổi và hoàn thành trước khi có Luật KTNN.
Đề tài “Tổ chức kiểm toán NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện”
của Tiến sỹ Nguyễn Hữu Phúc (2009) đã tập trung vào đánh giá thực
trạng tổ chức kiểm toán NSNN do KTNN thực hiện; nghiên cứu lý luận,
kinh nghiệm tổ chức kiểm toán NSNN trên thế giới và nghiên cứu khả
năng vận dụng vào Việt Nam để đưa ra các giải pháp hoàn thiện bộ máy
và tổ chức kiểm toán NSNN tại Việt Nam. Tuy nhiên, đề tài này không đi
sâu nghiên cứu các vấn đề về quy trình và nghiệp vụ kiểm toán liên quan
đến việc kiểm toán các đơn vị kiểm toán cụ thể và kiểm toán các khoản
mục thu, chi của NSNN.
5


Một số đề tài cấp Bộ nghiên cứu về “Xây dựng quy trình và phương
pháp kiểm toán hoạt động đối với đơn vị sự nghiệp có thu” (PGS.TS Đinh
Trọng Hanh - 2003) và “Hoàn thiện quy trình kiểm toán chi ngân sách đối
với các đơn vị hành chính sự nghiệp thực hiện khoán chi” (Trịnh Ngọc
Sơn - 2003). Cả hai đề tài này đã nghiên cứu, đưa ra những hướng dẫn về
kiểm toán hoạt động đối với các đơn vị trực tiếp sử dụng kinh phí là đơn
vị sự nghiệp có thu và đơn vị hành chính sự nghiệp thực hiện khoán chi.
Tuy nhiên phạm vi nghiên cứu của các đề tài này chỉ giới hạn trong kiểm
toán chi tiết NSNN mà chưa mở rộng nghiên cứu đến các loại hình đơn vị
như các Viện nghiên cứu, doanh nghiệp nhà nước thuộc Bộ...

Luận văn Thạc sỹ Quản trị kinh doanh “Hoàn thiện tổ chức kiểm
toán chi thường xuyên trong kiểm toán chi NSĐP tại KTNN Khu vực III”
của Phạm Huỳnh (2012), chủ yếu tập trung vào nội dung, tổ chức, thực
trạng hoạt động kiểm toán các khoản chi thường xuyên của một cấp
NSNN (cấp địa phương), không đề cập đến chi thường xuyên của các Bộ,
Ngành (cấp Trung ương).
Điều quan trọng nhất, các đề tài, luận văn nêu trên chưa đi sâu vào
phân tích chất lượng kiểm toán, xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng
kiểm toán chi NSNN của các Bộ, Ngành; chưa phân tích các yếu tố ảnh
hưởng đến chất lượng kiểm toán.
Vì vậy, Luận văn này tập trung vào việc xây dựng, tổng hợp các tiêu
chí đánh giá chất lượng hoạt động kiểm toán, các nhân tố ảnh hưởng đến
chất lượng hoạt động kiểm toán chi NSNN tại các Bộ, Ngành do KTNN thực
hiện; thông qua việc đánh giá thực trạng, chỉ ra những tồn tại, hạn chế làm
ảnh hưởng đến chất lượng kiểm toán chi NSNN tại một số Bộ, Ngành nhằm
đưa ra các giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán chi NSNN tại các Bộ,
Ngành của KTNN.
6


