Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh bắc kạn

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH

HOÀNG THỊ TƯƠI

QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH BẮC KẠN

LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG
DỤNG
Ngành: QUẢN LÝ KINH TẾ

THÁI NGUYÊN - 2020


ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH

HOÀNG THỊ TƯƠI

QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH BẮC KẠN
Ngành: QUẢN LÝ KINH TẾ
Mã số: 8340410

LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG
DỤNG

Người hướng dẫn khoa học: TS. Ngô Thị Mỹ

THÁI NGUYÊN - 2020


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi,
chưa công bố tại bất kỳ nơi nào, mọi số liệu sử dụng trong luận văn này là
những thông tin xác thực, có nguồn gốc rõ ràng.
Tôi xin chịu mọi trách nhiệm về lời cam đoan của mình.
Thái Nguyên, ngày 21 tháng 8 năm 2020
Tác giả
Hoàng Thị Tươi


ii

LỜI CẢM ƠN
Tôi xin trân trọng cảm ơn Ban Giám hiệu, Phòng Đào tạo, các khoa, văn
phòng của Trường Đại học Kinh tế và Quản trị kinh doanh Thái Nguyên đã
tạo điều kiện giúp đỡ tôi về mọi mặt trong quá trình học tập và hoàn thành
luận văn này. Tôi xin trân trọng cảm ơn sự giúp đỡ tận tình của giảng viên
hướng dẫn TS. Ngô Thị Mỹ
Trong quá trình thực hiện đề tài, tôi còn được sự giúp đỡ và cộng tác của
các cô chú, anh chị em và bạn bè, tôi xin chân thành cảm ơn. Thêm nữa, tôi
cũng muốn gửi lời cảm ơn chân thành tới bạn bè, đồng nghiệp và gia đình đã
tạo điều kiện mọi mặt để tôi hoàn thành nghiên cứu này.
Tôi xin bày tỏ sự cảm ơn sâu sắc đối với mọi sự giúp đỡ quý báu đó.
Thái Nguyên, ngày 21 tháng 8 năm 2020

Tác giả
Hoàng Thị Tươi


3

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................. i
LỜI CẢM ƠN ................................................................................................... ii
MỤC LỤC........................................................................................................ iii
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT........................................................................... vi
DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU ĐỒ ........................................................... vii
PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................. 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................ 1
2. Mục tiêu nghiên cứu...................................................................................... 2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu................................................................. 3
4. Ý nghĩa khoa học và đóng góp của luận văn ................................................ 3
5. Kết cấu của luận văn ..................................................................................... 4
Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ
QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC ................................................................................. 5
1.1. Cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách
Nhà nước ................................................................................................... 5
1.1.1. Ngân sách Nhà nước ............................................................................... 5
1.1.2. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản ................................................................... 9
1.1.3. Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước ..............
13
1.1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
.... 22
1.2. Cơ sở thực tiễn về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản......................... 25

1.2.1. Kinh nghiệm của tỉnh Quảng Ninh ....................................................... 25
1.2.2. Kinh nghiệm của thành phố Đà Nẵng................................................... 27
1.2.3. Bài học kinh nghiệm đối với tỉnh Bắc Kạn........................................... 29
Chương 2. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU............................................. 31
2.1. Câu hỏi nghiên cứu ................................................................................. 31
2.2. Phương pháp nghiên cứu......................................................................... 31
2.2.1. Phương pháp thu thập thông tin ............................................................ 31
2.2.2. Phương pháp tổng hợp thông tin........................................................... 35
2.2.3. Phương pháp phân tích thông tin .......................................................... 35
2.3. Một số chỉ tiêu phản ánh kết quả, hiệu quả quản lý vốn đầu tư XDCB.......
36


4

2.3.1. Chỉ tiêu phản ánh kết quả...................................................................... 36
2.3.2. Nhóm chỉ tiêu phản ánh thực trạng quản lý vốn ĐTXDCB NSNN ..... 37
Chương 3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN
ĐỊA BÀN TỈNH BẮC KẠN ................................................................. 39
3.1. Khái quát về tỉnh Bắc Kạn ...................................................................... 39
3.1.1. Điều kiện tự nhiên ................................................................................. 39
3.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội...................................................................... 41
3.2. Tình hình đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tỉnh Bắc
Kạn giai đoạn 2017 - 2019...................................................................... 45
3.2.1. Phân cấp quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước ...... 45
3.2.2. Các văn bản luật hiện hành liên quan đến quản lý đầu tư xây dựng
cơ bản từ ngân sách nhà nước được sử dụng tại tỉnh Bắc Kạn............... 47
3.2.3. Quy mô vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN trong tổng vốn đầu
tư xây dựng cơ bản của tỉnh Bắc Kạn ..................................................... 49

