Vai trò của các công cụ quản lý môi trường trong kiểm soát phát triển đô thị

DIỄN ĐÀN

Vai trfl

củA cc côNg cụ quN lý môI trưNg
troNg kIm sot pHt trIN Đô tHò
NguyỄN Huy DũNg

Viện Quy hoạch Đô thò và Nông thôn Quốc gia (VIUP)

Mở đầu

Môi trường đô thò nước ta hiện nay đang đối mặt với nhiều vấn đề nổi côm. Ô nhiễm bụi tại các khu
vực đô thò vẫn tiếp tục duy trì ở ngưỡng cao; ô nhiễm môi trường nước tại các sông hồ, kênh rạch nội
thành, nội thò vẫn diễn biến phức tạp; vấn đề úng ngập tại các đô thò có xu hướng mở rộng và gia tăng;
suy giảm mực nước dưới đất tại các đô thò khu vực đồng bằng và xâm nhập mặn tại các đô thò ven biển
đang trở nên phổ biến; tỷ lệ CTR đô thò được xử lý đúng kỹ thuật, hợp vệ sinh môi trường còn thấp, công
nghệ xử lý còn lạc hậu và chưa phù hợp với điều kiện thực tế; vấn đề quy hoạch phát triển đô thò theo
hướng phát triển bền vững, gắn với BVMT vẫn đang đứng trước nhiều thách thức. Ô nhiễm môi trường
gây ra nhiều ảnh hưởng tới sức khỏe cộng đồng, những thiệt hại về kinh tế cũng như các vấn đề xã hội.
Để giải quyết, khắc phục các vấn đề môi trường đô thò, việc áp dụng các công cụ quản lý môi trường
trong công tác kiểm soát phát triển đô thò hết sức quan trọng. Trước tiên là kiểm soát ngay từ công tác
lập quy hoạch đô thò thông qua công cụ quy hoạch môi trường và đánh giá môi trường chiến lược. Sau
đó là áp dụng các công cụ kiểm soát tác động môi trường trong quá trình quản lý thực hiện quy hoạch,
quản lý đô thò, từ quá trình đầu tư xây dựng bằng công cụ đánh giá tác động môi trường, đến quá trình
hoạt động của đô thò bằng công cụ kiểm soát ô nhiễm, công cụ kinh tế, thanh tra kiểm tra, xử lý vi
phạm. Các công cụ quản lý môi trường cần được lồng ghép thực chất vào trong quá trình phát triển đô
thò, từ khâu lập quy hoạch đến quản lý thực thi quy hoạch đô thò.

48

SË 93 . 2018


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

Đô thò hóa và những yêu cầu bảo vệ môi trường

Với quy mô 795 đô thò (12/2016), với tỷ lệ đô thò hoá đạt 35,2%, các
đô thò nước ta vẫn đang tiếp tục gia tăng cả về số lượng và quy mô
đô thò. Sự phát triển đô thò không đồng đều giữa các vùng và chênh
lệch nhiều giữa các khu vực khác nhau về đặc điểm đòa lý, cụ thể
như khu vực đồng bằng, duyên hải phát triển nhanh hơn vùng núi,
vùng cao đã dẫn tới các đô thò đều bò quá tải, tăng sức ép ở tất cả
các mặt hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Phần lớn các đô thò đều
có hệ thống thoát nước chung cho cả nước mặt và nước thải, thiếu
hệ thống thu gom và các trạm xử lý nước thải tập trung. Tỷ lệ đất
cây xanh, công viên rất thấp so với tiêu chuẩn quy đònh, chủ yếu
tập trung ở các đô thò lớn. Dân số đô thò tăng nhanh, đặc biệt là vấn
đề di cư từ nông thôn ra thành thò đang là sức ép lớn gây ra tình
trạng quá tải trong sử dụng hạ tầng.
Sự tăng trưởng kinh tế ở khu vực đô thò cũng như quá trình sử dụng
và tiêu thụ năng lượng đã và đang tạo ra nhiều sức ép đối với môi
trường ở khu vực đô thò. Việc xây mới, cải tạo, nâng cấp đô thò làm
phát sinh lượng bụi lớn vào môi trường. Giao thông phát triển nhanh
song hạ tầng kỹ thuật chưa đáp ứng được nhu cầu; mật độ phương
tiện giao thông cá nhân quá cao gây ra tình trạng ùn tắc giao thông.
Hoạt động của các cơ sở y tế công và tư tập trung ở khu vực đô thò
làm phát sinh một lượng lớn nước thải và chất thải y tế. Số lượng
trung tâm thương mại, chợ dân sinh tại các đô thò ngày càng nhiều.
Hoạt động du lòch vẫn duy trì tăng trưởng ổn đònh qua các năm, số

