Đổi mới cơ chế kiểm tra tích hợp hiến, hợp pháp các văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ở Việt Nam : Luận văn ThS. Luật học: 60 38 01

MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục

1.1.

MỞ ĐẦU

1

Chương 1: Vị trí , vai trò của c ơ chế kiểm tra tính hợp
hiến, hợp pháp các văn bản quy phạm pháp
luật của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang
bộ ở Việt Nam.

6

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật- một hình thức cơ bản

6

thực hiện quyền lực của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang Bộ ở Việt Nam
Khái niệm và sự cần thiết của cơ chế kiểm tra tính hợp hiến,
hợp pháp các văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành

14

Chương 2: Thực trạng cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp
pháp các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ở Việt
Nam

19

2.1

Vị trí của Bộ trưởng trong nền hành pháp quốc gia.

19

2.2

Lịch sử cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp các văn bản

22

1.2.

quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang Bộ ở Việt Nam

3


2.3

Thực trạng các quy định pháp luật về cơ chế kiểm tra tính hợp

hiến, hợp pháp các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ở Việt Nam

2.3.1. Các văn bản thuộc đối tượng chịu sự kiểm tra

31

32

2.3.2

Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

33

2.3.3

Nguyên tắc kiểm tra văn bản, xử lý văn bản trái pháp luật

34

2.3.4

Phương thức kiểm tra văn bản

35

2.4

Thực trạng vận hành của cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp

pháp các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ ở Việt Nam

45

2.5

Một số nhận xét

54

Chương 3: Đổi mới cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp
pháp các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ở Việt
Nam

59

3.1.

Về quan điểm khôi phục lại chức năng kiểm sát văn bản của
Viện kiểm sát

59

3.2.

Nhà nước pháp quyền, phân công quyền lực, tài phán hiến
pháp và sự chuyển sang cơ chế kiểm tra tư pháp tính hợp hiến,
hợp pháp các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ

trưởng cơ quan ngang bộ ở Việt Nam

67

3.3.

Đề xuất mô hình kiểm tra tư pháp tính hợp hiến, hợp pháp các
văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ ở Việt Nam

77

KẾT LUẬN

81

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

84

4


MỞ ĐẦU

1. Tính cần thiết của đề tài
1.1. Cơ sở thực tế
Bác bỏ sáng kiến của Bộ Giao thông vận tải về việc cho phép Hà Nội
và Thành phố Hồ Chí Minh được tăng mức xử phạt vi phạm giao thông gấp
đôi so với các địa phương khác, Bộ Tư pháp đã viện dẫn đến Hiến pháp:

"Hiến pháp quy định, mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật. Nguyên
tắc bình đẳng này đòi hỏi cơ chế áp dụng luật thống nhất trên toàn quốc,
tránh việc cùng một hành vi vi phạm nhưng mỗi nơi lại bị áp dụng quy định
xử phạt khác nhau" [30, Điều 52].
Trong thời gian gần đây ở Việt Nam, người ta quen với một hiện
tượng là: Bộ Tư pháp "huýt còi" các văn bản pháp luật do các bộ ban hành vì
lý do bất hợp hiến hay bất hợp pháp. Không chỉ có Bộ Giao thông vận tải mà
nhiều bộ khác như Bộ Y tế, Bộ Xây dựng cũng đã bị Bộ Tư pháp "huýt còi".
Những hiện tượng này nhanh chóng được phổ biến trước công luận do sức
mạnh của công nghệ kết nối toàn cầu. Các phương tiện thông tin đại chúng
cũng nói nhiều hơn về tình trạng các văn bản pháp luật của cấp bộ mâu thuẫn
với hiến pháp và (hoặc) pháp luật. Điều này đặt ra câu hỏi về tính hiệu quả
của cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp các văn bản quy phạm pháp luật
của các chủ thể này.
Từ năm 2001, chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam
đã được chính thức hóa. Chủ trương này kéo theo những cải cách hành chính,

5


cải cách pháp luật, cải cách tư pháp nhằm gây dựng một tinh thần thượng tôn
pháp luật. Mặc dù vậy, việc liên tiếp các văn bản có dấu hiệu trái với hiến
pháp, pháp luật do các bộ ban hành được đưa ra phân tích trước công luận nói
lên một thực tế rằng chúng ta còn phải làm nhiều việc hơn nữa để tinh thần
pháp quyền thực sự ngự trị trong đời sống công quyền nói chung và trong tư
duy Bộ trưởng nói riêng.
Cùng với chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền, những mong
muốn về xây dựng một chế độ bảo hiến mới cũng đáng phải ghi nhận. Trước
hiện tượng nhiều văn bản trái hiến pháp, Việt Nam đang nỗ lực tìm một con
đường khác hơn để đem nội dung và tinh thần của hiến pháp trở thành thống

trị trong đời sống nhà nước.
Chủ trương hoàn thiện chế độ bảo hiến không chỉ là mong muốn của
các học giả mà còn là cam kết của các nhà chính trị khi chủ trương này được
đưa vào các văn kiện quan trọng của Đảng Cộng sản Việt Nam. Ngày
24/5/2005, Bộ Chính trị của Đảng Cộng sản Việt Nam đã ban hành một Nghị
quyết về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến
năm 2020, trong đó "Hoàn thiện pháp luật về giám sát tối cao của Quốc hội,
cơ chế bảo vệ luật và hiến pháp" được coi là một định hướng cơ bản của việc
"Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của các thiết chế
trong hệ thống chính trị phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân" [15].
Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX tại Đại hội
đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng Cộng sản Việt Nam đã đưa ra cam kết
chính thức về việc xây dựng chế độ tài phán hiến pháp ở Việt Nam: "Xây
dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập
pháp, hành pháp và tư pháp" [17, tr. 127] Chủ trương hoàn thiện chế độ bảo
hiến gợi mở một khuynh hướng mới trong việc nghiên cứu về chế độ bảo hiến

