Xây dựng chính sách công ở việt nam hiện nay những vấn đề lý luận và thực tiễn

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

Nguyễn Thanh Bình

XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ
THỰC TIỄN

LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, 2020


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

Nguyễn Thanh Bình

XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ
THỰC TIỄN

Ngành: Chính sách công
Mã số: 934.04.02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

GS.TS. Võ Khánh Vinh

Hà Nội, 2020


LỜI CAM ĐOAN
Luận án này là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi, được thực hiện dưới sự
hướng dẫn khoa học của GS.TS. Võ Khánh Vinh. Các số liệu và những kết quả
nghiên cứu được trình bày trong luận án này hoàn toàn khách quan, trung thực.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này.
Nghiên cứu sinh

Nguyễn Thanh Bình


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 01
Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1. Tình hình nghiên cứu về lý luận xây dựng chính sách công ............................. 13
1.2. Tình hình nghiên cứu về thực tiễn xây dựng chính sách công ở Việt Nam ....... 25
1.3. Nhận xét chung và những vấn đề luận án tiếp tục nghiên cứu ......................... 27
Tiểu kết chương 1 ................................................................................................. 30
Chương 2
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CÔNG

2.1. Quan niệm về chính sách công và xây dựng chính sách công ................................. 32
2.2. Các cách tiếp cận lý thuyết về mô hình xây dựng chính sách công ......................... 48
2.3. Quá trình xây dựng chính sách công và vai trò của các chủ thể chính sách ........... 57
2.4. Môi trường chính sách ảnh hưởng đến xây dựng chính sách công .......................... 75

Tiểu kết chương 2 .......................................................................................................... 79
Chương 3
THỰC TRẠNG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1. Nhận thức về chính sách công và xây dựng chính sách công ............................ 81
3.2. Qúa trình tổ chức xây dựng chính sách công ........................................................... 86
3.3. Các yếu tố trong môi trường chính sách ảnh hưởng đến xây dựng chính sách
công ............................................................................................................................... 106
3.4. Nhận diện những hạn chế trong xây dựng chính sách công ............................... 116
Tiểu kết chương 3 ........................................................................................................ 131
Chương 4
HOÀN THIỆN XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

4.1. Những thách thức và yêu cầu đặt ra trong xây dựng chính sách công ở Việt
Nam hiện nay ....................................................................................................... 134
4.2. Một số đề xuất hoàn thiện xây dựng chính sách công ở Việt Nam hiện nay ....... 140
Tiểu kết chương 4 ....................................................................................................... 155


KẾT LUẬN .......................................................................................................... 157
DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ ....................................................... 163
TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................................................... 164


DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU

Bảng 2.1: Ma trận xác định công cụ chính sách

45

Hình 4.1: Mô hình xây dựng chính sách

154


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng và thực thi chính sách là công việc mà mỗi một quốc gia, bất luận
sự khác biệt về văn hóa, chế độ chính trị, cấu trúc xã hội, điều kiện kinh tế, v.v. đều
phải tiến hành. Cũng vì vậy, thực tế đời sống chính sách công trên thế giới diễn ra
vô cùng đa dạng và phong phú được quy định bởi chính những đặc điểm đa dạng
của các quốc gia trên thế giới. Đến lượt mình, thực tiễn phong phú của đời sống
chính sách công lại quy định tính đa dạng trong các vấn đề lý luận về chính sách
công, như khái niệm, kiểu loại, lý thuyết và mô hình chính sách công, v.v.; nhờ vậy
đã làm nên bức tranh toàn diện hơn của khoa học chính sách công trong phản ánh,
phân tích, và định hướng cho sự phát triển của đời sống chính sách công.
Chính sự phong phú và đa dạng nêu trên làm cho các vấn đề nghiên cứu của
khoa học chính sách công chưa bao giờ là đủ, là hết nội dung nghiên cứu kể cả
những nội dung cơ bản nhất như quan niệm về chính sách công (public policy), về
xây dựng chính sách công, về quá trình chính sách công, về quan hệ giữa các chủ
thể tham gia vào quá trình chính sách công, v.v.. Đặc biệt, việc nghiên cứu các vấn
đề trên càng trở cần thiết hơn khi được gắn chúng trong bối cảnh chính sách (policy
context) cụ thể, trong sự so sánh giữa các quốc gia và đặt trong một môi trường toàn
cầu hóa với những nhân tố tác động mới xuyên biên giới quốc gia.
Logic quá trình hình thành, phát triển của chính sách công, cùng với vai trò
và mối quan hệ của các chủ thể tham gia quá trình này được diễn tả trong chu trình
chính sách hay quá trình chính sách (policy cycle/policy process) [xem: 125]. Xây
dựng chính sách công (hay còn được gọi là hoạch định chính sách công) được xem
là một công đoạn của quá trình chính sách công, bao gồm: xây dựng chính sách
(policy making), thực hiện/thực thi chính sách (policy implementation) và đánh giá

chính sách (policy evaluation).
Xây dựng chính sách công là một quá trình tiến triển phức tạp được diễn ra
trong khoảng thời gian dài và liên quan đến nhiều bên tham gia với lợi ích khác
nhau. Thêm vào đó, những bên tham gia và lợi ích của họ cũng biến đổi cùng với

1


thời gian. Quá trình xây dựng chính sách công bị tác động bởi bối cảnh cụ thể, và
do đó nó được gắn với cấu trúc kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội của mỗi quốc
gia. Kết quả là, chính sách công ra đời phụ thuộc vào và mang nét đặc trưng riêng
của các chủ thể (actors), bối cảnh, lĩnh vực, khu vực và vấn đề chính sách.
Vì những lý do như vậy, nên điều hết sức quan trọng là đảm bảo rằng các
chính sách khi được xây dựng phải được cụ thể hóa, thích ứng với các nhu cầu riêng
biệt của bối cảnh mỗi quốc gia. Các cách tiếp cận truyền thống đối với việc xây
dựng chính sách cho rằng các quy trình hoạch định chính sách là, và nên mang tính
tập trung và có thứ bậc. Quan điểm này rõ ràng đã tạo ra sự bất cập so với nhu cầu
ngày càng tăng về sự tham gia vào việc hình thành chính sách từ các xã hội mà sự
phân quyền và dân chủ hóa ngày càng cao như hiện nay. Điều này cho thấy cần có
những tiếp cận mới trong việc xây dựng chính sách.
Với tư cách là một quốc gia thành viên của cộng đồng quốc tế và đang ngày
càng hội nhập sâu rộng vào cộng đồng này, do đó, những bối cảnh chung nêu trên
của thực tiễn đời sống chính sách và nghiên cứu chính sách cũng không đặt Việt
Nam ra bên ngoài như một ngoại lệ. Đặc biệt trong giai đoạn hiện nay, Việt Nam
vẫn đang trong tiến trình chuyển đổi nền kinh tế và hội nhập quốc tế; tiến trình này
được gắn liền với những thay đổi về nền hành chính công và chính sách công của
quốc gia để đáp ứng những đòi hòi nảy sinh từ chính sự chuyển đổi và hội nhập
này. Về mặt đối ngoại, bước vào sân chơi toàn cầu với cam kết trở thành một đối
tác tin cậy và có trách nhiệm, Việt Nam đã và đang phải tiến hành những cải cách,
sửa đổi về chính sách và hệ thống pháp luật trong nỗ lực hài hòa những chính sách

