Quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách trên địa bàn Thành phố Hà Nội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

ĐINH TIẾN SỸ

QUẢN LÝ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội – 2018


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

ĐINH TIẾN SỸ

QUẢN LÝ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS. PHAN HUY ĐƢỜNG

Hà Nội – 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tác giả xin cam đoan đây là kết quả quá trình học tập và nghiên cứu của
bản thân dưới sự hướng dẫn tận tình của GS.TS. Phan Huy Đường. Các số
liệu và tr ch dẫn trong luận v n là trung thực, c ngu n gốc r ràng và đáng
tin cậy. Tác giả xin ch u trách nhiệm hoàn toàn về t nh trung thực, chu n xác
của nội dung luận v n.
Tác giả luận văn

Đinh Tiến Sỹ


LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình thực hiện luận v n th c s quản l kinh tế, tác giả tập
trung nghiên cứu, hệ thống hoá c sở l luận, thu thập số liệu, vận d ng l
luận vào phân t ch tình hình và giải quyết v n đề thực tiễn đ t ra. Với sự n
lực học tập, nghiên cứu, đến nay tác giả đ hoàn thành báo cáo luận v n tốt
nghiệp. Tác giả lu n nhận đư c sự gi p đ ch bảo và nh ng g p

v c ng

qu báu của th y hướng dẫn và các th y c , các đ ng nghiệp, c ng như sự
quan tâm động viên của gia đình đ gi p tác giả hoàn thành luận v n này.
Tác giả xin chân thành cảm n t t cả nh ng người đ gi p đ tác giả, các
c ng trình mà tác giả đ tham khảo, tr ch dẫn c ng như sự hướng dẫn, gi p đ
của các th y c Trường Đ i học inh tế - Đ i học Quốc gia Hà Nội, các thành
viên trong Hội đ ng ch m luận v n tốt nghiệp, đ c biệt là sự hướng dẫn, ch
bảo tận tình của GS.TS. Phan Huy Đường - giảng viên hướng dẫn tác giả thực

hiện luận v n này.
Do các giới h n về kiến thức và thời gian nghiên cứu, chắc chắn luận v n
còn c nh ng thiếu s t và h n chế. Tác giả mong nhận đư c sự ch dẫn, g p
, nhận xét của th y c giáo và b n bè đ ng nghiệp.
Tác giả xin trân trọng cảm n!
Hà Nội, ngày

tháng

năm 2018

Tác giả luận văn

Đinh Tiến Sỹ



MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ................................................................... i
DANH MỤC BẢNG ......................................................................................... ii
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
Chư ng 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN
QUAN VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY
DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚCError!

Bookmark

not

defined.

1.1. Tổng quan các c ng trình nghiên cứu c liên quan về quản l đ u tư xây
dựng c bản từ ngân sách nhà nước .................................................................. 5
1.1.1. Các c ng trình về xây dựng quy ho ch, kế ho ch, lập, th m đ nh, phê
duyệt đ u tư XDCB từ ngân sách nhà nước ................................................. 5
1.1.2. Các c ng trình về quản l nhà nước trong triển khai đ u tư XDCB từ
ngân sách nhà nước ....................................................................................... 6
1.1.3. Các c ng trình về quản l nhà nước đối với nghiệm thu, th m đ nh
ch t lư ng, bàn giao c ng trình, thanh quyết toán đ u tư XDCB từ NSNN 7
1.1.4. Các c ng trình về kiểm tra, giám sát quá trình đ u tư XDCB từ ngân
sách nhà nước ................................................................................................ 9
1.2. C sở l luận và thực tiễn về quản l đ u tư xây dựng c bản từ ngân
sách nhà nước .................................................................................................. 11
1.2.1. Ngân sách nhà nước và đ u tư xây dựng c bản từ ngân sách nhà
nước ............................................................................................................. 11
1.2.2. Quản l đ u tư xây dựng c bản từ ngân sách nhà nước .................. 15
1.2.3. inh nghiệm quốc tế, trong nước về quản l đ u tư xây dựng c bản
từ ngân sách nhà nước và bài học cho Thủ đ Hà Nội ............................... 31
CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ............................................ 41


2.1. Phư ng pháp thu thập tài liệu .................................................................. 41
2.2. Phư ng pháp phân t ch số liệu ................................................................. 41
2.2.1. Phư ng pháp thống kê...................................................................... 41
2.2.2. Phư ng pháp dự t nh dự báo ............................................................. 42
2.2.3. Phư ng pháp phân t ch, tổng h p ..................................................... 42
2.2.4. Phư ng pháp chuyên gia: ................................................................. 42
2.2.5. Phư ng pháp đối chiếu, so sánh ........................................................ 42
CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 43
3.1. hái quát điều kiện đ a kinh tế - x hội Thành phố Hà Nội .................... 43

