Tái điều chỉnh đất đai kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam

DiễN đN

Tái điều chỉNh đấT đai

Kinh nghiệm quốc tế
và bài học cho việt nam
ThS.KTS. NguyễN Thò hồNg VâN
Phòng Quản lý Khoa học kỹ thuật – Viện Quy hoạch đô thò và nông thôn quốc gia

T

ái điều chỉnh đất đai (Land Readjustment) là một trong những phương pháp sắp
xếp đất đai cho phát triển và cải thiện cơ sở hạ tầng đô thò cũng như nâng cao tiện
ích và giá trò của đất. Tái điều chỉnh đất đai không chỉ là một phương pháp thu hồi
đất đơn thuần mà là phương pháp củng cố, hợp nhất và chuyển đổi quyền sở hữu đất đai
trong quá trình đô thò hoá, đã được áp dụng thành công ở nhiều nước như Nhật Bản, Đức,
Hàn Quốc, Đài Loan, Mỹ, Úc, Ấn Độ... Ở Việt Nam, nếu được áp dụng bài bản, tái điều
chỉnh đất hứa hẹn là một công cụ hữu hiệu vì nó cung cấp tài chính cho việc phát triển đô
thò và cân bằng được lợi ích của nhà đầu tư, người dân và chính quyền đô thò.

Khái niệm và quy trình thực hiện

Trong quá trình đô thò hóa, khi một khu vực được lựa chọn để thực hiện dự án tái điều chỉnh
đất đai, các chuyên gia sẽ lập quy hoạch và tính toán dựa trên mức giá đất hiện tại và
tương lai của thò trường đất đai. Các lô đất có quyền sở hữu của nhiều chủ đất khác nhau
sẽ được góp chung và điều chỉnh hay phân chia lại cho phù hợp với đồ án quy hoạch. Dự
án có thể được thực hiện bởi các nhà đầu tư tư nhân, các công ty nhà nước hay các công
ty hợp doanh công-tư.
Chuyên gia quy hoạch sử dụng kỹ thuật “quy đổi đất” để có được hai loại đất mới: Đất dành
cho các công trình công cộng (hạ tầng kỹ thuật và công viên) và đất sẽ được bán để lấy chi
phí thực hiện dự án (đất tài chính). Hai loại đất trên sẽ được tính toán về diện tích và giá trò,

sau đó dùng kết quả này để quy đổi phần trăm thặng dư mà chủ sở hữu các lô đất được
hưởng. Tỷ lệ diện tích đất mà các chủ sở hữu đất phải đóng góp được tính dựa trên giá trò
mảnh đất trước và sau khi thực hiện dự án. Các chủ sở hữu đất tự nguyện đóng góp cho dự
án một phần đất thặng dư vì giá trò phần đất còn lại của họ sẽ vẫn tăng cao. Sau khi đường
sá và hệ thống hạ tầng được xây dựng, quyền sở hữu của các mảnh đất cũ được chuyển
đổi sang các mảnh đất mới vừa được điều chỉnh, chủ sở hữu của những mảnh đất cũ nay sở
hữu những mảnh đất mới đã có thêm hoặc có đầy đủ hạ tầng và các dòch vụ đô thò. Thậm
chí nếu chủ đất không muốn xây dựng nhà, họ có thể bán mảnh đất mới đi và thu lãi cao [1].

Hình 1: Khái niệm tái điều chỉnh đất đai [2]

32

SË 93 . 2018

Ví dụ sau đây minh họa cụ thể
cho kết quả của quá trình tái
điều chỉnh đất: Nếu không làm
gì thì các khu đô thò sẽ được phát
triển tự phát (Hình 2), nếu chỉ xây
dựng đường thì tình hình sử dụng
đất sẽ không được cải thiện và
nguồn vốn để xây đường sẽ huy
động rất khó khăn (Hình 3). Tuy
nhiên, nếu áp dụng mô hình
điều chỉnh lại đất đai, toàn bộ
khu vực được cải thiện toàn diện
(Hình 4). Các công trình hạ tầng

≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

được cung cấp đầy đủ và môi trường sống
được cải thiện rõ rệt.