1.2. Cơ sở lý luận về kiểm toán chi NSNN tại các Bộ, Ngành của KTNN
1.2.1. Khái niệm về ngân sách Bộ, Ngành
Nguồn thu của NSTW gồm các khoản thu NSTW hưởng 100% và các
khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSTW và NSĐP; nhiệm
vụ chi của NSTW gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ gốc
và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay, chi viện trợ, chi cho vay theo quy
định của pháp luật; chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, chi bổ sung cho NSĐP.
Bộ phận quan trọng cấu thành NSTW là ngân sách các Bộ, Ngành; các khoản
thu, chi của ngân sách Bộ, Ngành là thu, chi của NSTW. Có thể khái niệm
ngân sách Bộ, Ngành như sau: ”Ngân sách Bộ, Ngành là tổng hợp các khoản

thu, chi theo quy định của pháp luật được cơ quan có thẩm quyền giao cho Bộ,
Ngành để thực hiện chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước giao cho Bộ, Ngành đó”.
1.2.2. Quy trình tổ chức kiểm toán ngân sách Bộ, Ngành
1.2.2.1. Quy trình ngân sách Bộ, Ngành
Quy trình ngân sách (hay còn gọi là quá trình ngân sách) là thuật ngữ
chỉ toàn bộ hoạt động của ngân sách từ khi bắt đầu xây dựng dự toán cho đến
khi phê duyệt và công bố quyết toán ngân sách. Xét về mặt không gian, chu
trình ngân sách diễn ra ở tất cả các cơ quan nhà nước, các đơn vị thụ hưởng
ngân sách từ trung ương đến cơ sở; xét về mặt nội dung, quy trình ngân sách
Bộ, Ngành bao gồm việc lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách.
Xét về quan hệ lợi ích, đó là quá trình sắp xếp, tổ chức thực hiện và đánh giá
việc thực hiện dự toán ngân sách Bộ, Ngành.
Dự toán ngân sách gắn chặt với năm ngân sách, nên khi năm ngân sách
này kết thúc, thì năm ngân sách mới lại bắt đầu. Chính vì vậy hoạt động ngân
sách có tính chu kỳ, lặp đi lặp lại, hình thành nên các chu trình ngân sách liên
tục. Để có được dự toán hàng năm đòi hỏi phải tổ chức lập dự toán ngân sách,
công việc này phải được thực hiện từ trước khi năm ngân sách bắt đầu; sau
7


khi dự toán ngân sách được thông qua, nó được tổ chức thực hiện trong năm
ngân sách; sau khi năm ngân sách kết thúc đòi hỏi phải tổng kết đánh giá tình
hình thực hiện ngân sách. Như vậy, quy trình ngân sách bao gồm 3 khâu: Lập
dự toán ngân sách (hình thành ngân sách), chấp hành ngân sách (thực hiện
ngân sách) và quyết toán ngân sách.
- Lập dự toán ngân sách: Giai đoạn này là quá trình phân tích và đánh
giá khả năng, nhu cầu các nguồn tài chính để tính toán và đưa ra dự toán các
khoản thu, chi cho năm ngân sách; khâu này bao gồm các nội dung lập dự
toán, quyết định dự toán và công bố dự toán. Khâu này là khâu đầu tiên của
một chu trình ngân sách, nó được thực hiện trước khi năm ngân sách bắt đầu.

- Chấp hành ngân sách: Giai đoạn này là quá trình sử dụng các biện
pháp kinh tế - tài chính và các biện pháp khác để thực hiện dự toán thu, chi
ngân sách; nội dung của khâu này là tổ chức thực hiện thu, chi NSNN theo dự
toán đã được cấp có thẩm quyền quyết định. Khâu này là khâu tiếp theo của
khâu lập dự toán ngân sách, về nguyên tắc khâu này thường trùng với năm
ngân sách, tuy nhiên trong thực tế vẫn xảy ra trường hợp việc chấp hành ngân
sách kéo dài qua năm ngân sách (như thực tế ở Việt Nam).
- Quyết toán ngân sách: Giai đoạn này là quá trình tổng kết việc thực
hiện dự toán ngân sách năm; nội dung của khâu này là tổng hợp kết quả thực
hiện ngân sách trong năm theo các nội dung dự toán đã được quyết định và
theo các tiêu chí nhất định khác nhằm đánh giá toàn bộ kết quả hoạt động của
một năm ngân sách, nó được thực hiện sau khi năm ngân sách kết thúc.
Qua phân tích cho thấy, chu trình ngân sách có thời gian dài hơn năm
ngân sách. Việc lập ngân sách phải tiến hành trước khi bắt đầu năm ngân sách
(có nghĩa là phải thực hiện từ năm ngân sách trước đó) và quyết toán ngân
sách được tiến hành khi năm ngân sách đã kết thúc (thực hiện trong năm ngân
sách tiếp theo). Xét về tính thời điểm, trong cùng một thời gian của một năm
8