lượng lớn du khách tập trung tại các khu vực có danh thắng, các đô
thò ven biển… tạo áp lực không nhỏ đối với môi trường. Bên cạnh đó,
hoạt động của các cơ sở công nghiệp đơn lẻ nằm xen trong các khu
đô thò với công nghệ lạc hậu đã và đang tiếp tục đưa một lượng lớn
chất thải chưa được xử lý triệt để vào môi trường.
Môi trường không khí tại các đô thò chòu các áp lực ô nhiễm chủ yếu
do hoạt động giao thông vận tải, xây dựng, từ các cơ sở sản xuất
công nghiệp nội đô… Hầu hết các đô thò lớn của nước ta đang phải
đối mặt với tình trạng ô nhiễm không khí ngày càng gia tăng. Các
đô thò nhỏ, các đô thò ở khu vực miền núi có môi trường không khí
còn khá trong lành. Ô nhiễm không khí do bụi vẫn là vấn đề nổi cộm
nhất ở các đô thò.
Môi trường nước khu vực đô thò đang chòu sức ép rất lớn từ các
nguồn thải từ các hoạt động sinh hoạt của người dân và các hoạt
động phát triển kinh tế đô thò. Tỷ lệ phần trăm lượng nước thải được
xử lý còn khá thấp đã ảnh hưởng lớn đến hiện trạng chất lượng môi
trường nước ở đô thò.
Tại các sông chảy qua khu vực đô thò, chất lượng nước một số đoạn
sông đã bò suy giảm. Nước mặt ở các sông, hồ, kênh, mương nội
thành, nội thò phần lớn đã bò ô nhiễm. Mặc dù đã có những nỗ lực
cải thiện thông qua các dự án cải tạo nhưng ô nhiễm nước mặt tại
các khu vực này vẫn đang là vấn đề nổi cộm tại hầu hết các đô thò
hiện nay. Ô nhiễm nước mặt trong khu vực nội thành xảy ra không
chỉ ở các thành phố lớn mà tại các đô thò nhỏ. Tại một số khu vực,
mức độ ô nhiễm đã khá nghiêm trọng.
Chất lượng nước dưới đất ở phần lớn đô thò còn tương đối tốt, chủ
yếu tập trung ở khu vực duyên hải Nam Trung Bộ và Tây nguyên.

Tuy nhiên tại một số khu vực đô thò, thành phố lớn, nước dưới đất
đã bò ô nhiễm và suy thoái, nhiễm mặn.

Nước biển tại một số đô thò ven biển đã có hiện tượng ô nhiễm, nhất
là tại các khu vực tập trung hoạt động kinh tế ven biển do hoạt động
kiểm soát, xử lý chất thải không được quản lý chặt chẽ.
Tài nguyên đất đô thò tăng trong thời gian qua đã góp phần hình
thành hệ thống mạng lưới đô thò phân bố tương đối hợp lý trên các
vùng lãnh thổ cả nước, thúc đẩy quá trình công nghiệp hoá, hiện đại
hoá đất nước. Tuy nhiên, tỷ lệ đất dành cho xây dựng cơ sở hạ tầng
còn thấp (chiếm khoảng 29,78%), nhiều đô thò chỉ chiếm khoảng
10 - 15% diện tích đất đô thò. Phần lớn diện tích đất dành cho công
trình nhà ở, khu văn phòng. Bên cạnh đó, diện tích đất dành cho
đất cây xanh, diện tích mặt nước (ao, hồ), diện tích đất sân chơi và
các công trình công cộng khác còn thiếu, chưa đáp ứng các yêu
cầu về phát triển đô thò bền vững. Chuyển đổi mục đích sử dụng ở
khu vực đô thò đáng chú ý là sự gia tăng diện tích của nhóm đất phi
nông nghiệp từ các loại đất nông nghiệp. Nhiều diện tích mặt nước,
cây xanh bò san lấp, chuyển đổi làm trầm trọng thêm tình trạng úng
ngập, đảo nhiệt đô thò.
Tình hình phát sinh và xử lý CTR ở khu vực đô thò vẫn là một trong
những vấn đề môi trường nổi cộm trong nhiều năm qua. Mặc dù
công tác phân loại, thu gom và xử lý CTR đã đạt được những kết
quả nhất đònh, nhưng phần lớn CTR sinh hoạt đô thò chưa phân loại
tại nguồn. Công nghệ xử lý chất thải còn đang là bài toán nan giải
tại nhiều đô thò. Tỷ lệ CTR sinh hoạt đô thò được chôn lấp trực tiếp
khoảng 34% và chôn lấp sau xử lý khoảng 24%.