3.3. Thực trạng quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà
nước tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2017 - 2019 .............................................. 53
3.3.1. Lập và giao kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN .............. 53
3.3.2. Cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ............. 59
3.3.3. Thanh toán và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN ....... 65
3.3.4. Quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước .......... 71
3.3.5. Về thanh tra, kiểm tra, giám sát trong thực hiện quản lý nguồn vốn
từ ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn ........... 76
3.4. Phân tích các yếu tố ảnh hưởng tới quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ
bản từ ngân sách nhà nước tỉnh Bắc Kạn................................................ 81
3.4.1. Các yếu tố chủ quan .............................................................................. 81
3.4.2. Các yếu tố khách quan .......................................................................... 85
3.5. Đánh giá quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2017 - 2019........................................................ 87
3.5.1. Kết quả đạt được ................................................................................... 87
3.5.2. Hạn chế và nguyên nhân ....................................................................... 89


5

Chương 4. GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ
XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN
ĐỊA BÀN TỈNH BẮC KẠN.................................................................. 92
4.1. Định hướng và mục tiêu trong quản lý vốn đầu tư XDCB tỉnh Bắc
Kạn giai đoạn 2020 - 2025...................................................................... 92
4.1.1. Định hướng............................................................................................ 92
4.1.2. Mục tiêu................................................................................................. 93
4.2. Giải pháp tăng cường quản lý chi vốn đầu tư XDCB từ NSNN............. 95
4.2.1. Ban hành Kế hoạch triển khai thực hiện chính sách quản lý vốn đầu
tư XDCB từ NSNN của tỉnh gắn liền theo giai đoạn kế hoạch đầu tư

công trung hạn 5 năm.............................................................................. 95
4.2.2. Ban hành nguyên tắc xác định tiêu chí trong chủ trương đầu tư, lập kế
hoạch, phân bổ vốn đầu tư và điều chỉnh lại phân cấp quản lý vốn đầu
tư.............................................................................................................. 97
4.2.3. Nâng cao chất lượng công tác xây dựng dự toán và phân bổ dự toán
cho công tác đầu tư XDCB hàng năm .................................................... 99
4.2.4. Hoàn thiện công tác quyết toán vốn đầu tư......................................... 100
4.2.5. Đẩy mạnh công tác kiểm tra, thanh tra ............................................... 100
4.2.6. Nâng cao năng lực chuyên môn, nhận thức các chủ thể thực hiện
công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
của tỉnh Bắc Kạn ................................................................................... 102
4.2.7. Tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến chính sách quản lý vốn
đầu tư XDCB......................................................................................... 105
4.2.8. Xây dựng Hệ thống thông tin quản lý dự án đầu tư sử dụng ngân
sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn.............................................. 105
4.3. Kiến nghị............................................................................................... 106
4.3.1. Kiến nghị với Chính phủ và các Bộ liên quan .................................... 106
4.3.2. Kiến nghị với Kho bạc Nhà nước ....................................................... 107
KẾT LUẬN .................................................................................................. 108
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................... 110
PHỤ LỤC .................................................................................................... 112


