Ảnh hưởng của sự phân quyền trong quản lý rừng đến thể chế địa phương và sinh kế của người dân vùng cao tỉnh thừa thiên huế

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

HOÀNG HUY TUẤN

ẢNH HƯỞNG CỦA SỰ PHÂN QUYỀN TRONG QUẢN LÝ
RỪNG ĐẾN THỂ CHẾ ĐỊA PHƯƠNG VÀ SINH KẾ CỦA
NGƯỜI DÂN VÙNG CAO TỈNH THỪA THIÊN HUẾ

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KHOA HỌC MÔI TRƯỜNG

Hà Nội - 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

HOÀNG HUY TUẤN

ẢNH HƯỞNG CỦA SỰ PHÂN QUYỀN TRONG QUẢN LÝ
RỪNG ĐẾN THỂ CHẾ ĐỊA PHƯƠNG VÀ SINH KẾ CỦA
NGƯỜI DÂN VÙNG CAO TỈNH THỪA THIÊN HUẾ
Chuyên ngành: Môi trường trong phát triển bền vững
Mã số: Chương trình đào tạo thí điểm
LUẬN ÁN TIẾN SĨ KHOA HỌC MÔI TRƯỜNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
1. GS.TS. Lê Trọng Cúc
2. PGS.TS. Lê Văn Thăng

Hà Nội - 2015

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các
số liệu và kết quả đề cập trong luận án là trung thực và chưa từng được công bố
trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác.
Tác giả

Hoàng Huy Tuấn

i


LỜI CÁM ƠN
Luận án này sẽ không được hoàn thành nếu không có sự trợ giúp của nhiều
cá nhân và cơ quan. Tôi xin trân trọng gửi lời cám ơn đến Ban giám đốc, quý Thầy
Cô và cán bộ của Trung tâm Nghiên cứu Tài nguyên và Môi trường, Đại học Quốc
gia Hà Nội đã tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi thực hiện, hoàn thành và bảo vệ
công trình nghiên cứu này.
Từ tận đáy lòng mình, tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến GS.TS.
Lê Trọng Cúc, Trung tâm Nghiên cứu Tài nguyên và Môi trường, Đại học Quốc gia
Hà Nội và PGS. TS. Lê Văn Thăng, Viện Tài nguyên và Môi trường, Đại học Huế
về sự hướng dẫn chu đáo, hỗ trợ tận tình và sự động viên, khuyến khích của họ đã
giúp tôi hoàn thành tốt chương trình học tập và bản luận án này.
Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến PGS.TS. Nguyễn Minh Hiếu, nguyên
Hiệu trưởng Trường Đại học Nông Lâm Huế; PGS.TS. Lê Văn An, Hiệu trưởng
Trường Đại học Nông Lâm Huế; PGS.TS. Đặng Thái Dương, Trưởng khoa Lâm
nghiệp, Trường Đại học Nông Lâm Huế; và các bạn bè đồng nghiệp đã quan tâm và
tạo nhiều điều kiện thuận lợi cho tôi trong thời gian học tập và hoàn thành luận án này.
Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành đến lãnh đạo và cán bộ của UBND

huyện A Lưới và huyện Nam Đông, UBND xã Hồng Hạ, xã Hương Lâm và xã
Thượng Quảng; lãnh đạo và cán bộ của Hạt Kiểm lâm, Phòng Tài nguyên và Môi
trường huyện A Lưới và huyện Nam Đông; lãnh đạo và cán bộ Ban quản lý rừng
phòng hộ Nam Đông và Sông Bồ đã hỗ trợ và cung cấp thông tin liên quan đến luận
án. Tôi vô cùng biết ơn những người dân ở thôn Kăn Sâm, thôn Pahy, thôn Ka Nôn
1, thôn 4, và thôn 2 đã kiên nhẫn và tốt bụng trả lời các câu hỏi của tôi trong suốt
thời gian ở hiện trường.
Cuối cùng nhưng không kém phần quan trọng, tôi xin gửi lời cảm ơn đến mẹ,
vợ, hai con trai và các em của tôi, những người đã luôn hỗ trợ và khuyến khích tôi
theo đuổi mục tiêu học tập. Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc nhất của tôi
đến vợ và hai con trai của tôi. Không có tình yêu, sự hy sinh, sự hỗ trợ và khuyến
khích của họ, việc học tập của tôi sẽ không thể hoàn thành được.
Tác giả
Hoàng Huy Tuấn

ii


MỤC LỤC
Lời cam đoan .................................................................................................. i
Lời cảm ơn ..................................................................................................... ii
M ục lục ........................................................................................................ iii
Danh mục các chữ viết tắt ............................................................................ vi
Danh mục các bảng ..................................................................................... vii
Danh mục các hình vẽ và đồ thị................................................................... viii
MỞ ĐẦU ...................................................................................................... 1
I. LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI ......................................................................... 1
II. MỤC TIÊU, ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI VÀ NỘI DUNG NGHIÊN
CỨU .................................................................................................... 4
1. Mục tiêu nghiên cứu .......................................................................... 4

2. Đối tượng nghiên cứu ........................................................................ 5
3. Phạm vi nghiên cứu ........................................................................... 5
4. Nội dung nghiên cứu ......................................................................... 7
III. LUẬN ĐIỂM BẢO VỆ ........................................................................ 8
IV. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA LUẬN ÁN ............... 8
1. Ý nghĩa khoa học ............................................................................... 8
2. Ý nghĩa thực tiễn ............................................................................... 9
V. CẤU TRÚC CỦA LUẬN ÁN ............................................................... 9
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU .................. 10
1.1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM LIÊN QUAN ĐẾN VẤN ĐỀ NGHIÊN
CỨU .................................................................................................. 10
1.1.1. Các khái niệm/thuật ngữ về phân quyền ..................................... 10
1.1.2. Các khái niệm/thuật ngữ về thể chế ............................................ 12
1.1.3. Các khái niệm về sinh kế ............................................................ 13
1.2. CÁC NGHIÊN CỨU VỀ PHÂN QUYỀN TRONG QUẢN LÝ TÀI
iii