3.1.1. Về v tr , đ c điểm tự nhiên, ch nh tr , x hội của Hà Nội ................ 43
3.1.2. Đ c điểm kinh tế c liên quan đến dự án đ u tư xây dựng c bản ... 45
3.2. Phân t ch thực tr ng quản l đ u tư xây dựng c bản từ ngân sách nhà
nước trên đ a bàn Thành phố Hà Nội .............................................................. 47
3.2.1. Thực tr ng xây dựng quy ho ch, kế ho ch, lập, th m đ nh, phê duyệt
đ u tư XDCB từ Ngân sách nhà nước trên đ a bàn Thành phố Hà Nội...... 47
3.2.2. Thực tr ng quản l triển khai đ u tư XDCB từ ngân sách nhà nước 51
3.2.3. Thực tr ng quản l nhà nước đối với nghiệm thu, th m đ nh ch t
lư ng, bàn giao c ng trình, thanh quyết toán đ u tư XDCB từ NSNN ...... 55
3.2.4. Thực tr ng ho t động thanh tra, kiểm tra, giám sát quá trình đ u tư
XDCB từ ngân sách nhà nước..................................................................... 55
3.3. Đánh giá chung về quản l đ u tư xây dựng c bản từ ngân sách nhà
nước trên đ a bàn thành phố Hà Nội ............................................................... 56
3.3.1. Thành tựu đ t đư c ........................................................................... 56
3.3.2. Nh ng h n chế .................................................................................. 58
3.3.3. Nguyên nhân của nh ng h n chế ...................................................... 59


CHƯƠNG 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ
HÀ NỘI ........................................................................................................... 61
4.1. Dự báo bối cảnh mới tác động đến hoàn thiện quản l đ u tư xây dựng c
bản từ ngân sách nhà nước trên đ a bàn thành phố Hà Nội ............................ 61
4.1.1. Bối cảnh thế giới và trong nước ........................................................ 61
4.1.2. Bối cảnh Thủ đ Hà Nội ................................................................... 62
4.2. Giải pháp c bản hoàn thiện quản l đ u tư xây dựng c bản từ ngân sách
nhà nước trên đ a bàn thành phố Hà Nội ........................................................ 63
4.2.1. Hoàn thiện khung khổ pháp luật quản l đ u tư xây dựng từ ngân
sách nhà nước .............................................................................................. 63
4.2.2. Hoàn thiện quản l nhà nước đối với quy ho ch, kế ho ch, lập, th m

đ nh, phê duyệt đ u tư XDCB từ ngân sách nhà nước trên đ a bàn Thành
phố Hà Nội .................................................................................................. 64
4.2.2. Nâng cao trình độ n ng lực và ph m ch t của đội ng cán bộ làm
c ng tác quản l đ u tư XDCB từ ngân sách nhà nước .............................. 69
4.2.3. Nâng cao hiệu quả c ng tác nghiệm thu, ch t lư ng c ng trình và
thanh toán, quyết toán ................................................................................. 70
4.2.4. T ng cường quản l c ng tác kiểm tra, kiểm soát, giám sát của Nhà
nước đối với đ u tư XDCB từ ngân sách nhà nước trên đ a bàn Thành phố
Hà Nội ......................................................................................................... 72
TÀI LIỆU THAM HẢO ............................................................................... 76


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1

CTN-NQD C ng thư ng nghiệp - Ngoài quốc doanh

2

HĐND

Hội đ ng nhân dân

3

KBNN

ho b c nhà nước

4

KT - XH

inh tế x hội

5

NQD

Ngoài quốc doanh

6

NS

Ngân sách

7

NSĐP

Ngân sách đ a phư ng

8

NSNN

Ngân sách Nhà nước

9

NSTW

Ngân sách Trung ư ng

10

QLNN

Quản l nhà nước

11

QSDĐ

Quyền sử d ng đ t

12

SXKD

Sản xu t kinh doanh

13

TCKH

Tài ch nh – ế ho ch

14

TTCN

Tiểu thủ c ng nghiệp

15

UBND

Ủy ban nhân dân

i


DANH MỤC BẢNG

STT
1

Bảng
Bảng 3.1

Nội dung

T

Trang

trọng chi đ u tư phát triển trong tổng chi

NSNN của Hà Nọi giai đo n 2011 -2016

ii

45


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong quá trình hội nhập kinh tế sâu rộng hiện nay, việc đổi mới và hoàn
thiện quản l nhà nước n i chung, đối với từng ngành, từng l nh vực, trong đ c
đ u tư xây dựng c bản từ NSNN n i riêng là v n đề t t yếu. CNH, HĐH càng
phát triển, kinh tế th trường càng mở rộng, đ u tư xây dựng c bản từ NSNN
ngày càng t ng lên, điều đ đòi hỏi phải t ng cường quản l nhà nước đối với đ u
tư XDCB từ NSNN, đảm bảo NSNN đư c sử d ng tiết kiệm và c hiệu quả. Đ u
tư XDCB là ho t động c vai trò quyết đ nh trong việc chuyển d ch c c u kinh tế
của một quốc gia, th c đ y sự t ng trưởng và phát triển kinh tế bền v ng. Hiện
nay ở Việt Nam, vốn đ u tư cho XDCB trong nh ng l nh vực kh c khả n ng
sinh lời như h t ng giao th ng, hệ thống kênh mư ng, đê điều, tưới tiêu, trường
học, bệnh viện… chủyếu l y từ ngu n ngân sách của nhà nước.
Đối với một nước đang phát triển như Việt Nam, đ u tư XDCB từ vốn
NSNN là một v n đề hệ trọng bởi vì, mức đ u tư cao đư c kỳ vọng đem l i mức
t ng trưởng cao. Hiện nay, t lệ đ u tư cho XDCB ở Việt Nam cao h n các quốc
gia Đ ng Á khác trong giai đo n phát triển tư ng tự như Việt Nam – nhưng cho