6


và bảo vệ pháp luật đối với các hành vi lập quy của Bộ trưởng.
Vì những điều trên, chúng tôi nhận thấy có những cơ sở thực tế để
triển khai một nghiên cứu về cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp các văn
bản pháp luật do Bộ trưởng ban hành.
1.2. Tình hình nghiên cứu
Trong những năm gần đây, đặc biệt là khi "phong trào" nghiên cứu
chế độ bảo hiến nở rộ, đã có một số nghiên cứu liên quan đến đề tài được
công bố. Năm 2005, Ban công tác lập pháp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội
đã tổ chức tại Vinh một Hội thảo khá quy mô về cơ chế bảo hiến. Sau hội

thảo, một công trình mang tên "Cơ chế bảo hiến" đã được công bố do Đặng
Văn Chiến chủ biên, Nhà xuất bản Tư pháp ấn hành năm 2006. Cùng năm tác
giả Bùi Ngọc Sơn cũng công bố chuyên khảo "Bảo hiến ở Việt Nam" do Nhà
xuất bản Tư pháp ấn hành. Viện nghiên cứu Nhà nước và pháp luật đã tổ chức
nhiều hội thảo liên quan đến chủ đề tài pháp hiến pháp và cũng đã công bố
một công trình tập thể mang tên "Tài phán hiến pháp và vấn đề xây dựng mô
hình tài pháp hiến pháp ở Việt Nam" do GS. Đào Trí Úc và GS. Nguyễn Như
Phát chủ biên, Nhà xuất bản Công an nhân dân ấn hành năm 2007. Tháng 3/2009
Văn phòng Quốc hội đã phối hợp với JOPSO tổ chức một hội nghị khoa học
với quy mô lớn về chủ đề bảo hiến và một kỷ yếu hội thảo đã được xuất bản.
Các nghiên cứu về bảo hiến đã phần nào đề cập đến vấn đề kiểm tra
tính hợp hiến các văn bản của Bộ trưởng. Một số nghiên cứu cũng đã viện dẫn
ra tình trạng các Bộ ban hành văn bản trái hiến pháp, pháp luật như một cơ sở
cho việc đề xuất thay đổi chế độ bảo hiến, trong đó có chế độ kiểm tra tính
hợp hiến các văn bản của Bộ trưởng.
Tuy nhiên, cho đến hiện nay, chưa có một công trình chuyên khảo nào
nghiên cứu riêng biệt về vấn đề cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp các
văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ở

7


Việt Nam. Vì vậy, chúng tôi nhận thấy cần phải có một nghiên cứu độc lập về
chủ đề này.
2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Với vấn đề của đề tài, tác giả nhằm đạt được mục tiêu chính sau:
Đánh giá thực trạng đầy đủ của hoạt động ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Nguyên nhân của
những tồn tại nhìn từ phương diện sự yếu kém của cơ chế kiểm tra tính hợp
hiến, hợp pháp các văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng và Thủ trưởng

cơ quan ngang Bộ ban hành.
Khuyến nghị một cơ chế mới: Cơ chế kiểm tra của tư pháp đối với
tính hợp hiến, hợp pháp các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang Bộ ở Việt Nam; và điều kiện, lộ trình thực hiện cơ chế
kiểm tra của tư pháp đối với tính hợp pháp các văn bản quy phạm pháp luật
của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ở Việt Nam.
3. Nội dung nghiên cứu của đề tài
Đề tài nghiên cứu những vấn đề sau đây:
- Cơ sở lý luận của cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp các văn
bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
- Thực trạng cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp các văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ở Việt Nam.
- Đổi mới cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp các văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ở Việt Nam.
4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp luận
Đề tài dựa trên những quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam và

8


Nhà nước Việt Nam về Hiến pháp và tổ chức nhà nước, đồng thời có dựa một
phần vào một số nghiên cứu đương đại về Hiến pháp, nhà nước, và pháp luật.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài đã tiến hành tổng hợp, phân tích, kế thừa các công trình có liên
quan, các bài viết đăng trên các tạp chí khoa học, các bài báo, các bài phát
biểu về vấn đề. Trên cơ sở đó, đề tài rút ra một số vấn đề có tính lý luận, thực
tiễn liên quan đến nội dung nghiên cứu của đề tài.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Luận văn lập luận rằng cơ chế mang tính chất chính trị và hành chính

trong việc kiểm tra tính hợp hiến các văn bản quy phạm pháp luật do cấp Bộ
ban hành không còn phù hợp khi Việt Nam đang chuyển sang xây dựng Nhà
nước pháp quyền có tính khoa học và thuyết phục . Đề nghị thiết lập cơ chế
kiểm tra của tư pháp đối với các hành vi pháp lý của cấp Bộ trưởng là phù
hơ ̣p với tin
̀ h hin
̀ h thực tiễn .
Khả năng ứng dụng trong thực tiễn: Đề nghị có thể được tham khảo
trong việc xem xét sửa đổi Hiến pháp hiện hành ở Việt Nam.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Vị trí, vai trò của cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp
các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
ở Việt Nam.
Chương 2: Thực trạng cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp các
văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ở
Việt Nam.

9


Chương 3: Đổi mới cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp các văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ở Việt Nam.