Hình 2. Phát triển tự phát

giai đoạn tăng trưởng đô thò nhanh khiến
giá bất động sản tăng. Khi 2/3 chủ sở hữu
đất đồng ý với dự án quy hoạch trong Quy
hoạch đô thò, đơn vò thực hiện – có thể là khu
vực nhà nước hoặc tư nhân – sẽ được phép
thực hiện dự án điều chỉnh lại đất đai.
Như vậy, thực hiện dự án tái điều chỉnh đất
là phát triển một khu vực bằng cách:
n Cải tạo cơ sở hạ tầng đô thò và xây dựng
công trình công cộng thông qua việc đóng
góp đất theo quy hoạch;
n Cung cấp tài chính cho dự án thông qua
việc đóng góp đất đai, nơi mà tất cả các
thửa đất được tái điều chỉnh và sắp xếp
theo một quy hoạch sử dụng đất mới và
chuyển giao quyền sử dụng đất hợp pháp
từ các thửa đất cũ sang các thửa đất mới.

Tổng quan kinh nghiệm thực
hiện tái điều chỉnh đất đai của
các nước
Hình 3. Giải phóng mặt bằng xây dựng đường

Hình 4. Dự án tái điều chỉnh đất đai

Chương trình tái điều chỉnh đất đai được
thực hiện trong khu vực dự án với sự tham
gia của chủ sở hữu đất và thông thường là
cả chính quyền đòa phương. Chủ sở hữu đất
thường góp 15-30% tùy thuộc vào diện tích
đất trong dự án tái điều chỉnh đất đai, dự án
có bố trí một phần diện tích để xây dựng các
công trình công ích và để bán trên thò trường
tạo nguồn thu bù đắp chi phí dự án. Chính
quyền đòa phương cũng chia sẻ phần chi phí
phát triển này. Sau khi dự án hoàn thành,
chủ sở hữu đất sẽ sở hữu lô đất có diện
tích nhỏ hơn nhưng có giá trò cao hơn hoặc
tương đương cùng các dòch vụ và tiện ích
tốt hơn do phát triển theo quy hoạch. Vấn
đề quan trọng khác là tất cả chủ sở hữu đất
đều được tái đònh cư tại chỗ, nhờ đó duy trì
được mối liên kết cộng đồng trước đây. Cơ
chế tự cấp vốn này là hệ thống có đặc điểm
khá khác biệt và được đánh giá cao trong

Khái niệm về tái điều chỉnh đất đai đã được
Tổng thống George Washington đề ra khi
ông thành lập một thỏa thuận vào năm 1791
với các chủ đất tại đòa điểm nơi sau này
người ta xây dựng thành phố mang tên ông.
Tuy nhiên, Nhật Bản mới là nơi đầu tiên áp
dụng tái điều chỉnh đất một cách bài bản và

hiệu quả.

Nhật Bản: Tái điều chỉnh đất đai được bắt
đầu áp dụng trong thời kỳ đô thò hóa sau
Minh Trò Duy Tân (1868) và sau đó được luật
hóa trong Luật quy hoạch đô thò năm 1919.
Luật quy đònh rằng phương pháp này được
sử dụng để phát triển các công trình công
cộng đô thò và cải thiện tiềm năng phát triển
đô thò. Tái điều chỉnh đất đai bắt đầu như một
phương pháp để phát triển đất ở tại các khu
vực ngoại ô và sau đó nâng lên thành một kỹ
thuật cải thiện cơ sở hạ tầng trong khu vực
đô thò. Phương pháp này đã giúp xây dựng
lại vùng Tokyo sau trận động đất tàn phá
năm 1923 và nhiều thành phố của Nhật Bản
sau Thế chiến thứ II. Luật Tái điều chỉnh đất
đai năm 1954 cung cấp hướng dẫn sử dụng
tái điều chỉnh đất trong cả nâng cấp và phát
triển đô thò. Luật quy hoạch đô thò năm 1968
công nhận tái điều chỉnh đất đai là một trong
số phương pháp phát triển đô thò.
Cho đến nay, khoảng 50% đất đô thò ở Nhật
Bản được phát triển bởi tái điều chỉnh đất
đai, tỷ lệ này tại thành phố Nagoya là 77 %.
Gần một nửa số các dự án nâng cấp và phát

triển đô thò sử dụng phương pháp tái điều
chỉnh đất đai được thực hiện bởi các hiệp hội
tư nhân và nửa còn lại là được thực hiện bởi