6

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

Từ đầy đủ

NSNN

Ngân sách Nhà nước

KT - XH

Kinh tế - Xã hội

KBNN

Kho bạc Nhà nước

HĐND

Hội đồng nhân dân

XDCB

Xây dựng cơ bản

UBND

Ủy ban nhân dân

NH

Ngân hàng

NHTM

Ngân hàng thương mại

TTHC

Thủ tục hành chính

CNTT

Công nghệ thông tin

NS

Ngân sách

XDCB

Xây dựng cơ bản

ĐTXDCB

Đầu tư xây dựng cơ bản

GPMB
XDCT

Giải phóng mặt bằng
Xây dựng công trình


vii

DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU ĐỒ
Bảng:
Bảng 2.1. Phân bổ đối tượng khảo sát theo cấp quản lý ............................... 32
Bảng 2.2. Phân bổ số phiếu khảo sát theo lĩnh vực XDCB từ NSNN .......... 33
Bảng 2.3. Thang đo Likert và mức đánh giá của thang đo ........................... 35
Bảng 3.1. Một số chỉ tiêu kinh tế - xã hội tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2017- 2019
..42
Bảng 3.2. Cơ cấu phân bổ vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn tỉnh
Bắc Kạn giai đoạn 2017-2019 ...................................................... 50
Bảng 3.3. Phân bổ nguồn vốn xây dựng cơ bản từ NSNN theo địa bàn....... 52
Bảng 3.4. Tổng hợp dự toán chi vốn đầu tư XDCB từ NSNN ..................... 55
Bảng 3.5. Đánh giá của lãnh đạo quản lý về công tác Lập và giao kế hoạch
vốn đầu XDCB từ NSNN tỉnh Bắc Kạn ....................................... 57
Bảng 3.6. Đánh giá của doanh nghiệp về công tác Lập và giao kế hoạch
vốn đầu XDCB từ NSNN tỉnh Bắc Kạn từ số liệu điều tra .......... 58
Bảng 3.7. Số lượng dự án XDCB từ NSNN phân theo lĩnh vực .................. 60
Bảng 3.8. Tình hình tạm ứng vốn đầu tư XDCB từ NSNN giai đoạn 2017 2019....62
Bảng 3.9. Đánh giá của lãnh đạo quản lý về công tác Cấp phát vốn đầu tư
XDCB từ NSNN tỉnh Bắc Kạn ..................................................... 63
Bảng 3.10. Đánh giá của doanh nghiệp về công tác Cấp phát vốn đầu tư
XDCB từ NSNN tỉnh Bắc Kạn ..................................................... 64
Bảng 3.11. Tình hình thu hồi tạm ứng vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua Kho
bạc nhà nước Bắc Kạn giai đoạn 2017 - 2019.............................. 66
Bảng 3.12. Tình hình giải ngân thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ
NSNN giai đoạn 2017-2019 ......................................................... 68
Bảng 3.13. Đánh giá của lãnh đạo quản lý về công tác Thanh toán và kiểm
soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN tỉnh Bắc Kạn ......... 69
Bảng 3.14. Đánh giá của doanh nghiệp về công tác Thanh toán và kiểm soát
thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN tỉnh Bắc Kạn ................. 71

Bảng 3.15. Dự án hoàn thành chưa được quyết toán giai đoạn 2017-2019.... 72


viii

Bảng 3.16. Đánh giá của lãnh đạo quản lý về công tác Quyết toán vốn đầu
tư XDCB từ NSNN tỉnh Bắc Kạn................................................. 74
Bảng 3.17. Đánh giá của doanh nghiệp về công tác Quyết toán vốn đầu tư
XDCB từ NSNN tỉnh Bắc Kạn ..................................................... 75
Bảng 3.18. Kết quả thanh tra chi NSNN tại các đơn vị trên địa bàn tỉnh Bắc
Kạn giai đoạn 2017 - 2019............................................................ 78
Bảng 3.19. Kết quả kiểm soát chi NSNN tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2017 - 2019..
79
Bảng 3.20. Đánh giá các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư xây dựng
cơ bản từ ngân sách nhà nước tỉnh Bắc Kạn từ số liệu điều tra ... 81
Biểu đồ:
Biểu đồ 3.1. Dự toán phân bổ vốn NSNN cho đầu tư XDCB phân theo cấp
quản lý tỉnh Bắc Kạn .................................................................... 54


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngân sách nhà nước (NSNN) là một phạm trù kinh tế, lịch sử gắn liền
với sự hình thành và phát triển của Nhà nước và của hàng hóa, tiền tệ. Nhà
nước với tư cách là cơ quan quyền lực thực hiện duy trì và phát triển xã hội
thường quy định các khoản thu mang tính bắt buộc các đối tượng trong xã hội
phải đóng góp để đảm bảo chi tiêu cho bộ máy Nhà nước, quân đội, cảnh sát,
giáo dục. Trải qua nhiều giai đoạn phát triển của các chế độ xã hội, nhiều khái

niệm về ngân sách (NS) Nhà nước đã được đề cập theo các góc độ khác nhau.
Trong thực tiễn hoạt động ngân sách Nhà nước là hoạt động thu (tạo thu) và
chi tiêu (sử dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận
động giữa một bên là Nhà nước với một bên là các chủ thể kinh tế, xã hội
trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân dưới hình thức giá trị
(Bùi Quang Bình,
2012).
Đối với nội dung chi ngân sách nhà nước bao gồm hai bộ phận chính là
chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, trong đó chi đầu tư xây dựng cơ bản
chiếm tỷ trọng chính trong hoạt động chi đầu tư phát triển. Vốn đầu tư xây
dựng cơ bản (XDCB) từ nguồn vốn ngân sách nhà nước là một nguồn lực tài
chính rất quan trọng của quốc gia đối với sự phát triển kinh tế - xã hội, góp
phần tạo lập cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế, thực hiện những vấn đề
xã hội, bảo vệ môi trường. Với vai trò quan trọng như vậy, quản lý vốn đầu tư
XDCB từ NSNN có ý nghĩa rất lớn. Vì vậy, Nhà nước đã xây dựng những văn
bản quy phạm pháp luật dưới nhiều hình thức khác nhau như: Luật, Nghị
định, Thông tư… nhằm quản lý hiệu quả tránh thất thoát, lãng phí. Các văn
bản này được điều chỉnh, sửa đổi nhiều lần và ngày càng phù hợp hơn với yêu
cầu quản lý nguồn vốn cho hoạt động đầu tư XDCB trong cả nước.
Cũng như trong cả nước, việc quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại
tỉnh Bắc Kạn cũng được chú trọng. Hệ thống quản lý vốn đầu tư XDCB các