10


Chƣơng 1
VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA CƠ CHẾ KIỂM TRA TÍNH HỢP HIẾN,

HỢP PHÁP CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƢỞNG,
THỦ TRƢỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ Ở VIỆT NAM

1.1. BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT- MỘT HÌNH THỨC
CƠ BẢN THỰC HIỆN QUYỀN LỰC CỦA BỘ TRƢỞNG, THỦ TRƢỞNG CƠ
QUAN NGANG BỘ Ở VIỆT NAM

Từ bỏ cơ chế quản lý xã hội bằng chỉ tiêu, mệnh lệnh, tiến trình đổi
mới ở Việt Nam đã tiến đến việc thực hiện quản trị xã hội trên cơ sở pháp
luật. Điều 12 của Hiến pháp đổi mới năm 1992 đã quy định: "Nhà nước quản
lý xã hội bằng pháp luật ". Chủ trương quản lý xã hội bằng pháp luật này dẫn
đến xu hướng các cơ quan công quyền được trao quyền ban hành các văn bản
quy phạm pháp luật để thực hiện quyền lực của mình thay cho việc thực hiện
quyền lực công bằng mệnh lệnh hay khẩu dụ. Các cơ quan nhà nước từ Quốc
hội cho đến các quan chức hành pháp ở Việt Nam đều được pháp luật quy
định cho quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Bộ trưởng, Thủ
tưởng cơ quan ngang bộ cũng được quyền ban hành các văn bản quy phạm
pháp luật để thực hiện nhiệm vụ của mình.
Văn bản quy phạm pháp luật hiện nay được quy định ở một số văn bản
mà cụ thể và chi tiết nhất là trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2008. Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức pháp luật tiến bộ nhất
được các Nhà nước hiện đại sử dụng chủ yếu và nó có những đặc điểm chính
yếu sau:
- Gắn liền với Nhà nước, nghĩa là do Nhà nước ban hành và bảo đảm
thực hiện. Đây cũng chính là một trong những thuộc tính quan trọng của pháp
luật nói chung. Pháp luật quy định cho một số cơ quan, viên chức nhà nước

11

được quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhất định và những cơ
quan, viên chức đó cũng chỉ được ban hành các văn bản quy phạm pháp luật
về những vấn đề phù hợp với thẩm quyền (chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn)
của mình do luật định. Trong một số trường hợp, văn bản quy phạm pháp luật
được ban hành có sự phối hợp giữa cơ quan nhà nước với cơ quan của tổ chức
chính trị - xã hội. Tuy vậy, xét đến cùng thì văn bản quy phạm pháp luật luôn
gắn liền với Nhà nước, bởi chỉ riêng cơ quan của tổ chức chính trị - xã hội thì
không được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản quy phạm
pháp luật được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng nhiều biện pháp khác nhau,
trong đó có các biện pháp cưỡng chế nhà nước rất nghiêm khắc.
- Có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt buộc
chung), là những quy tắc xử sự được ban hành không phải cho một cho một
trường hợp cụ thể, những tổ chức hay cá nhân cụ thể, mà cho tất cả các trường
hợp và đối với tất cả những tổ chức hay cá nhân phải thực hiện khi gặp phải
những tình huống mà pháp luật đã dự liệu. Do vậy, văn bản quy phạm pháp
luật được thực hiện nhiều lần trong đời sống khi xảy ra tình huống mà pháp
luật đã dự liệu. Đây là đặc điểm thể hiện sự khác biệt giữa văn bản quy phạm
pháp luật với các văn bản khác của Nhà nước như văn bản áp dụng pháp luật,
văn bản giao dịch hành chính… là các văn bản không chứa quy phạm pháp
luật nên không phải là văn bản quy phạm pháp luật.
- Ngoài hai đặc điểm cơ bản trên thì pháp luật của các nhà nước hiện
đại còn quy định cả thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức, nội dung của văn
bản quy phạm pháp luật được phép ban hành cho các tổ chức và cá nhân (các
chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Tuy không
phải là dấu hiệu quan trọng, dấu hiệu bắt buộc của văn bản quy phạm pháp
luật, nhưng quy định về các vấn đề trên sẽ giúp cho việc ban hành văn bản
quy phạm pháp luật có trật tự, ổn định. Các quy định của pháp luật về nội
dung và hình thức của văn bản quy phạm pháp luật tạo tiền đề pháp lý cho

12

việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng cao, đảm bảo
tính hợp pháp, hợp lý, tính thống nhất của hệ thống các văn bản quy phạm
pháp luật về nội dung cũng như về hình thức.
Tuy nhiên, thực tế của pháp luật Việt Nam trong thời gian qua có những
quy định chưa thống nhất trong cách hiểu về văn bản quy phạm pháp luật.
Trước hết phải nói rằng, nếu không có Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, thì nhiều người dân Việt Nam sẽ không biết thế nào là văn
bản quy phạm pháp luật. Bởi trong Hiến pháp và các luật tổ chức bộ máy nhà
nước ở Việt Nam chỉ nói tới tên các loại văn bản mà các cơ quan nhà nước
Việt Nam được quyền ban hành, mà không có sự phân biệt đâu là văn bản quy
phạm pháp luật đâu không phải là văn bản quy phạm pháp luật.
Các điều 84, 88, 91, 103… của Hiến pháp năm 1992 của Việt Nam và
trong các Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà Nhà nước Việt Nam
đã ban hành cũng có sự không thống nhất trong việc xác định văn bản quy
phạm pháp luật. Chẳng hạn, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
1996 xác định: "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy
tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các
quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa" [31].
Trong định nghĩa này còn có tập hợp từ "nhằm điều chỉnh quan hệ xã
hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa", chúng tôi cho rằng, việc quy định mục
đích điều chỉnh như trên của văn bản quy phạm pháp luật là không cần thiết.
Trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân thì xác định:
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban
hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong

13


đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương,
được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã
hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [35].
Cần chú ý là trong một số trường hợp, hiệu lực của văn bản quy phạm
pháp luật do địa phương ban hành có thể vượt ra khỏi phạm vi địa phương, và
hiệu lực của văn bản đâu chỉ có giới hạn về không gian, do vậy, cũng không
nên quy định "có hiệu lực trong phạm vi địa phương", bởi phần nói về hiệu
lực của văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong Luật đã quy
định không chỉ về không gian (lãnh thổ) mà còn nói cả về thời gian và về đối
tượng tác động.
Trong Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008
thì văn bản quy phạm pháp luật lại được xác định như sau:
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà
nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình
thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực
bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh
các quan hệ xã hội [36].
Như vậy, đã không có sự thống nhất khi xác định văn bản quy phạm
pháp luật, trong mỗi luật lại đưa vào những dấu hiệu phụ khác nhau khi định
nghĩa văn bản quy phạm pháp luật. Cũng trong Khoản 2 Điều 1 Luật trên còn
quy định:
Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban
hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy
định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thì không phải

là văn bản quy phạm pháp luật [36].