NGUYÊN THIÊN NHIÊN ....................................................................... 14
1.2.1. Các nghiên cứu về phân quyền trên Thế giới .............................. 14
1.2.2. Các nghiên cứu về phân quyền ở trong nước .............................. 28
1.3. CÁC NGHIÊN CỨU VỀ THỂ CHẾ ĐỊA PHƯƠNG VÀ QUẢN LÝ
RỪNG CỘNG ĐỒNG.............................................................................. 30
1.3.1. Các quan điểm về quản lý rừng cộng đồng ................................. 30
1.3.2. Các nghiên cứu về thể chế địa phương và quản lý rừng cộng đồng
trên Thế Giới ........................................................................................ 33
1.3.3. Các nghiên cứu về thể chế địa phương và quản lý rừng cộng đồng
ở Việt Nam ........................................................................................... 35
1.4. CÁC NGHIÊN CỨU VỀ SINH KẾ................................................... 37
CHƯƠNG 2. CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .... 41

2.1. CÁC CÁCH TIẾP CẬN ................................................................... 41
2.1.1. Các cách tiếp cận trong nghiên cứu về phân quyền ..................... 41
2.1.2. Cách tiếp cận của luận án............................................................ 43
2.2. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU...................................................... 45
2.2.1. Chọn điểm nghiên cứu ................................................................ 45
2.2.2. Các phương pháp nghiên cứu...................................................... 49
CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ BÀN LUẬN ...................... 54
3.1. SỰ PHÂN QUYỀN TRONG QUẢN LÝ RỪNG VÀ VAI TRÒ,
ĐỘNG CƠ VÀ NĂNG LỰC CỦA CÁC BÊN LIÊN QUAN THAM GIA
VÀO TIẾN TRÌNH PHÂN QUYỀN Ở THỪA THIÊN HUẾ ................. 54
3.1.1. Sự phát triển của chính sách lâm nghiệp Việt Nam: Cơ hội cho sự
phân quyền trong quản lý rừng ............................................................. 54
3.1.2. Các hình thức phân quyền trong quản lý rừng............................. 60
3.3.3. Vai trò, động cơ và năng lực của các bên liên quan tham gia vào
tiến trình phân quyền ở Thừa Thiên Huế .............................................. 63
3.2. SỰ THAY ĐỔI THỂ CHẾ ĐỊA PHƯƠNG TRONG QUẢN LÝ
RỪNG SAU KHI PHÂN QUYỀN/SAU GIAO ĐẤT GIAO RỪNG........ 72

iv


3.2.1. Thể chế địa phương trong quản lý rừng trước khi phân quyền .... 72
3.2.2. Sự thay đổi thể chế chính thức/quyền chính thức trong quản lý
rừng ..................................................................................................... 74
3.2.3. Sự tương đồng về thể chế không chính thức/quyền không chính
thức trong quản lý rừng ........................................................................ 96
3.2.4. Những nguyên nhân dẫn đến “khoảng cách/bất cập” giữa quyền
chính thức và quyền không chính thức ................................................. 99
3.3. QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG VÀ SINH KẾ CỦA NGƯỜI DÂN
ĐỊA PHƯƠNG ....................................................................................... 110

3.3.1. Tổng quan chung về các hoạt động sinh kế của các thôn nghiên
cứu ..................................................................................................... 110
3.3.2. Các hoạt động sinh kế dựa vào rừng tự nhiên ........................... 115
3.4. MỘT SỐ ĐỀ XUẤT CHO TIẾN TRÌNH PHÂN QUYỀN TRONG
QUẢN LÝ RỪNG VÀ TIẾN TRÌNH THỂ CHẾ HÓA QUẢN LÝ RỪNG
CỘNG ĐỒNG Ở VÙNG CAO THỪA THIÊN HUẾ ............................. 127
3.4.1. Khung khái niệm về sự phân quyền trong quản lý rừng ở Việt
Nam ............................................................................................. 127
3.4.2. Một số đề xuất liên quan đến chính sách quản lý rừng cộng
đồng ............................................................................................. 131
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ................................................................. 136
1. KẾT LUẬN ........................................................................................ 136
2. KIẾN NGHỊ ....................................................................................... 137
DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN
ĐẾN LUẬN ÁN ........................................................................................ 138
TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................... 139
PHỤ LỤC.................................................................................................. 153

v


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
ADB

Ngân hàng phát triển Châu Á

BCĐGĐGR

Ban chỉ đạo giao đất giao rừng

BQLRPH

Ban quản lý rừng phòng hộ

BQLRT

Ban quản lý rừng thôn

BVPTR

Bảo vệ và phát triển rừng

CITES

Công ước về thương mại quốc tế các loài động, thực
vật hoang dã quý hiếm

DFID

Bộ phát triển quốc tế, Vương quốc Anh

DVMTR

Dịch vụ môi trường rừng

ETSP

Dự án hỗ trợ và phổ cập nông lâm nghiệp vùng cao

FAO

Tổ chức nông lương Thế Giới

GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

GĐGR

Giao đất giao rừng

HĐGĐGR

Hội đồng giao đất giao rừng

HLX

Dự án Hành lang xanh

LSNG

Lâm sản ngoài gỗ

NNPTNT

Nông nghiệp và phát triển nông thôn

QLRCĐ

Quản lý rừng cộng đồng

TNMT

Tài nguyên và môi trường

SNVforHue

Dự án tăng cường năng lực lâm nghiệp của Thừa Thiên
Huế (do Tổ chức SNV-Hà Lan tài trợ)