và hệ thống pháp luật trong nước với những quy định và thỏa thuận quốc tế. Về mặt
đối nội, Việt Nam đang quyết tâm theo đuổi xây dựng một chính đảng trong sạch,
liêm chính, một chính phủ minh bạch và kiến tạo phát triển.
Để đáp ứng những yêu cầu đặt ra từ bối cảnh đặc biệt này, đòi hỏi Việt Nam
phải tiếp tục đẩy mạnh hơn nữa những đổi mới, cải cách trên nhiều bình diện, trong
đó, việc đổi mới xây dựng chính sách công phải là một trong những ưu tiên hàng
đầu bởi chính sách công là phương thức tổ chức đời sống xã hội, nó có nhiệm vụ

2


phục vụ đời sống xã hội, nó là một loại đảm bảo cho sự phát triển của xã hội [81].
Một trong những điều kiện để xây dựng được một môi trường chính sách công hiệu
quả và kiến tạo phát triển là việc xây dựng chính sách công phải được dựa trên một
nền tảng lý thuyết khoa học, có hệ thống, hiện đại và cập nhật với đời sống khoa
học chính sách trên thế giới. Bởi lẽ, cũng như các lĩnh vực khác của thực tiễn đời
sống xã hội, nếu thiếu vắng sự định hướng và dẫn dắt của lý luận khoa học, hoạt
động thực tiễn sẽ rất dễ sa vào vào vũng lầy kinh nghiệm, mò mẫm thậm chí mù
quáng. Điều này đòi hòi những nhà hoạch định chính sách và những nhà nghiên cứu
chính sách từ cấp trung ương tới địa phương phải tiếp thu và áp dụng những khung
lý thuyết và phương pháp cập nhật, hiện đại của thế giới vào phân tích chính sách
và xây dựng chính sách công ở Việt Nam.
Tuy nhiên, việc nghiên cứu chính sách ở Việt Nam cả từ góc độ lý thuyết và
thực tiễn hiện vẫn chưa đáp ứng được đòi hỏi nêu trên. Nghiên cứu chính sách công
ở Việt Nam với tư cách là một ngành khoa học còn rất non trẻ, chưa có nhiều những
nhà nghiên cứu chính sách chuyên nghiệp và còn thiếu những nghiên cứu sâu về
khoa học chính sách về mặt lý thuyết và ứng dụng trong thực tiễn chính sách. Chưa
có sự kết nối tốt giữa các nhà nghiên cứu, cơ sở nghiên cứu chính sách với các nhà
hoạch định chính sách [152]. Vì vậy, việc nghiên cứu và ứng dụng khoa học chính
sách ở Việt Nam có nhiều điểm chưa thống nhất, tương đồng, cần phải làm rõ trên

cơ sở kế thừa, so sánh với các trường phái nghiên cứu chính sách và thực tiễn ứng
dụng khoa học chính sách ở các quốc gia có nền quản trị công hiện đại [37], [47],
[64]. Chẳng hạn như nhận thức về bản chất của chính sách công, về vai trò của các
chủ thể chính sách, về quy trình xây dựng chính sách và xây dựng luật pháp, quan
hệ giữa chính sách và luật pháp, giữa quyết sách chính trị của Đảng và quyết định
chính sách của Nhà nước, sự vận dụng những mô hình lý thuyết đa dạng vào phân
tích, xây dựng, dự báo chính sách, v.v.. Hệ quả là, trên thực tế, việc nhận thức, áp
dụng, và tuân thủ các yêu cầu kỹ thuật của khoa học chính sách trong xây dựng
chính sách ở nước ta, như xây dựng bằng chứng chính sách, đánh giá tiền khả thi và
tác động của các đề xuất chính sách, đảm bảo sự tham gia của các bên liên quan,

3


v.v. còn yếu, thiếu, hoặc bị bỏ qua; do đó, dẫn đến sự ra đời của những chính sách
thiếu thực tế, thiếu thuyết phục, thiếu khả thi, thiếu đồng bộ, thậm chí mâu thuẫn
nhau, gây lãng phí cả về tiền bạc và công sức, đồng thời tạo ra những hiệu ứng tiêu
cực trong xã hội (xem, chẳng hạn: [38], [43], [51], [62], [68], [72], [74], [77], [78]).
Thực tế này cho thấy sự cần thiết phải đẩy mạnh các nghiên cứu trên bình
diện lý thuyết về chính sách công ở tất cả các góc độ nghiên cứu của khoa học này,
cũng như những nghiên cứu về thực tiễn đời sống chính sách công ở Việt Nam; từ
đó đưa ra những mô hình phù hợp cho việc kiến tạo một môi trường chính sách hiệu
quả, tạo động lực cho phát triển đất nước – đây có thể coi là tầm nhìn chính sách ở
Việt Nam. Trong số các vấn đề nghiên cứu về chính sách công, việc nghiên cứu
những vấn đề lý luận về xây dựng chính sách công và vận dụng vào phân tích, đánh
giá thực trạng xây dựng chính sách công ở Việt Nam để đưa ra những khuyến nghị
khoa học phù hợp với các chuẩn mực quốc tế và thực tiễn trong nước có ý nghĩa
quyết định cho việc đạt được tầm nhìn nêu trên; bởi lẽ, một khi chính sách không
được xây dựng một cách đúng đắn và khoa học, thì không thể đem lại hiệu quả và
kiến tạo phát triển trong quá trình tổ chức thực hiện. Điều này cũng phù hợp với

chỉ dẫn khoa học của Triết học Mác – Lênin là phải quán triệt nguyên tắc thống nhất
giữa lý luận và thực tiễn trong cả nhận thức và hành động. “Thực tiễn không có lý
luận hướng dẫn thì thành thực tiễn mù quáng. Lý luận mà không liên hệ với thực
tiễn là lý luận suông” [48, tr.498].
Từ những thực tế nêu trên cho thấy, việc nghiên cứu vấn đề: “Xây dựng
chính sách công ở Việt Nam hiện nay: Những vấn đề lý luận và thực tiễn” là rất
cần thiết nhằm góp phần bổ sung vào những khiếm khuyết cả trên bình diện học
thuật và góc độ ứng dụng của chính sách công ở Việt Nam.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
2.1. Mục đích nghiên cứu
Luận án làm rõ các vấn đề lý luận liên quan về xây dựng chính sách công
làm khung lý thuyết phân tích, đánh giá thực tế xây dựng chính sách công ở Việt