14


Với quy định này người ta có quyền hiểu rằng, những văn bản do cơ
quan nhà nước ban hành không đúng thẩm quyền, không đúng hình thức,
không đúng trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Đây là một sự phủ định
quá đáng, bởi trong thực tế, có rất nhiều văn bản được các cơ quan nhà nước
có thẩm quyền ban hành có chứa quy phạm pháp luật, song ở mức độ nào đó
chưa đúng về trình tự, thủ tục, nhưng vẫn được tôn trọng và thực hiện, song
lại bị Luật cho là "không phải là văn bản quy phạm pháp luật" [19].
Mặc dù có sự chưa thống nhất trong các quy định thì chúng ta cũng có
thể đưa ra cách hiểu về Văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang Bộ như sau: Văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ là quyết định pháp luật có giá trị áp
dụng chung do Bộ trưởng, Thủ tưởng cơ quan ngang Bộ ban hành. Loại văn
bản này có những đặc điểm chung của văn bản quy phạm pháp luật và có những
đặc điểm riêng của một văn bản lập quy do cơ quan hành pháp ban hành.
Giống như mọi văn bản quy phạm pháp luật, văn bản quy phạm pháp
luật do cấp Bộ ban hành là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối
hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định của
pháp luật, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được
Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Văn bản quy
phạm pháp luật là văn bản có đầy đủ những yếu tố sau đây:
Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành với hình thức theo quy định của pháp luật.
Nghĩa là văn bản quy phạm pháp luật có tên gọi nhất định như luật, nghị

quyết, quyết định, thông tư…
Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành theo đúng trình tự, thủ tục quy định đối với

15


từng hình thức văn bản. Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước
ban hành; các quy tắc của các tổ chức xã hội không thuộc phạm trù này. Hơn
nữa, loại văn bản này được pháp luật xác định rõ về quy trình ban hành.
Thứ ba, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa các quy tắc
xử sự chung, được áp dụng nhiều lần, đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm
đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương. Văn
bản quy phạm pháp luật không chỉ đích danh một sự việc cụ thể mà chỉ dự
liệu trước những điều kiện, hoàn cảnh xảy ra; khi đó con người tham gia các
quan hệ xã hội mà văn bản điều chỉnh phải tuân theo quy tắc xử sự nhất định.
Ở đây, văn bản quy phạm pháp luật được phân biệt với những văn bản chủ
đạo và văn bản cá biệt. Khác với văn bản chủ đạo, văn bản quy phạm chứa
được các quy tắc cụ thể để chỉ dẫn hành vi, không phải là những định hướng
chung của hoạt động. Khác với văn bản cá biệt, văn bản quy phạm được áp
dụng với một diện đối tượng, có hiệu lực phổ biến, lâu dài, không phải chỉ áp
dụng đối với một đối tượng cụ thể trong những trường hợp đặc thù.
Thứ tư, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản được Nhà nước bảo
đảm thực hiện bằng biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và các
biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế. Trong trường hợp cần thiết, Nhà
nước có thể áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế
tài đối với người vi phạm (chế tài hình sự, chế tài hành chính, chế tài dân
sự.v.v...). Nhà nước là người ban hành văn bản quy phạm và cũng là người
độc quyền cưỡng chế việc tuân thủ các văn bản đó. Các cá nhân, tổ chức
không thuộc hệ thống công quyền, về nguyên tắc pháp lý, không được cưỡng

chế thi hành pháp luật.
Cũng như nguyên tắc xây dựng pháp luật nói chung, khi ban hành văn
bản quy phạm pháp luật phải dựa trên các nguyên tắc là: Bảo đảm tính hợp
hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ
thống pháp luật; tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng,

16


ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Bảo đảm tính công khai trong quá
trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trừ trường hợp văn bản
quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nhà nước; bảo đảm tính minh
bạch trong các quy định của văn bản quy phạm pháp luật. Bảo đảm tính khả
thi của văn bản quy phạm pháp luật; không làm cản trở việc thực hiện điều
ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.
Bên cạnh những điểm chung của văn bản quy phạm pháp luật, văn bản
quy phạm pháp luật do cấp Bộ ban hành có những đặc điểm riêng của nó. Đó
là một loại văn bản thuộc quyền lập quy của ngành hành pháp. Bản chất của
quyền lập quy là quyền đặt ra các quy tắc xử sự mang tính tổng quát. Việc
một cơ quan hành pháp hay quan chức hành pháp ban hành một văn bản cá
biệt để giải quyết một vụ việc cụ thể không phải là thực hiện quyền lập pháp.
Quyền lập quy là quyền đặt ra các văn bản pháp quy có hiệu lực pháp luật phổ
biến trên phạm vi toàn bộ lãnh thổ của một quốc gia, trong đó xác định quy
tắc xử sự phổ biến các chủ thể. Do bản chất của quyền lập quy như vậy, GS.
Nguyễn Đăng Dung nhận xét rằng: Về mặt này pháp quy cũng giống như văn
bản của lập pháp, vì chúng cùng có hiệu lực trên toàn vẹn lãnh thổ quốc gia.
Chỉ khác quyền lập pháp ở chỗ quyền lập pháp do Quốc hội- Nghị viện ban
hành, còn quyền lập quy thuộc thẩm quyền của cơ quan hành pháp [11, tr. 465].
Chính phủ - hành pháp phải có quyền lập quy xuất phát từ chính yêu
cầu quản lý xã hội của chính phủ. Xã hội càng ngày càng phát triển, càng

ngày càng hình thành các quan hệ xã hội đa dạng, phong phú trước bối cảnh
phát triển của khoa học kỹ thuật, của xã hội công nghiệp, rồi hậu công nghiệp.
Trước bối cảnh đó, Nghị viện không thể tiên liệu được mọi sự tiến triển của
xã hội, nên không thể chế định toàn bộ các quy tắc tổng quát cho xã hội vận
động. Chính phủ, với tư cách là người trực tiếp điều hành xã hội, là chủ thể dễ
thích ứng nhất với những biến chuyển của xã hội, do đó nằm ở vị trí tất yếu tiên
liệu được khuynh hướng của xã hội. Chính vì vậy, Chính phủ cần phải cùng với