đến thời điểm này, c sở h t ng của Việt Nam vẫn b coi là yếu kém và là một
trong ba n t thắt t ng trưởng ch nh của nền kinh tế. R ràng, đ u tư ch dẫn đến
t ng trưởng nếu n thực sự hiệu quả. Để nâng cao hiệu quả đ u tư XDCB bằng
NSNN ph thuộc ph n lớn vào hiệu lực và hiệu quả của quá trình quản l nhà
nước đối với l nh vực này. C thể khẳng đ nh rằng, hiệu quả đ u tư XDCB bằng
vốn NSNN ở Việt Nam hiện nay r t th p và nguyên nhân chủ yếu nh t là do c ng
tác QLNN còn yếu kém. Sự yếu kém này t n t i trong t t cả các khâu của quá
trình quản l ; từ việc lập quy ho ch, kế ho ch đ u tư xây dựng; c chế phối h p,
phân c ng, phân c p trong bộ máy quản l nhà nước; đến c chế phân bổ ngân
sách và thanh kiểm tra, giám sát. Tình tr ng yếu kém trong quản l đ dẫn đến
1


nhiều hệ l y là sai ph m về đ u tư xảy ra một cách r t phổ biến trong h u hết các
dự án đư c thanh tra và kiểm toán; hàng lo t các dự án ngàn t bỏ kh ng…
Hà Nội là Thủ đ của đ t nước, nằm ở v tr trung tâm của miền Bắc
n i riêng và cả nước n i chung. Nh ng n m vừa qua, Ch nh phủ c ng như
Thủ đ Hà Nội đ ban hành nhiều v n bản pháp luật, c chế, ch nh sách về
quản l đ u tư xây dựng c bản từ NSNN. Nhờ đ quản l nhà nước đối với
đ u tư xây dựng c bản từ NSNN trên đ a bàn Thanh phố Hà Nội đ đ t nhiều
thành tựu, hệ thống h t ng kinh tế - x hội đư c xây dựng và từng bước hiện
đ i h a, g p ph n t ch cực vào sự phát triển của Thủ đ .
Song bên c nh nh ng ưu điểm, quản l nhà nước đối với đ u tư xây
dựng c bản từ NSNN còn nhiều h n chế b t cập: một số luật pháp, c chế,
ch nh sách còn chưa ph h p, ch ng chéo, thiếu và chưa đ ng bộ; tình tr ng
bu ng lỏng quản l dẫn đến l ng ph , th t thoát, tham , tham nh ng, làm suy
giảm ch t lư ng các c ng trình, dự án đ u tư xây dựng c bản từ NSNN. Điều
này làm giảm hiệu lực và hiệu quả của quản l nhà nước. Vì vậy việc nghiên
cứu đề tài Quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách trên địa bàn Thành
phố Hà Nội c

ngh a l luận và thực tiễn.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
* Mục đích:
Từ việc làm r c sở l luận và thực tiễn về quản l đ u tư xây dựng c
bản từ NSNN, Luận v n đề xu t một số giải pháp nhằm hoàn thiện quản l
đ u tư xây dựng c bản từ NSNN trên đ a bàn thành phố Thành phố Hà Nội.
* Nhiệm vụ:
-

hái quát c sở l luận và thực tiễn về quản l đ u tư xây dựng c

bản từ NSNN
- Phân t ch, đánh giá thực tr ng quản l đ u tư xây dựng c bản từ
NSNN trên đ a bàn thành phố Thành phố Hà Nội hiện nay.

2


- Đề xu t một số giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện quản l đ u tư xây
dựng c bản từ NSNN trên đ a bàn thành phố Thành phố Hà Nội.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
* Đối tượng nghiên cứu:
Các v n đề liên quan đến ho t động quản l nhà nước đối với đ u tư
xây dựng c bản từ NSNN
* Phạm vi nghiên cứu:
Luận v n này chủ yếu tập trung nghiên cứu nội dung quản l đ u tư
xây dựng c bản từ NSNN trên đ a bàn thành phố Thành phố Hà Nội giai
đo n 2010-2015.

4. Những đóng góp mới về khoa học của luận văn
- Hệ thống hoá các l thuyết về quản l đ u tư xây dựng c bản từ NSNN
và vai trò của n đối với t ng trưởng và phát triển kinh tế của các đ a phư ng.
- Trình bày và phân t ch thực tr ng quản l đ u tư xây dựng c bản từ
NSNN trên đ a bàn thành phố Thành phố Hà Nội, ch ra nh ng thành tựu
c ng như b t cập, h n chế.
- Đề xu t một số giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện quản l đ u tư xây
dựng c bản từ NSNN trên đ a bàn thành phố Thành phố Hà Nội trên c sở
điều kiện đ c th riêng của đ a phư ng.
5. Ý nghĩa thực tiễn của luận văn
Luận v n c thể làm tài liệu tham khảo cho các tổ chức và các cá nhân
trong quá trình thu h t và sử d ng vốn đ u tư xây dựng c bản từ ngân sách nhà
nước của các đ a phư ng.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài ph n mở đ u, kết luận và danh m c tài liệu tham khảo, luận v n
g m 4 chư ng:
Chư ng 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu và một số v n đề l luận c
bảnvề quản l đ u tư xây dựng c bản từ ngân sách nhà nước.
3


Chư ng 2. Phư ng pháp nghiên cứu
Chư ng 3. Thực tr ng quản l đ u tư xây dựng c bản từ ngân sách nhà
nước trên đ a bàn Thành phố Hà Nội
Chư ng 4. Giải pháp hoàn thiện quản l đ u tư xây dựng c bản từ
ngân sách nhà nước trên đ a bàn thành phố Hà Nội