4


Nam; từ đó đưa ra những đề xuất hoàn thiện hoạt động xây dựng chính sách công ở
Việt Nam.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Tổng kết, khái quát hóa các kết quả nghiên cứu liên quan đến vấn đề nghiên
cứu của luận án để kế thừa những luận điểm phù hợp với mục đích nghiên cứu của
luận án, và tìm ra những khoảng trống nghiên cứu mà luận án góp phần bổ sung,
phát triển.
- Làm rõ những vấn đề lý luận về xây dựng chính sách công để xác lập
khung lý thuyết cho việc phân tích, đánh giá thực trạng xây dựng chính sách công ở
Việt Nam.
- Phân tích, đánh giá thực trạng xây dựng chính sách công ở Việt Nam từ
bình diện nhận thức đến hoạt động thực tiễn xây dựng chính sách, làm cơ sở cho
việc nhận diện những hạn chế và thách thức trong hoạt động xây dựng chính sách
công ở Việt Nam hiện nay.

- Đánh giá những hạn chế và thách thức, từ đó đề xuất những điều chỉnh, cải
cách nhằm hoàn thiện hoạt động xây dựng chính sách công ở Việt Nam hiện nay.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nhiên cứu của luận án là quá trình xây dựng chính sách công từ
bình diện lý luận đến thực tiễn xây dựng chính sách công ở Việt Nam, gồm các
bước: thiết lập nghị trình, xây dựng các đề xuất chính sách (định hình chính sách),
và thể chế hóa chính sách (hợp pháp hóa/ra quyết định chính sách).
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu một giai đoạn của quá trình
chính sách công: giai đoạn xây dựng chính sách, ở hai góc độ: lý luận về xây dựng
chính sách và thực trạng xây dựng chính sách ở Việt Nam.
- Về không gian: Luận án phân tích các quan điểm lý luận về chính sách
công và xây dựng chính sách công của các nhà nghiên cứu cả ở Việt Nam và trên
thế giới; thực trạng xây dựng chính sách được nghiên cứu trong bối cảnh Việt Nam.

5


- Về thời gian: Thực tiễn xây dựng chính sách công của nhà nước Việt Nam
hiện nay được diễn ra trong tiến trình lịch sử khá dài kể từ khi thành lập nước Việt
Nam dân chủ cộng hòa (1945) đến nay. Tuy nhiên, để phù hợp với thời gian và mục
đích nghiên cứu, thực tiễn xây dựng chính sách công ở Việt Nam được giới hạn
trong khoảng thời gian từ 1996 (thời điểm Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật lần đầu tiên được ban hành để thể chế hóa quá trình xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật ở Việt Nam) đến nay (2019).
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án
4.1. Phương pháp luận nghiên cứu
Các vấn đề chính sách công được xuất hiện trong một môi trường xã hội
dưới sự ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố như kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, thể chế;

và bị chi phối bởi sự cạnh tranh giữa các chủ thể với các lợi ích đa dạng khác nhau
trong cả quá trình xây dựng chính sách từ khâu nhận diện vấn đề, định hình các ý
tưởng, đến ra quyết định chính sách. Vì vậy, để đạt được mục đích đặt ra, nghiên
cứu này dựa trên cách tiếp cận liên ngành triết, chính trị, luật, kinh tế, văn hóa, xã
hội học khi triển khai các nhiệm vụ nghiên cứu. Cách tiếp cận này cũng phù hợp với
tính chất liên ngành của khoa học chính sách.
Nghiên cứu này nhằm giải đáp 3 câu hỏi sau:
- Lý luận xây dựng chính sách công bao hàm những nội dung gì?
- Thực tiễn xây dựng chính sách công ở Việt Nam đang diễn ra như thế nào?
- Cần làm gì để hoàn thiện hoạt động xây dựng chính sách công ở Việt Nam?
Để trả lời các câu hỏi nghiên cứu nêu trên, nghiên cứu này dựa trên các cơ sở
lý thuyết sau của khoa học chính sách công để xây dựng khung phân tích:
Thứ nhất, tiếp cận chu trình chính sách. Đây là cách tiếp cận sẽ cho phép
phân mảnh cấu trúc phức tạp của quá trình chính sách thành những bước có thể
quản lý được, thuận tiện cho việc phân tích [96]. Điều này hàm ý rằng quá trình
chính sách được phân chia thành những giai đoạn kế tiếp nhau và những điều gì xảy
ra ở mỗi giai đoạn sẽ được nghiên cứu riêng rẽ, trong khi vẫn giả định rằng mỗi một
giai đoạn sẽ ảnh hưởng tới giai đoạn kế tiếp.