TCT

Tổ công tác

UBND

Ủy ban nhân dân

vi


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1. Các thông tin cơ bản của các thôn nghiên cứu .............................. 48
Bảng 3.1. Các văn bản pháp luật chính liên quan đến phân quyền trong quản
lý rừng ở Việt Nam ..................................................................................... 62
Bảng 3.2. Kế hoạch phát triển rừng 5 năm (2005-2009) của thôn 4 .............. 78
Bảng 3.3. Kế hoạch phát triển rừng 5 năm (2007-2011) của thôn Kăn Sâm.. 79
Bảng 3.4. Sự thay đổi về quyền chính thức/quyền pháp lý ở các thôn nghiên
cứu dưới sự phân quyền/sau GĐGR ............................................................ 82
Bảng 3.5. Quyền khai thác đối với rừng được giao ở các thôn nghiên cứu ... 84

Bảng 3.6. Quyền quản lý đối với rừng được giao ở các thôn nghiên cứu ...... 93
Bảng 3.7. Quyền ngăn chặn đối với rừng được giao ở các thôn nghiên cứu.. 95
Bảng 3.8. Quyền không chính thức đối với rừng ở các thôn nghiên cứu ....... 96
Bảng 3.9. Nguyên nhân dẫn đến “khoảng cách/bất cập” giữa quyền pháp lý và
quyền trên thực tiễn đối với rừng được giao .............................................. 109
Bảng 3.10. Tóm tắt các hoạt động sinh kế ở các thôn nghiên cứu .............. 114
Bảng 3.11. Cơ cấu các hoạt động sinh kế dựa vào rừng tự nhiên ................ 116
Bảng 3.12. Xu thế canh tác nương rẫy trong tương lai ................................ 119
Bảng 3.13. Phân nhóm khai thác gỗ ở các thôn nghiên cứu ........................ 123
Bảng 3.14. Tình hình thu hái LSNG (thực vật) ở các thôn nghiên cứu ....... 126
Bảng 3.15. Tình hình săn bắt động vật rừng ở các thôn nghiên cứu ............ 127

vii


DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ VÀ ĐỒ THỊ
Hình 1. Vị trí của khu vực nghiên cứu ............................................................ 6
Hình 2.1. Khung nghiên cứu của luận án ...................................................... 44
Hình 2.2. Vị trí các thôn nghiên cứu ở huyện A Lưới ................................... 46
Hình 2.3. Vị trí các thôn nghiên cứu ở huyện Nam Đông ............................. 46
Hình 3.1. Cấu trúc quản lý rừng cộng đồng dân cư thôn Kăn Sâm và thôn 4 ..... 75
Hình 3.2. Cấu trúc quản lý rừng cộng đồng ở thôn Pahy .............................. 76
Hình 3.3. Phân bổ chí lợi ích trong cộng đồng thôn Kăn Sâm và thôn 4
(trường hợp khai thác gỗ với mục đích thương mại) ..................................... 80
Hình 3.4. Phân bổ chí lợi ích trong cộng đồng thôn Kăn Sâm và thôn 4
(trường hợp khai thác gỗ cho mục đích sử dụng trong cộng đồng) ............... 80
Hình 3.5. Biểu đồ cơ cấu các hoạt động sinh kế dựa vào rừng tự nhiên ...... 117
Hình 3.6. Biểu đồ biểu thị xu thế canh tác nương rẫy trong tương lai ......... 120
Hình 3.7. Khung khái niệm về phân quyền trong quản lý rừng ở Việt
Nam .............................................................................................. 131

viii


MỞ ĐẦU
I. LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI
Ngay từ buổi bình minh của lịch sử, rừng được coi là cái nôi sinh ra và
là môi trường sống của loài người. Nhưng mãi đến thế kỷ XVII, hệ thống
quản lý rừng mới được ra đời ở Châu Âu, đánh dấu một xu hướng mới trong
việc khai thác và tái tạo tài nguyên rừng. Từ đó, ngành Lâm nghiệp ra đời với
hai chức năng/nhiệm vụ chính là khai thác và tái tạo tài nguyên rừng ngày
càng có vị trí quan trọng trong phát triển kinh tế-xã hội của mỗi quốc gia.
Trong một thời gian dài, phát triển lâm nghiệp dựa vào lợi dụng vốn tự
nhiên sẵn có của rừng đã hình thành quan điểm truyền thống cho rằng chức
năng chủ yếu của lâm nghiệp là sản xuất gỗ để cung cấp cho xã hội với hình
thức quản lý rừng tập trung, tức là toàn bộ diện tích rừng trên lãnh thổ đều do
nhà nước quản lý để sản xuất gỗ. Loại hình lâm nghiệp nhà nước được hình
thành và phát triển mạnh ở Châu Âu, dần dần hình thành ở nhiều nước nhiệt
đới trong những thập kỷ gần đây và đi theo các chiều hướng sau: thiết lập
quyền hợp pháp của các chủ thể nhà nước trong quản lý và sử dụng tài
nguyên rừng; quy định các chỉ tiêu khai thác gỗ mà không cần quan tâm đến
quyền lợi của các bên liên quan khác, kể cả các cộng đồng sống phụ thuộc
vào rừng; bòn rút tài nguyên rừng cạn kiệt mặc dù vẫn nêu khẩu hiệu duy trì
ổn định năng suất rừng; thực hiện quản lý rừng bằng các chiến lược, chương
trình do các cơ quan nhà nước vạch ra mà không cần có sự tham gia của
người dân.; và sử dụng sức dân như là làm công ăn lương, phủ nhận vai trò
bảo vệ rừng và quyền hưởng lợi rừng của họ [Rao, 1985].
Trước những năm của thập kỷ 80, Việt Nam thực hiện quốc hữu hoá
rừng và xác định quyền sở hữu, quản lý rừng và đất rừng thuộc nhà nước. Nhà
nước quản lý lâm nghiệp thông qua một hệ thống các liên hiệp xí nghiệp lâm