17


Nghị viện, tham gia đặt ra các quy phạm pháp luật để điều hành xã hội. Trong
một xã hội phát triển như vũ bão hiện nay, dù rằng Nghị viện là một thiết chế
dân chủ nhưng không thể mọi chính sách tổng quát của quốc gia đều có thể kịp
thời đưa ra quyết thời tại nghị viện. Trong trường hợp này, người ta phải dựa vào
sự năng động sáng tạo của Chính phủ. Quyền lập quy của chính phủ từ đó mà
rất cần thiết. Ngay cả những chính sách đưa ra quyết tại Nghị viện cũng
không thể quá chi tiết vì Nghị viện không phải là thiết chế điều hành xã hội
nếu không thể nắm được những vấn đề chi tiết của xã hội, buộc phải để Chính
phủ quy định những chính sách cụ thể bằng việc ban hành quyền lập quy.
Cũng là văn bản lập quy nhưng văn bản luật quy của cấp Bộ khác với
văn bản lập quy của tập thể Chính phủ và Thủ tướng. Sự khác biệt đó là ở
chỗ: văn bản lập quy của cấp Bộ liên quan đến một ngành hoặc một số ngành,
một lĩnh vực hoặc một số lĩnh vực nhất định. Một văn bản lập quy của một Bộ
không thể bao quát tất cả các lĩnh vực của xã hội như một văn bản lập quy của
tập thể Chính phủ.
Theo quy định của pháp luật hiện hành ở Việt Nam, văn bản quy
phạm pháp luật do cấp Bộ ban hành là Thông tư. Tại Điều 16 Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã có quy định mới về văn bản quy
phạm do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành chỉ có Thông tư.

Quy định này khác với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước là
không quy định Quyết định và Chỉ thị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ là văn bản quy phạm pháp luật.
Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành
để quy định các vấn đề sau đây:
- Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh,
nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch
nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

18


- Quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ
thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách;
- Quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực
do mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao.
Việc hạn chế các quyết định và chỉ thị có tư cách là văn bản quy phạm
pháp luật là phù hợp với tình hình thực tiễn ở nước ta hiện nay. Tính chất của
văn bản quy phạm pháp luật là mang tính hiệu lực chung, tác động tới nhiều
chủ thể nên việc hạn chế này sẽ góp phần thu hẹp lại phạm vi tác động của
các văn bản pháp luật đó. Như vậy, cơ chế xử lý cũng dễ dàng hơn khi các
văn bản có dấu hiệu vi hiến, trái pháp luật. Bên cạnh đó cũng tránh được sự
chồng chéo, khúc xạ lẫn nhau giữa các văn bản do cấp Bộ ban hành.
1.2. KHÁI NIỆM VÀ SỰ CẦN THIẾT CỦA CƠ CHẾ KIỂM TRA TÍNH
HỢP HIẾN, HỢP PHÁP CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ
TRƢỞNG, THỦ TRƢỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

Theo Từ điển Tiếng Việt do Hoàng Phê chủ biên, Viện Ngôn ngữ học
xuất bản, thuật ngữ "cơ chế" được giải thích là "cách thức theo đó một quá
trình được thực hiện". Trong tiếng Nga, "cơ chế" được hiểu là cấu trúc bên

trong, phương thức vận hành của một bộ máy, một kiểu hoạt động nào đó.
Trong tiếng Anh, "cơ chế" (mechanism) được giải nghĩa là một quá trình tự
nhiên hoặc được thiết lập mà nhờ đó một hoạt động nào đó được tiến hành
hoặc được thực hiện. Tuy nhiên, thuật ngữ cơ chế thường được sử dụng cùng
với các thuật ngữ khác để hình thành các khái niệm chuyên môn như: cơ chế
quyền lực, cơ chế thực thi quyền lực, cơ chế quản lý kinh tế, cơ chế điều
chỉnh pháp luật. Khi kết hợp với các thuật ngữ đó, "cơ chế" có nội hàm rộng
hơn, cụ thể hơn, bao gồm hai bộ phận chủ yếu hợp thành là cấu trúc (của
nhiều yếu tố có mối quan hệ tương tác với nhau, hợp thành một hệ thống) và
phương thức vận hành (phương pháp, hình thức hoạt động, vận động) của hệ

19


thống đó. Nói cách khác, khái niệm về một cơ chế được hiểu là hệ thống cấu
trúc của nhiều yếu tố hợp thành và những nguyên tắc, phương thức vận hành
của hệ thống đó [6, tr. 16-17].
Trên cơ sở quan niệm về cơ chế như vậy có thể định nghĩa: Cơ chế
kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp các văn bản quy phạm pháp luật do Bộ
trưởng, Thủ tưởng cơ quan ngang bộ ban hành là hệ thống các yếu tố, các
nguyên tắc và phương thức xem xét sự phù hợp với hiến pháp, pháp luật của
các quyết định pháp lý chứa đựng các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc
chung do Bộ trưởng, Thủ tưởng cơ quan ngành bộ ban hành.
Trong một quốc gia thượng tôn chế độ pháp quyền, sự kiểm tra tính
cách hợp hiến, hợp pháp của quyền lập quy là một điều cần thiết.
Mặc dù các quyền hạn được quy định trong Hiến pháp và luật song
các chủ thể được trao quyền thường có xu hướng sử dụng, lấn chiếm nhiều
hơn so với phần quyền của mình. Trong cuốn Bàn về khế ước xã hội, Jacques
Rousseau cho rằng:
Vì ý chí riêng thường hay tác động ngược lại chí chung, cho