6


Dựa trên cách tiếp cận này, xây dựng chính sách công (hay hoạch định chính
sách công) sẽ được xem là giai đoạn đầu tiên trong ba giai đoạn của chu trình chính
sách, bao gồm: xây dựng chính sách, thực hiện chính sách, và đánh giá chính sách.
Cụ thể hơn, nghiên cứu này sẽ kế thừa mô hình của Michael Howlett, M. Ramesh
và Anthony Perl [116] chia chu trình chính sách thành 5 giai đoạn kế tiếp nhau
gồm: Thiết lập nghị trình (Policy Agenda-setting); Định hình chính sách (Policy
Formulation); Ra quyết định chính sách (Policy Decision-making); Thực hiện chính
sách (Policy Implementation); và Đánh giá chính sách (Policy Evaluation). Theo đó,

xây dựng chính sách sẽ gồm 3 bước đầu tiên là: Thiết lập nghị trình; Định hình
chính sách; Ra quyết định chính sách.
Tuy nhiên, tiếp cận chu trình chính sách có những hạn chế nhất định, tiếp cận
chỉ giới hạn ở mức độ trung mô (meso-scale) và vấn đề chính sách thường được
diễn giải khuôn hẹp như một bản chất chính trị - cho rằng các chính sách công bị
chi phối và dẫn dắt bởi các chủ thể trong nội bộ cơ quan nhà nước (xem: [101],
[119]). Để khắc phục khiếm khuyết trên, nghiên cứu này sẽ áp dụng bổ sung tiếp
cận hệ thống chính sách và mạng lưới chính sách.
Thứ hai, tiếp cận hệ thống chính sách. Đây là tiếp cận vĩ mô (macro-scale)
mà ở đó vấn đề chính sách được diễn giải trong bản chất của cấu trúc hệ thống. Tiếp
cận này nhằm giải thích các nhân tố thuộc về bối cảnh của quá trình chính sách như
chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội tác động tới quá trình này. Theo đó, các vấn đề
chính sách có thể là kết quả nảy sinh từ chính các nhân tố trong cấu trúc hệ thống
(ví dụ như một hệ thống kinh tế hoặc thể chế chính trị nhất định) mà những giải
pháp có thể phải là những sự thay đổi của chính bản thân hệ thống. Cụ thể, nghiên
cứu này sẽ kế thừa mô hình đầu vào, đầu ra, hộp đen và môi trường chính sách
trong nghiên cứu của tác giả Võ Khánh Vinh [82].
Thứ ba, tiếp cận mạng lưới chính sách. Mạng lưới chính sách được sử dụng
theo nghĩa ẩn dụ để miêu tả hình thức quản trị mới rộng hơn sự kiểm soát của nhà
nước, liên quan đến các chủ thể chính sách ở cả khu vực công và khu vực tư. Tiếp
cận mạng lưới chính sách tập trung vào các nhóm lợi ích trong một quá trình siêu

7


chính sách (meta-policy process) cũng như mối quan hệ giữa các chủ thể tham gia
vào quá trình đó – tức mạng lưới – để tìm cách giải thích các kết quả chính sách
(policy outcomes) gắn với những đặc điểm này [132]. Mỗi giai đoạn bất kỳ trong
chu trình chính sách đều được quản trị bởi một mạng lưới riêng.
Cấu trúc và đặc điểm của mạng lưới này được định hình bởi các thể chế, tổ

chức và quy trình chi phối ở mỗi giai đoạn; bởi sự tương tác lẫn nhau giữa các chủ
thể chính sách có lợi ích trong từng giai đoạn và tham dự vào diễn đàn ra quyết định
liên quan. Thêm nữa, mạng lưới ở mỗi giai đoạn hoạt động trong bối cảnh và trong
sự liên quan đến những mạng lưới giai đoạn khác. Kết quả của mỗi giai đoạn chính
sách có thể được giải thích bởi những đặc điểm của mạng lưới và bởi các cơ hội và
trở ngại áp đặt bởi mạng lưới ở giai đoạn khác. Điều rất quan trọng là hiệu quả của
mạng lưới chính sách được quản lý và đo lường bằng cách xem xét các biến số như
tính hợp pháp, đại diện và hiệu lực bên trong và bên ngoài. Sự hợp tác, cấu trúc của
các luồng thông tin, sự kết hợp các chiến lược, cũng như các đặc điểm khác của mối
tương quan giữa các chủ thể trong mạng lưới là những phương tiện chủ yếu nhờ đó
mà kết quả chính sách có thể được lý giải.
Từ các cơ sở lý thuyết nêu trên, khung phân tích mà nghiên cứu này dùng để
trả lời các câu hỏi nghiên cứu như sau:
XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CÔNG

Các tiêu chí

Ý tưởng
(ideas);
Bằng chứng
(evidence)
Kiến thức
(Knowledges)

Đầu vào
thông tin

Mạng lưới
chính sách
(stage

networks)

Mạng lưới
chính sách
(stage
networks)

Mạng lưới
chính sách
(stage
networks)

Thiết lập nghị trình
(agenda seting)

Định hình chính
sách (Formulation)

Ra quyết định
chính sách
(Decision-making)

Bối cảnh/môi trường chính sách
(Policy context)
XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CÔNG
Các điều kiện

8

Đầu ra

Các chính
sách công
(Public
policies)


4.2. Phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu này không nhằm đánh giá kết quả hay tác động của những chính
sách cụ thể, dạng nghiên cứu được chi phối bởi tiếp cận định lượng (quantitative
approach) [157], mà ở phạm vi rộng hơn, nhằm khám phá các tác nhân, các điều
kiện giả định, và quá trình dẫn đến các chính sách cụ thể, mà ở đó hành vi, thái độ,
nhận thức của các chủ thể chính sách có ảnh hướng lớn tới quá trình, vì vậy tiếp cận
định tính (qualitative approach) sẽ là phù hợp cho mục đích nghiên cứu này [97].
Phương pháp cụ thể của cách tiếp cận định tính được sử dụng trong nghiên cứu này
bao gồm:
Thứ nhất, phương pháp nghiên cứu so sánh được sử dụng bởi phương pháp
này rất phù hợp cho việc khám phá những mối liên hệ thực tế giữa các biến số và rất
hữu ích trong việc tổng hợp các lý thuyết đang tồn tại [127].
Thứ hai, phương pháp nghiên cứu trường hợp (case study) được sử dụng để
thu thập các bằng chứng thực tế cho việc đánh giá thực tiễn quá trình xây dựng
chính sách ở Việt Nam so với khung lý thuyết về xây dựng chính sách. Nghiên cứu
sẽ lựa chọn một trường hợp nghiên cứu điển hình đại diện cho sự khác biệt về kết
quả chính sách để kiểm chứng sự tác động của các biến số trong thực tiễn quá trình
xây dựng chính sách so với các nguyên lý lý thuyết thể hiện trong khung phân tích.
Thứ ba, phương pháp nghiên cứu văn bản được sử dụng để phân tích, đánh
giá các văn bản có tính pháp lý của Đảng và Nhà nước (nghị quyết, luật, nghị định,
quyết định, chỉ thị, hướng dẫn).
Thứ tư, phương pháp phân tích thông tin được sử dụng để phân tích các
thông tin sơ cấp: các bài phát biểu, các tuyên bố, trả lời phỏng vấn của các công

chức, các vị lãnh đạo, các chuyên gia liên quan đến quá trình xây dựng chính sách
và các nguồn thông tin khác; và các thông tin thứ cấp gồm các tài liệu nghiên cứu,
các bài viết được công bố trong sách, tạp chí, hội thảo và các nguồn thông tin khác
liên quan tới đối tượng nghiên cứu của luận án.