1


nghiệp, lâm trường quốc doanh. Tuy nhiên thực tế đã cho thấy hệ thống quản
lý lâm nghiệp nhà nước tỏ ra kém hiệu quả như: lâm trường quốc doanh kinh
doanh kém hiệu quả, nhiều lâm trường thua lỗ, không có khả năng tái tạo
rừng; lực lượng kiểm lâm không đủ sức ngăn chặn các vụ vi phạm lâm luật. Ở
giai đoạn này, tài nguyên rừng ở khắp cả nước bị tàn phá nghiêm trọng, độ
che phủ rừng giảm sút nhanh chóng, từ 43% năm 1943 xuống 23% năm 1995
[BNNPTNT, 2001]. Ngoài ra, sự phụ thuộc vào rừng của các cộng đồng miền
núi và những mâu thuẫn trong việc sử dụng rừng ngày càng gia tăng. Trong
bối cảnh như vậy cần phải có một phương thức quản lý rừng thích hợp, làm
sao vừa đáp ứng được lợi ích của người dân địa phương vừa bảo vệ và phát
triển tài nguyên rừng. Vì vậy, phân quyền trong quản lý tài nguyên thiên
nhiên nói chung và quản lý rừng nói riêng là một xu thế tất yếu.
Ngày nay, phân quyền đang là chủ đề chính trong các thảo luận về
chính sách quản lý tài nguyên thiên nhiên nói chung và quản lý rừng nói riêng.
Phân quyền nổi lên như là một chiến lược chính/chủ đạo của nhiều chính phủ
để đạt được các mục tiêu phát triển, cung cấp các dịch vụ công, và đảm bảo
về giữ gìn môi trường [Agrawal and Ostrom, 2001]. Chính phủ các nước tin
rằng phân quyền không chỉ có thể cải thiện việc cung cấp các dịch vụ bằng
cách đưa tiến trình ra quyết định và việc thực hiện các quyết định này đến gần
với các nhóm mục tiêu hơn, mà nó còn có thể giảm bớt chi phí của chính
phủ/nhà nước và cải thiện hiệu suất bằng cách làm giảm qui mô của bộ máy
công quyền của chính phủ [Dupar et al., 2002].
Phân quyền trong quản lý rừng ở Việt nam bắt nguồn từ những năm
đầu thập niên 90 của thế kỷ XX. Trước khi chính sách cải cách kinh tế (được
biết đến dưới cái tên “Đổi Mới”) được khởi xướng năm 1986, việc quản lý
rừng vẫn mang tính tập trung cao. Dưới chính sách Đổi Mới, từ năm 1994,

nhà nước đã giao đất lâm nghiệp cho hộ gia đình và cá nhân để trồng rừng,

2


bao gồm cả rừng sản xuất và rừng phòng hộ. Quyền quản lý rừng được
chuyển từ nhà nước trực tiếp đến các hộ gia đình và cá nhân thông qua chính
sách giao đất giao rừng (GĐGR). Chính sách GĐGR được xem như là sự
phân quyền trong quản lý rừng và nó có hai mục tiêu chính. Thứ nhất, bằng
việc chuyển giao quyền quản lý rừng đến người dân địa phương, nhà nước
mong rằng người dân địa phương sẽ có khả năng hưởng các lợi ích tăng thêm
được tạo ra từ các hoạt động quản lý rừng và các nguồn tài nguyên trên đất
rừng. Thứ hai, bằng cách khuyến khích sự tham gia của người dân địa phương
trong quản lý rừng, nhà nước tin rằng các hộ gia đình, cộng đồng/thôn/bản sẽ
có khả năng quản lý hiệu quả các khu rừng được giao.
Tại tỉnh Thừa Thiên Huế, chính sách GĐGR được khởi xướng từ năm
1995 thông qua việc thực hiện dự án VIE/020/ITA (tài trợ bởi FAO). Xã
Thượng Lộ, huyện Nam Đông được chọn làm thí điểm cho việc thực hiện
GĐGR. Thông qua dự án này, chính quyền huyện Nam Đông đã giao đất lâm
nghiệp không có rừng cho các hộ gia đình để trồng rừng. Năm 2000, chính
quyền tỉnh đã khởi xướng thử nghiệm về giao rừng tự nhiên cho cộng đồng và
nhóm hộ gia đình, thôn Thủy Yên Thượng, xã Lộc Thủy (huyện Phú Lộc)
được chọn cho thử nghiệm này. Năm 2003, giao rừng tự nhiên cho các nhóm
hộ được mở rộng đến các xã khác như Lộc Hòa (huyện Phú Lộc), Hương Lộc
và Thượng Quảng (huyện Nam Đông) thông qua sự tài trợ của Dự án tăng
cường năng lực lâm nghiệp của Thừa Thiên Huế (SNVforHue). Từ năm 2005
dưới sự tài trợ của Dự án Hỗ trợ Đào tạo và Phổ cập Nông Lâm nghiệp vùng
cao (ETSP) và Dự án Hành Lang Xanh (HLX), chính quyền huyện Nam
Đông và A Lưới đã tiến hành giao rừng tự nhiên cho thôn 4 (thôn A Rò), xã
Thượng Quảng; thôn 1, xã Thượng Nhật; thôn 5 (thôn Ta Vắc), xã Thượng

Long (huyện Nam Đông) và thôn 3, xã Bắc Sơn; thôn Kăn Sâm, xã Hồng Hạ
(huyện A Lưới)...