4

CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ MỘT SỐ
VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢNVỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ
BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC.
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
1.1.1. Các công trình về xây dựng quy hoạch, kế hoạch, lập, thẩm định, phê
duyệt đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước
Nguyễn C ng Nghiệp (2009), "Nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư từ
NSNN ở Việt Nam", Đề tài khoa học c p Nhà nước, Bộ Tài ch nh, Hà Nội. Tác
giả khẳng đ nh để nâng cao hiệu quả quản l vốn đ u tư từ NSNN ở Việt Nam
thì c n phải ch

đến nh ng v n đề sau, đ là: phải đảm bảo quy ho ch đ u tư,

nhằm xác đ nh l nh vực c n đ u tư, nhu c u vốn đ u tư; Thực hiện nghiêm các
bước trong quản l dự án đ u tư: Lập dự án; Th m đ nh dự án; Giám sát dự án;
Nghiệm thu dự án hoàn thành; Thực hiện tốt khâu giám sát đ u tư.
- PGS, TS Tr n Đình Thiên, Đầu tư công - thực trạng và giải pháp, t p
ch

iểm toán, số 9/2012: Để tái c u tr c đ u tư c ng và nâng cao hiệu quả

đ u tư c ng ở Việt Nam, c n xác đ nh l i vai trò của Nhà nước, vai trò và v
tr của kinh tế Nhà nước, trong đ c doanh nghiệp Nhà nước. Muốn tái c
c u đ u tư c ng phải sửa đổi từ thể chế, bộ máy, luật pháp liên quan như Luật
Đ t đai, pháp luật về đ u th u, trách nhiệm của bộ máy nhà nước và người ra
quyết đ nh, trách nhiệm của c ng chức, viên chức nhà nước. Trong quá trình
đ , việc nâng cao vai trò, hiệu lực của iểm toán Nhà nước là r t quan trọng.
iểm toán nhà nước với v tr là một c quan chuyên m n về l nh vực kiểm
tra tài ch nh Nhà nước do Quốc hội thành lập g p ph n lớn làm giảm th t
thoát, l ng ph , tham nh ng trong đ u tư c ng.

- B i Quang Vinh, Nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà
nước, T p ch Cộng sản, số 06/2013: Để thực hiện tái c u tr c đ u tư, với

5


trọng tâm là tái c u tr c đ u tư sử d ng ngu n vốn nhà nước, một trong
nh ng nhiệm v then chốt là c n nâng cao hiệu quả đ u tư sử d ng ngu n vốn
nhà nước bằng nh ng biện pháp đ ng bộ: - Thiết lập và vận hành quy trình
h p l , ch t chẽ, c hiệu quả về xác đ nh, th m đ nh, lựa chọn, phân bố vốn
và thực hiện dự án đ u tư nhà nước; ch nh ng dự án đáp ứng tiêu ch về hiệu
quả kinh tế - x hội mới đư c lựa chọn; trong điều kiện ngu n vốn h n hẹp,
tập trung bố tr đủ vốn đ u tư thực hiện các dự án quan trọng nh t, c hiệu
quả kinh tế - x hội cao nh t trong số các dự án đ chọn theo quy trình, khắc
ph c đ u tư dàn trải, phân tán, thiếu đ ng bộ và kém hiệu quả.
- Phư ng Anh, Đánh giá hiệu quả đầu tư công: Cần công tâm, T p ch
inh tế và Dự báo, số 04/2013:

inh tế Việt Nam là một nền kinh tế đang

phát triển và ph thuộc r t nhiều vào yếu tố vốn. Vì thế, hiệu quả đ u tư là
một bài toán đ t ra đối với cả các chuyên gia kinh tế và các nhà làm ch nh
sách. khi đánh giá hiệu quả của đ u tư c ng c n phân t ch sự tư ng tác gi a
đ u tư c ng và đ u tư tư nhân, đ u tư FDI đến đâu? Bởi, các kết quả cho ra sẽ
c tác động r t lớn đến người làm ch nh sách, h tr họ đưa ra đư c nh ng
ch nh sách tốt và ph h p.
1.1.2. Các công trình về quản lý nhà nước trong triển khai đầu tư XDCB từ
ngân sách nhà nước
- TS Nguyễn Minh Phong, Nâng cao hiệu quả đầu tư công từ ngân
sách nhà nước, t p ch Tài ch nh, số 5/2013 cho rằng: Thực tr ng phân c p

quản l đ u tư c ng còn nhiều b t cập, nên các dự án đ u tư c ng do các đ a
phư ng quyết đ nh thường thiếu cân đối với ngu n vốn và b dàn trải; kh ng
t dự án chậm đưa vào sử d ng, ch t lư ng th p, ảnh hưởng đến hiệu quả đ u
tư. Để khắc ph c tình tr ng trên, bài viết đưa ra một số giải pháp: Đổi mới
đ nh hướng đ u tư c ng, Rà soát và hoàn thiện c sở luật pháp về đ u tư
c ng, Hoàn thiện c chế đánh giá hiệu quả và giám sát đ u tư c ng.