Bộ Đất đai – Hạ tầng và Du lòch, chính quyền
đòa phương và các công ty hợp tác công tư
[3]. Các dự án thực hiện bởi giới tư nhân tập
trung vào phát triển đất ở ngoại ô và tái phát
triển trung tâm thành phố trong khi các dự
án thực hiện bởi nhà nước thường là để cấp
đất cho việc nâng cấp mở rộng đường giao
thông, đường sông, công viên cũng như
cung cấp các tiện ích công cộng khác như
hệ thống cấp thoát nước và đường ống dẫn
gas. Chi phí xây dựng các công trình công
cộng chủ yếu đến từ việc bán đất tài chính,
từ trợ cấp hay các khoản vay lãi suất thấp
của chính phủ trung ương hoặc đòa phương.
Các dự án tái điều chỉnh đất đai đều phải
được thông báo công khai quy hoạch, lấy ý
kiến người dân và các chuyên gia trước khi có
đánh giá cuối cùng của cơ quan chính phủ.
Các dự án phải phù hợp với quy hoạch của
thành phố và các yêu cầu về cơ sở hạ tầng.
Các lô đất gốc và lô đất đã được điều chỉnh
lại phải tương ứng về mặt vò trí, điều kiện môi
trường, mục đích sử dụng và kích cỡ. Bất kỳ
tổn thất của người dân do việc tái điều chỉnh
gây ra phải được nhà nước đầu tư bồi thường.
Các chuyên gia tin rằng tái điều chỉnh đất
đai sẽ tiếp tục đóng một vai trò quan trọng
ở Nhật Bản. Người Nhật coi đây là phương
pháp tốt nhất cho phát triển đô thò ở khía
cạnh hiệu quả - chi phí cũng như đem lại lợi

ích cho các chủ đất, công ty hợp tác công - tư
và chính quyền đòa phương.
Hàn Quốc: Người Nhật đã mang phương
pháp tái điều chỉnh đất đai sang Hàn Quốc
từ năm 1905 đến 1945 với mục đích hiện
đại hoá các thành phố và đáp ứng yêu cầu
đất đai cho việc tăng trưởng đô thò. Đến cuối
thập kỷ 1980, gần 84% các thành phố ở Hàn
Quốc đã áp dụng phương pháp này trong
phát triển đô thò, chủ yếu là chuyển đổi đất
nông nghiệp thành đất đô thò. Seoul là thành
phố lớn nhất áp dụng hiệu quả nhất với việc
50% diện tích thành phố được quy hoạch lại
trong 17 dự án tái điều chỉnh đất đai [3]. Rất
nhiều dự án cung cấp nhà ở cho người thu
nhập thấp được thực hiện thành công bằng
cách áp dụng tái điều chỉnh đất đai.
Đài Loan: Việc áp dụng tái điều chỉnh đất
đai với mục đích thúc đẩy phát triển đô thò
SË 93 . 2018

33


một cách lành mạnh và hiệu quả bắt đầu từ năm 1962. Ví dụ nổi bật
nhất là ở Cao Hùng, thành phố lớn thứ hai của Đài Loan, phương
pháp này được chứng minh là rất thành công khi thành phố phải đối
mặt với một sự gia tăng nhanh chóng của dân số cũng như vấn đề
thiếu tài chính nghiêm trọng cho phát triển đô thò trong những năm
1950. Tính đến năm 1979, chính quyền thành phố đã sử dụng tái

điều chỉnh đất để cung cấp 11,8 km2 đất, chủ yếu là đất ở [3].