2

cấp đã có nhiều nỗ lực trong việc triển khai, thực hiện cơ chế chính sách
chung, cải tiến quy trình, thủ tục cấp phát và quản lý sử dụng, tăng cường
công tác thanh tra, kiểm tra. Kết quả mang lại góp phần không nhỏ vào việc
sử dụng nguồn vốn này đúng mục đích, đúng luật và có hiệu quả cao;
kịp thời phát hiện những khoản chi đầu tư XDCB sai mục đích, sai nguyên

tắc, vi phạm quy trình, sai định mức chi tiêu... giúp nâng cao hiệu quả sử dụng
vốn đầu tư XDCB từ NSNN theo nhiệm vụ được giao. Tuy vậy, trong quá
trình triển khai thực hiện, quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN của tỉnh
Bắc Kạn không tránh khỏi những thiếu sót trong các khâu như: cấp phát, sử
dụng và thanh toán vốn. Vì vậy, một số dự án xảy ra tình trạng chậm tiến độ,
chất lượng công trình kém gây thất thoát, lãng phí vốn ảnh hưởng đến hiệu
quả sử dụng vốn đầu tư XDCB. Trong điều kiện cả nước đang đẩy mạnh cải
cách hành chính, đổi mới quản lý chi tiêu công, thực hành tiết kiệm và chống
thất thoát, lãng phí thì việc hoàn thiện quản lý chi tiêu công nói chung và quản
lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách Nhà nước cần được thực hiện quyết liệt
hơn. Việc tìm kiếm những giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý vốn
đầu tư XDCB từ NSNN là vấn đề rất cấp thiết và có tính thời sự cao. Đó cũng
là lý do học viên lựa chọn đề tài: “Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ
ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn” làm nội dung nghiên cứu
của luận văn.
2. Mục tiêu nghiên cứu
2.1. Mục tiêu chung
Nghiên cứu thực trạng quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách
Nhà nước trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2017 – 2019 đề làm căn cứ xây
dựng giải pháp phù hợp nhằm tăng cường quản lý vốn đầu tư XDCB góp phần
nâng cao hiệu sử dụng nguồn vốn qua đó đưa kinh tế tỉnh Bắc Kạn ngày một
phát triển.
2.2. Mục tiêu cụ thể


3

- Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản
lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN.
- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN

tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2017 - 2019. Từ đó làm rõ các yếu tố ảnh hưởng đến
quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tỉnh Bắc Kạn.
- Đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường quản lý vốn đầu tư XDCB
từ NSNN tỉnh Bắc Kạn trong giai đoạn 2020 - 2025.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là công tác quản lý vốn đầu tư XDCB
từ nguồn NSNN.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về thời gian: Luận văn sử dụng nguồn số liệu thứ cấp trong
giai đoạn 2017 - 2019. Các số liệu sơ cấp được tiến hành điều tra, khảo sát vào
tháng 12/2019. Các giải pháp được đề xuất trong giai đoạn 2020-2025.
- Phạm vi không gian: luận văn nghiên cứu trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn.
- Phạm vi về nội dung: Luận văn tập trung phân tích, đánh giá thực
trạng quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2017 - 2019
theo các nội dung bao gồm (i) Lập và giao kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ
bản từ NSNN, (ii) Cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà
nước, (iii) Thanh toán và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ
ngân sách Nhà nước, (iv) Quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân
sách nhà nước và (v) Thanh tra, kiểm tra quá trình sử dụng vốn đầu tư xây
dựng cơ bản. Từ đó đề xuất các giải pháp tăng cường công tác quản lý XDCB
từ NSNN tỉnh Bắc Kạn trong giai đoạn 2020 - 2025.
4. Ý nghĩa khoa học và đóng góp của luận văn


4

- Luận văn góp phần làm rõ hơn cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư
XDCB từ NSNN.
- Trên cơ sở đánh giá thực trạng, làm rõ những kết quả đạt được, chỉ ra

những hạn chế, yếu kém trong công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
tỉnh Bắc Kạn, luận văn đã đề xuất một số giải pháp chủ yếu có tính khả thi
nhằm tăng cường công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tỉnh Bắc Kạn.
- Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các chủ đầu tư,
ban quản lý dự án; đồng thời có thể làm tài liệu phục vụ đào tạo, giảng dạy,
học tập và nghiên cứu bổ ích, có giá trị cho cán bộ, công chức trong hệ thống
quản lý NSNN tỉnh Bắc Kạn.
5. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, danh mục
bảng biểu sơ đồ, danh mục chữ viết tắt luận văn được bố cục thành 4 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý vốn đầu tư
xây dựng cơ bản từ NSNN.
Chương 2: Phương pháp nghiên cứu.
Chương 3: Thực trạng quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn
tỉnh Bắc Kạn.
Chương 4: Một số giải pháp tăng cường quản lý vốn đầu tư XDCB từ
NSNN tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2020 - 2025.