6


Tác giả Nguyễn V n Tu n (2013), với bài báo “Quản lý vốn đầu tư từ
NSNN” T p ch

inh tế và Dự báo số 12; tác giả đ ch ra thực tế c ng tác

quản l vốn đ u tư từ NSNN hiện nay còn quá phức t p, rườm rà, c quá
nhiều c p, nhiều ngành tham gia quản l . Đây c ng ch nh là rào cản lớn đối
với hiệu quả đ u tư, t ng trưởng và ch t lư ng t ng trưởng.
1.1.3. Các công trình về quản lý nhà nước đối với nghiệm thu, thẩm định
chất lượng, bàn giao công trình, thanh quyết toán đầu tư XDCB từ NSNN
- Luận án tiến s kinh tế: “Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử
d ng vốn đ u tư xây dựng c bản tập trung từ ngân sách nhà nước do thành
phố Hà Nội quản l ” của C n Quang Tu n t i Học viện tài ch nh, n m 2009
đ đề cập một số v n đề l thuyết chung về vốn đ u tư phát triển và vốn đ u
tư xây dựng c bản tập trung từ ngân sách nhà nước, trong đ việc nghiên cứu
vốn đ u tư phát triển đư c tiến hành dưới g c độ c liên quan đến vốn đ u tư
xây dựng c bản tập trung từ NSNN. G p ph n hệ thống h a và phân t ch sâu
một số nội dung l luận về quản l vốn đ u tư phát triển n i chung, vốn đ u
tư xây dựng c bản thuộc NSNN n i riêng. Trên c sở hệ thống h a nh ng
nhận thức chung về vốn đ u tư phát triển và vốn xây dựng c bản tập trung từ

NSNN, luận án tập trung đánh giá thực tr ng sử d ng vốn xây dựng c bản
tập trung từ ngu n NSNN do thành phố Hà Nội quản l . Thực tr ng pháp l
và tổ chức quản l nhà nước, các tác động, v n đề đ t ra, phư ng hướng và
giải pháp nâng cao hiệu quả sử d ng ngu n vốn đ u tư xây dựng c bản tập
trung từ NSNN do thành phố Hà Nội quản l với số liệu 05 n m từ 2001 2005 và đ nh hướng đến n m 2010. Đánh giá tổng h p, khái quát bức tranh
toàn cảnh và c cận cảnh sâu, th ch h p thực tr ng quản l sử d ng vốn đ u tư
xây dựng c bản từ NSNN do thành phố Hà Nội quản l , khẳng đ nh các
thành c ng, ch r các b t cập, t n t i, v n đề đ t ra và nguyên nhân. Đ ng
thời luận án c ng đề xu t các giải pháp, kiến ngh c thể, c t nh khả thi nhằm

7


g p ph n nâng cao hiệu quả sử d ng vốn đ u tư xây dựng c bản tập trung từ
NSNN do thành phố Hà Nội quản l trong quá trình phát triển kinh tế - x hội
của Thủ đ . Hà nội.
Trên các t p ch chuyên ngành c r t nhiều bài viết, c ng trình đề cập
đến quản l dự án đ u tư từ vốn ngân sách nhà nước. C thể kể ra đây một số
bài viết quan trọng như: “Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ
bản” của Tào H u Ph ng trên T p ch Tài ch nh (6/440), “ Vài ý kiến về sửa
đổi bổ sung điều lệ quản lý đầu tư và xây dựng” của

hiếu Ph c Quynh trên

Thời báo tài ch nh Việt Nam số 27 n m 2003, “Qui chế đấu thầu - những vấn
đề bức x c” của Tr n Tr nh Tường trên t p ch Xây dựng số 7 n m 2004...
Nh ng bài báo này t nhiều đ phân t ch đư c thực tr ng về quản l dự án đ u
tư bằng vốn ngân sách nhà nước và c đề xu t giải pháp để giải quyết nh ng
t n đọng. Tuy nhiên, trong khu n khổ bài viết thì chưa thể phân t ch sâu về
thực tr ng c ng như đưa ra các giải pháp sát đáng cho v n đề. H n n a từ sau

các Ngh đ nh mới ban hành: Ngh đ nh số 16/2005/NĐ-CP ngày 7/2/2005 về
quản l dự án đ u tư xây dựng c ng trình, Ngh Đ nh số 10S/2006/NĐ-CP
ngày 29/11/2005 về thi hành chi tiết luật đ u tư; các quyết đ nh: Quyết đ nh
của Bộ trưởng Bộ Xây dựng số 11/2005/QĐ-BXD ngày 15/04/2005 về việc
ban hành đ nh mức chi ph lập dự án và thiết kế xây dựng c ng trình, Quyết
đ nh số của Bộ trưởng Bộ tài ch nh 32/2006/QĐ-BTC ngày 06/06/2006 về
việc ban hành quy chế ho t động thanh tra, kiểm tra tài ch nh, Quyết đ nh số
56/200S/QĐ- BTC của Bộ tài ch nh ngày 17/07/200S về ban hành quy trình
th m tra quyết toán dự án hoàn thành đối với các dự án sử d ng vốn NSNN...
Thì các c chế, quy trình quản l dự án đ u tư bằng vốn NSNN đ hoàn thiện
h n r t nhiều.

8


1.1.4. Các công trình về kiểm tra, giám sát quá trình đầu tư XDCB từ ngân
sách nhà nước
Luận án tiến s kinh tế: Nâng cao hiệu quả, hiệu lực thanh tra tài chính
dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn Nhà nước ở Việt Nam" của Nguyễn V n
Bình t i Học viện tài ch nh, n m 2010. Luận án đi sâu nghiên cứu về thanh tra
tài ch nh dự án đ u tư xây dựng sử d ng vốn nhà nước. Luận án trình bày
nh ng v n đề liên quan đến l luận và thực tiễn trong ho t động thanh tra tài
ch nh dự án đ u tư xây dựng sử d ng vốn nhà nước của các c quan thanh tra
nhà nước thường xuyên c ho t động thanh tra về đ u tư xây dựng như:
Thanh tra Ch nh phủ, thanh tra Bộ tài ch nh, thanh tra Bộ xây dựng, thanh tra
Bộ kế ho ch và đ u tư... Luận án tập trung nghiên cứu, khảo sát nh ng dự án
đ u tư xây dựng thuộc th m quyền giám sát, đánh giá toàn bộ của c quan
nhà nước, đ là nh ng dự án c t lệ sử d ng vốn nhà nước từ 30% trở lên với
khoảng thời gian từ n m 2000 đến n m 2009. Từ việc đánh giá thực tr ng
hiệu quả, hiệu lực của ho t động thanh tra tài ch nh dự án đ u tư xây dựng

