Pháp luật Việt Nam về chống thất thoát vốn ngân sách nhà nước trong xây dựng cơ bản : Luận văn ThS. Luật : 60 38 50

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
---------------------

PHAN ANH TUẤN

PHÁP LUẬT VIỆT NAM TRONG VIỆC CHỐNG
THẤT THOÁT VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TRONG XÂY DỰNG CƠ BẢN
MÃ SỐ:

60 38 50

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội – 2007


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU .......................................................................................................... 1
1. LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI. ..................................................................................... 1
2. MỤC ĐÍCH, PHẠM VI NGHIÊN CỨU ......................................................... 4
4. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU..................................................................... 5
5. KẾT CẤU LUẬN VĂN ...................................................................................... 6
CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ XÂY DỰNG CƠ BẢN ................................... 7
1. KHÁI QUÁT VỀ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ NGUY CƠ THẤT THOÁT
VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ......................................................................... 7

1.1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA XÂY DỰNG CƠ BẢN Ở
VIỆT NAM ........................................................................................................ 7
1.2 HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI XÂY DỰNG
CƠ BẢN ........................................................................................................... 10
1.3. NHỮNG ĐẶC ĐIỂM CỦA LĨNH VỰC XÂY DỰNG CƠ BẢN ....... 11
1.3.1 ĐẶC ĐIỂM CỦA SẢN PHẨM XÂY DỰNG CƠ BẢN ................... 12
1.3.2 ĐẶC ĐIỂM CỦA QUÁ TRÌNH SẢN XUẤT XÂY DỰNG CƠ BẢN14
1.3.3 ĐẶC ĐIỂM VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN......................... 17
1.4.VAI TRÒ CỦA HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN........ 18
1.4.1 VỀ MẶT KINH TẾ ............................................................................... 19
1.4.2 VỀ MẶT CHÍNH TRỊ ........................................................................... 20
1.4.3 VỀ MẶT AN NINH, QUỐC PHÒNG,DÂN SINH. ........................... 21
2. THÀNH TỰU TRONG CÔNG TÁC XÂY DỰNG CƠ BẢN Ở VIỆT
NAM ......................................................................................................................... 22
2.1 KHÁI QUÁT ............................................................................................. 22
2.2 MỘT SỐ LĨNH VỰC TIÊU BIỂU XÂY DỰNG CƠ BẢN THÀNH
CÔNG TRONG NHỮNG NĂM QUA.......................................................... 22
2.2.1 GIAO THÔNG VẬN TẢI..................................................................... 22
2.2.2 XÂY DỰNG HỆ THỐNG CÔNG TRÌNH ĐIỆN .............................. 23
2.2.3 HỆ THỐNG CÔNG TRÌNH THUỶ LỢI ............................................ 24


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

2.2.4 HỆ THỐNG CÁC NHÀ MÁY, TRƯỜNG HỌC, BỆNH VIỆN VÀ
CÁC CÔNG TRÌNH KHÁC .......................................................................... 24
2.3. MỘT SỐ CÔNG TRÌNH TIÊU BIỂU CỦA XÂY DỰNG CƠ BẢN. 25
3. THẤT THOÁT VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG ĐẦU TƯ

XÂY DỰNG CƠ BẢN- SỰ XUỐNG CẤP CỦA CÁC CÔNG TRÌNH, BÀI
TOÁN ĐANG CẦN LỜI GIẢI ĐÁP .................................................................. 26
3.1 THẤT THOÁT VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG ĐẦU TƯ
XÂY DỰNG CƠ BẢN .................................................................................... 26
3.2. SỰ XUỐNG CẤP NGHIÊM TRỌNG CỦA CÁC CÔNG TRÌNH ... 32
4. YÊU CẦU ĐẶT RA ĐỐI VỚI NHÀ NƯỚC VÀ TOÀN THỂ XÃ HỘI
NHẰM HẠN CHẾ NHỮNG THẤT THOÁT TRONG LĨNH VỰC XÂY
DỰNG CƠ BẢN ..................................................................................................... 37
CHƯƠNG 2: MỘT SỐ CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT VÀ NHỮNG HOẠT
ĐỘNG CỤ THỂ CỦA NHÀ NƯỚC TRONG NHỮNG NĂM QUA NHẰM
CHỐNG THẤT THOÁT VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH
VỰC XÂY DỰNG CƠ BẢN. ............................................................................... 39
2.1. NHỮNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT NHẰM CHỐNG THẤT
THOÁT VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG
CƠ BẢN. .................................................................................................................. 39
2.1.1.1.NHỮNG QUY ĐỊNH VỀ XÂY DỰNG. ......................................... 39
2.1.1.2.NHỮNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ
VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC(31,32,33). ............................................................................................ 41
2.1.1.3.NHỮNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT MANG TÍNH CHẤT
CHUYÊN MÔN CÓ LIÊN QUAN. .............................................................. 43
2.2. TỔ CHỨC THỰC HIỆN ................................................................................ 43
2.3. KIỂM TRA, GIÁM SÁT,XỬ LÝ VI PHẠM TRONG HOẠT ĐỘNG ĐẦU
TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN...................................................................................... 44


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

2.4 NHỮNG LỖ HỔNG CÒN TỒN TẠI LÀM CHO HIỆU QUẢ CỦA PHÁP
LUẬT ĐỐI VỚI VIỆC CHỐNG THẤT THOÁT VỐN NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CHƯA ĐƯỢC PHÁT HUY.45
2.4.1.QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT TRONG CÔNG TÁC QUẢN LÝ
VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CHƯA PHÙ HỢP........................ 45
2.4.2 VẤN ĐỀ XÁC ĐINH TRÁCH NHIỆM CÁ NHÂN KHI XẢY RA
THẤT THOÁT VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG XÂY DỰNG
CƠ BẢN ........................................................................................................... 49
2.4.3. SỰ THIẾU HIỆU QUẢ CỦA CƠ QUAN CHỨC NĂNG TRONG
VIỆC PHÁT HIỆN, XỬ LÝ VI PHẠM VỀ LĨNH VỰC XÂY DỰNG CƠ
BẢN.................................................................................................................. 49
2.2.4. LỖ HỔNG TRONG CƠ CHẾ THU HỒI TÀI SẢN THẤT THOÁT
TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN .................................................. 51
2.4.5. CHẾ TÀI ĐỐI VỚI LOẠI TỘI PHẠM NÀY LÀ CHƯA NGHIÊM,
CHƯA ĐỦ SỨC RĂN ĐE, GIÁO DỤC, PHÒNG, CHỐNG. .................... 52
CHƯƠNG 3: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ VỀ PHÁP LUẬT PHÒNG CHỐNG
THẤT THOÁT VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG XÂY DỰNG
CƠ BẢN Ở VIỆT NAM ........................................................................................ 53
3.1.HOÀN THIỆN CÁC QUI ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VỐN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, TRONG ĐÓ
ĐẶC BIỆT QUAN TÂM CÔNG TÁC KIỂM SOÁT THANH TOÁN VỐN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN. ........................................................................... 53
3.2 BAN HÀNH QUI CHẾ ĐẦY ĐỦ VỀ XÂY DỰNG NÓI CHUNG VÀ
CÔNG TÁC XÂY DỰNG CƠ BẢN NÓI RIÊNG ............................................... 62
3.3. XÂY DỰNG MỘT ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC CÓ NĂNG LỰC, TRÌNH
ĐỘ, CÓ TINH THẦN TRÁCH NHIỆM CAO TRONG CÔNG VIỆC VÀ
CÔNG TÁC ĐẤU TRANH VỚI CÁC SAI PHẠM. ............................................ 63
KẾT LUẬN ............................................................................................................. 68
TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................68

Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

LỜI NÓI ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài.
Trong quá trình xây dựng và, tái thiết đất nước từ năm 1986 đến nay,
toàn Đảng, toàn dân ta đã cố gắng tích luỹ, lao động, học tập, phấn đấu nhằm
đưa đất nước thoát khỏi tình trạng đói nghèo, lạc hậu, đưa Việt Nam tiến lên
sánh vai cùng các cường quốc năm châu. và thực tế những thắng lợi, hiệu quả
đạt được có thể coi là câu trả lời hùng hồn nhất chứng minh tính đúng đắn của
công cuộc chuyển đổi nền kinh tế quản lý hành chính tập trung quan liêu bao
cấp “kinh tế thời chiến” sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý, điều tiết
của nhà nước. Và nó đã làm rõ một nhận định mang tính khách quan “Sau 20
năm cải cách, đất nước, con người đều đổi mới”.
Là một quốc gia đi lên từ nền kinh tế nông nghiệp lạc hậu, trải qua
hàng thế kỷ dưới ách thực dân phong kiến, chống lại ba đế quốc hùng mạnh
Mỹ, Pháp, Nhật; Sự tàn phá của chiến tranh đã làm cho nền kinh tế của Việt
Nam suy yếu trầm trọng. Đó cũng là nguyên nhân chính dẫn đến sự phát triển
của các ngành, lĩnh vực ở nước ta lạc hậu nhiều năm so với các nước tiên tiến
trên thế giới.
Là một trong những điều kịên tiên quyết góp phần đưa đất nước phát
triển, đi lên, xây dựng cơ bản với những cơ sở vật chất thiết yếu như mạng
lưới giao thông, điện, đường, trường trạm…..và các công trình quan trọng
khác phục vụ theo yêu cầu riêng của từng ngành, từng lĩnh vực đã được đặt
lên vị trí hàng đầu làm bước đột phá tiên phong so với các lĩnh vực khác. Đây
là một quyết định đúng đắn trên cơ sở tính toán, cân nhắc dựa trên hai mặt
chủ quan và khách quan của đường hướn phát triển kinh tế đất nước.
Đáp ứng yêu cầu của Công nghiệp hoá - Hiện đại hoá, trong giai đoạn

từ nay đến năm 2020 và những kế hoạch dài hạn tiếp theo, vai trò của xây
dựng cơ bản là rất quan trọng, phục vụ trực tiếp, có vị trí chiến lược đối với
mục tiêu thu hút vốn đầu tư trong và ngoài nước.


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

Chúng ta đã bắt tay xây dựng từ những năm chiến tranh và tới khi hoà
bình lập lại thì có điều kiện đẩy mạnh hơn. Có lẽ, không thể phủ nhận những
thành tựu, đóng góp mà chúng ta đã đạt được khi tiến hành công cuộc này.
Một hệ thống công trình kéo dài rộng khắp trong phạm vi cả nước đã và đang
là một trong những điều kiện tiền đề đưa xã hội phát triển đi lên. Bên cạnh
những mặt tích cực đó, tồn tại nhiều vấn đề đang được dư luận rất quan tâm.
Nhà nước cũng cố gắng thực thi các biện pháp nhằm hạn chế, tiến tới xoá bỏ
các vấn đề đó. Nhưng thực tế vẫn còn rất nhiều bức xúc và có thể còn kéo dài
trong nhiều năm tới (Thất thoát vốn ngân sách nhà nước trong xây dựng cơ
bản là một vấn nạn, một bài toán khó chưa có lời giải đáp thích đáng) và
cũng là đề tài của luận văn này.
Theo số liệu dự báo của cơ quan có thẩm quyền như Thanh tra nhà
nước, Thanh tra chuyên ngành các cơ sở ban ngành, cơ quan công an…và
đánh giá của nhiều cá nhân, tổ chức có chuyên môn cho thấy tỷ lệ thất thoát
vốn ngân sách nhà nước trong xây dựng cơ bản có thể ước lượng lên tới 30
đến 35% tổng giá trị công trình. Chúng tồn tại trong tất cả các khâu: đấu thầu,
thiết kế, thi công, nghiệm thu. Đây không phải là vấn đề riêng Việt Nam quan
tâm mà hầu hết các quốc gia trên thế giới đang nỗ lực giải quyết. Sự thất thoát
này hiện hữu rõ nét đến mức những người không có chuyên môn cũng dễ
dàng nhận ra qua sự tham nhũng, bòn rút trắng trợn, sự xuống cấp nhanh
chóng của rất nhiều công trình. Đó không đơn giản là hiện tượng, sự cố không

may mà là một sự thất thoát có nguyên nhân từ hệ thống. Có nhiều công trình
vừa đưa vào sử dụng đã phải lo sửa chữa do hư hỏng như cầu chui Văn
Thánh, Sân vận động Quốc gia Mỹ Đình, Đường cao tốc số 5 Hà Nội – Hải
Phòng…mà có lẽ để thống kê ra thì phải tốn rất nhiều giấy mực. Chúng ta
không thể không suy nghĩ, khi làm việc với Việt Nam, một chuyên gia danh
tiếng của Trung Quốc trong lĩnh vực xây dựng cơ bản nói “ở Trung Quốc,
tham nhũng mạnh như vậy mà thất thoát trong xây dựng cơ bản còn tới 15
đến 20% thì ở Việt Nam con số đó phải lớn hơn rất nhiều”.


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

Ví dụ, trên trên thế giới, tại những nước công nghiệp phát triển như
Mỹ, Nga, Nhật,….để thi công 1km đường giao thông quốc gia, với chất lượng
địa hình bình thường thì cứ chi phí khoảng 2 đến 2,5 triệu USD. Những nơi cá
biệt có thể lên đến 25- 30 triệu USD.(Để làm chưa đầy 1km đường Kim LiênÔ chợ Dừa, nhà nước ta đã chi hết 773 tỷ đồng, tương đương 45 triệu USD
(21))
Theo báo cáo giải trình thì số tiền đầu tư lớn như vậy được chi vào rất
nhiều công việc như giải phóng mặt bằng, tái định cư và các khâu của xây
dựng từ thiết kế đến thi công. Tuy nhiên, đây chỉ là báo cáo do các nhà xây
dựng tự biên ra. Còn trên thực tế, có những khoản tiền rất lớn được dùng vào
những công việc không mang tính xây dựng.
Phát biểu khai mạc tại hội thảo khoa học về thất thoát trong xây dựng
cơ bản ngày 10 tháng 11 năm 2005, Thượng tướng, Tiến sỹ Lê Thế Tiệm Thứ trưởng Bộ công an nhấn mạnh “tiêu cực, tham nhũng trong đầu tư xây
dựng cơ bản, xảy ở hầu hết các khâu từ lập dự án, khảo sát, thiết kế, đầu tư
đến thi công, nghiệm thu quyết toán công trình…diễn biến rất phức tạp và
ngày càng nghiêm trọng”. Thứ trưởng cũng cho biết, trong những năm qua,
Chính phủ đã đầu tư vốn cho xây dựng cơ bản chiếm khoảng 35%GDP.

Trong năm 2001-2005, vốn đầu tư xây dựng cơ bản toàn xã hội khoảng 30 tỷ
USD. Trong khi đó, theo đánh giá của Thượng tá Nguyễn Trọng Long Trưởng phòng 6 PC15 Tổng cục cảnh sát Bộ công an: “thất thoát trong xây
dựng cơ bản hiện nay đang xảy ra phổ biến ở mức 10 đến 40%”. Các tham
luận khác đều nhất trí cho rằng, mức thất thoát trên là có cơ sở. Nếu chúng ta
chỉ tính mức thấp nhất là 10%, thì mỗi năm nhà nước mất khoảng 1 tỷ USD.
Còn Thượng tá Nguyễn Đức Long, Trưởng phòng cảnh sát điều tra tội phạm
kinh tế công an Hà Nội cho biết “hàng năm, vốn đầu tư xây dựng cơ bản lên
đến hàng trăm ngàn tỷ đồng.Nếu tỷ lệ thất thoát là
30%, thì số tiền bị mất là quá lớn. Số tiền này đủ nuôi bộ máy hành
chính sự nghiệp của cả nước. Vậy, cần chỉ rõ nguyên nhân do đâu.