5

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ
VỐN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC
1.1. Cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách
Nhà
nước
1.1.1. Ngân sách Nhà nước

1.1.1.1. Khái niệm Ngân sách Nhà nước
Ngân sách nhà nước hay ngân sách Chính phủ là một phạm trù kinh tế
và là phạm trù lịch sử; là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ
"Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở
mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất,
người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các
trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Các nhà kinh tế Nga quan niệm:
NSNN là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất
định của quốc
gia.
Tại Việt Nam, khái niệm NSNN được định nghĩa theo Luật NSNN năm
2015 như sau: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà
nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
NSNN bao gồm các khoản thu: từ thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ
hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá
nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật, các
khoản do Nhà nước vay để bù đắp bội chi, được đưa vào cân đối NSNN và
bao gồm các khoản chi: chi phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng an


6

ninh, bảo đảm hoạt động bộ máy Nhà nước, chi trả của Nhà nước, chi viện trợ
và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật (Lê Văn Hưng, 2013).


7

1.1.1.2. Đặc điểm của Ngân sách nhà nước
NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng bộ máy Nhà nước vừa là công
cụ hữu ích để Nhà nước quản lý, điều tiết nền kinh tế quốc dân và giải quyết
các vấn đề xã hội. Ngân sách nhà nước có 5 đặc điểm (Lê Văn Hưng, 2013):
- Việc tạo lập và sử dụng NSNN gắn liền với quyền lực kinh tế - chính
trị của Nhà nước, được Nhà nước triển khai, thực hiện trên cơ sở những luật lệ
nhất định.
- NSNN gắn chặt với sở hữu Nhà nước và luôn chứa đựng lợi ích
chung, lợi ích công cộng. Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quyết định
đến các khoản thu - chi của NSNN nhằm mục tiêu giúp Nhà nước giải quyết
các quan hệ lợi ích trong xã hội.
- NSNN là một bản dự toán thu chi. Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm
lập NSNN và đề ra các thông số quan trọng có liên quan đến chính sách mà
Chính phủ phải thực hiện trong năm tài khóa tiếp theo.
- NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. Trong
đó tài chính nhà nước là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính quốc gia. Tài
chính nhà nước tác động đến sự hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh
tế - xã hội. Tài chính nhà nước thực hiện huy động và tập trung một bộ phận
nguồn lực tài chính từ các định chế tài chính khác chủ yếu qua thuế và các
khoản thu mang tính chất thuế. Trên cơ sở nguồn lực huy động được, Chính
phủ sử dụng NSNN để tiến hành cấp phát kinh phí, tài trợ vốn cho các tổ chức
kinh tế, các đơn vị thuộc khu vực công nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát
triển kinh tế - xã hội.
- Đặc điểm của NSNN luôn gắn liền với tính giai cấp: ngân sách được
dự toán, được thảo luận và phê chuẩn bởi cơ quan pháp quyền, quyền quyết
định là của toàn dân được thực hiện thông qua Quốc hội. NSNN được giới hạn
thời gian sử dụng, được quy định nội dung thu - chi, được kiểm soát bởi hệ
thống thể chế, báo chí và nhân dân.

8

1.1.1.3. Vai trò của Ngân sách Nhà nước
Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta
hiện nay, NSNN có các vai trò chủ yếu sau (Vũ Thị Nhài, 2007):
- Thứ nhất, ngân sách có vai trò huy động nguồn tài chính để đảm bảo
nhu cầu chi tiêu của Nhà nước và thực hiện sự cân đối thu chi tài chính của
Nhà nước. Đó là vai trò cơ bản của NSNN trong mọi mô hình kinh tế. NSNN
gắn chặt với các chi phí của Nhà nước trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của
mình.
- Thứ hai, NSNN là công cụ tài chính của Nhà nước góp phần thúc đẩy
sự tăng trưởng của nền kinh tế, điều chỉnh kinh tế vĩ mô. Nhà nước sử dụng
NSNN như công cụ tài chính để kiềm chế lạm phát, ổn định thị trường, giá cả
cũng như giải quyết các nguy cơ tiềm ẩn về bất ổn định KT-XH.
- Thứ ba, NSNN là công cụ tài chính góp phần bù đắp những khiếm
khuyết của kinh tế thị trường, đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trường,
thúc đẩy phát triển bền vững. Nhà nước sử dụng NSNN thông qua công cụ là
chính sách thuế khóa và chi tiêu công để phân phối lại thu nhập giữa các tầng
lớp dân cư trong xã hội, cung cấp hàng hóa dịch vụ công cho xã hội, chú ý
phát triển cân đối giữa các vùng, miền đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi
trường sinh thái.
Vai trò của NSNN vô cùng quan trọng trong việc điều tiết và quản lý
mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Vì vậy, cần phải có sự cân bằng trong thu
chi ngân sách.
1.1.1.4. Hoạt động thu ngân sách nhà nước
Khái niệm: Thu NSNN là hoạt động của các cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền nhằm tập trung một bộ phận của cải xã hội dưới hình thức giá trị
theo những hình thức và biện pháp phù hợp để hình thành nên quỹ NSNN.
Đặc điểm của thu NSNN: thu NSNN gắn liền với việc thực hiện chức
năng, nhiệm vụ của nhà nước; Các khoản thu NSNN bắt nguồn và gắn liền với