nên Chính phủ cũng thường hay có ý hướng làm trái với quyền lực
của dân chúng. Cái ý hướng ấy càng tăng thì cấu trúc quốc gia
càng suy giảm. Do đó, không có một ý chí có thể nào cưỡng lại để
cân bằng với ý hướng nói trên của chính phủ, nên sớm muộn rồi
Chính phủ cũng lấn át quyền lực tối cao của toàn dân, phá hoại
mất hiệp ước xã hội. Đó là mối nguy hại tiềm tàng cố hữu trong
một cơ chế chính trị từ khi nó mới hình thành [27].
Chính vì lẽ đó, việc kiểm tra, giám sát các hoạt động nói chung của
chính phủ và các hoạt động của từng cá nhân được trao quyền trong chính phủ
là một điều hết sức quan trọng. Trong cơ cấu chính phủ thì Bộ trưởng và Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ là những người được giao quyền hành khá lớn để

20


đảm bảo các hoạt động trong lĩnh vực do mình quản lý. Một thực tế là các cá
nhân này trong khi thực thi quyền của mình cũng đã có những việc vượt quá
quyền hành của mình và gây ra những hậu quả không tốt cho xã hội.
Hơn nữa, thực tế cho thấy rằng, trong thời gian qua khi xã hội phát
triển phát sinh ra nhiều quan hệ mới thì các cơ quan nhà nước không theo kịp
dẫn tới tình trạng là không quản lý được và ban hành ra những quyết định
cấm hoặc ngưng những hoạt động đó. Những biện pháp này không phải là
những biện pháp mang tính chất lâu dài. Bởi lẽ, xu hướng chung của sự phát
triển là cần có một không gian để phát triển, sự kìm hãm luôn là những rào
cản mà sớm hay muộn thì tới một thời điểm bùng phát những nhân tố đó cũng
sẽ đủ lớn mạnh để phá bỏ những rào cản này. Và lúc đó thì hậu quả gây ra có
lẽ còn lớn hơn nhiều lần.
Bên cạnh đó, cơ quan quản lý nhà nước khi ban hành ra những quyết
định nhưng các quyết định này không đảm bảo được những quyền và lợi ích
hợp pháp của người dân. Điều này xuất phát từ nhiều nguyên do mà chúng ta

có thể thấy như là: Quyết định quản lý nhà nước chưa được xây dựng và ban
hành theo trình tự luật định, đặc biệt là khâu thực hiện "tiền kiểm", tức là
thẩm định dự thảo quyết định chưa được chú trọng, mà mới chỉ mang tính
hình thức. Công chức thực hiện công vụ một cách hời hợt thì hậu quả là quyết
định sai sẽ lọt qua cửa thẩm định và được ban hành; Chưa có cơ chế đủ mạnh
để yêu cầu các chủ thể ban hành quyết định quản lý nhà nước là trước khi ban
hành thì phải tập hợp và lấy ý kiến người dân, huy động trí tuệ tập thể, phản
biện của các cơ quan, của xã hội để tránh những quyết định khi ban hành phải
"chết sớm" không thực hiện được; Việc phân định chức năng, nhiệm vụ, thẩm
quyền và trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý nhà nước giữa các cấp như
trung ương và địa phương, trong từng ngành vẫn chưa rõ, thậm chí, mâu
thuẫn, chồng chéo; các chủ thể khi ban hành quyết định quản lý nhà nước
chưa tính đến việc cân bằng, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các chủ thể (lợi ích

21


giữa cơ quan quản lý, lợi ích của đối tượng thi hành quyết định và của toàn xã
hội); Trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền nói
riêng còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Do vậy, tình trạng ban
hành các quyết định quản lý nhà nước không hợp pháp và hiệu quả là điều
khó tránh khỏi [12].
Có lẽ một lý do nữa cần phải kiểm tra các văn bản của cấp Bộ là tính
chất đặc thù của loại cơ quan này. Do xu hướng tự nhiên của người quản lý
nhà nước, cơ quan quản lý cấp bộ không thể tránh khỏi xu hướng ban hành
các văn bản pháp quy tạo thuận lợi cho sự quản lý của ngành mình. Điều này
dễ dẫn đến khả năng vượt khỏi biên thùy của do các văn bản cao hơn quy
định, có khả năng vi phạm các quyền của công dân.
Tóm lại, sự kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy
phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành là cần

thiết để thượng tôn pháp quyền, chống lại sự lạm dụng quyền lực từ phía cơ
quan hành pháp, bảo vệ các quyền và tự do cơ bản của công dân.
Theo nguyên tắc trọng pháp trong nhà nước pháp quyền, trước tiên,
xét về mặt nội dung, một văn bản quy phạm pháp luật phải tôn trọng các văn
bản quy phạm pháp luật ở cấp độ cao hơn. Ngoài ra, trọng pháp cũng có nghĩa
là tuân thủ hay thi hành các văn bản pháp luật ở hệ cấp cao hơn. Trọng pháp
cũng còn được hiểu theo nghĩa rộng là tôn trọng toàn diện pháp luật, tức là tất
cả các văn kiện pháp lý ở cấp bậc cao hơn ở cấp bập của cơ quan ban hành
hành vi pháp lý [18, tr. 6].
Trước tiên, quan chức cấp bộ phải lập quy trong sự tôn trọng các văn
bản do ngành lập pháp (Quốc hội) ban hành (Hiến pháp, luật, nghị quyết) hoặc
do cơ quan thường trực của ngành lập pháp ban hành (pháp lệnh, nghị quyết
của Ủy ban thường vụ Quốc hội). Mặc dù quyền lập quy được đa số các nước
hiện nay thừa nhận cho ngành hành pháp nhưng việc hành xử quyền lập quy
không được trái với các nguyên tắc pháp lý đã được xác lập bởi quyền lập pháp.