3


Trong những thập niên vừa qua, rừng tự nhiên ở Thừa Thiên Huế đã bị
suy giảm từng ngày và hiện nay phần lớn là rừng nghèo và bị suy thoái. Nhìn
chung, hầu hết mọi người cho rằng việc kiểm soát tài nguyên rừng của người
dân địa phương có thể dẫn đến quản lý rừng và đất rừng bền vững nếu quyền
hưởng lợi lâu dài của họ gắn liền với rừng. Theo Quyết định số 430/QĐUBND về việc “Phê duyệt Đề án giao rừng cho thuê rừng tỉnh Thừa Thiên
Huế giai đoạn 2010-2014” của UBND tỉnh Thừa Thiên Huế ngày 02/03/2010
đã đưa ra mục tiêu: “Phấn đấu đến năm 2014, hoàn thành về cơ bản việc giao,
cho thuê 240.854,46 ha rừng và đất lâm nghiệp đến các chủ rừng thuộc mọi
thành phần kinh tế để tổ chức quản lý bảo vệ và phát triển bền vững tài
nguyên rừng” [UBND tỉnh Thừa Thiên Huế, 2010]. Điều này cho thấy chính
quyền tỉnh Thừa Thiên Huế đã xúc tiến việc trao quyền cho người dân địa
phương/cộng đồng trong quản lý rừng. Dưới sự phân quyền trong quản lý
rừng ở tỉnh Thừa Thiên Huế, những thay đổi về thể chế địa phương trong
quản lý rừng, đặc biệt là các quyền đối với rừng, và sự thay đổi này đã ảnh
hưởng đến sinh kế của người dân vùng cao như thế nào cần phải được nghiên
cứu nhằm làm cơ sở để đưa ra những đề xuất chính sách theo hướng quản lý
rừng bền vững gắn kết với cải thiện sinh kế. Chính vì lý do đó, chúng tôi tiến
hành thực hiện đề tài “Ảnh hưởng của sự phân quyền trong quản lý rừng đến
thể chế địa phương và sinh kế của người dân vùng cao tỉnh Thừa Thiên Huế”.
II. MỤC TIÊU, ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI VÀ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
1. Mục tiêu nghiên cứu
1.1. Mục tiêu tổng quát
Phân tích các vấn đề liên quan đến phân quyền trong quản lý rừng và
ảnh hưởng của nó đến thể chế địa phương và sinh kế của người dân nhằm đề

xuất khung khái niệm về sự phân quyền trong quản lý rừng và những giải

4


pháp liên quan đến tiến trình thể chế hóa quản lý rừng cộng đồng theo hướng
cải thiện sinh kế gắn kết với quản lý rừng bền vững.
1.2. Mục tiêu cụ thể
· Phân tích được vai trò, động cơ và năng lực của các bên liên quan tham
gia vào tiến trình phân quyền trong quản lý rừng.
· Phân tích được sự thay đổi thể chế địa phương trong quản lý rừng
thông qua nghiên cứu sự thay đổi các quyền của cộng đồng/người dân
đối với rừng (bao gồm cả quyền chính thức và quyền không chính thức),
và xác định các nguyên nhân dẫn đến “khoảng cách/bất cập” giữa
quyền chính thức và quyền không chính thức sau khi phân quyền.
· Phân tích được sự thay đổi sinh kế của người dân địa phương dưới sự
phân quyền trong quản lý rừng.
· Đề xuất được khung khái niệm về phân quyền trong quản lý rừng ở
Việt Nam và các giải pháp nhằm khuyến khích người dân/cộng đồng
quản lý và sử dụng tài nguyên rừng theo hướng bền vững gắn kết với
cải thiện sinh kế.
2. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là mối quan hệ giữa phân quyền, thể
chế địa phương và sinh kế của người dân, trong đó tập trung vào những thay
đổi về quyền đối với rừng và các hoạt động sinh kế của người dân vùng cao
của tỉnh Thừa Thiên Huế dưới tác động của chính sách phân quyền trong quản
lý rừng.
3. Phạm vi nghiên cứu
3.1. Phạm vi về không gian

5


Địa bàn nghiên cứu của luận án là hai huyện vùng cao của tỉnh Thừa
Thiên Huế: huyện Nam Đông với diện tích 64.777,88 ha và dân số 24.015
người; và huyện A Lưới với diện tích 122.463,6 ha và dân số 45.190 người
[Cục Thống kê Thừa Thiên Huế, 2013] (Hình 1).

Khu vực
nghiên cứu

Hình 1. Vị trí của khu vực nghiên cứu
Xã Thượng Quảng (huyện Nam Đông) và xã Hồng Hạ (huyện A Lưới)
được chọn làm địa bàn nghiên cứu do việc giao rừng tự nhiên ở hai xã này có
thể được xem như là một bước ngoặc trong chiến lược phát triển lâm nghiệp

6


của tỉnh, bởi vì UBND tỉnh đã thu hồi một số diện tích rừng tự nhiên do Lâm
trường Khe Tre (nay là BQLRPH Nam Đông) và BQLRPH Sông Bồ quản lý
để giao cho cộng đồng và nhóm hộ gia đình. Ngoài ra, luận án còn chọn thêm
một thôn ở xã Hương Lâm (huyện A Lưới), là xã nằm gần diện rừng của
BQLRPH A Lưới và chưa được tiến hành giao rừng tự nhiên cho cộng đồng
hoặc nhóm hộ gia đình quản lý (Hình 1).
3.2. Phạm vi về nội dung nghiên cứu
Nhà nước đã tiến hành GĐGR cho các tổ chức, cộng đồng dân cư thôn,
hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp.
Đây là một hình thức phân quyền trong lĩnh vực quản lý tài nguyên rừng. Mặc
dù phân quyền trong quản lý rừng sẽ ảnh hưởng đến tất cả các khía cạnh của

thể chế địa phương và sinh kế, nhưng khung phân tích thể chế chủ yếu được
áp dụng đối với quản lý nguồn tài nguyên dùng chung, nên luận án chỉ tập
trung nghiên cứu các vấn đề liên quan đến quản lý rừng cộng đồng sau khi
được phân quyền, cụ thể là tập trung vào việc thay đổi các quyền đối với rừng
cộng đồng; và các hoạt động sinh kế dựa vào rừng tự nhiên.
4. Nội dung nghiên cứu
Nội dung nghiên cứu của luận án bao gồm:
· Sự phân quyền trong quản lý rừng và vai trò, động cơ và năng lực của các
bên liên quan tham gia vào tiến trình phân quyền ở tỉnh Thừa Thiên Huế.
· Các thể chế địa phương (bao gồm cả thể chế chính thức và thể chế
không chính thức) trong quản lý rừng trước và sau khi phân quyền.
· Quản lý rừng cộng đồng và sinh kế của người dân địa phương.
· Những khuyến nghị/đề xuất về khung khái niệm về phân quyền trong
quản lý rừng và những giải pháp cải thiện sinh kế gắn kết với quản lý