vốn nhà nước ở Việt Nam, làm r một cách c hệ thống nh ng khiếm khuyết
trong c chế ho t động thanh tra tài ch nh đối với dự án đ u tư xây dựng, làm
sáng tỏ nh ng m t đư c và t n t i b t cập ảnh hưởng đến hiệu quả thanh tra
tài ch nh nh ng dự án đ u tư xây dựng sử d ng vốn nhà nước, tác giả luận án
kiến ngh nh ng giải pháp nâng cao hiệu quả, hiệu lực của thanh tra tài ch nh
dự án đ u tư g p ph n nâng cao hiệu quả đ u tư vốn của nhà nước, phòng
chống tham nh ng, th t thoát, l ng ph vốn đ u tư trong nh ng n m sắp tới.
Theo tác giả Phư ng Anh ( 2013), với bài báo " Còn nhiều sai phạm
trong quản lý vốn đầu tư" T p ch kinh tế và dự báo; tác giả cho rằng trong
c ng tác quản l vốn đ u tư vẫn còn nhiều sai ph m, c thể như: Chi đ u tư
ch đáp ứng đư c mức th p so với yêu c u, Bố tr vốn còn dàn trải, thiếu tập
trung, C ng tác quản l đ u tư còn nhiều b t cập. Vì vậy c n t ng cường h n

9


n a c ng tác quản l vốn đ u tư n i chung và c ng tác quản l vốn đ u tư
XDCB n i riêng.
Tác giả Anh Đức (2013), với bài báo "Chấn chỉnh quản lý đầu tư và xử
lý nợ XDCB" T p ch

inh tế và Dự báo; tác giả ch ra nh ng giải pháp c n

ch n ch nh ch n ch nh c ng tác quản l vốn đ u tư và xử l n XDCB như:
Tình tr ng phê duyệt nhiều dự án quá khả n ng cân đối vốn, dẫn đến phân bổ
vốn dàn trải, kéo dài thời gian thi c ng, gây l ng ph th t thoát,... c ng với n
đọng xây dựng c bản chưa đư c xử l triệt để đ và đang ảnh hưởng x u đến
an toàn n c ng và t ng trưởng kinh tế bền v ng.
- TS Nguyễn Minh Phong, Xây dựng hệ thống giám sát, đánh giá hiệu
quả đầu tư công, T p ch

iểm toán, số 41/2013: Để c đư c một hệ thống

giám sát, đánh giá đ u tư c ng ho t động hiệu quả, c n tập trung thực hiện
các chức n ng theo d i, giám sát và đánh giá đ u tư c ng trên ph m vi toàn
quốc; phát triển các c ng c theo d i, giám sát và đánh giá ở 3 c p độ: chủ dự
án, c quan chủ quản và c quan quản l Nhà nước; t o m i trường ho t động
thuận l i cho việc thực hiện các chức n ng theo d i, giám sát và đánh giá; sử
d ng c hệ thống bằng chứng nhận đối với các quyết đ nh đ u tư c ng và
đánh giá tiến độ thực hiện đ u tư c ng...
T m l i, nghiên cứu về quản l đ u tư xây dựng c bản từ ngân sách đ
đư c nhiều học giả quan tâm, tuy nhiên ở trong nước chưa c c ng trình
nghiên cứu nào đ c ng bố lựa chọn v n đề quản lý đầu tư xây dựng cơ bản
từ ngân sách trên địa bàn Thành phố Hà Nội làm đối tư ng nghiên cứu. Với
tinh th n tiếp thu, kế thừa c chọn lọc các kết quả nghiên cứu của các c ng
trình trước đây, trong đề tài này, t i tập trung nghiên cứu một cách khá toàn
diện và chuyên sâu về các phư ng diện l luận lẫn thực tiễn về quản l đ u tư
xây dựng c bản từ ngân sách nhà nước, trên c sở đ đề xu t các giải pháp
thiết thực và khả thi nhằm hoàn thiện quản l đ u tư xây dựng c bản từ ngân

10


sách trên đ a bàn Thành phố Hà Nội trong giai đo n từ n m 2012 đến nay. Vì
vậy, đề tài Quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách trên địa bàn Thành
phố Hà Nội c l ngh a thực tiễn và l luận.
1.2. Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân
sách nhà nƣớc
1.2.1. Ngân sách nhà nước và đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
1.2.1.1. Ngân sách nhà nước