9


Ngoài những phương pháp nghiên cứu chủ đạo nêu trên, nghiên cứu này còn
sử dụng bổ sung các phương pháp quan sát, mô hình hóa, phân tích SWOT để phục
vụ các nhiệm vụ nghiên cứu đã đề ra.
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
Điểm mới trong tiếp cận lý thuyết: Luận án hệ thống hóa các quan điểm, lý
thuyết để xây dựng lên một khung lý thuyết phân tích các yếu tố và quy trình xây
dựng chính sách công; trong đó làm rõ bản chất “công” của chính sách công, phân
biệt với loại chính sách khác, từ đó xác định các chủ thể tham gia và phân loại vai
trò của các chủ thể; xác định các yếu tố cấu thành chính sách công, trong đó đưa ra
khung phân loại các công cụ chính sách; khái quát các mô hình lý thuyết khác nhau
về xây dựng chính sách để xem xét toàn diện quá trình xây dựng chính sách, không
chỉ ở quá trình diễn tiến mà còn ở nguyên nhân xuất hiện, biến đổi do sự tác động
của các chủ thể và bối cảnh chính sách. Khung lý thuyết phân tích này đặc biệt có ý
nghĩa trong bối cảnh các nghiên cứu về chính sách công nói chung, xây dựng chính
sách công nói riêng ở Việt Nam còn thiếu tính lý luận hệ thống để phân tích, đánh
giá, dự báo chính sách, mà chủ yếu mới chỉ là những miêu tả, phân tích các chính
sách cụ thể, và cơ bản dựa trên lý thuyết quá trình (chu trình) chính sách.
Điểm mới trong phân tích thực trạng: Khung phân tích lý thuyết nêu trên
được áp dụng vào phân tích thực tiễn xây dựng chính sách ở Việt Nam, nhờ vậy đã
lý giải và làm rõ những cách nhận thức chưa thống nhất theo chuẩn mực của khoa
học chính sách đang xảy ra ở Việt Nam trong nhận thức về bản chất của chính sách
công và vai trò của các chủ thể trong xây dựng chính sách (đặc biệt là giữa Đảng và

Nhà nước), giữa chính sách với pháp luật. Đồng thời, luận án đã làm rõ thực trạng
quy trình xây dựng chính sách và chỉ ra những đặc điểm cơ bản trong xây dựng
chính sách công ở Việt Nam hiện nay. Nghiên cứu trường hợp chính sách “tam
nông” thông qua Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới được
phân tích để kiểm chứng quy trình và đặc điểm trong xây dựng chính sách công
đang diễn ra ở Việt Nam.

10


Điểm mới trong đánh giá, đề xuất những đổi mới xây dựng chính sách: Luận
án đã chỉ ra những hạn chế và những thách thức trong xây dựng chính sách công ở
Việt Nam hiện nay nảy sinh từ đặc điểm và bối cảnh xây dựng chính sách ở Việt
Nam, từ đó, căn cứ vào khung phân tích lý thuyết đã xây dựng, nêu ra những đề
xuất thay đổi để hoàn thiện hoạt động xây dựng chính sách công ở Việt Nam trong
giai đoạn tiếp theo, bao gồm: các nguyên tắc cần đảm bảo trong xây dựng chính
sách, các cải cách trong xây dựng chính sách, và mô hình nâng cao chất lượng xây
dựng chính sách.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Về mặt lý luận, với tính hệ thống hóa về khung lý thuyết phân tích quá trình
xây dựng chính sách công, kết quả nghiên cứu của luận án có thể tham khảo trong
phân tích các quá trình xây dựng chính sách đang diễn ra ở cấp độ quốc gia hoặc địa
phương; đồng thời có thể làm tài liệu tham khảo trong hoạt động đào tạo chính sách
ở các cơ sở đào tạo cho các bậc học cử nhân hoặc sau đại học. Đặc biệt, đối với
những học viên cao học, nghiên cứu sinh đi theo hướng nghiên cứu này, tiếp cận
nghiên cứu của luận án là hướng gợi mở có giá trị tham khảo hữu ích cho những
nghiên cứu tiếp theo.
Về mặt thực tiễn, với việc sử dụng một khung lý thuyết phân tích có hệ thống
để nhận diện bản chất, làm rõ quy trình hiện hành, vai trò của các chủ thể xây dựng
chính sách, những đặc điểm, cùng những hạn chế và thách thức đang tồn tại trong

xây dựng chính sách công ở Viêt Nam, những kết quả nghiên cứu đạt được của luận
án không chỉ có thể giúp các nhà nghiên cứu sử dụng làm những bằng chứng, hay
gợi ý cho những nghiên cứu tiếp theo; mà còn có thể hữu ích cho những nhà thực
tiễn chính sách đang làm việc trong hệ thống chính trị của Việt Nam hay trong các
tổ chức tư vấn chính sách, có thể tham khảo để nhận diện thực trạng xây dựng chính
sách công ở Việt Nam trên bình diện phổ quát hoặc trong các chính sách cụ thể, từ
đó có những điều chỉnh, thay đổi cần thiết để tăng chất lượng, hiệu quả xây dựng
chính sách trong thời gian tới, hạn chế những sai lầm chính sách như đã từng xảy ra

11


thời gian qua; từ đó làm tăng niềm tin của nhân dân và bạn bè quốc tế vào môi
trường chính sách của Việt Nam.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận án gồm 4
chương:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu
Chương 2: Những vấn đề lý luận về xây dựng chính sách công
Chương 3: Thực trạng xây dựng chính sách công ở Việt Nam hiện nay
Chương 4: Hoàn thiện xây dựng chính sách công ở Việt Nam hiện nay