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

Vốn dầu tư xây dựng cơ bản hầu hết là từ ngân sách nhà nước, Pháp
luật phải trừng trị “những con mọt dân” đang ngày đêm đục khoét trong lòng
quốc gia để mưu lợi, tư túi cá nhân. Xuất phát từ việc nhận thức được điều
này, nhà nước ta đã và đang thực thi những biện pháp ngăn chặn và đi đến
triệt tiêu thực trạng bất cập trên. Cơ sở đầu tiên là pháp luật cần được ưu tiên.
Nhưng điều quan trọng hơn là những gì chúng ta đang và sẽ xây dựng phải
đạt hiệu quả, chất lượng như mong đợi.
2. Mục đích, phạm vi nghiên cứu
Luận văn đề cập chủ yếu tới các vấn đề có liên quan tới xây dựng cơ
bản ở nước ta hiện nay và sự cần thiết tại sao phải xem xét một cách nghiêm
túc vấn đề thất thoát vốn ngân sách nhà nước trong xây dựng cơ bản, những
hạn chế, yếu kém, những lỗ hổng trong công tác phòng chống thất thoát để sử
dụng vốn có hiệu quả. pháp luật Việt Nam đã tạo ra lỗ hổng cho nhiều cá
nhân, tổ chức rút ruột công trình nhà nước hay lãng phí của công. Những

thiếu sót, những điểm cần khắc phục cũng được vạch ra để xem mấu chốt của
vấn đề là ở đâu? Trong đó có đối chiếu với một số tình huống thực tế về xây
dựng. Bên cạnh đó cũng tìm hiểu và phát hiện những bất cập khi thực hiện qui
định của pháp luật về chống thất thoát vốn ngân sách nhà nước trong xây
dựng cơ bản. Từ đó làm cơ sở rút ra những đề xuất nhằm giải quyết tốt hơn
thực trạng này.
Trên cơ sở những ưu điểm đã đạt được, những hạn chế còn tồn tại và
đặc điểm là thực trạng thất thoát vốn cho thấy pháp luật và cơ chế thực thi
pháp luật hiện nay giải quyết vấn đề này chưa đạt hiệu quả. Với nội dung bài
viết, tác giả cũng mạnh dạn đưa ra một số đề xuất trong việc hoàn thiện các
văn bản pháp luật về chống thất thoát vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư
xây dựng cơ bản.
3. Tình hình nghiên cứu
Thất thoát vốn ngân sách nhà nước trong xây dựng cơ bản không phải
là chủ đề mới,đặc biệt trong hoàn cảnh nước ta đang đẩy mạnh chống tham


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

nhũng, lãng phí .Tuy nhiên chưa có công trình nghiên cứu tổng thể một cách
chuyên biệt và thấu đáo về đề tài này dưới góc độ pháp lý.
Về mặt nào đó,trong các bài viết như báo chí, tham luận hay một số tác
phẩm cũng có ít nhiều đề cập đến. Không chỉ ở phạm vi trong nước mà trên
thế giới cũng coi đây là một chủ đề mang tính nóng và cấp thiết cao.
Ví dụ như: Xây dựng cơ bản:Nợ đọng lớn, trả chưa nghiêm ngày
16/11/2004 của Quang Hà. báo Tuổi Trẻ.
- Thất thoát đầu tư bị phát hiện kém xa thực tế phỏng vân ông Tạ Hữu
Thanh, Phó Ban kinh tế trung ương ngày 16/11/2004.

- Báo cáo giám sát của Uỷ Ban Thường Vụ Quốc Hội về quy hoạch.đầu
tư, nợ đọng, thất thoát trong đầu tư xây dựng cơ bản ngay 16/11/2004
- Phát biểu khai mạc hội thảo khoa học về thất thoát trong xây dựng cơ
bản ngày 10 tháng 11 năm 2005 của Bộ Công An.
-Ngân sách bị xúc phạm của Quang Thiện ngày 07/09/2007 đăng trên
báo tuổi trẻ. . .vv
Đề tài này được tiến hành trong bối cảnh đất nước ta đang thực hiện
những biện pháp quyết liệt nhằm hạn chế và đẩy lùi tham ô, lãng phí. Trong
đó, lĩnh vực xây dựng cơ bản là một chủ đề nóng bỏng. Quốc hội đã ban hành
Luật đấu thầu. Trong đó, hạn chế tối đa chỉ định thầu là điểm nhấn, bên cạnh
Luật tiết kiệm chống lãng phí, luật chống tham nhũng…Chính Phủ và các Bộ,
Ngành cũng nỗ lực thực thi các biện pháp để đưa vào thực hiện có hiệu quả
trong những năm 2005, 2006, Bộ công an đã phối hợp khám phá hàng chục
vụ thất thoát vốn trong lĩnh vực xây dựng cơ bản. Điển hình là PMU18 của
Bộ Giao thông vận tải, một vụ án đang được dư luận xã hội hết sức quan tâm.
Trước sức ép là chấn chỉnh tình trạng này, Việt Nam vẫn chưa thực sự có
những biện pháp hiệu quả.
4. Phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu tình hình thực tế, các quy chế của pháp luật hịên
hành về phòng chống thất thoát vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

dựng cơ bản, Luận văn phân tích các diểm thiếu hay yếu ở khâu nào ? Trong
luận văn này có sử dụng nhiều biện pháp nghiên cứu, như phân tích, tổng hợp,
khái quát hoá, so sánh, thống kê…Trong đó, chủ đạo là phương pháp phân
tích và tổng hợp cùng nhiều thông tin tài liệu tham khảo có giá trị xác thực từ

các báo cáo, đề án khoa học, các vụ việc đã được cơ quan có thẩm quyền
công bố.
5. Kết cấu luận văn
Ngoài lời nói đầu, kết luận, danh mục văn bản, tài liệu tham khảo, luận
văn được chia làm ba chương:
Chương 1: Khái quát về xây dựng cơ bản
Chương 2: Một số chính sách pháp luật và những hoạt động cụ thể của
nhà nước trong những năm qua nhằm chống thất thoát vốn ngân sách nhà
nước trong đầu tư xây dựng cơ bản
Chương 3: Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật Việt Nam về
phòng chống thất thoát vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ XÂY DỰNG CƠ BẢN