Theo Bách khoa toàn thư mở (Wikipedia), ngân sách nhà nước (NSNN)
là một ph m tr kinh tế và là ph m tr l ch sử; là một thành ph n trong hệ
thống tài ch nh. Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự xu t
hiện và phát triển của kinh tế hàng h a - tiền tệ trong các phư ng thức sản
xu t của cộng đ ng và nhà nước của từng cộng đ ng. N i cách khác, sự ra đời
của nhà nước, sự t n t i của kinh tế hàng h a - tiền tệ là nh ng tiền đề cho sự
phát sinh, t n t i và phát triển của ngân sách nhà nước. Ngân sách nhà nước là
ngu n lực cho nhà nước thực hiện các chức n ng, nhiệm v của mình. Quá
trình hình thành ngân sách nhà nước phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh
gắn với quá trình t o lập, phân phối, sử d ng các ngu n lực tài ch nh tập trung
của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các ngu n tài ch nh quốc gia
nhằm thực hiện các chức n ng của Nhà nước trên c sở luật đ nh. Ngân sách
nhà nước ch nh vì vậy là khâu chủ đ o và đ ng vai trò hết sức quan trọng
trong việc duy trì sự t n t i của bộ máy quyền lực Nhà nước. Cho đến nay,
thuật ng NSNN đư c phổ biến rộng r i ở mọi quốc gia tuy nhiên chưa c
một khái niệm thống nh t cho NSNN, t y từng c quan, nhà nghiên cứu mà
c nh ng đ nh ngh a khác nhau về ngân sách nhà nước. Hiện nay c 2 quan
niệm phổ biến về NSNN là:
“NSNN là bản dự toán thu – chi tài ch nh của Nhà nước trong một
khoảng thời gian xác đ nh, thường là một n m”.
11


“ NSNN là quỹ tiền tệ của Nhà nước”
Theo Điều 1- Luật NSNN đư c Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt
nam kh a XI, kỳ họp thứ 2 th ng qua ngày 16/12/2002, Ngân sách nhà nước
là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đ đư c c quan nhà nước c
th m quyền quyết đ nh và đư c thực hiện trong một n m để bảo đảm thực
hiện các chức n ng, nhiệm v của Nhà nước.

hái niệm này ch đư c điều

ch nh nhỏ trong Luật Ngân sách nhà nước n m 2015 (đư c Quốc Hội th ng
qua ngày 25/6/2015 và c hiệu lực từ 1/1/2016) là Ngân sách nhà nước là
toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đư c dự toán và thực hiện trong một
khoảng thời gian nh t đ nh do c quan nhà nước c th m quyền quyết đ nh để
bảo đảm thực hiện các chức n ng, nhiệm v của Nhà nước
Ngân sách nhà nước đư c quản l thống nh t theo nguyên tắc tập trung
dân chủ, c ng khai, minh b ch, c phân c ng, phân c p quản l , gắn quyền
h n với trách nhiệm. Quốc hội - c quan quyền lực cao nh t về lập pháp quyết
đ nh dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ư ng, phê chu n
quyết toán ngân sách nhà nước.
1.2.1.2. Đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Theo Luật Đ u tư của Quốc hội nước Cộng hòa x hội chủ ngh a Việt Nam
số 59/2005/QH11 ngày 29 tháng 11 n m 2005, t i Điều 3 - Giải th ch từ ng , khái
niệm đ u tư đư c hiểu: Đ u tư là việc nhà đ u tư bỏ vốn bằng các lo i tài sản h u
hình ho c v hình để hình thành tài sản tiến hành các các ho t động đ u tư theo
quy đ nh của Luật này và các quy đ nh khác của pháp luật c liên quan.
Nhà đ u tư bao g m: Doanh nghiệp thuộc các thành ph n kinh tế thành
lập theo Luật Doanh nghiệp; H p tác x , liên h p tác x thành lập theo Luật
h p tác x ; Doanh nghiệp c vốn đ u tư nước ngoài; Hộ kinh doanh, cá nhân;
Tổ chức, cá nhân nước ngoài; và các tổ chức khác theo quy đ nh của pháp luật
Việt Nam.
12


C nhiều lo i đ u tư: Đ u tư trực tiếp, đ u tư gián tiếp (cho vay); đ u
tư ngắn h n trung h n và dài h n Đ u tư dài h n thường gắn với đ u tư xây
dựng tài sản cố đ nh - gắn với đ u tư xây dựng c bản.
- Đầu tƣ trực tiếp: Theo phư ng thức này người bỏ vốn đ u tư sẽ trực

tiếp tham gia quản l trong quá trình đ u tư, quá trình quản l kinh doanh khi
đưa dự án vào khai thác, sử d ng sau này. Đ u tư trực tiếp c hai hình thức:
+ Đầu tư dịch chuyển: là hình thức đ u tư mà ở đ ch liên quan đến
việc t ng ho c giảm qui m của từng nhà đ u tư cá biệt, n kh ng ảnh hưởng
trực tiếp đến việc t ng ho c giảm qui m vốn trên toàn x
+ Đầu tư phát triển: là hình thức đ u tư mà ở đ c liên quan đến sự t ng
trưởng qui m vốn của nhà đ u tư và qui m vốn trên ph m vi toàn x hội. Điển
hình của đ u tư phát triển là đ u tư vào khu vực sản xu t, d ch v , đ u tư vào
yếu tố con người và đ u tư vào c sở h t ng kinh tế x hội. Đ là quá trình
chuyển hoá vốn bằng tiền thành vốn hiện vật để t o nên nh ng yếu tố c bản của
sản xu t kinh doanh d ch v t o ra c sở vật ch t kỹ thuật, n ng lực sản xu t
kinh doanh mới th ng qua việc mua sắm lắp đ t thiết b , máy m c, xây dựng nhà
cửa vật kiến tr c và tiến hành các c ng việc c liên quan đến sự phát huy tác
d ng của các c sở vật ch t kỹ thuật do ho t động của n t o ra.
- Đầu tƣ gián tiếp: là lo i hình đ u tư trong đ người c tiền bỏ tiền ra
cho vay ho c mua các chứng ch c giá để hưởng l i su t đ nh trước (mua trái
phiếu ch nh phủ, trái phiếu c ng trình, chứng khoán, trái khoán, gửi tiết
kiệm...) ho c l i su t t y thuộc vào kết quả ho t động kinh doanh của c ng ty
phát hành. Theo phư ng thức đ u tư này, người bỏ vốn đ u tư kh ng trực tiếp
tham gia quản l và điều hành dự án.. Đ u tư gián tiếp kh ng t o ra tài sản
mới cho nền kinh tế mà ch làm t ng giá tr tài ch nh của tổ chức, cá nhân đ u
tư. Vì vậy, phư ng thức đ u tư này còn gọi là đ u tư tài ch nh.