ngân sách đồng thời diễn ra cả 3 khâu của chu trình ngân sách: chấp hành
ngân sách của năm hiện tại, lập dự toán của năm sau và quyết toán ngân sách
của năm trước.
1.2.2.2. Đối tượng, mục tiêu, phạm vi kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành của KTNN
- Về đối tượng kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành: Đối tượng kiểm
toán của KTNN là các hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách,
tiền và tài sản của Nhà nước. Quy định trên đây nhằm bao quát hết các hoạt
động thuộc đối tượng kiểm toán của KTNN; đồng thời phân biệt rõ đối tượng
kiểm toán của KTNN với các đơn vị kiểm toán (các cơ quan, đơn vị, tổ chức
có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước). Theo đó, về nguyên

tắc, vốn và tài sản nhà nước có nguồn gốc từ NSNN phải được KTNN thực
hiện kiểm toán, bảo đảm quyền sở hữu của Nhà nước đối với các tài sản của
mình. Do vậy, đối tượng kiểm toán của KTNN phải là các hoạt động kinh tế,
tài chính nhà nước của mọi cơ quan, đơn vị, tổ chức có quản lý, sử dụng
NSNN; các doanh nghiệp nhà nước; các cơ quan, đơn vị, tổ chức quản lý các
quỹ tập trung của Nhà nước; các đơn vị quản lý, sử dụng các nguồn vốn nhà
nước dưới hình thức trực tiếp hay gián tiếp khác. Như vậy, đối tượng kiểm
toán chi ngân sách Bộ, Ngành là Báo cáo tình hình kinh phí và quyết toán
kinh phí của các đơn vị dự toán trực thuộc (đơn vị dự toán cấp II, cấp III) và
toàn bộ hoạt động liên quan đến việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản
nhà nước, cụ thể: kinh phí hoạt động (các khoản chi cho con người, chi nghiệp
vụ chuyên môn từng ngành, chi mua sắm sửa chữa thường xuyên TSCĐ, chi
công tác phí…), kinh phí nghiên cứu khoa học, kinh phí dự án…
- Về mục tiêu kiểm toán: Xuất phát từ chức năng của kiểm toán là kiểm
tra, đánh giá, xác nhận và tư vấn, các cuộc kiểm toán chi ngân sách, tiền sản
của Bộ, Ngành phải thực hiện đầy đủ các mục tiêu, đó là: Đánh giá việc chấp
hành pháp luật về NSNN, pháp luật về kế toán, xác nhận tính đúng đắn, trung
9


thực của BCTC, trong đó đi sâu vào đánh giá việc quản lý, sử dụng các khoản
kinh phí do NSNN cấp cho đơn vị; đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả
trong sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; kiến nghị với Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ, các cơ quan quản lý nhà nước và đơn vị được kiểm
toán xử lý các tồn tại và các vấn đề cần phải tiếp tục hoàn thiện trong việc
quản lý, sử dụng kinh phí như sửa đổi đơn giá, định mức chi NSNN, sửa đổi
quy định về các khoản thu được để lại chi, tỷ lệ trích nộp cho NSNN...
- Về phạm vi kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành: Tùy theo mục tiêu
của từng cuộc kiểm toán, để thực hiện được mục tiêu đề ra, phạm vi của cuộc
kiểm toán được xác định trên cơ sở đáp ứng được các tiêu thức lựa chọn mẫu