1. Khái quát về xây dựng cơ bản và nguy cơ thất thoát vốn ngân sách nhà
nước
1.1 Cơ sở lý luận và thực tiễn của xây dựng cơ bản ở Việt Nam
Đóng vai trò quan trọng trong công cuộc kiến tạo xây dựng đất nước,
phát triển kinh tế, xây dựng cơ bản đã và đang khẳng định vị thế của mình
không chỉ với quốc gia mà còn có ý nghĩa, vai trò to lớn trong công cuộc thu
hút vốn đầu tư nước ngoài, công cuộc hội nhập kinh tế quốc tế. Qua nhiều
năm lao động cống hiến, tìm tòi, học hỏi, trưởng thành, xây dựng cơ bản đã
chứng minh được sự cần thiết của mình đối với quá trình công nghiệp hoá,
hiện đại hoá đất nước.
Mang những đặc điểm riêng về mặt kinh tế, kỹ thuật, xây dựng cơ bản

có những nét đặc trưng mà những lĩnh vực khác không có. Những đặc điểm
này có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động thực tế, quá trình đầu tư, cũng như
việc xây dựng cơ chế quản lý nhằm nâng cao hiệu quả, chất lượng công việc.
Có thể nói rằng, xây dựng cơ bản tồn tại và hiện hữu trong hầu khắp
các công trình phục vụ hoạt động sống và học tập của con người. Nhận định
của các nhà kinh tế “một quốc gia không thể phát triển nếu không quan tâm
đúng mức tới xây dựng cơ bản” là hoàn toàn có căn cứ xác đáng. Việt Nam là
một quốc gia đi lên từ nền nông nghiệp, cơ sở vật chất kỹ thuật lạc hậu, trải
qua 30 năm chiến tranh tàn phá nặng nề thì vấn đề này luôn được ưu tiên,
quan tâm ở mức cao nhất có thể. Qua các tài liệu có tính chất xác thực như
Báo cáo chi nhân sách nhà nước từ năm 2000 đến 2005 thì mức đầu tư xây
dựng cơ bản hàng năm ở nước ta chiếm khoảng trên 30 % GDP.
Ví dụ:Năm 2004, tổng chi ngân dách nhà nước là 214176 tỷ thì trong
đó chi xây dựng cơ bản là 61746 tỷ chiem khoảng 30 %.
Tuy nhiên trong số liệu trên chi ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản của
lĩnh vực quốc phòng, an ninh chưa dược đưa công khai và nếu tính cả phần


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

này thì con số thực tế lớn hơn rất nhiều. Đơn cử trong năm năm 2001-2005,
vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong toàn xã hội là khoảng hơn 30 tỷ USD. Với
một quốc gia phát triển, đây không phải là một con số lớn. Nhưng đặt vào
hoàn cảnh thực tế của Việt Nam thì đây là một lượng tài sản khổng lồ. Chỉ
một dẫn chứng nhỏ đó cũng đủ nói lên tầm quan trọng của lĩnh vực này và sự
quan tâm, đánh giá cao của nhà nước, của xã hội đối vơí xây dựng cơ bản.
Tiến tới giành thắng lợi mục tiêu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất
nước, chúng ta đã bắt tay vào thực hiện những cơ sở nền móng tạo nền tảng

cho mỗi bước đi và từng giai đoạn chiến lược. Trong đó, vai trò của xây dựng
cơ bản là rất quan trọng phục vụ trực tiếp, có vị trí đặc biệt trong việc thu hút
vốn đầu thu trong và ngoài nước.
Ngành xây dựng nói chung, trong đó xây dựng cơ bản đóng vai trò
xương sống, là một ngành sản xuất vật chất quan trọng trong nền kinh tế quốc
dân. Nó thực hiện có kế hoạch quá trình tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất
mở rộng, tài sản cố định sản xuất và phi sản xuất bằng hình thức xây dựng
mới, xây dựng lại, khôi phục và mở rộng. Qua đó, đáp ứng yêu cầu phát triển
cũng như những nhu cầu sinh hoạt cộng đồng, giao lưu quốc tế một cách có
kế hoạch, chương trình với tốc độ nhanh, góp phần xây dựng cơ sở vật chất
kỹ thuật cho nền kinh tế xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam.
Có lẽ, không phải quá chủ quan khi chúng ta khẳng định không có một
quá trình sản xuất hay một hoạt động, sinh hoạt nào của con người có thể diễn
ra mà không cần đến những công trình xây dựng cơ bản như đường xá, cầu
cống, nhà xưởng, điện nước, công trình công cộng và văn hoá. Góp phần quan
trọng cùng với các ngành khác tạo nên những bước tiến, những đột phá,
những giá trị mà xây dựng cơ bản đã, đang thực hiện một cách có hiệu quả là
một điểm nhấn, một mắt xích không thể thiếu của nền kinh tế quốc dân.
Lấy một ví dụ điển hình là để một cơ sở kinh tế, một vùng kinh tế phát
triển tốt thì ưu tiên hàng đầu phải là cơ sở hạ tầng kỹ thuật hợp lý, sau đó mới
có thể tính đến những bước tiếp theo. Bởi dù cho nơi đó có thuận tiện, ưu đãi


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

tự nhiên đến đâu mà không có những sản phẩm của xây dựng cơ bản như
điện, đường, trường, trạm thi cũng khó có thể tạo ra những bước đột phá
mạnh mẽ. Đứng về mặt giá trị của một công trình xây dựng cơ bản nói chung,

ta thấy đối với các công trình sản xuất, phần giá trị công tác xây lắp, tứ là sản
phẩm trực tiếp của xây dựng thường chiếm 60 đến 80% vốn đầu tư, còn lại là
giá trị thiết bị máy móc. Riêng đối với các công trình khác như công trình
công cộng, dân sinh, thì mức độ có thể là 90 đến 100 % giá trị.(15,chương1)
Ví dụ : Xây dựng đường điện, đường nước, đường giao thông.
Qua đó, xây dựng cơ bản góp phần đảm bảo nâng cao năng lực sản xuất
mới, có kế hoạch cải tiến cơ cấu trong từng ngành và trong toàn bộ nền kinh
tế quốc dân góp phần xây dựng những mối quan hệ cân đối giữa các ngành,
phân bố hợp lý sức sản xuất và nâng cao trình độ trang bị ký thuật trong các
ngành, vùng kinh tế. Nó còn tạo ra các điều kiện rất quan trọng cho việc thực
hiện thắng lợi cách mạng khoa học kỹ thuật va công nghệ, góp phần cho quá
trình lao động sản xuất như tập trung hoá, chuyên môn hoá, hợp tác hoá, liên
hợp hoá và góp phần quan trọng vào quá trình điện khí hoá, tự động hoá trong
mọi ngành kinh tế, văn hoá đời sống, công nghiệp, đưa các vùng miền trở nên
gần gũi mà sự tiện ích của nó mang lại.
Chính vì vậy, ngành xây dựng nói chung mà trong đó xây dựng cơ bản
là điểm mấu chốt giữ vai trò quan trọng để Đảng và nhà nước lãnh đạo thực
hiện đường lối, chính sách trong quá trình xây dựng cơ sở vật chất, kỹ thuật
của chủ nghĩa xã hội, như đường lối công nghiệp hoá, hiện đại hoá, phương
châm tự lực cánh sinh, tận dụng sự giúp đỡ của quốc tế để xây dựng nền kinh
tế tự chủ, cách mạng khoa học công nghệ, quốc phòng an ninh.
Cho đến nay, xây dựng cơ bản vẫn chưa có một khái niệm thực sự rõ
ràng, thống nhất. Hầu hết tất cả các bài viết thường chỉ nêu được nội dung của
công việc này. Tuy nhiên, có thể hiểu một cách tổng quát “xây dựng cơ bản
là hoạt động xây dựng kiến tạo nên những hạng mục công trình kỹ thuật
quan trọng thuộc nhiều ngành nghề, lĩnh vực. Là cơ sở vật chất kỹ thuật