9

sự phát triển của nền kinh tế quốc dân và các quá trình kinh tế (Nguyễn Thị
Thoa, 2015).
Phân loại các khoản thu NSNN: hiện nay trong quản lý NSNN, nội
dung kinh tế là căn cứ phổ biến để phân loại các khoản thu NSNN. Căn cứ vào
nội dung này thì các khoản thu NSNN được chia thành 02 loại: Thu từ thuế,
phí, lệ phí có tính chất thuế; Thu không mang tính chất thuế, bao gồm một số
nhóm tiêu biểu như sau: lợi tức của Nhà nước thu được từ hoạt động góp vốn
tại các tổ chức kinh tế, tiền bán và cho thuê tài sản của Nhà nước; tiền thu hồi
vốn của nhà nước từ các cơ sở kinh tế, viện trợ không hoàn lại và vay của các
tổ chức Chính phủ, phi chính phủ ở nước ngoài, thu khác.
1.1.1.5. Hoạt động chi ngân sách nhà nước
Khái niệm chi NSNN: Chi NSNN là một phạm trù kinh tế tồn tại khách
quan gắn liền với sự tồn tại của Nhà nước. Chi NSNN là việc nhà nước phân
phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm bảo đảm điều kiện vật chất để duy trì sự
hoạt động và thực hiện các chức năng đáp ứng nhu cầu đời sống kinh tế xã hội
dựa trên các nguyên tắc nhất định.
Đặc điểm chi ngân sách nhà nước:
NSNN phục vụ chi cho các hoạt động phục vụ lợi ích chung của cộng
đồng dân cư ở các vùng hay ở phạm vi quốc gia.
Các khoản chi NSNN luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước và những
nhiệm vụ kinh tế chính trị, xã hội mà Nhà nước thực hiện.
NSNN cung cấp các khoản chi cho hàng hóa công cộng như đầu xây
dụng cơ sở hạ tầng, quốc phòng, an ninh bảo vệ trật tự xã hội… đồng thời đó
cũng là những khoản chi cần thiết, phát sinh tương đối ổn định như: chi lương
cho viên chức bộ máy Nhà nước, chi hàng hóa dịch vụ công đáp ứng nhu cầu
tiêu dùng công cộng của các tầng lớp dân cư…

Các khoản chi NSNN mang tính không hoàn trả hay hoàn trả không
trực tiếp (Lê Ngọc Châu, 2004).


10

Nội dung chi NSNN: chi NSNN diễn ra trên phạm vi rộng, dưới nhiều
hình thức. Trong quản lý tài chính, chi NSNN được chia làm hai nội dung chi
lớn: chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.
- Chi thường xuyên: là quá trình phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà
nước để đáp ứng nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ thường
xuyên của Nhà nước về quản lý KT-XH. Cùng với quá trình phát triển KT-XH
các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước ngày càng gia tăng, do đó đã làm
phong phú nội dung chi thường xuyên của NSNN.
- Chi đầu tư phát triển: là quá trình Nhà nước sử dụng một phần vốn
tiền tệ đã được tạo lập thông qua hoạt động thu của NSNN để đầu tư xây dựng
hạ tầng KT - XH, phát triển sản xuất và để dự trữ vật tư hàng hóa, nhằm đảm
bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng cường của nền kinh tế. Chi đầu tư
XDCB là khoản mục chi cơ bản trong nội dung chi đầu tư phát triển của
NSNN.
1.1.2. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản
1.1.2.1. Khái niệm
Theo Luật Đầu tư của Việt Nam (2005): “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ
vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến
hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định khác
của pháp luật có liên quan”.
Xây dựng cơ bản là hoạt động có chức năng tái sản xuất giản đơn và tái
sản xuất mở rộng các tài sản cố định có tổ chức sản xuất và không có tổ chức
sản xuất các ngành kinh tế thông qua các hoạt động xây dựng mới, xây dựng
mở rộng, xây dựng lại, hiện đại hóa hay khôi phục các tài sản cố định.