kiểm toán.
1.3. Chng đƣợng kiểm toán và các tiêu chí đánh giá chất lƣợng kiểm toán
chi NSNN của KTNN
1.3.1. Khái niquan điánh giá chng thg pháp kichí đánh giá
Theo định nghĩa của TCVN 5200- ISO 9000 thì “Chất lượng là mức
phù hợp của sản phẩm hoặc dịch vụ thỏa mãn các yêu cầu đề ra hoặc đặt
trước của người mua”. Nếu như ta có thể đánh giá chất lượng sản phẩm hữu
hình qua các thước đo tiêu chuẩn đánh giá cụ thể thì việc đánh giá chất lượng
dịch vụ lại rất khó khăn. Bởi lẽ dịch vụ là một loại hàng hóa vô hình và có
tính không đồng nhất. Hoạt động kiểm toán được coi là một loại hình dịch vụ
đặc biệt mà sản phẩm cuối cùng của nó là các BCKT - nơi trình bày ý kiến kết
luận, đánh giá của KTV về BCTC của một cơ quan, đơn vị. Bên cạnh những
đặc điểm của một ngành dịch vụ nói chung cũng như những đặc điểm đặc thù
của ngành mà việc đánh giá chất lượng kiểm toán cũng có nhiều quan điểm
khác nhau.
Đến nay, tổng hợp từ các nghiên từ nước ngoài, có hai quan điểm chính
về chất lượng kiểm toán, được hình thành từ quan điểm thực hành, nhằm thỏa
10


mãn đối tượng sử dụng dịch vụ kiểm toán và quan điểm khoa học về kiểm
toán, là khả năng phát hiện và báo cáo các sai phạm trọng yếu trên các BCTC
được kiểm toán.
Quan điểm thứ nhất, chất lượng kiểm toán theo quan điểm phát hiện
và báo cáo sai sót trọng yếu trong BCTC
Quan điểm chất lượng kiểm toán là khả năng phát hiện và báo cáo các
sai sót trọng yếu được coi là quan điểm phổ biến của các nhà nghiên cứu về
chất lượng kiểm toán. DeAngelo (1981) là nhà nghiên cứu đầu tiên xác định
chất lượng kiểm toán dựa trên khả năng phát hiện và báo cáo các sai phạm
trọng yếu trong BCTC của khách hàng. Theo đó, nhiều nhà khoa học kiểm

toán dựa vào quan điểm này để phát triển các lý luận kiểm toán và chất lượng
kiểm toán. Palmrose, Z. (1988) và hầu hết các nghiên cứu khác đều thống
nhất cho rằng, chất lượng kiểm toán được hiểu là khả năng KTV phát hiện và
báo cáo về những sai sót trọng yếu trong việc trình bày và công bố các BCTC
của các đơn vị được kiểm toán. Khả năng các KTV phát hiện được các sai
phạm trọng yếu này phụ thuộc vào nhiều nhân tố, đặc biệt là năng lực nghề
nghiệp của KTV, còn khả năng báo cáo sai phạm phụ thuộc vào tính độc lập
của KTV (trong đó có sức ép từ phía khách hàng được kiểm toán…) (Lam
and Chang, 1994).
Theo quan điểm này, nếu cuộc kiểm toán có chất lượng có nghĩa là
KTV cam kết đảm bảo về khả năng phát hiện và báo cáo các sai phạm trọng
yếu trong các BCTC đã được kiểm toán theo đúng các qui định chuẩn mực
nghề nghiệp. Theo đó, người sử dụng các BCTC đã được kiểm toán, nhất là
các nhà đầu tư có thể tin tưởng vào kết quả kiểm toán do đã thỏa mãn mong
muốn của họ rằng, các thông tin được kiểm toán là đáng tin cậy.
Quan điểm thứ hai, chất lượng kiểm toán theo quan điểm thỏa mãn đối
tượng sử dụng dịch vụ kiểm toán
Theo Chuẩn mực kiểm toán Việt Nam số 220 (VSA 220), “Chất lượng
kiểm toán là mức độ thoả mãn về tính khách quan và độ tin cậy vào ý kiến
11