22


Chính phủ cũng như các cơ quan của chính phủ phải lập quy trên tinh
thần tổ chức thi hành các đạo luật, hoặc chí ít cũng không được trái với tinh
thần của các đạo luật. Về nguyên tắc, luật chính là một biên thùy của quyền
lập quy. Sở dĩ như vậy là vì, các quốc gia hiện nay đa số đều cam kết thực thi
pháp quyền. Pháp quyền đòi hỏi dân chúng phải được sống dưới các đạo luật
do chính họ biểu quyết (qua trưng cầu dân ý) hoặc do các đại biểu của họ biểu
quyết. Trong các chế độ dân chủ đương đại, việc điều hành chính quyền cần
phải đảm bảo sự năng động, sáng tạo, thích ứng với tốc độ phát triển của khoa
học công nghệ nhưng không được vì thế mà xâm phạm đến quyền của con
người. Khoa học công nghệ cũng là để phục vụ con người. Con người là giá
trị cao nhất. Pháp quyền chính là để bảo vệ con người. Các đạo luật do ngành

lập pháp biểu quyết phản ánh rõ nhất mong muốn chung của con người nên
ngành hành pháp không được đặt ra các văn bản pháp luật đi ngược lại mong
muốn chung của người dân, tức là không được trái luật. Do đó, cuối cùng
quyền lập quy của ngành hành pháp là cần thiết để chính quyền điều hành xã
hội dựa trên cơ sở tôn trọng pháp quyền, tôn trọng các quyền của con người.
Bên cạnh các văn bản của ngành lập pháp, các Bộ trưởng cũng phải
tôn trọng các văn bản có hiệu lực cao hơn trong hệ thống hành pháp, gồm các
nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng. Ngoài ra, theo
nguyên tắc tôn trọng toàn diện hệ thống pháp luật, quan chức cấp Bộ cũng phải
tôn trọng tất cả các văn bản ở cấp cao hơn như các văn bản của Chủ tịch nước.

23


Chƣơng 2
THỰC TRẠNG CƠ CHẾ KIỂM TRA TÍNH HỢP HIẾN, HỢP PHÁP
CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƢỞNG,
THỦ TRƢỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ Ở VIỆT NAM

2.1. VỊ TRÍ CỦA BỘ TRƢỞNG TRONG NỀN HÀNH PHÁP QUỐC GIA

Trong các nền hành chính, hành pháp đương đại, không thể thiếu một
chức danh quan trọng là các Bộ trưởng, bất kể nền hành chính, hành pháp đó
được tổ chức trong chính thể tổng thống hay chính thể nội các.
Bàn về lai lịch của chức danh Bộ trưởng, GS.TS. Nguyễn Đăng Dung
cho rằng:
Chức vụ Bộ trưởng ngày nay không phải là một sự ngẫu
nhiên, mà chúng có từ thời xa xưa của các chế độ chiếm hữu nô lệ
và phong kiến để lại, và về nguyên tắc thời nào cũng vậy, hoạt động
của họ có tầm quan trọng rất đáng kể cho sự phát triển của đất

nước. Tất cả cơ cấu quyền lực nhà nước từ cổ chí kim bị tập trung,
rồi lại bị dàn trải cho nhiều cơ quan tổ chức khác nhau, rồi cũng
quay lại sự chịu trách nhiệm của các Bộ trưởng [10, tr. 472].
Trong các nền hành chính truyền thống ở phương Đông, lục bộ là tiền
thân của bộ trưởng ngày nay. Nhìn sang phương Tây, có lẽ sự khai sinh ra các
bộ trưởng gắn liền với quá trình dân chủ hóa nước Anh: sự chuyển biến từ chế
độ quân chủ tuyệt đối sang chế độ quân chủ nghị viện, nơi các bộ trưởng vốn
là các thành viên của Viện cơ mật của nhà vua.
Ngày nay, trong các chính thể nội các ở phương Tây, vị trí của bộ
trưởng là không thể thiếu trong cấu trúc quyền lực. Thông thường ở các chính
thể này, Bộ trưởng do Thủ tướng đệ trình toàn danh sách để Nghị viện phê

24


chuẩn. Thủ tướng và các Bộ trưởng hợp lại thành Nội các. Vì vậy, chính thể
được mệnh danh là chính thể nội các.
Có lẽ nước Mỹ là một trường hợp đặc thù liên quan đến vấn đề Bộ
trưởng cần phải được xem xét. Hiến pháp Mỹ không có một quy định nào đối
với Nội các của Tổng thống. Nó quy định rằng Tổng thống có thể hỏi ý kiến,
bằng văn bản, quan chức chủ chốt của từng bộ điều hành về bất kỳ một chủ đề
nào thuộc phạm vi trách nhiệm của họ, nhưng nó không nêu cụ thể các bộ
cũng như không mô tả nhiệm vụ của chúng. Tương tự, không có một quy định
cụ thể nào về phẩm chất cho việc phục vụ trong Nội các. Nội các phát triển
nằm ngoài Hiến pháp như một đòi hỏi bắt buộc của thực tiễn, thậm chí trong
thời Gearge Washington, vị Tổng thống đầu tiên của Hoa Kỳ, Tổng thống
tuyệt nhiên không thể thi hành nhiệm vụ của mình nếu không có sự cố vấn và
trợ giúp. Nội các chính là cái mà bất kỳ một tổng thống chu đáo nào tạo ra vì
mục đích đó. Một số tổng thống đã dựa nhiều vào nội các để có được sự cố
vấn, một số khác dựa vừa phải, và có một số vị về cơ bản là phớt lờ. Cho dù