7


rừng bền vững trong tiến trình thể chế hóa quản lý rừng cộng đồng ở
vùng cao Thừa Thiên Huế.
III. LUẬN ĐIỂM BẢO VỆ
· Ở Việt Nam nói chung và Thừa Thiên Huế nói riêng đang tồn tại hai
hình thức phân quyền trong quản lý rừng. Phân cấp quản lý nhà nước
về rừng và đất lâm nghiệp được xem là phân quyền hành chính và
chính sách GĐGR được xem là phân quyền dân chủ.
· Phân quyền trong quản lý rừng đã thay đổi đáng kể thể chế chính
thức/quyền chính thức trong quản lý rừng, trong khi đó hầu như không
ảnh hưởng đến thể chế không chính thức/quyền không chính thức. Vì
vậy, những “khoảng cách/bất cập” giữa quyền chính thức và quyền
không chính thức vẫn tồn tại sau khi phân quyền trong quản lý rừng.

· Phân quyền trong quản lý rừng hầu như không ảnh hưởng đến các hoạt
động sinh kế dựa vào rừng của người dân địa phương. Các hoạt động
sinh kế này đều thể hiện quyền không chính thức đối với rừng.
IV. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA LUẬN ÁN
1. Ý nghĩa khoa học
Luận án đã hệ thống hóa cơ sở lý luận có liên quan đến phân quyền,
trên cơ sở đó tác giả đã áp dụng khung khái niệm/khung phân tích về phân
quyền trong quản lý tài nguyên thiên nhiên của các học giả nổi tiếng trên Thế
giới như Meinzen-Dick và Knox [2001]; và Schlager và Ostrom [1992] để
phân tích vai trò, động cơ và năng lực của các bên liên quan tham gia vào tiến
trình phân quyền trong quản lý rừng; phân tích thể chế địa phương thông qua
phân tích việc thực hiện các quyền (“tập hợp các quyền”) của các bên liên
quan khác nhau, bao gồm cả quyền chính thức và quyền không chính thức.

8


Đây là một tiếp cận mới và phù hợp với nghiên cứu về phân quyền trong bối
cảnh quản lý rừng ở Việt Nam. Ngoài ra, tính sáng tạo của luận án là đã tiến
hành phân tích các nguyên nhân dẫn đến “khoảng cách/bất cập” giữa quyền
chính thức và quyền không chính thức trên cơ sở tổng hợp các khung khái
niệm/khung phân tích của các học giả nói trên.
Một đóng góp nữa về mặt khoa học của luận án đó là đã đề xuất được
khung khái niệm/khung phân tích về phân quyền (bao gồm cả khái niệm phân
quyền) trong quản lý rừng phù hợp với bối cảnh phát triển lâm nghiệp ở Việt
Nam. Khung phân tích này có giá trị tham khảo tốt cho các nhà nghiên cứu
trong việc nghiên cứu các vấn đề/chủ đề liên quan đến phân quyền.
2. Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả nghiên cứu có thể bổ sung vào chương trình đào tạo sinh viên
đại học và cao học của ngành lâm nghiệp. Ngoài ra luận án đã góp phần đào

tạo 05 kỹ sư lâm nghiệp của Trường Đại học Nông Lâm, Đại học Huế.
Đề xuất của luận án có giá trị tham khảo tốt cho các nhà hoạch định
chính sách, các nhà quản lý lâm nghiệp trong việc ban hành các chính sách liên
quan đến giao đất giao rừng nói chung và quản lý rừng cộng đồng nói riêng.
V. CẤU TRÚC CỦA LUẬN ÁN
Luận án bao gồm 137 trang (không kể phần phụ lục, danh mục các
công trình của tác giả có liên quan đến luận án và tài liệu tham khảo). Ngoài
phần Mở đầu (09 trang), Kết luận và kiến nghị (02 trang), các nội dung chính
của luận án được trình bày trong 3 chương:
· Chương 1: Tổng quan các vấn đề nghiên cứu (31 trang);
· Chương 2: Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu (13 trang); và
· Chương 3: Kết quả nghiên cứu và bàn luận (82 trang).

9


CHƯƠNG 1

TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
Trong phần này, luận án tập trung tổng luận các vấn đề nghiên cứu liên
quan đến phân quyền, thể chế, quản lý rừng cộng đồng và sinh kế để làm cơ
sở lý luận và thực tiễn cho các vấn đề nghiên cứu.
1. 1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM LIÊN QUAN ĐẾN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1.1. Các khái niệm/thuật ngữ về phân quyền
Phân quyền được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau như phân
quyền chính trị, phân quyền quản lý hành chính, phân quyền quản lý tài
chính… Phân quyền cũng có thể xuất hiện dưới nhiều hình thức khác nhau
trong phạm vi khu vực (xuyên quốc gia), trong phạm vi quốc gia và ngay cả
trong các lĩnh vực khác nhau (nông nghiệp, lâm nghiệp, tài chính…). Tuy
nhiên, phân quyền là một thuật ngữ rất khó để định nghĩa rõ ràng, nó được

chia thành nhiều hình thức và được các học giả xem xét thông qua các khía
cạnh khác nhau. Dưới đây là một số khái niệm về phân quyền hiện đang được
sử dụng phổ biến.
Phân quyền là bất kỳ hành động nào được chính quyền trung ương
chuyển giao quyền lực một cách chính thức đến các bên liên quan và các cơ
quan chuyên môn ở các cấp thấp hơn trong một hệ thống cấp bậc thuộc lĩnh
vực hành chính-chính trị và lãnh thổ quốc gia [Agrawal and Ribot, 1999],
[Ribot, 2002a].
Phân quyền là sự chuyển giao cả quyền ra quyết định, trách nhiệm chi
trả cho các cấp chính quyền thấp hơn [Meinzen-Dick and Knox, 2001].