kiểm toán của những đối tượng sử dụng dịch vụ kiểm toán đồng thời thoả
mãn về mong muốn có được những ý kiến đóng góp nhằm nâng cao hiệu quả
công tác quản lý tài chính, kế toán của đơn vị được kiểm toán với thời gian
định trước và giá phí thích hợp”. Chất lượng kiểm toán ở đây được hiểu trên
khía cạnh mức độ thỏa mãn của đối tượng sử dụng các BCTC.
Quan điểm này nghiêng về thực hành kiểm toán, được nhìn nhận dưới
góc độ thỏa mãn người sử dụng dịch vụ. Theo đó, để đánh giá chất lượng
kiểm toán thì người ta quan tâm tới mức độ thỏa mãn về chất lượng dịch vụ

kiểm toán với mức giá phí phù hợp của đối tượng sử dụng dịch vụ. Mỗi góc
nhìn khác nhau, quan điểm thỏa mãn được nhìn nhận và đánh giá khác nhau :
- Mức độ thoả mãn về tính khách quan và độ tin cậy vào ý kiến kiểm
toán của những đối tượng sử dụng dịch vụ kiểm toán
Người sử dụng sẽ cảm thấy tin cậy nếu ý kiến kiểm toán được cung cấp
từ phía các KTV có năng lực, trình độ chuyên môn, độc lập và kinh nghiệm.
Tính khách quan, độc lập của KTV là điều kiện trước hết để đảm bảo ý nghĩa
và giá trị sử dụng của dịch vụ kiểm toán. Ý kiến kiểm toán đưa ra không làm
tăng thêm lượng thông tin cho những người sử dụng kết quả kiểm toán mà chỉ
đảm bảo cho những đối tượng này về tính trung thực hợp lý của các BCTC
mà họ được cung cấp. Sự đảm bảo này được chấp nhận và có giá trị bởi: (i) ý
kiến kiểm toán được đưa ra bởi chuyên gia kiểm toán có đủ năng lực, trình độ
chuyên môn; (ii) tính độc lập, khách quan của ý kiến kiểm toán. Những người
sử dụng kết quả kiểm toán chỉ thật sự hài lòng và thoả mãn khi họ tin tưởng
rằng ý kiến kiểm toán đưa ra dựa trên các cơ sở đó. Để đánh giá được chỉ tiêu
này, người ta xem xét tính tuân thủ các chuẩn mực nghề nghiệp của KTV và
của đơn vị kiểm toán, điều này thể hiện khá rõ qua tính chuyên nghiệp của
KTV trong quá trình thực hiện công việc kiểm toán. Việc đánh giá đó cần bao
quát các khía cạnh sau:
+ Đảm bảo tính độc lập, khách quan và chính trực,
12


+ Kiến thức, kỹ năng kinh nhiệm của KTV,
+ Các phương pháp thu thập và đánh giá bằng chứng kiểm toán,
+ Công tác giám sát, quản lý cuộc kiểm toán,
+ Các thủ tục soát xét, phát hành BCKT,
+ Các khía cạnh khác.
- Mức độ thoả mãn về những đóng góp, gợi ý của KTV nhằm nâng cao
hiệu quả hoạt động, hiệu năng quản lý tại đơn vị được kiểm toán.