Đầu tư xây dựng cơ bản là một bộ phận của hoạt động đầu tư, đó là việc
bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái
sản xuất mở rộng các tài sản cố định nhằm phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật
cho nền kinh tế quốc dân.


11

Dưới giác độ là một nguồn vốn đầu tư nói chung, vốn đầu tư XDCB từ
NSNN cũng như các nguồn vốn khác - đó là biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu
tư, bao gồm các chi phí tiêu hao nguồn lực phục vụ cho hoạt động đầu tư,
nghĩa là bao gồm toàn bộ chi phí đầu tư (Nguyễn Thị Thoa, 2015). Luật Đầu tư
(2005) của Việt Nam định nghĩa: "Vốn đầu tư là tiền và tài sản hợp pháp khác
để thực hiện các hoạt động đầu tư theo hình thức đầu tư trực tiếp hoặc đầu tư
gián tiếp". Dưới giác độ một nguồn lực tài chính quốc gia, vốn ĐTXDCB từ
NSNN là một bộ phận của quỹ NSNN trong khoản chi đầu tư của NSNN hàng
năm được bố trí cho đầu tư vào các công trình, dự án XDCB của Nhà nước.
Từ các nội dung phân tích trên, tác giả đã tổng hợp và đưa ra khái niệm
vốn đầu tư XDCB được sử dụng trong luận văn như sau: Vốn đầu tư XDCB là
toàn bộ những chi phí để đạt được mục đích đầu tư bao gồm chi phí cho việc
khảo sát thiết kế và xây dựng, mua sắm, lắp đặt máy móc thiết bị và các chi
phí khác được ghi trong tổng dự toán.
1.1.2.2. Đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản
Đầu tư XDCB có những đặc điểm riêng biệt, đòi hỏi nhà quản lý phải
nắm vững để đưa ra các quyết định quản lý phù hợp nhất. Bao gồm các đặc
điểm sau (Cấn Quang Tuấn, 2009):
- Đầu tư XDCB là hoạt động đòi hỏi lượng vốn lớn và nằm đọng lại
trong suốt quá trình thực hiện đầu tư.
- Đầu tư XDCB có tính chất lâu dài, thời gian để tiến hành một công
cuộc đầu tư cho đến khi thành quả của nó phát huy tác dụng thường đòi hỏi

nhiều năm tháng với nhiều biến động xảy ra.
- Sản phẩm đầu tư XDCB là các công trình xây dựng gắn liền với đất
xây dựng công trình. Vì vậy, mỗi công trình xây dựng có một địa điểm xây
dựng và chịu sự chi phối bởi điều kiện địa hình, địa chất, thủy văn, môi
trường, khí hậu, thời tiết… của nơi đầu tư xây dựng công trình, nơi đầu tư xây
dựng công trình cũng chính là nơi đưa công trình vào khai thác, sử dụng.


12

- Sản phẩm xây dựng cơ bản chủ yếu được sản xuất theo đơn đặt hàng
và có tính đơn chiếc. Mỗi hạng mục công trình, công trình có một thiết kế và
dự toán riêng tùy thuộc vào mục đích đầu tư và điều kiện địa hình, địa chất,
thủy văn, khí hậu, thời tiết… của nơi đầu tư xây dựng công trình.
- Đầu tư xây dựng cơ bản được tiến hành trong tất cả ngành kinh tế
quốc dân, các lĩnh vực kinh tế xã hội như công nghiệp, nông nghiệp, giao
thông, xây dựng, y tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh…
1.1.2.3. Các nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản
Vốn đầu tư XDCB được hình thành từ các nguồn sau (Thái Bá Cẩn,
2007):
- Vốn NSNN: được hình thành từ tích lũy của nền kinh tế và được nhà
nước bố trí trong kế hoạch ngân sách để cấp cho chủ đầu tư thực hiện các công
trình theo kế hoạch hàng năm.
- Vốn tín dụng đầu tư bao gồm: vốn của NSNN dùng để cho vay, vốn
huy động của các đơn vị trong nước và các tầng lớp dân cư. Vốn vay dài hạn
của các tổ chức tài chính, tín dụng quốc tế…
- Vốn tự có của các đơn vị sản xuất kinh doanh, dịch vụ thuộc mọi
thành phần kinh tế, đối với doanh nghiệp quốc doanh, vốn này hình thành tự
lợi nhuận (sau khi nộp thuế cho Nhà nước), vốn khấu hao cơ bản để lại, tiền
thanh lý tài sản và các nguồn thu khác theo quy định của Nhà nước.

- Vốn hợp tác liên doanh với nước ngoài: vốn này của các tổ chức, cá
nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam bằng tiền nước ngoài hoặc bất kỳ tài
sản nào được Chính phủ Việt Nam chấp nhận để hợp tác kinh doanh trên cơ sở
hợp tác kinh doanh hoặc thành lập doanh nghiệp 100% vốn nước ngoài.
- Vốn vay nước ngoài bao gồm: vốn do Chính phủ vay theo hiệp định
ký kết với nước ngoài, vốn do các đơn vị sản xuất kinh doanh dịch vụ trực tiếp
vay của các tổ chức, doanh nghiệp nước ngoài.