Thực tế tại Việt nam:

Phương pháp tái điều chỉnh đất đai chưa được thực hiện một cách
bài bản tại Việt Nam. Tuy nhiên phát sinh từ nhu cầu thực tế, đã
có những dự án cải tạo, nâng cấp khu dân cư -cả ở nông thôn và
đô thò- theo hình thức góp đất, góp công và góp tài chính, trở thành
những bài học thực tiễn cần nghiên cứu để phổ biến, thể chế hóa
thành phương pháp tái thiết đô thò hiệu quả.
(i). Dự án cải tạo, nâng cấp khu dân cư đô thò:
Từ năm 1993, Hiệp hội Bất động sản TP HCM (HoREA) đề xuất dự
án tái điều chỉnh đất đai, tái phân lô với sự chủ động tham gia của
cộng đồng dân cư trong công tác chỉnh trang đô thò.
Đòa điểm thực hiện dự án là Xóm Cải, phường 8, quận 5. Đây là khu
dân cư cũ lụp xụp, diện tích 3,1ha với 563 căn nhà chủ yếu là nhà
cấp 4 thấp tầng, hệ số tầng cao bình quân chỉ 1,69 tầng, mật độ
xây dựng khoảng 85%, mật độ dân số rất cao, bình quân 60.703
người/km2, diện tích cây xanh chỉ đạt 0,22m2/người, thường xuyên
bò ngập nước mùa mưa, môi trường sống bò ô nhiễm nặng, không
có công trình phòng cháy chữa cháy.

Hình 5. Dự án nâng cấp khu dân cư Xóm Cải, phường 8, quận 5 được
HoREA coi là một điển hình về cơ chế tái điều chỉnh đất đai, tái phân lô
với sự chủ động tham gia của công đồng dân cư (Ảnh minh họa)

Dự án được nâng cấp với vốn đầu tư 93,6 tỷ đồng, trong đó có một
phần vốn ngân sách là vốn mồi để thực hiện giải phóng mặt bằng, đầu
tư một số hạng mục hạ tầng chính. Ngoài ra, dự án đã huy động được
vốn ứng trước của người dân để xây 7 block nhà chung cư và 23 cụm

nhà cấp 2 với mật độ xây dựng giảm xuống còn 36,4%, số tầng trung
bình 6,5 tầng, giao thông kết nối thông suốt, an toàn phòng cháy,
chữa cháy, diện tích cây xanh tăng thêm và 100% hộ dân đã được bố
trí nhà ở với đầy đủ quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất ở.
Từ dự án nâng cấp Xóm Cải nói trên, Hiệp đội nhận đònh, tái điều
chỉnh đất đai, tái phân lô đất đai để chỉnh trang - tái phát triển đô

34

SË 93 . 2018


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

thò là một phương pháp nhằm phân chia lại đất đai,
tích hợp lại quỹ đất từ các thửa đất riêng lẻ, giá trò
thấp do chưa có hạ tầng đầy đủ. Khi đó, mỗi người
chủ thửa đất tự nguyện dành một phần thửa đất
của mình đóng góp vào dự án để mở rộng, nâng
cấp hệ thống giao thông, hạ tầng khu vực. Từ đó,
giá trò đất khu vực dự án được nâng lên, sản phẩm
chủ yếu là phát triển chung cư cao tầng, phục vụ
tái đònh cư tại chỗ và dành một phần quỹ nhà dôi
dư để chủ đầu tư bán thu hồi vốn đã bỏ ra, với lợi
nhuận hợp lý. Các quyền về đất đai được chuyển
cho chủ sở hữu nhà (căn hộ) mới theo mục tiêu
của dự án.
Ba trụ cột của dự án tái điều chỉnh đất đai, tái phân
lô đất đai là cơ quan nhà nước, doanh nghiệp và
cộng đồng dân cư. Dự án Xóm Cải thành công do

thành phố đã quyết đònh đúng đắn việc mở rộng
phạm vi ranh giới khu vực chỉnh trang lên đến
3,1ha, trọn ô phố. Việc hợp nhất các thửa đất nhỏ,
méo mó thành thành thửa đất lớn hơn, hợp khối các
nhà liền kề cũng là phương thức hiệu quả để người
dân tham gia tự chỉnh trang khu dân cư, khắc phục
tình trạng nhà siêu mỏng, siêu méo hiện có [4].
(ii) Chương trình xây dựng nông thôn mới:
Từ chủ trương xây dựng nông thôn mới, trong có
để đạt tiêu chí nông thôn mới về đường giao thông,
tại nhiều xã trong cả nước đã diễn ra phong trào
hiến đất, góp công mở rộng đường giao thông nông
thôn.
Nhiều năm trước, các tuyến đường giao thông của
thôn Sơn Thanh - Huyện Phú Xuyên chỉ được lát
gạch và rộng khoảng 3m. Đến nay, hầu hết đã
xuống cấp, việc đi lại và phục vụ sản xuất của người
dân gặp nhiều khó khăn.
Từ chủ trương mở rộng đường làng, ngõ xóm, nhân
dân trong thôn đã họp bàn, cùng nhau tự nguyện
hiến đất mở đường: nhiều hộ dân đã tự nguyện hiến
đất thổ cư, phá dỡ tường rào, công trình phụ để
mở rộng đường làng. Phong trào này đã giúp cho
đường giao thông của thôn từ khoảng 3m thành 5m,
có đoạn rộng 6m thẳng tăm tắp thuận tiện cho việc
đi lại của người dân. Trong năm 2017, toàn thôn có
gần 200 hộ tham gia hiến đất làm đường, gia đình ít
khoảng 15m2, nhà nhiều nhất lên đến 50m2.
Những con đường mới được mở ra, không chỉ giúp
thuận tiện cho việc đi lại, giao lưu trao đổi hàng hóa