12


Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
Trong nghiên cứu này, thuật ngữ lý luận được xem xét từ góc độ tiếp cận
triết học là một hệ thống những tri thức về tự nhiên và xã hội được khái quát từ thực
tiễn phản ánh những mối liên hệ bản chất, tất yếu, những tính quy luật của thế giới

khách quan được biểu đạt bằng hệ thống nguyên lý, quy luật, phạm trù. Như cách
diễn đạt của Chủ tịch Hồ Chí Minh: “Lý luận là sự tổng kết những kinh nghiệm của
loài người, là tổng hợp những tri thức về tự nhiên và xã hội tích trữ lại trong quá
trình lịch sử” [48, tr.499]. Theo cách tiếp cận này, những vấn đề lý luận về xây
dựng chính sách công sẽ bao gồm những khái niệm, phạm trù, nguyên lý, quy luật
của quá trình xây dựng chính sách công trong chu trình chính sách đang được
nghiên cứu trong các lý thuyết chính sách công ở những góc nhìn khác nhau. Còn
thực tiễn xây dựng chính sách công ở Việt Nam được hiểu là thực trạng hoạt động
xây dựng chính sách công đang diễn ra ở Việt Nam được xét trên cả hai bình diện:
hoạt động nhận thức và hoạt động thực tiễn trong xây dựng chính sách với các nội
dung tương ứng trong lý luận về xây dựng chính sách. Nội dung tổng quan các
nghiên cứu về lý luận xây dựng chính sách và thực tiễn xây dựng chính sách công ở
Việt Nam sẽ được xem xét dựa trên cách tiếp cận vấn đề nghiên cứu như trên.
1.1. Tình hình nghiên cứu về lý luận xây dựng chính sách công
Mỗi một chính sách công đều tương đối bền vững với hàng loạt các hành
động có cấu trúc, chuẩn mực, và chủ đích được tiến hành bởi một hoặc một nhóm
chủ thể để giải quyết một vấn đề công đáng quan tâm, do đó, rất hiếm khi một chính
sách chỉ thể hiện bằng một quyết định duy nhất. Vì vậy, xây dựng chính sách công
được xem như một dòng chảy và cấu trúc hành động không ngừng được mở rộng
theo thời gian, bao gồm rất nhiều các quyết định chính sách có thể được tiến hành
theo thông lệ hoặc bất thường.
Để nghiên cứu quá trình xây dựng chính sách một cách có hệ thống cần phải
dựa trên những nguyên tắc định hướng và các tiêu chuẩn liên quan giúp cho sự

13


nghiên cứu được tập trung, tránh được những quanh co không rõ mục đích. Lý luận
khoa học về chính sách công nói chung, xây dựng chính sách công nói riêng là cần
thiết để định hướng trong nghiên cứu chính sách, hỗ trợ sự tương đồng trong giao

tiếp chính sách và gợi ý những khả năng giải thích cho các hành động chính sách.
Những gì có thể phát hiện ra khi tiến hành các nghiên cứu chính sách phụ thuộc
phần lớn vào việc chúng ta tìm kiếm và sử dụng những khái niệm, những mô hình
và những lý thuyết chính sách để đưa ra những chỉ dẫn và cấu trúc cho những mong
muốn nghiên cứu.
Các lý thuyết về chính sách công giúp giải thích chính sách công được xây
dựng và thực hiện như thế nào. Bởi vậy, các lý thuyết tập trung làm rõ các khuôn
khổ và giả định cần thiết cho các nhà nghiên cứu chẩn đoán một hiện tượng, giải
thích những quá trình và dự đoán các kết quả chính sách [114]. Vì chính sách công
là một quá trình đan xen, thống nhất của nhiều giai đoạn khác nhau mà trong đó xây
dựng chính sách công là một hợp phần, do vậy, khi nghiên cứu các lý thuyết về xây
dựng chính sách công không thể tách biệt ra khỏi những lý thuyết về quá trình chính
sách công. Phần này sẽ tổng luận khái quát các nghiên cứu về quan điểm và lý
thuyết xây dựng chính sách công được thực hiện bởi các nhà nghiên cứu nước ngoài
và trong nước.
1.1.1. Các quan điểm về xây dựng chính sách công
Có hai quan điểm thịnh hành về bản chất của chính sách công, bao gồm quan
điểm chính sách công là sự lựa chọn có thẩm quyền (authoritative choice) và quan
điểm chính sách công là kết quả của sự tương tác có tổ chức (structured interaction).
Các quan điểm này cung cấp cho chúng ta xuất phát điểm của việc xem xét tổng
quan các quan niệm của các nhà nghiên cứu và các chuyên gia xung quanh câu hỏi
chính sách công được xây dựng như thế nào.
Quan điểm cho rằng bản chất của chính sách công là sự lựa chọn công nhấn
mạnh thẩm quyền của nhà nước trong việc trong xây dựng chính sách công. Theo
quan điểm này, các chính sách công là kết quả của những nỗ lực của các chính phủ
nhằm thay đổi các khía cạnh của hành vi mỗi cá nhân hoặc hành vi xã hội của họ để

14

thực hiện một số mục tiêu. Do đó, các chính sách công còn bao gồm các sắp xếp
phức tạp của các mục tiêu chính sách và các công cụ chính sách. Chẳng hạn,
Maddison và Denniss [129] cho rằng, chính sách công là việc thực thi mang tính
chủ quyền, quyền lực nhà nước thông qua sử dụng các nguồn lực công và ràng buộc
pháp lý mà lĩnh vực tư không thể. Cách tiếp cận này được thể hiện trong các công
trình nghiên cứu của Dye (1987), Eyestone (1971), Wilson (2006) (dẫn theo: [122]),
Anderson [87], Kraft và Furlong [125], Fenna [108], Gerston [111], Klein &
Marmor [124], Birkland [93], v.v.. Theo cách tiếp cận này, xây dựng chính sách
công được tập trung vào các sự cân nhắc và các hành động của nhà nước, và bởi
vậy, một cách độc quyền, các nhà hoạch định chính sách là các quan chức, công
chức trong bộ máy nhà nước. Do đó, xây dựng chính sách công là quá trình có chủ
ý, định hướng mục tiêu bao gồm các bước khác nhau được thực hiện bởi chủ thể có
quyền lực, dẫn tới các quyết định mang tính quyền lực được ban hành và được thực
hiện. Thông qua các kênh tiếp cận học thuật khác nhau, hầu hết các nhà nghiên cứu
và hoạt động thực tiễn chính sách ở Việt Nam chịu ảnh hưởng và kế thừa cách tiếp
cận này. Chẳng hạn, quan điểm của các tác giả trong bộ sách 10 cuốn của Học viện
Hành chính quốc gia do Triệu Văn Cường chủ biên [17], [18], [19], [20], [21], [22],
[23], [24], [25], [26]; quan điểm của các tác giả Hồ Việt Hạnh [34], Nguyễn Hữa
Hải [41], [42], Lê Chi Mai [49], Văn Tất Thu [72], Lê Văn Hòa [44], v.v.. Giá trị
của cách tiếp cận này là nhận định xây dựng chính sách là một quá trình, làm cơ sở
cho việc xây dựng các mô hình lý thuyết phác thảo các bước và quy trình, cùng mối
quan hệ giữa các chủ thể liên quan trong xây dựng chính sách.
Tuy nhiên, cách tiếp cận này được cho là chỉ tiếp cận xây dựng chính sách
theo chiều dọc từ trên xuống và có tính cấu trúc rất cao. Hơn nữa, trên thực tế cả
những người từ bên trong và bên ngoài nhà nước đều khó quan sát thấy một quy
trình có trật tự, định hướng mục tiêu và được ủy quyền xuất hiện theo cách giả định
chung này. Quan điểm tương tác có tổ chức được đưa ra để khắc phục những khiếm
khuyết này. Theo quan điểm này, chính sách công là kết quả của một loạt các cấu
trúc liên quan tới các quyết định được đưa ra mà ở đó rất nhiều các nhân tố tác động