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

của nền kinh tế quốc dân, đồng thời cũng là cơ sở vật chất kỹ thuật cho
việc tăng cường khả năng quốc phòng, an ninh đất nước.”
1.2 Hoạt động đầu tư của nhà nước đối với xây dựng cơ bản
Xây dựng cơ bản luôn được quan tâm đầu tiên khi thực hiện các
phương án qui hoạch xây dựng đúng đắn có liên quan đến những vấn đề chính
trị xã hội quan trọng như: nhanh chóng xoá bỏ sự khác biệt nông thôn, thành
thị, miền ngược, miền xuôI, tăng cường hợp tác, lưu thông giữa các vùng
miền, ngành, củng cố liên minh công nông, củng cố quan hệ sản xuất thoả
mãn nhu cầu xã hội và dân sinh.
Xây dựng cơ bản là yếu tố then chốt hàng đầu, kiến tạo nên các cơ sở
vật chất, kỹ thuật. Nều kinh tế quốc dân càng phát triển thì càng tạo điều kịên
và mở ra các cơ hội mới. Đặc biệt, còn cụ thể hoá sự kết hợp giữa kinh tế- dân
sinh- quốc phòng- an ninh, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần trong cộng
đồng xã hội.
Từ những yếu tố trên, chúng ta có thể hiểu xây dựng cơ bản là một bộ
phận quan trọng trong lĩnh vực xây dựng, kiến tạo nên những giá trị thiết yếu
của cuộc sống cộng đồng như điện, đường, trường, trạm và các công trình
khác, góp phần quan trọng trong việc thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế đất
nước, phục vụ đời sống cộng đồng, củng cố quốc phòng và an ninh.
Xây dựng cơ bản hàng năm chiếm một số vốn khổng lồ. Tử năm 2001
đến nay, lượng vốn đầu tư hàng năm cho công việc này luôn chiếm khoảng
hơn 30% GDP cả nước(18). Trong những năm 2005, 2006, mỗi năm nhà nước
ta đầu tư hơn 10 tỷ USD (Quyết toán chi ngân sách nhà nước năm 2005).
Cùng với lực lượng tham gia lao động chiếm 10 đến 14% dân số toàn quốc.
Từ những con số trên, chúng ta có thể hình dung tầm vóc to lớn của lĩnh vực
này.
Trong hoàn cảnh đất nước ta từ một nước nông nghiệp lạc hậu, trải qua
nhiều năm chiến tranh, xây dựng cơ bản càng có vị trí quan trọng và nhiệm vụ

nặng nề trong việc xây dựng mới, phục hồi và mở rộng cơ sở vật chất kỹ thuật


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

với công trình “to đẹp hơn, đàng hoàng hơn”. Do vậy, vốn đầu tư xây dựng cơ
bản hàng năm được tăng cường, cơ sở vật chất kỹ thuật của ngành đầu tư xây
dựng cơ bản được đầu tư, trang bị ngày càng hiện đại, đội ngũ cán bộ, công
nhân càng tăng về số lượng và chất lượng.
Từ yêu cầu của thực tế đời sống xã hội, quốc phòng, an ninh… xây
dựng cơ bản được đầu tư không tập trung trong một ngành, lĩnh vực hay địa
phương nào mà được tiến hành trên diện rộng bao gồm nhiều hạng mục công
trình ở trong khắp các ngành nghề. Tuy nhiên, nhà nước ta, nhà đầu tư chủ
yếu có xem xét đầu tư khu vực trọng điểm hay không trọng điểm, mức độ đầu
tư nhiều hay ít. Đây là một việc làm đúng đắn và cần thiết. Đất nước ta còn
nghèo mà đầu tư theo hình thức giàn trải, cào bằng thì việc đáp ứng đủ là rất
khó. Có những chỗ tính cấp thiết đầu tư chưa cao, hoặc là mức độ quan trọng
ít hơn thì không cần phải đầu tư nhiều. Và ngược lại, những nơi có tính chiến
lược thì phải được ưu tiên.
Nội dung luận văn chủ yếu đề cập đến thất thoát vốn ngân sách nhà
nước trong xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, chúng ta cũng nên nói tới đầu tư của
tư nhân và nguồn khác ngoài nhà nước. Trong lĩnh vực này, các nhà đầu tư
ngoài nhà nước ít quan tâm vì khả năng thu hồi vốn chậm, lượng tiền đầu tư
lớn…. nên chỉ xuất hiện ở các công trình mang tính nhỏ lẻ. Dưới góc độ
chống thất thoát vốn thì có thể nói, ở các nhà đầu tư ngoài nhà nước là mức
độ ít nhất bởi họ có cơ chế quản lý linh hoạt, đặt hiệu quả lên hàng đầu, không
mang cơ chế xin cho, và đặc biệt là tính kịp thời của các quyết định quản
lý…..Từ đó, chúng ta không thể không đặt ra một câu hỏi trong phần chính

của luận văn “tại sao nhà nước với một bộ máy chính quyền hùng hậu, có
pháp luật và các công cụ hỗ trợ mạnh lại để tình trạng thất thoát, tham nhũng,
lãng phí trở thành quốc nạn?”
1.3. Những đặc điểm của lĩnh vực xây dựng cơ bản
Xây dựng cơ bản là một ngành sản xuất vật chất đặc biệt. Nó có đặc
điểm chung của ngành sản xuất vật chất. Nhưng nó cũng có những nét riêng
biệt của ngành xây dựng. Chính từ những đặc điểm chung và riêng này, nảy


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

sinh ra những vấn đề kinh tế kỹ thuật và công nghệ có liên quan mật thiết và
ảnh hưởng trực tiếp đến qui luật phát triển ngành xây dựng nói chung và xây
dựng cơ bản nói riêng. Nó quyết định đến đặc điểm trong việc tổ chức và
quản lý đầu tư xây dựng, cấp phát tài chính và hạch toán sản xuất ngành xây
dựng.
1.3.1 Đặc điểm của sản phẩm xây dựng cơ bản
Là những công trình hay hạng mục công trình đã được hoàn thành đến
giai đoạn bàn giao dưới những hình thức xây dựng mới, mở rộng hoặc khôi
phục sửa chữa, sản phẩm xây dựng cơ bản có những đặc điểm riêng đáng chú
ý(15, chương 1):
 Sản phẩm của xây dựng cơ bản gắn với đất đai, địa điểm xây dựng,
ví dụ như đường xá, cầu cống, nhà xưởng…Từ những đặc điểm này này sinh
những đặc điểm khác. Nó đòi hỏi sản phẩm xây dựng khi sản xuất phải
nghiên cứu thật kỹ lưõng việc lựa chọn địa điểm xây dựng sản phẩm đó. Vị trí
xây dựng không những quyết định đến giá thành sản phẩm mà còn ảnh hưởng
đến hiệu quả công trình sau này. Ở đây, chúng ta có thể thấy ngay rằng, do
tính chất qui mô lớn của xây dựng cơ bản nên việc nghiên cứu, chọn vị trí

phải là khâu đầu tiên. Do sản phẩm gắn với thực tế địa hình đất đai xây dựng,
nếu địa hình tốt, thuận lợi thì chi phí, tốc đọ xây dựng, chất lượng công trình
sẽ tốt hơn và ngược lại.
 Sản phẩm của xây dựng cơ bản được làm ra theo kế hoạch, đơn đặt
hàng đã được yêu cầu trước, những việc làm tiền đề cho sự ra đời của một sản
phẩm xây dựng cơ bản có khi đã được chuẩn bị trước vài năm.
Ví dụ: Để làm một tuyến đường mới thì trước tiên phải có quyết định
xây dựng, thăm dò khảo sát thiết kế rồi mới đến giai đoạn thầu và khởi công
xây dựng… Chính đặc điểm này quyết định đến trình tự xây dựng cơ bản và
đòi hỏi có một cơ chế quản lý kinh tế riêng. Và ở đây, hợp đồng kinh tế đóng
vai trò quan trọng. Nó yêu cầu thêm đến điều kiện làm việc và đời sống người
lao động.