Tiêu chí này khó lượng hóa được bằng các sai phạm cụ thể mà KTV
phát hiện cho lãnh đạo đơn vị được kiểm toán, mà phụ thuộc vào mức độ thỏa
mãn của nhà quản lý về cách làm việc chuyên nghiệp của KTV, cũng như ý
kiến của KTV về BCTC nhằm đáp ứng mong đợi của họ. Mục tiêu chính của
kiểm toán BCTC là đưa ra ý kiến độc lập về tính trung thực và hợp lý của các
BCTC của đơn vị được kiểm toán, chất lượng kiểm toán được đánh giá ở sự
thỏa mãn về giá trị gia tăng mà KTV có thể cung cấp cho đơn vị. Do vậy, với
người sử dụng kết quả kiểm toán, chất lượng kiểm toán là sự thỏa mãn về tính
khách quan độc lập và tin cậy vào ý kiến kiểm toán thì với đơn vị được kiểm
toán, chất lượng kiểm toán được đánh giá ở sự thỏa mãn của đơn vị được
kiểm toán về giá trị tăng thêm mà KTV cung cấp. Đối với các nhà quản lý
đơn vị được kiểm toán, việc phát hiện và ngăn ngừa các sai sót trong quản lý
tài chính, kế toán không phải lúc nào cũng hoàn hảo và kiểm soát được toàn
bộ. Do vậy BCTC do đơn vị lập nên vẫn có thể có những sai sót trọng yếu do
những hạn chế trong hệ thống kiểm soát của đơn vị. Trách nhiệm của các
KTV là phải đảm bảo rằng BCTC đó không có sai sót trọng yếu, và nếu có,
kiểm toán cần chỉ ra những sai sót đó để đơn vị sửa chữa và điều chỉnh hoặc
là cơ sở cho việc không đưa ra ý kiến chấp nhận toàn phần. Đó chính là cơ sở
để các nhà quản lý đơn vị tin tưởng và đặt hy vọng vào những phát hiện và
13


những kiến nghị đóng góp của KTV, theo đó có thể sửa đổi và đảm bảo rằng
BCTC của họ là trung thực và hợp lý. Hơn nữa, thông qua những phát hiện và
kiến nghị đóng góp của KTV, các nhà quản lý đơn vị có thể hoàn thiện hệ
thống kiểm soát của mình và nâng cao hiệu quả quản lý tài chính kế toán của
đơn vị.
Mức độ thoả mãn của các nhà quản lý đơn vị đối với những đóng góp
của kiểm toán không cụ thể hoá được bằng số lượng bởi có thể có hoặc có thể
không có các phát hiện, kiến nghị góp ý hoàn thiện hệ thống kiểm soát của

đơn vị mà chỉ có thể đánh giá ở sự hài lòng và đánh giá cao của các nhà quản
lý về tính chuyên nghiệp, trách nhiệm của KTV trong quá trình kiểm toán.
- BCKT được phát hành theo đúng thời gian quy định và chi phí cho
hoạt động kiểm toán ở mức độ phù hợp.
Tiêu chí này được đo lường bằng việc tuân thủ kế hoạch đã được đặt ra
cũng như mức chi phí phù hợp. Một trong các yêu cầu của thông tin tài chính
là tính kịp thời, các thông tin không được cung cấp đúng lúc sẽ trở nên không
có giá trị sử dụng, đồng thời có thể gây nhiều khó khăn trong việc đưa ra các
quyết định quản lý. Mặc dù kiểm toán không phải là kênh cung cấp thông tin
riêng biệt, nhưng nó là một khâu thẩm định trong hệ thống cung cấp thông tin.
Các thông tin tài chính do đơn vị lập và được các KTV, đơn vị kiểm toán
kiểm tra và đưa ra ý kiến về tính trung thực hợp lý của các thông tin này trước
khi chuyển cho những người sử dụng. Do vậy, mọi chậm trễ trong quá trình
kiểm toán do nguyên nhân của việc tổ chức, giám sát quản lý cuộc kiểm toán
thiếu hiệu quả hoặc bất cứ lý do gì khác dẫn đến sự chậm trễ không theo đúng kế
hoạch đặt ra đều làm ảnh hưởng đến uy tín và giá trị của dịch vụ kiểm toán.
Về chi phí kiểm toán, đây cũng là chỉ tiêu quan trọng đánh giá chất
lượng dịch vụ kiểm toán. Trong nền kinh tế thị trường, việc quan tâm đến lợi
ích của đơn vị được kiểm toán hết sức quan trọng, đó chính là yếu tố kinh tế
14