10


Phân quyền là sự chuyển giao quyền lập kế hoạch và ra quyết định hay
quyền quản lý hành chính từ chính quyền trung ương đến các tổ chức, các đơn
vị hành chính ở cấp địa phương [Rondinelli and Cheema, 1983].
Phân quyền tài chính là sự phân cấp ngân sách và các nguồn lợi
tức/doanh thu, nó thường được các nhà phân tích xem như một như một hình
thức riêng biệt của phân quyền. Mặc dù vậy, việc trao quyền về tài chính là
rất quan trọng, chúng tạo thành một yếu tố xuyên suốt của cả phân quyền
hành chính và phân quyền chính trị chứ không phải là một hình thức riêng
biệt nào [Oyugi, 2000], [Agrawal and Ribot, 1999].
Mặc dù phân quyền được định nghĩa bởi nhiều học giả, nhưng hầu hết
các khái niệm đều đề cập đến việc trao quyền lực, quyền và trách nhiệm từ
chính quyền trung ương đến các chính quyền và các cơ quan chuyên môn ở
cấp thấp hơn. Các khái niệm về phân quyền của các học giả Rondinelli,
Cheema và Nellis [1983]; Agrawal và Ribot [1999]; Meinzen-Dick và Knox
[2001] chỉ đề cập đến phân quyền về mặt quản lý hành chính. Trong khi đó
Ribot [2002] đã phát triển hai hình thức/khái niệm phân quyền, đó là phân

quyền hành chính và phân quyền dân chủ.
Phân quyền hành chính gắn liền với việc chuyển giao quyền lực của
nhà nước trung ương đến các chính quyền địa phương hay các cơ quan quản
lý chuyên ngành thuộc các bộ chủ quản ở cấp địa phương. Những cơ quan này
có trách nhiệm giải trình lên các cấp trên trực tiếp của họ [Ribot, 2002a].
Phân quyền dân chủ xuất hiện khi quyền lực và các nguồn tài nguyên
được chuyển giao đến các đại diện ở địa phương và các đại diện này chịu
trách nhiệm giải trình với người dân địa phương. Phân quyền dân chủ hướng
đến tăng cường sự tham gia của người dân địa phương trong việc ra quyết
định [Ribot, 2002a].

11


Hai khái niệm trên được sử dụng bởi nhiều học giả để phân tích phân
quyền trong quản lý tài nguyên thiên nhiên ở hầu hết các nước đang phát triển
và cũng được tác giả áp dụng để phân tích phân quyền trong quản lý rừng ở
vùng cao Thừa Thiên Huế.
1.1.2. Các khái niệm/thuật ngữ về thể chế
Thể chế là một khái niệm rộng, bao quát và được xem xét theo hai
trường phái khác nhau. Một trường phái xem thể chế là tổ chức (organization)
và một trường phái xem thể chế là “những luật chơi” (the rules of the game).
Luận án này xem xét thể chế theo trường phái thứ hai và một số khái niệm về
thể chế được trình bày dưới đây:
Thể chế là những nguyên tắc, quy tắc xử sự, chuẩn mực được thiết lập
nhằm điều phối các hoạt động, các hành vi của con người/xã hội [North,
1981].
Thể chế là những nguyên tắc và những sự thỏa hiệp để thiết lập các tiêu
chuẩn có thể chấp nhận được cho các hành vi của cá nhân và nhóm người liên
quan đến hành động của những người khác. Thể chế bao gồm các “hành động

tập thể”, trong đó mối quan tâm, nguồn tài nguyên, sở thích, ý thức hệ của
nhiều người được hợp lại và được củng cố bởi sự chia sẻ các mong đợi và
hưởng lợi, sự hợp pháp hóa và những quy tắc [Bromley, 1982].
Thể chế có thể là một phức hợp của các nguyên tắc và các khuôn mẫu
của hành vi mà nó được tồn tại qua thời gian bởi việc đáp ứng chung của các
mục tiêu giá trị [Uphoff, 1986].
Thể chế là những cách thức cư xử của con người và những luật (luật
pháp và luật tục) nhằm xác định các quyền và trách nhiệm, việc ra quyết định
và cơ chế chia sẻ lợi ích liên quan đến rừng [FAO, 2011].

12


Ở cấp độ hành động/hoạt động, thể chế là một bộ quy tắc làm việc
nhằm quyết định ai là người thích hợp để ra quyết định trong một số lĩnh vực,
những hoạt động nào được phép làm hoặc bắt buộc phải làm, những quy tắc
nào sẽ được sử dụng, những thủ tục nào phải tuân theo, những thông tin nào
sẽ được cung cấp hoặc không được cung cấp, và những phần thưởng (sự
hưởng lợi) nào sẽ phân chia cho các cá nhân hoặc những hình phạt nào bắt
buộc các cá nhân phải tuân theo (gánh chịu) tùy thuộc vào hành động của họ
[Ostrom, 1990].
Trên cơ sở khái niệm thể chế của các học giả trên, luận án xem thể chế
địa phương trong quản lý rừng là một bộ nguyên tắc hướng dẫn cho quản lý
rừng cộng đồng và nó được thể hiện thông qua việc thực hiện các quyền (“tập
hợp các quyền”). Thể chế địa phương trong bối cảnh quản lý rừng ở các thôn
nghiên cứu bao gồm cả thể chế chính thức và thể chế không chính thức. Thể
chế chính thức là những nguyên tắc hướng dẫn được pháp luật thừa nhận
thông qua việc ban hành các văn bản luật và dưới luật có liên quan. Thể chế
không chính thức là những nguyên tắc hướng dẫn được tuân thủ bởi cộng
đồng dựa trên các luật tục và các quy tắc (không được pháp luật thừa nhận).