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

 Sản phẩm xây dựng cơ bản có tính riêng lẻ, đơn chiếc, không sản
xuất ồ ạt, đại trà. Đặc điểm này đòi hỏi với mỗi công trình xây dựng cơ bản,
phải có thiết kế riêng. Do đó, sản phẩm của nó mỗi cái mang một nét cá biệt,
nhiều vẻ, phức tạp về phương diện cấu tạo, cách chế tạo và công dụng, ảnh
hưởng rất nhiều đến điều kiện xây dựng, phương pháp quản lý. Đó là do mỗi
công trình được thi công với qui mô, kích cỡ, điểu kiện địa hình, thời gian,
thiết kế rất khác nhau. Và trên cơ sở đó tính gấp rút, quan trọng cũng khác
nhau.
 Được thi công ngoài trời, trong điều kiện tự nhiên có khối lượng rất
lớn và trảI trên diện tích rộng, dài theo tuyến, do đó chi phí lao động, vật tư,
máy móc và tiền vốn cho xây dựng cơ bản là rất lớn. Vấn đề ở đây là tồn tại
yêu cầu phải tìm ra phương pháp tiết kiệm chi phí lao động xã hội. Xây dựng

cơ bản cũng đặt ra cho những người có trách nhiệm những nhiệm vụ nặng nề
cho tổ chức thi công và cung ứng vật tư.
Ví dụ: Khi thi công đường cao tốc số 5 Hà Nội - HảI Phòng dài 100
km, trên một diện tích lớn và dài, có rất nhiều khó khăn khi cung ứng vật liệu,
di chuyển máy móc thiết bị, nhân công lao động. Và bên cạnh đó vẫn phải
đảm bảo giao thông thông suốt.
 Xây dựng cơ bản còn chịu ảnh hưởng của những yếu tố truyền
thống, thói quen, khí hậu hay trình độ phát triển của khoa học kỹ thuật quốc
gia cũng như yêu cầu thực tế của từng thời kỳ có tính dự đoán tương lai và
khả năng thực thi của nhà nước. Đây cũng là một đặc điểm rất cơ bản bởi mức
độ đầu tư và qui mô lớn không phải lúc nào muốn là làm được thống, thói
quen, khí hậu hay trình độ phát triển của khoa học kỹ thuật quốc gia cũng như
yêu cầu thực tế của từng thời kỳ có tính dự đoán tương lai và khả năng thực
thi của nhà nước. Đây cũng là một đặc điểm rất cơ bản bởi mức độ đầu tư và
qui mô lớn không phải lúc nào muốn là làm được.
 Sản phẩm của xây dựng cơ bản tồn tại lâu dài với thời gian, sức
phục vụ lớn. Tuy nhiên, những yếu tố ngoại cảnh tác động cũng là một trong
những điêu để duy trì lâu hay chóng.


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

Ví dụ: Sự quá tải của một cung đường làm cho đường nhanh chóng
xuống cấp. Từ đó, đòi hỏi các sản phẩm của xây dựng cơ bản cần phải được
thi công với chất lượng cao, tránh, loại bỏ những yếu tố rủi ro bất lợi, phải
nắm bắt được những tiến bộ kỹ thuật để tính toán và lường trước những công
trình làm ra không bị lạc hậu với thời gian sử dụng hay không đủ sức đáp ứng
yêu cầu sử dụng. Bên bạnh đó vẫn phải đảm bảo mỹ quan của công trình xây

dựng.
1.3.2 Đặc điểm của quá trình sản xuất xây dựng cơ bản
Trong nhiều các đặc điểm của một công việc hay một sản phẩm nào đó
đều có những đặc điểm chủ đạo, giữ vai trò quyết định đối với các đặc điểm
khác. Đối với xây dựng cơ bản, đặc điểm của sản phẩm làm ra quyết định đặc
điểm của quá trình sản xuất(15,chương1) :
 Do tính chất cố định của sản phẩm xây dựng cơ bản luôn ở trên một
địa bàn nào đó dẫn đến một đặc điểm trái ngược đó là sinh ra tính chất di
động, tính chất ổn định, luôn biến động theo địa điểm xây dựng và trong cả
các giai đoạn của quá trình thực hiện xây dựng công trình. Xuất phát từ đặc
điểm là sản phẩm xây dựng cơ bản có khả năng bóc tách từng khâu rất cao.
Do đó, ở mỗi khâu, khi xong việc cũng đồng nghĩa với hoàn thành và chỉ còn
chịu trách nhiệm với phần đó.
Ví dụ: Việc thi công đường cao tốc Hoà Lạc được chia làm các gói
thầu, mỗi gói thực hiện một đoạn đường và đơn vị thi công trên gói đó hoàn
thành xong đoạn này tiếp tục sang đoạn khác, không thể cố định bởi một chỗ.
 Đối với ngành sản xuất công nghiệp khác, công nhân và công cụ lao
động hoạt động chủ yếu ở một địa điểm cố định. Còn sản phẩm chế tạo ra di
chuyển qua các khâu của dây chuyền sản xuất. Sản phẩm của xây dựng cơ
bản thì ngược lại. Công nhân và tư liệu lao động phải di chuyển liên tục để
hoàn thành công tác xây lắp ngay trong phạm vi thực hiện một công trình.
Thực chất di động này còn vượt ra ngoài khuôn khổ của một địa bàn xây
dựng. Sau khi xây dựng xong một công trình, toàn bộ công nhân và tư liệu lao


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

động phải di chuyển đi nơi khác để tiến hành tiếp công việc. Do đó đặt ra

những yêu cầu rất đặc biệt đối với tổ chức thi công và quản lý xây dựng. Nó
đòi hỏi mỗi bộ phận trong bộ máy phải có tính chất linh hoạt cao, cơ động
trong tổ chức sản xuất, xác định đúng sự tập trung và phân cấp quản lý, qui
hoạch vùng hoạt động theo lãnh thổ cho các tổ chức xây dựng, kết hợp quản
lý theo ngành và theo địa phương cũng như theo vùng lãnh thổ một cách phù
hợp, áp dụng các hình thức tập trung hoá, chuyên môn hoá, hợp tác hoá và
liên hợp hoá sản xuất một cách hợp lý.
 Do khối lượng và kích thước sản phẩm lớn, thời gian xây dựng kéo
dài, có khi lên đến hàng chục năm, nên tất yếu chu kỳ sản xuất của xây dựng
cơ bản kéo dài, vốn bỏ ra xây dựng cơ bản rât lớn và nhiều năm trong dạng
công trình dở dang, không phát huy được đồng vốn, gây ứ đọng vốn. Điều
này đòi hỏi tổ chức thi công phảI tổ chức hợp lý để rút ngắn thời gian thi
công, sớm đưa công trình ra hoạt động. Chỉ tiêu này cũng là tiêu chí chủ yếu
để đánh giá kết quả sản xuất coi trọng phương châm thi công, tập trung dứt
điểm, tổ chức dự trữ vật tư hợp lý, áp dụng chế độ thanh toán và bàn giao
nhanh chóng, coi trọng nhân tố thời gian khi tính toán hiệu quả và lựa chọn
phương án.
 Sản xuất xây dựng cơ bản phải tiến hành theo đơn đặt hàng cụ thể vì
sản phẩm xây dựng cơ bản đa dạng, mang nhiều nét cá biệt, phụ thuộc nhiều
vào địa phương xây dựng và yêu cầu của những cá nhân, tổ chức sử dụng.
Trong nhiều ngành sản xuất khác, người ta có thể sản xuất, cho ra đời hàng
loạt sản phẩm mà chưa cần ai biết, nơI nào, đơn vị nào sử dụng cụ thể. Nhưng
xây dựng cơ bản thì khác hẳn. Để sản xuất một sản phẩm thì luôn phải dựa
vào những yêu cầu, đơn đặt hàng có trước, địa điểm hay người sử dụng cụ
thể, thông qua những hợp đồng cụ thể. Ngay đối với các công trình được thiết
kế mẫu cũng phải luôn luôn thay đổi ít nhiều khi đem áp dụng vào các điều
kiện cụ thể. Đặc điểm này đòi hỏi các tổ chức xây dựng phảI coi trọng công
tác hợp đồng cụ thể, chủ động tham gia vào việc xây dựng các phương án

Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

thiết kế và dự toán, coi trọng công tác so sánh các phương án sản xuất trong
điều kiện cụ thể, phối hợp tốt giữa việc áp dụng thiết kế mẫu và phương pháp
điều chỉnh khi đưa vào thực tế.
 Xây dựng cơ bản được tiến hành ngoài trời nền chịu ảnh hưởng
nhiều của thời tiết, nhiều công việc nặng nhọc, khối lượng vận chuyển lớn. Và
đặc biệt, ảnh hưởng của thời tiết thường làm gián đoạn thi công.
Ví dụ: Trời mưa kéo dài có khả năng làm đình trệ hay gây thiệt hại vật
chất, chất lượng công trình, làm cho năng lực sản xuất của tổ chức xây dựng
không được sử dụng điều hoà trong cả 4 quí, gây khó khăn trong việc lựa
chọn trình tự thi công, đòi hỏi phải dự trữ vật tư nhiều hơn, sản xuất xây dựng
phải phát triển theo hướng cơ giới hoá với mức độ cao. Các quá trình thi công
tại hiện trường và công xưởng hoá việc sản xuất các cấu kiện đúc sẵn, trên cơ
sở áp dụng kết cấu lắp ghép, qui trình tổ chức xây dựng phải có một trình tự
khai triển công tác hợp lý. Chú trọng nhân tố thời tiết khi lập tổng tiến độ thi
công, không để thời gian chết, chú ý cải thiện điều kiện làm việc cho người
lao động.
 Cơ cấu quá trình sản xuất xây dựng cơ bản phức tạp. Số đơn vị
tham gia công trình thường lớn. Các đơn vị tham gia hợp tác xây dựng trên
cùng một địa điểm và thực hiện những phần việc của mình theo trình tự thời
gian và không gian khác nhau. Đặc điểm này đòi hỏi các tổ chức xây dựng
phảI có trình độ tổ chức phối hợp trong sản xuất, cả về mặt trình tự thời gian
và mặt bằng thi công, coi trọng công tác chuẩn bị xây dựng và thiết kế tổ chức
thi công, xác định đúng những khâu công tác quyết định toàn bộ tiến trình thi
công, coi trọng công tác điều độ thi công…thì mới mang lại hiệu quả kinh tế.
Ngoài những đặc điểm trên, sản xuất xây dựng chiu sự tác động khách
quan từ các điều kiện cụ thể của địa phương, ảnh hưởng đến hiệu quả của

công tác xây dựng cơ bản.


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

1.3.3 Đặc điểm vốn đầu tư xây dựng cơ bản
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản là yêu cầu đầu tiên và vô cùng thiết yếu.
Đối với bất kỳ ngành nghề nào, vấn đề đầu tiên “vốn” cũng hết sức được coi
trọng. Xuất phát từ một thực tế không có vốn thì khó có thể làm được điều gì.
Tuy nhiên, do đặc trưng của công tác xây dựng cơ bản nên vốn đầu tư cũng có
những đặc điểm riêng(13,chương1)(16):
 Nguồn vốn đầu tư: Do tính chất qui mô rộng lớn, thời gian kéo dài
của các công trình xây dựng cơ bản dẫn đến một thực tế là rất hiếm nhà đầu tư
tư nhân nào lại có thể đứng ra thực hiện. Đứng về góc độ kinh doanh mà nhận
xét thì đối với một nhà đầu tư, vấn đề ưu tiên hàng đầu là khẳ năng sinh lời và
lợi nhuận. Trong khi đó, đối với lĩnh vực này, thì cả hai yêu cầu trên khó
được đáp ứng. Do đó, hiện nay ở Việt Nam, nguồn vốn trong đầu tư xây dựng
cơ bản chủ yếu do nhà nước cung cấp và quản lý, có nguồn gốc từ ngân sách
nhà nước, vốn vay, vốn tài trợ và các nguồn khác. Chúng ta có thể thấy, ngoài
vốn ngân sách nhà nước, thì vốn vay, vốn tài trợ và các nguồn khác sẽ được
cơ quan nhà nước có thẩm quyển quản lý để thống nhất thực hiện vì mục tiêu
chung phát triển, tránh tình trạng tuỳ tiện. Hơn nữa, xây dựng cơ bản với một
số hạng mục còn có ảnh hưởng to lớn đến quốc phòng, an ninh. Và nhà nước
phải trực tiếp quản lý.
 Số lượng vốn đầu tư xây dựng cơ bản chiếm tỷ lệ lớn trong tổng vốn
đầu tư của nhà nước cho các ngành, lĩnh vực. Những năm gần đây nhà nước
Việt Nam chi khoảng hơn 30 GDP, tức khoảng 10 tỷ USD mỗi năm. minh
chứng tầm quan trọng của xây dựng cơ bản.

 Vốn đầu tư xây dựng cơ bản thường không được cấp phát ngay một
lúc mà được giàn trảI trong một thời gian dài, thường là tương ứng với
khoảng thời gian xây dựng công trình. Điều đó xuất phát từ quy mô của công
trình xây dựng cơ bản lớn, không thể hoàn thành trong một sớm một chiều mà
thường là dài hàng năm và hàng chục năm. Cho nên lượng vốn giải ngân từ


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

đó cũng được điều tiết sao cho luôn đáp ứng đủ và không quá dư thừa. Bởi
trong lúc chưa sử dụng, nhà nước có thể tạm thời dùng vào công việc khác.
 Vốn xây dựng cơ bản được nhà nước quản lý trực tiếp, thông qua các
cơ quan nhà nước có thẩm quyền hay tổ chức được nhà nước uỷ quyền. Đó là
do tính chất quan trọng cùng với số lượng vốn lớn nên sự quản lý phải thật
chặt chẽ, chính xác, phù hợp, tránh trường hợp làm sai hay dùng sai.
 Vốn đầu tư xây dựng cơ bản chủ yếu dùng vào những công việc,
những lĩnh vực mang tính chất công cộng, xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật,
quốc phòng, an ninh….Nói chung, nó thường mang đặc điểm là đòi hỏi
lượng vốn lớn, thời gian kéo dài, chậm mang lại hoặc không mang lại lợi
nhuận.
Như vậy, qua những đặc điểm chủ yếu trên, chúng ta có thể thấy khá rõ
câu trả lời thế nào là vốn xây dựng cơ bản. Ngoài ra, còn có một số đặc điểm
khác. Nhưng chúng mang tính nhỏ lẻ và chịu sự qui định của những đặc điểm
chủ đạo.
1.4.Vai trò của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản
Từ những nhiệm vụ đầy tính cấp thiết và quan trọng đã được đặt ra,
ngành xây dựng nói chung và xây dựng cơ bản nói riêng đã có đà phát triển
mạnh. Hàng loạt công trình có tầm cỡ về qui mô cũng như trình độ kỹ thuật

tiên tiến được dựng lên bởi bàn tay và khối óc của con người Việt Nam. Bên
cạnh sự ủng hộ, giúp đỡ của quốc tế. Một số các công trình tiêu biểu như cầu
Thăng Long, cầu Thanh Trì, nhà máy nhiệt điện Phả Lại, nhà máy xi măng
Bỉm Sơn, thuỷ điện Hoà Bình, hệ thống đường cao tốc số 5, đương Pháp VânCầu Giẽ. Những công trình đó đã chứng tỏ một trình độ tiến bộ vượt bậc về
mặt kỹ thuật và tổ chức xây dựng ở nước ta, tạo điểu kiện cho những bước
tiến trong thời kỳ mới. Khẳng định những thành quả đã đạt được, chúng ta
đồng thời cũng nhấn mạnh vai trò của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản.
Những giá trị không thể phủ nhận thể hiện trên các mặt:


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

1.4.1 Về mặt kinh tế
Đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới, chuyển dịch kinh tế theo
hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá, tưng cường giao lưu và hội nhập kinh
tế, xây dựng cơ bản có những bước vận động với cách nghĩ, cách làm phù hợp
và đóng vai trò quan trọng trong việc làm chuyển dịch cơ cấu kinh tế giữa các
ngành, vùng, tạo sự thuận lợi trong lưu thông, giao lưu kinh tế quốc tế. Với
những sản phẩm do mình tạo ra, xây dựng cơ bản đã rút ngắn khoảng cách
giữa các vùng, miền, cung cấp những hạng mục công trình cần thiết, hữu ích
cho phát triển kinh tế. Với quan điểm nhất quán để phát triển kinh tế với tốc
độ cao, chúng ta cần phải đầu tư chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công
nghiệp hoá, hiện đại hoá, nâng cao tỷ trọng các ngành công nghiệp, dịch vụ
trong GDP. Bên cạnh đó phải chú trọng việc thực hiện các giải quyết sự mất
cân đối về phát triển giữa các vùng lãnh thổ, hạn chế tình trạng chênh lệch
quá lớn, phát huy tối đa tiềm năng, lợi thế tự nhiên, tạo những ưu thế nhân tạo
để giữa các vùng có sự hài hoà, cơ cấu hợp lý, có khả năng bù trừ cho nhau.
Để chuyển dịch cơ cấu kinh tế hợp lý, nhà nước cần xác định những mục tiêu,

môi trường ưu tiên đầu tư, xây dựng chiến lược quy hoạch đầu tư. Và để làm
được điều đó, xây dựng cơ bản phải luôn đi trước một bước để tạo nên những
thuận lợi mà tự nhiên không thể mang lại như cơ sở hạ tầng, giao thông,
đường điện…Nhà nước trực tiếp đầu tư hoặc khuyến khích các thành phần
kinh tế tham gia đầu tư vào những ngành, vùng đó.
Ví dụ: Để phát triển kinh tế vùng trung du miền núi phía bắc thì nhà
nước cần phải xây dựng một mạng lưới giao thông thuận tiện, phù hợp. Bên
cạnh đó là hệ thống các nhà máy, xí nghiệp chế biến, cùng với các công trình
thuỷ lợi khác…
 Với những lợi thế về khả năng tập trung nguồn vốn lớn, nhà nước có
thể đầu tư vào những chương trình, dự án có yêu cầu vốn lớn, thời hạn thu hồi
vốn có thể kéo dài mà các nguồn vốn tư nhân không thể và không muốn đầu
tư, nhưng lại không thể thiếu được đối với nền kinh tế như đầu tư cho các nhà


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

máy thuỷ điện, đường giao thông, công trình thuỷ lợi, tưới tiêu, các khu công
nghiệp lớn, làm chuyển dịch cơ cấu kinh tế một cách hợp lý. Và tất nhiên,
gánh vác những công việc này thuộc phạm vi của lĩnh vực xây dựng cơ bản.
 Đầu tư nói chung và đầu tư trong xây dựng cơ bản của nhà nước nói
riêng có tác động đến tổng cầu và tổng cung một cách mạnh mẽ. Chúng ta có
thể khẳng định, dù cho vùng nào có khả năng tiềm năng tự nhiên đến đâu mà
các công trình xây dựng cơ bản yếu kém thì cũng rất khó có thể ohát triển.
Bởi không giair được bài toán làm sao để chuyển hàng ra với chi phí thấp, chế
biến thế nào? Như vậy, từ một hiệu ứng có tính chất tất yếu, đầu tư có khả
năng tác động cao tới sự ổn định và tăng trưởng của nền kinh tế quốc dân.
Thực tế đã chứng minh, dù vùng, miền nào đó không có ưu thế về tự nhiên

nhưng những hoạt động đầu tư đúng mức vẫn sẽ đem lại hiệu quả kinh tế.
Chúng ta có thể lấy ví dụ từ nước công nghiệp phát triển hàng đầu trên thế
giới là Nhật Bản. Với địa hình núi non, tài nguyên nghèo nàn nhưng thành
quả họ đạt được thật đáng nể phục.
Tóm lại, về mặt kinh tế, giá trị của xây dựng cơ bản đối với công cuộc
phát triển là không thể phủ nhận. Yêu cầu đòi hỏi chúng ta trong công tác xây
dựng cơ bản phải có quan tâm đúng mức và luôn đi trước một bước. Nhận
thức được vấn đề này, trong những năm qua, chúng ta luôn đặt cho xây dựng
cơ bản những hình thức quan tâm đúng mức.
1.4.2 Về mặt chính trị
Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước góp phần to lớn đối
với sự tăng trưởng, ổn định phát triển kinh tế, cải thiện đời sống, tạo ra và
nâng cao thu nhập thường xuyên, ổn định cho nhân dân, góp phần giải quyết
công ăn việc làm, hạn chế tỷ lệ thất nghiệp…Từ đó tạo ra cơ chế ổn định về
mặt chính trị, xã hội, tăng cường lòng tin của nhân dân đối với đường lối
chính trị của Đảng, phá vỡ luận điệu phản động tuyên truyển đi ngược lại
nguyện vọng của toàn Đảng, toàn dân.


Khoa Luật - ĐHQGHN

Luận văn thạc sĩ luật học

Đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước tạo cơ sỏ vật chất kỹ thuật trực
tiếp phục vụ cho các hoạt động chính trị, hoạt động văn hoá, giáo dục, y tế,
thể dục thể thao, cùng với các phúc lợi công cộng khác. Qua đó, công tác giữ
vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội được phát huy.
1.4.3 Về mặt an ninh, quốc phòng,dân sinh.
Gốc của an ninh quốc phòng quốc gia đầu tiên phải nói đến là sự ổn
định về kinh tế, chính trị. Đây là nền tảng để tạo lập mạng lưới an ninh nhân

dân, quốc phòng toàn dân. Trong đó, công tác đầu tư xây dựng cơ bản góp
phần to lớn tạo ra những công trình quân sự, nhà cửa, đường xá, cầu cống,
phục vụ trực tiếp hay gián tiếp cho hoạt động an ninh quốc phòng. Khẳng
định vai trò to lớn của công tác này là có cơ sở lý luận và thực tế rất vững
chắc, đã được kiểm chứng và công nhận.
Sản phẩm của ngành xây dựng cơ bản có thể hiện hữu ở hầu khắp các
công trình phục vụ con người trong đời sống cộng đồng. Chúng ta đang đi
trên những con đường, chúng ta sử dụng nguồn điện, hệ thống cấp nước, thoát
nước, những cây cầu, con đê, công trình xây dựng..v v. Mà nhiều khi không ai
để ý đó là đóng góp công sức của lĩnh vực nào. Chất lượng của các công trình
xây dựng cơ bản ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng đời sống và hoạt động
cộng đồng.
Nâng cao chất lượng cuộc sống, phát triển kinh tế đất nước, bên cạnh
những hoạt động đầu tư về kinh tế xã hội, công tác xây dựng cơ bản luôn
được ưu tiên hàng đầu. Có thể nói không quá rằng, để đánh gía chất lượng đời
sống cộng đồng, chúng ta phần nào có thể nhìn nhận thông qua các sản phẩm
xây dựng cơ bản.
Như vậy, qua các vai trò xây dựng cơ bản trên các mặt kinh tế, chính
trị, an ninh, quốc phòng, hoạt động cộng đồng và dân sinh, chúng ta có thể
khẳng định vai trò quan trọng, giá trị to lớn của nó và số vốn đầu tư hơn 30%
GDP cả nước đã chứng minh điều đó.