15


và sự ảnh hưởng của các cá nhân, nhóm, và tổ chức góp phần tạo ra. Chẳng hạn,
Althaus, Bridgman và Davis [86, tr.5-6] đĩnh nghĩa chính sách công là kết quả của
một sự thoả thuận, đàm phán, cạnh tranh giữa các ý tưởng, các lợi ích, các hệ tư
tưởng tác động thúc đẩy hệ thống chính trị. Cách tiếp cận này không xem nhà nước
là chủ thể chính sách mà là nơi (arena) để một loạt các chủ thể với mức độ khác
nhau về thẩm quyền chính thức tương tác với nhau và theo đuổi các mục tiêu không
nhất thiết phải giống nhau. Như vậy, xây dựng chính sách là một quá trình có tính
tập thể và phức tạp, mặc dù vẫn là một hoạt động có tính trình tự song mang tính
ngẫu nhiên chứ không phải cố định (xem: [102, tr.7-8], [103]). Goodin, Rein, và
Moran cho rằng, trên thực tế, có một loạt các cách thức khác nhau mà ở đó thẩm
quyền, quy trình, các mục tiêu và kết quả trong xây dựng chính sách có thể là rất
ngẫu nhiên và khó đoán định [112, tr.3-28].
Mặc dù cả hai quan điểm sự lựa chọn có thẩm quyền và tương tác có tổ chức
có sự trái ngược nhau, song rốt cục, như Maddison và Denniss chỉ ra, chúng đơn
giản là miêu tả sự khác nhau giữa lý tưởng và thực tế: một cách lý tưởng xây dựng
chính sách sẽ diễn ra theo như tiếp cận sự lựa chọn có thẩm quyền, nhưng trên thực
tế xây dựng chính sách là một quá trình giống theo sự diễn giải của tiếp cận tương
tác có tổ chức hơn [129, tr.11]. Những góc nhìn khác nhau này đem lại khung phân
tích hữu dụng cho những viễn cảnh chính sách khác nhau. Để hiểu được các cấu trúc,
quy trình, quy định, thể chế, thẩm quyền và mối quan hệ giữa các yếu tố này trong xây
dựng chính sách, thì tiếp cận sự lựa chọn có thẩm quyền có thể giúp hiểu sâu và mô
hình hóa chúng tốt hơn. Nhưng để hiểu các tác nhân, bối cảnh, quyền lực, chủ thể, sự
tác động và mối quan hệ giữa các yếu tố này một cách thực tế hơn thì cách tiếp cận
tương tác có tổ chức trở nên phù hợp hơn. Chính vì vậy, các mô hình lý thuyết về xây
dựng chính sách đã được xây dựng trên cơ sở từ hai cách tiếp cận này.
1.1.2. Các lý thuyết về xây dựng chính sách công
Xuất phát từ hai cách tiếp cận nêu trên, các mô hình lý thuyết về xây dựng

chính sách công đã được các nhà nghiên cứu đề xuất để giải thích, đoán định quá
trình xây dựng chính sách đang diễn ra trong đời sống thực tế. Có thể phân loại các

16


lý thuyết này vào hai nhóm sau: (i) Các lý thuyết đi theo cách tiếp cận lý tưởng; và
(ii) Các lý thuyết đi theo cách tiếp cận hiện thực.
Thứ nhất, các lý thuyết đi theo cách tiếp cận lý tưởng coi xây dựng chính
sách công là một quá trình có trình tự và hợp lý. Đây là các lý thuyết khi tìm cách
trả lời cho câu hỏi xây dựng chính sách diễn ra như thế nào đã cho rằng nó được
diễn ra theo một quy trình có trình tự và có lý theo cách giải quyết vấn đề: vấn đề
được phát hiện, giải pháp được đề xuất, lựa chọn và áp dụng, cuối cùng vấn đề được
giải quyết. Các vấn đề được xác định, các phương án giải quyết được xây dựng, lựa
chọn chính sách được quyết định dựa trên nguồn thông tin đầu vào đầy đủ được cân
nhắc kỹ lưỡng.
Cho rằng chính sách được diễn ra theo một chu trình có trật tự các bước từ
khởi đầu đến kết thúc, lý thuyết Chu trình chính sách được khởi xướng bởi Harold
Lasswell với đề xuất mô hình 7 giai đoạn, bao gồm: Hiểu biết (intelligence), Thúc
đẩy (promotion), Kê đơn (prescription), Gọi ra (invocation), Áp dụng (application),
Kết thúc (termination), và Thẩm định (appraisal) [126]; trong đó 4 bước đầu tiên là
xây dựng chính sách. Lý thuyết này đã trở thành mô hình được chấp nhận rộng rãi
nhất, trở thành cách tiếp cận kinh điển trong miêu tả quá trình chính sách, và được
phát triển bởi nhiều nhà nghiên cứu với một sự khác nhau nhất định trong việc phân
chia các bước của chu trình chính sách. Chẳng hạn, Jones [121] đưa ra 10 bước:
Nhận

thức

(Perception),

Định

nghĩa

(Definition),

Tập

hợp/Tổ

chức

(Aggregation/Organisation), Đại diện (Representation), Định hình (Formulation),
Hợp pháp hóa (Legitimation), Áp dụng/Quản trị (Application/Administration), Phản
ứng (Reaction), Đánh giá/Thẩm định (Evaluation/Appraisal), Giải quyết/Kết thúc
(Resolution/Termination). May và Wildavsky [133] đề xuất 6 bước: Thiết lập nghị
trình (Agenda Setting), Phân tích vấn đề (Issue Analysis), Hệ thống cung cấp dịch
vụ (Service Delivery Systems), Thực hiện (Implementation), Đánh giá, Kết thúc.
Jenkins [120] nêu ra 7 bước: Khởi đầu (Initiation), Thông tin (Information), Cân
nhắc (Consideration), Quyết định (Decision), Thực hiện, Đánh giá, Kết thúc.
Brewer và deLeon [94] với 6 bước: Khởi đầu, Ước tính (Estimation), Lựa chọn