dễ dàng mà còn tạo điều kiện cho bà con có cơ hội
vươn lên làm giàu, phát triển kinh tế, nâng cao đời
sống. Bản thân đất, nhà của bà con cũng tăng giá trò
do có đường giao thông tiếp cận thuận lợi và hạ tầng
khu vực được cải thiện, cảnh quan được nâng cấp [5].

Bài học cho Việt Nam

Qua tổng quan việc áp dụng phương pháp tái điều
chỉnh đất đai tại các nước, và kinh nghiệm phát triển
đô thò nông thôn tại Việt Nam, có thể rút ra một số
điều kiện tiên quyết để thực hiện thành công:
n Dự án phải được hỗ trợ bởi các chính phủ trung
ương, tỉnh và thành phố;
n Cơ quan quản lý quy hoạch đô thò đòa phương
phải điều phối với sự chỉ đạo và hỗ trợ từ trung
ương;
n Việc đăng ký đất đai và hệ thống đòa chính cần
phải được thực hiện hiệu quả, có cơ quan đònh giá
đất khách quan;
n Cần phải có đủ số lượng các chuyên gia quy
hoạch giỏi chuyên môn và tâm huyết ở cấp đòa
phương;
n Là phương pháp dựa trên sự hợp tác công - tư,
cần đạt được sự tham gia của phần lớn các chủ đất.
Ý nghóa của phương pháp tái điều chỉnh đất đai
nếu áp dụng ở Việt Nam
a. Có thể áp dụng để tái phát triển toàn diện đô thò.
Đây là phương pháp phù hợp để phát triển đô thò
tại những nơi có yêu cầu xây dựng hoặc bổ sung

các công trình công cộng như đường giao thông,
các tiện ích công cộng, công viên và nhà ở trong
khu vực dự án.
b. Phân phối công bằng lợi ích phát triển và chi
phí dự án. Mỗi chủ đất chòu chi phí cho việc phát
triển công trình công cộng một cách công bằng.
Mặt khác, những lợi ích có được từ sự phát triển
cũng được phân phối công bằng giữa các chủ đất.
c. Bảo lưu quyền sử dụng đất. Tất cả quyền sử
dụng đất trước khi dự án thực hiện được chuyển
giao cho các lô đất sau khi được tái điều chỉnh.
Như vậy, quyền sử dụng đất được bảo toàn trong
một dự án và cộng đồng trước đó được giữ nguyên.
d. Sự tham gia của các chủ sở hữu đất. Người sở
hữu đất có thể tham gia vào dự án từ đầu và có
tiếng nói quan trọng trong dự án.

Tài liệu tham khảo
1. Frank Schnidman, 1988. Land Readjustment. Urcan Land,
February, 1988
2. Ochi Takeo, 2012. Proposals on urban plan management.
Jica Vietnam.
3. United Nations, 1995. Municipal Land Management in Asia
4. Linh Le, 2017. Kinh tế và tiêu dùng - HoREA kiến nghò cơ
chế tái điều chỉnh đất, tái phân lô khi chỉnh trang đô thò
5. Nguyễn Trường, 2017. Kinh tế đô thò - Xã Sơn Hà, huyện
Phú Xuyên: Chung tay xây dựng đường làng, ngõ xóm

SË 93 . 2018

35