13


Ho t động đ u tư là quá trình sử d ng vốn đ u tư nhằm duy trì nh ng
tiềm lực sẵn c , ho c t o thêm tiềm lực mới để mở rộng qui m ho t động của
các ngành sản xu t, d ch v , kinh tế, x hội nhằm t ng trưởng và phát triển
nền kinh tế, nâng cao đời sống vật ch t, v n h a và tinh th n cho mọi thành

viên trong x hội.
Đ u tư xây dựng dẫn đến t ch luỹ vốn, xây dựng thêm nhà cửa và mua
sắm thiết b c

ch, làm t ng sản lư ng tiềm n ng của đ t nước và về lâu dài

đưa tới sự t ng truởng kinh tế. Như vậy đ u tư xây dựng đ ng vai trò quan
trọng trong việc ảnh hưởng tới sản lư ng và thu nhập. hi tiếp cận với đ u tư
xây dựng, người ta thường muốn c một đ nh ngh a ngắn gọn. Để đáp ứng
nhu c u này, c r t nhiều đ nh ngh a khác nhau. Sau đây là một số đ nh ngh a
th ng d ng:
- Đ u tư xây dựng của hiện t i là ph n t ng thêm giá tr xây lắp do kết
quả sản xu t trong thời kỳ đ mang l i.
- Đ u tư xây dựng là việc thực hiện nh ng nhiệm v c thể của ch nh
sách kinh tế th ng qua ch nh sách đ u tư xây dựng.
- Đ u tư xây dựng là một ho t động kinh tế đem một khoản tiền đ
đư c t ch luỹ để sử d ng vào xây dựng nhằm m c đ ch sinh l i.
- Đ u tư xây dựng là sử d ng các ngu n vốn để t o ra các sản ph m xây
dựng mới để từ đ kiếm thêm đư c một khoản tiền lớn h n.
Do vậy, c thể hiểu: Đ u tư XDCB là một bộ phận của ho t động đ u
tư n i chung, đ là việc bỏ vốn để tiến hành các ho t động XDCB nhằm tái
sản xu t giản đ n và tái sản xu t mở rộng các tài sản cố đ nh cho nền kinh tế
quốc dân th ng qua các hình thức xây dựng mới, xây dựng mở rộng, xây
dựng l i, hiện đ i hoá hay kh i ph c các tài sản cố đ nh.
Xây dựng xét về bản ch t n là ngành sản xu t vật ch t c chức n ng
tái sản xu t giản đ n và tái sản xu t mở rộng các tài sản cố đ nh c t nh ch t
sản xu t và phi sản xu t th ng qua hình thức xây dựng mới, xây dựng l i hay
14

hiện đ i hoá và kh i ph c l i tài sản đ c , vì thế để tiến hành đư c các ho t
động này thì c n phải c ngu n lực hay còn gọi là vốn.
Vốn đ u tư xây dựng gọi tắt là vốn c bản là tổng chi ph bằng tiền để
tái sản xu t tài sản cố đ nh c t nh ch t sản xu t ho c phi sản xu t.
Theo điều 5 Điều lệ quản l XD kèm theo Ngh đ nh 385-HĐBT ngày
07/11/1990 thì: “Vốn đ u tư XD là toàn bộ chi ph để đ t đư c m c đ ch đ u
tư, bao g m chi ph cho việc khảo sát, quy ho ch xây dựng, chu n b đ u tư,
chi ph về thiết kế và xây dựng, chi ph mua sắm và lắp đ t thiết b và các chi
ph khác ghi trong tổng dự toán.
Theo đ , đ u tư XDCB từ ngân ngân sách nhà nước là ho t động sử
d ng vốn ngân sách để tiến hành đ u tư XDCB nhằm tái sản xu t giản đ n và
tái sản xu t mở rộng các tài sản cố đ nh th ng qua các hình thức xây dựng
mới, xây dựng mở rộng, xây dựng l i, hiện đ i hoá hay kh i ph c các tài sản
cố đ nh cho nền kinh tế.
1.2.2. Quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
1.2.2.1. Khái niệm, nội dung quản lý nhà nước đối với đầu tư XDCB từ NSNN
Quản l nhà nước đối với đ u tư XDCB từ NSNN là việc nhà nước sử
d ng các c ng c ch nh sách tác động vào các chủ thể tham gia trong quá
trình t o ra sản ph m XDCB ph c v cho nền kinh tế.
hái niệm này cho th y nh ng v n đề sau:
Thứ nh t, quản l nhà nước các sản ph m xây dựng. Sản ph m xây
dựng đư c t o ra trong giai đo n thực hiện đ u tư xây dựng. M i sản ph m
đư c đưa vào sử d ng là t ng thêm c sở vật ch t ph c v cho l nh vực quản
l Nhà nước của đ a phư ng. Quản l các sản ph m bao g m các sản ph m
trong quá trình chu n b thực hiện đ u tư và các sản ph m trong giai đo n thi
c ng xây lắp.

15