là các thành viên Nội các có hành động như là những cố vấn hay không, họ
vẫn nắm giữ trách nhiệm hướng dẫn các hoạt động của chính phủ trong những
lĩnh vực liên quan cụ thể [22, tr. 65-68]. Các Bộ trưởng ở Mỹ do Tổng thống
bổ nhiệm với sự phê chuẩn của Thượng viện.
Có những điểm rất khác biệt giữa Bộ trưởng trong chính thể nội các
và Bộ trưởng trong chính thể tổng thống ở Mỹ. Trong khi Bộ trưởng của Nội
các chế tập hợp lại thành một tổ chức có cơ cấu chặt chẽ, tham gia các phiên
họp định kỳ của Nội các với quyền bỏ phiếu có giá trị pháp lý, Bộ trưởng của
tổng thống chế ở Mỹ không được dự trù một cách mạch lạc trong Hiến pháp.
Tuy nhiên, việc nước Mỹ hình thành nên các chức danh Tổng thống, và hình
thành Nội các nhưng Nội các ở Mỹ không theo đúng nguyên nghĩa của từ
này: nó không phải là tập hợp của các Bộ trưởng có quyền lực ngang nhau
trong những phiên họp định kỳ.

25


Với một nhận thức rằng, ngành hành pháp phải có tính đơn nhất để
điều hành chính quyền linh hoạt, người Mỹ về mặt Hiến pháp chỉ trao quyền
lực cho một mình cá nhân Tổng thống. Về điều này, một nhà lập hiến Mỹ,
Hamilton lý giải:
Đơn nhất là yếu tố cần thiết để có quyền, điều đó thì đã rõ
ràng. Tính cách nhất quyết, hoạt động bí mật, mau chóng chỉ có thể
có được tới tột độ khi quyền lực tập trung ở một người chứ không
phải khi quyền lực đó phân tán ở một số người. Khi hai hoặc nhiều
người kết tụ cùng nhau để thực hiện một công cuộc chung, thì luôn
luôn sẽ có những sự bất đồng ý kiến. Nếu là một chức vụ mà họ đều
có chức tước và quyền hạn ngang nhau, thì lại e là họ sẽ ganh nhau
và có khi lại đố kỵ nhau nữa. Dù sao đi nữa thì cũng sợ sẽ có những
sự chia rẽ gay go giữa những người đó, và khi có sự chia rẽ, giá trị

của họ sẽ bị tổn thương, quyền hành của họ sẽ bị suy nhược,
chương trình hoạt động sẽ bị sao nhãng. Nếu tình trạng đó có thể
xẩy ra trong một hội đồng tối cao của ngành hành pháp của một
nước thì sẽ có ảnh hưởng tai hại cho những quyết định quan trọng
nhất của chính phủ, nhất là những trường hợp khẩn trương nhất
của quốc gia. Nguy hại hơn nữa là tình trạng đó có thể chia rẽ quốc
gia thành nhiều bè phái chống đối nhau bằng bạo động, mỗi bè
phái ủng hộ một cá nhân trong hội đồng chỉ đạo ngành hành
pháp…[21, tr. 153].
Tuy nhiên, lịch sử chính trị nước Mỹ không thể phủ nhận vai trò của
các Bộ trưởng. Thời kỳ nào, dù mức độ có khác nhau, nhưng các Tổng thống
Mỹ vẫn phải điều hành quốc gia dựa trên sự hỗ trợ của các Bộ trưởng. Đặc
biệt, do tính chất của vấn đề, các Bộ trưởng như Bộ trưởng Bộ quốc phòng,
Ngoại trưởng có vai trò to lớn đối với các chính sách đối ngoại của nền hành
pháp Mỹ.

26


Đối với Việt Nam, theo truyền thống chính trị của Trung Quốc, các
nhà nước phong kiến cũng có các bộ để phụ trách các lĩnh vực công việc của
đời sống xã hội. Bước vào nền cộng hòa, dù được thay đổi qua các thời kỳ,
chức vị Bộ trưởng luôn được đề cập trong lịch sử lập hiến Việt Nam. Theo Hiến
pháp đầu tiên năm 1946, Bộ trưởng là một thành phần của Nội các (Điều 44).
Hiến pháp 1959 cũng quy định các bộ trưởng là một trong những thành phần
hợp thành Hội đồng Chính phủ (Điều 71). Đến Hiến pháp 1980, cơ quan hành
pháp quốc gia được gọi là Hội đồng bộ trưởng, trong đó, đương nhiên không
thể thiếu thành phần là các Bộ trưởng (Điều 104). Đến Hiến pháp 1992, hiến
pháp hiện hành, cơ quan nói trên được đổi tên lại thành Chính phủ, và bộ
trưởng là một thành phần tất yếu của Chính phủ (Điều 110). Ngoài Bộ trưởng và

Thủ tướng, thành viên của Chính phủ còn được Hiến pháp dự trù "các thành viên
khác". Các thành viên khác này thường được gọi là Thủ trưởng cơ quan ngang
Bộ. Về thẩm quyền, Hiến pháp quy định: "Bộ trưởng và các thành viên khác của
Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý Nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ
trách trong phạm vi cả nước, bảo đảm quyền tự chủ trong hoạt động sản xuất,
kinh doanh của các cơ sở theo quy định của pháp luật" (Điều 116).
Cơ sở pháp lý về thẩm quyền của Chính phủ được cụ thể hóa hơn
trong điều 23 của Luật tổ chức Chính phủ. Theo đó, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang Bộ có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:
1. Trình Chính phủ chiến lược, quy hoạch phát triển, kế hoạch dài hạn,
năm năm và hàng năm, các công trình quan trọng của ngành, lĩnh vực; tổ chức
và chỉ đạo thực hiện khi được phê duyệt;
2. Chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác theo sự phân
công của Chính phủ;
3. Tổ chức và chỉ đạo thực hiện kế hoạch nghiên cứu khoa học, ứng
dụng tiến bộ khoa học, công nghệ. Quyết định các tiêu chuẩn, quy trình, quy
phạm và các định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành thuộc thẩm quyền;

27