17


(Selection), Thực hiện, Đánh giá, Kết thúc. Bridgman và Davis [96] đề xuất 8 bước:
Xác định các vấn đề (Identify issues), Phân tích chính sách (Policy analysis), Các
công cụ chính sách (Policy instruments), Tham vấn (Consultation), Phối hợp
(Coordination), Quyết định, Thực hiện, Đánh giá. Bardach [89, tr.xvi] nêu ra 8

bước: Định rõ vấn đề (Define the problem), Thu thập bằng chứng (Assemble some
evidence), Xây dựng các lựa chọn (Construct the alternatives), Lựa chọn tiêu chí
(Select the criteria), Dự kiến các kết quả (Project the outcomes), Đương đầu với
những đánh đổi (Confront the trade-offs), Quyết định (Decide), Kể lại câu chuyện
của bạn (Tell your story). Fox và cộng sự [110] đề xuất 6 bước: Khởi đầu, Ước tính,
Lựa chọn, Thực hiện, Đánh giá, Kết thúc. Michael Howlett, M. Ramesh & Anthony
Perl [116] đưa ra mô hình 5 bước: Thiết lập nghị trình, Định hình (Formulation), Ra
quyết định (Decision-making), Thực hiện, Đánh giá.
Có thể nhận thấy các cách tiếp cận theo chu trình chính sách đã đi theo
khung phân tích tương tự như nhau, bao gồm “khởi đầu, trung gian, kết thúc và có
thể dẫn đến những khởi đầu mới” [133, tr.13]. So với các cách tiếp cận khác, lý
thuyết chu trình chính sách hướng sự chú ý đến cách thức mà các chủ thể chính trị
(political actors) xác định vấn đề cho hành động tập thể, khái niệm hóa các vấn đề
và xác định các điểm can thiệp chiến lược, huy động sự ủng hộ và ban hành các
chính sách, thiết kế các thể chế để thực hiện chúng, thực hiện các chương trình để
đạt được các mục tiêu chính sách, đánh giá xem các mục tiêu đó có đạt được hay
không, sửa đổi, hoặc hiếm khi xảy ra, chấm dứt các thể chế, chính sách và chương
trình không thành công hoặc đã lỗi thời. Trong số đó, đáng chú ý là sự bổ sung của
Bridgman và Davis thêm bước tham vấn công chúng và các bên liên quan dựa trên
thực tiễn bối cảnh thể chế dân chủ tại Úc và cách tiếp cận tham gia đang được nhấn
mạnh trong lý thuyết chính sách, bên cạnh các bước chuẩn tắc tương tự như các học
giả khác.
Mặc dù lý thuyết này vẫn được dùng phổ biến để giải thích quá trình chính
sách và xuất hiện thường xuyên trong các sách, báo về xây dựng chính sách công
như nhiều nhà nghiên cứu chỉ ra (xem: [86],[108], [129]), nó cũng nhận được nhiều

18


sự phản biện sắc bén. Nhược điểm của cách tiếp cận chu trình chính sách là các

nghiên cứu tập trung vào từng giai đoạn, do đó bỏ qua toàn bộ quá trình và khiến
các nhà nghiên cứu dễ mắc phải sai lầm khi xem xét hoặc mô tả quá trình như là
một tập hợp các hoạt động riêng biệt thay vì tập hợp và liên kết với nhau. Sabatier
và Jenkins-Smith [145] chỉ ra những hạn chế sau: Thứ nhất, tiếp cận này không
chứa đựng lý thuyết nhân quả để giải thích sự di chuyển trong và qua các giai đoạn;
khi không có các nguyên nhân, có thể không có sự gắn kết chặt chẽ của các giả
thuyết trong và giữa các giai đoạn. Thứ hai, trình tự các giai đoạn được đề xuất
thường không chính xác trong các mô tả của chúng (ví dụ: đánh giá ảnh hưởng đến
thiết lập nghị trình, nhưng điều này không được phản ánh trong mô hình). Thứ ba,
nó dựa vào một sự thiên vị dựa trên luật pháp, từ trên xuống, tập trung vào việc ban
hành và thực hiện quy định luật pháp chính yếu. Thứ tư, giả định về một chu trình
chính sách riêng lẻ làm đơn giản hóa quá trình thông thường của nhiều chu trình
tương tác lẫn nhau liên quan đến nhiều đề xuất chính sách.
Một tranh luận quan trọng liên quan đến vấn đề nổi lên về tính chính xác của
mô hình chu trình chính sách chuẩn mực là liệu quá trình chính sách, trong đó xây
dựng chính sách là một khâu, có thể được coi là hợp lý hay không. Nhiều nghiên
cứu liên quan đến tính hợp lý của quy trình chính sách tập trung vào các cơ sở để
các cá nhân đưa ra quyết định, nhưng liên quan đến sự tranh luận rằng toàn bộ quá
trình chính sách là hợp lý, các ý kiến được phân chia thành các luồng khác nhau
thường tùy thuộc vào cách xác định tính hợp lý như thế nào. Lý thuyết Sự lựa chọn
hợp lý của thể chế (Institutional Rational Choice) thường được sử dụng để giải thích
các quá trình chính sách công và đồng thời phân tích các thể chế làm nền tảng của
các quá trình này. Lý thuyết này được phát triển bởi Elinor Ostrom và các cộng sự
nhằm giải đáp câu hỏi: Các quy tắc về thể chế làm thay đổi hành vi của những cá
nhân được thúc đẩy bởi lợi ích cá nhân và dự định hành động hợp lý như thế nào?
Không thỏa mãn với quan điểm của lý thuyết Sự lựa chọn hợp lý (Rational choice
theory) cho rằng hành động của mỗi cá nhân ảnh hưởng tới quá trình chính sách dựa
trên lợi ích của bản thân và ý định có sẵn, Ostrom tuyên bố rằng chúng ta sống

19