1.1.3. Các khái niệm về sinh kế
Sinh kế bao gồm năng lực và tài sản/nguồn vốn (các nguồn lực vật chất
và nguồn lực xã hội), và các hoạt động cần thiết cho các phương tiện sinh
sống. Một sinh kế bền vững khi nó có thể đối phó và phục hồi từ những sức
ép, các cú sốc và duy trì hoặc tăng cường được năng lực và tài sản của mình
cả trong hiện tại và trong tương lai, trong khi không hủy hoại cơ sở tài nguyên
thiên nhiên [Chambers and Conway, 1992].
Nguồn vốn sinh kế bao gồm: nguồn vốn tự nhiên, nguồn vốn xã hội,
nguồn vốn con người, nguồn vốn vật chất, nguồn vốn tài chính. Vì vậy, sinh

13


kế phụ thuộc vào nhiều yếu tố bên trong và bên ngoài, và được xem như một
hệ thống nơi mà sự thay đổi một yếu tố dẫn đến thay đổi một yếu tố khác
[Diana, 1998; DFID, 2001].
· Nguồn vốn tự nhiên: kho tài nguyên thiên nhiên mà các dòng chảy hữu
ích cho đời sống bắt nguồn từ đó (đất, rừng, nước…).
· Nguồn vốn xã hội: các nguồn lực xã hội (mạng lưới xã hội, thành viên
của các nhóm, các mối quan hệ ...) mà mọi người có được cho kế sinh
nhai của mình.
· Nguồn vốn con người: những kỹ năng, kiến thức, năng lực, lao động,
sức khỏe… là những yếu tố quan trọng đối với khả năng thực hiện các
chiến lược sinh kế khác nhau.
· Nguồn vốn vật chất: cơ sở hạ tầng (giao thông, nhà ở, nước, năng lượng,
và truyền thông) và các thiết bị sản xuất.
· Nguồn vốn tài chính: các nguồn tài chính (tiền mặt/trợ cấp, tiền gửi
ngân hàng, vật nuôi, đồ kim hoàn, và khả năng tiếp cận tín dụng) có sẵn
cho mọi người và cung cấp cho họ với những lựa chọn sinh kế khác
nhau.

Hoạt động sinh kế có thể được chia thành hai loại chính: loại thứ nhất
là các hoạt động dựa trên tài nguyên thiên nhiên (phi nông nghiệp, nông
nghiệp), chẳng hạn như thay đổi hệ thống canh tác và thay đổi tiếp cận với đất
và các sản phẩm rừng; và loại thứ hai là dựa trên nguồn tài nguyên phi tự
nhiên như lao động làm thuê và dịch vụ [Ellis, 1998].
1.2. CÁC NGHIÊN CỨU VỀ PHÂN QUYỀN TRONG QUẢN LÝ TÀI
NGUYÊN THIÊN NHIÊN
1.2.1. Các nghiên cứu về phân quyền trên Thế giới

14


1.2.1.1. Các bên liên quan tham gia vào tiến trình phân quyền
Phân quyền được khởi xướng bởi nhà nước và lôi cuốn nhiều bên liên
quan tham gia. Vì thế, có thể thừa nhận rằng các bên liên quan đóng vai trò
chủ chốt trong tiến trình phân quyền. Phân tích phân quyền ở Đông Nam Á và
Tây Phi, Agrawal và Ribot chỉ ra rằng các bên liên quan trong phạm vi địa
phương, những người sử dụng quyền đối với các nguồn tài nguyên công cộng
có thể bao gồm các công chức được bầu cử hay được chỉ định, các tổ chức phi
chính phủ, những người đứng đầu, các cá nhân có quyền lực, hay các tổ chức
khác (cộng đồng, hợp tác xã…) [Agrawal and Ribot, 1999]. Các tác giả này
cũng cho rằng các bên liên quan cũng có thể khác nhau về niềm tin và mục
tiêu của họ, hoặc mang tính tập thể hơn là cá nhân.
Tương tự, tổng quan các vấn đề về phân quyền ở châu Phi, Ribot
[2002] đã chỉ ra rằng các bên liên quan khác nhau bao gồm các tổ chức được
bầu cử, các tổ chức theo luật tục, những người được bổ nhiệm vào các cơ
quan quản lý hành chính, các đại diện của các tổ chức cung cấp dịch vụ kỹ
thuật và các cơ quan chuyên môn ở cấp địa phương, các nhóm cộng đồng và
các tổ chức phi chính phủ, đang tiếp nhận quyền lực ở nông thôn châu Phi
dưới sự phân quyền [Ribot, 2002b].

Trong khi đó, Meinzen-Dick và Knox chia các bên liên quan tham gia
vào phân quyền thành các nhóm sử dụng tài nguyên, các cơ quan chức năng,
chính quyền địa phương, và các thành phần tư nhân (doanh nghiệp và các tổ
chức phi chính phủ) [Meinzen-Dick and Knox, 2001].
Mặc dù các bên liên quan được chia thành nhiều nhóm khác nhau bởi
nhiều học giả khác nhau, nhưng các bên liên quan đều có các mối quan hệ
quyền lực và các mối quan hệ trách nhiệm giải trình khác nhau. Hơn nữa, một
điều chắc chắn rằng cùng một loại quyền lực được trao cho các bên liên quan

15