13

1.1.2.4. Vốn ngân sách Nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản
Ngân sách nhà nước với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất
của Nhà nước tham gia huy động và phân phối vốn đầu tư thông qua hoạt
động thu, chi NSNN. Phân loại vốn NSNN trong đầu tư XDCB bao gồm
(Trần Văn Hồng,
2002):
* Theo phân cấp quản lý NSNN, có thể chia nguồn vốn đầu tư từ NSNN


14

thành:
- Vốn đầu tư của ngân sách Trung ương được hình thành từ các khoản
thu của ngân sách Trung ương nhằm đầu tư cho các dự án phục vụ cho lợi ích
quốc gia.
- Vốn đầu tư của ngân sách địa phương được hình thành từ các khoản
thu của ngân sách địa phương nhằm đầu tư cho các dự án phục vụ cho lợi ích
của từng địa phương đó. Nguồn vốn này thường được giao cho các cấp chính
quyền địa phương quản lý và sử dụng.

* Theo mức độ kế hoạch hóa vốn đầu tư, có thể chia nguồn vốn đầu tư
từ ngân sách nhà nước thành:
- Vốn xây dựng cơ bản tập trung (vốn trong nước và vốn ngoài nước):
nguồn vốn này được hình thành theo kế hoạch với tổng mức vốn và cơ cấu
vốn do Thủ tướng Chính phủ quyết định giao cho từng bộ, ngành và từng tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương.
- Vốn đầu tư từ nguồn thu được để lại theo Nghị quyết của Quốc hội,
các
địa phương được chủ động đầu tư.
- Vốn đầu tư theo các chương trình, dự án quốc gia như: chương trình
135, chương trình kiên cố hóa kênh mương…
- Vốn đầu tư thuộc NSNN nhưng được để lại tại đơn vị để đầu tư tăng
cường cơ sở vật chất như nguồn vốn quảng cáo, nguồn thu học phí…
Vốn NSNN đầu tư cho XDCB thường có quy mô lớn và không có khả
năng thu hồi trực tiếp, có tác dụng chung cho nền kinh tế - xã hội nhưng các
thành phần kinh tế khác không có khả năng hoặc không muốn tham gia.


1.1.3. Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước
1.1.3.1. Khái niệm và mục đích của quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
a. Khái niệm
Quản lý là tác động có mục đích, có kế hoạch của chủ thể quản lý đến
tập thể của những người lao động (nói chung là khách thể quản lý) nhằm thực
hiện được những mục tiêu dự kiến. Dựa vào khái niệm vốn đầu tư XDCB
được trình bày ở phần trên, luận văn đưa ra khái niệm về quản lý vốn đầu tư
XDCB từ NSNN như sau: Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là quá trình
quản lý vốn giữa các cơ quan nhà nước với chủ đầu tư, đồng thời thanh toán
cho các Nhà thầu tư vấn, xây lắp, cung ứng thiết bị và chi tiêu cho bản thân
chủ đầu tư. Bản chất của việc cấp vốn là Nhà nước (chủ đầu tư là người đại
diện) mua lại sản phẩm xây dựng, lắp đặt thiết bị công nghệ và các sản phẩm

xây dựng cơ bản khác của các nhà thầu, do đó việc cấp đúng, cấp đủ tức là
cấp đúng giá trị của hàng hóa xây dựng cơ bản mà nhà thầu bán cho chủ đầu
tư (Nhà nước). Cơ chế cấp phát, chi đầu tư từ NSNN là nhân tố quan trọng
trong việc giảm thất thoát, tiêu cực trong đầu tư xây dựng, góp phần nâng cao
chất lượng công trình xây
dựng.
b. Mục đích
Mục đích quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là đảm bảo sử dụng vốn
đúng mục đích, đúng nguyên tắc, đúng tiêu chuẩn, chế độ quy định và có hiệu
quả cao. Đối với vốn đầu tư XDCB từ NSNN hiệu quả không đơn thuần là lợi
nhuận hay hiệu quả kinh tế nói chung mà là hiệu quả tổng hợp, hiệu quả kinh
tế - xã hội. Như vậy kiểm soát chi đầu tư XDCB nhằm các mục đích sau:
- Đảm bảo các khoản chi tiêu đúng đối tượng, đúng nội dung của dự án
đã được phê duyệt, theo đúng đơn giá hợp đồng A-B ký kết, góp phần chống
lãng phí, thất thoát trong công tác quản lý chi đầu tư XDCB, nâng cao hiệu
quả vốn đầu tư.