Hiệu quả công tác quản lý môi trường trong phát
triển đô thò hiện nay

Trong thời gian qua, các quy hoạch phát triển đô thò gắn với BVMT
và các kế hoạch, chương trình BVMT khu vực đô thò đã được ban

hành cả ở cấp quốc gia và đòa phương. Tuy nhiên, công tác triển
khai thực hiện quy hoạch còn gặp nhiều khó khăn. Thách thức lớn
nhất là số lượng đô thò tăng lên nhưng chất lượng của các đô thò chưa
được quan tâm đúng mức. Bên cạnh đó, hệ thống đô thò Việt Nam
cũng đang đối diện với những thách thức mới nảy sinh do tác động
của biến đổi khí hậu và nước biển dâng, đặc biệt là tại các đô thò ven
biển. Nghiên cứu, triển khai quy hoạch và xây dựng đô thò xanh trở
thành xu hướng chung của các nước trên thế giới. Tuy nhiên, việc
phát triển đô thò xanh ở Việt Nam gặp nhiều trở ngại cả về hạ tầng
kỹ thuật và xã hội.
Trong những năm qua, công tác quản lý môi trường đô thò đã được
quy đònh khá cụ thể trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
hiện hành, từ các quy đònh chung về bảo vệ môi trường khu vực đô
thò cho đến các quy đònh về bảo vệ môi trường không khí, nước, đất
và vấn đề quản lý chất thải rắn. Tuy nhiên, từ việc ban hành các văn
bản quy phạm pháp luật đến việc triển khai thực thi trong thực tế còn
một khoảng cách khá xa. Thực tế cho thấy, vẫn còn những văn bản,
quy đònh triển khai chưa hiệu quả hoặc việc các đơn vò thi hành chưa
nghiêm túc. Nguồn đầu tư cho các dự án, chương trình về BVMT đô
thò chưa đủ để đáp ứng với những diễn biến ngày càng phức tạp của
các vấn đề môi trường.
SË 93 . 2018

49


Vai trò một số công cụ quản lý môi trường trong
kiểm soát phát triển đô thò

a) Quy hoạch bảo vệ môi trường

Theo Luật Bảo vệ môi trường 2014 Quy hoạch bảo vệ môi trường
(BVMT) là việc phân vùng môi trường để bảo tồn, phát triển và thiết
lập hệ thống hạ tầng kỹ thuật bảo vệ môi trường gắn với hệ thống giải
pháp bảo vệ môi trường trong sự liên quan chặt chẽ với quy hoạch
tổng thể phát triển kinh tế- xã hội nhằm bảo đảm phát triển bền vững.
Quy hoạch bảo vệ môi trường là công cụ để đưa các yêu tố môi trường
vào trong quy hoạch phát triển đô thò. Sự ra đời của công cụ quy
hoạch môi trường xuất phát từ yêu cầu cần có một tầm nhìn dài hạn
và tổng thể về BVMT, gắn kết thực sự giữa BVMT với phát triển đô thò.
Quy hoạch môi trường là một khái niệm không hoàn toàn mới, là sự kế
thừa & phát triển trên các nguyên lý cơ bản của quy hoạch cảnh quan,
quy hoạch sinh thái học, khoa học về sức khoẻ và các nguyên lý cơ
bản trong khoa học môi trường. Đây là một lónh vực được tạo ra do sự
tham gia đóng góp bởi nhiều nguyên lý khoa học như sinh thái học,
kỹ thuật, đòa lý, đòa chất, kiến trúc cảnh quan và nhiều ngành khác.
Quy hoạch BVMT phải dựa trên hiện trạng tự nhiên, kinh tế, xã hội để
phân vùng môi trường, bảo tồn đa dạng sinh học, quản lý môi trường,
quản lý chất thải, xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật BVMT. Trong
nhiều tài liệu nước ngoài xuất hiện các thuật ngữ mới về quy hoạch đô
thò như đô thò bền vững, đô thò sinh thái và gần đây là đô thò xanh, tăng
trưởng xanh. Tất cả các cố gắng của các nhà quy hoạch đều muốn
tiến đến mục tiêu xây dựng các đô thò hiện đại, đáp ứng được các
nhu cầu phát triển của con người nhưng vẫn đảm bảo chất lượng môi
trường theo tiêu chuẩn nhất đònh, đảm bảo sức khỏe của người dân
đô thò, giảm thiểu phá vỡ cảnh quan tự nhiên, đồng thời bảo tồn được
các nguồn tài nguyên thiên nhiên giới hạn trong khu vực đô thò. Như
vậy quy hoạch bảo vệ môi trường đô thò có thể nói là công cụ hữu hiệu
để đònh hướng bảo vệ môi trường ngay từ khâu lập quy hoạch trong
quá trình phát triển đô thò.
Trong bối cảnh mới, các xu hướng về thiên tai và biến đổi khí hậu

ngày càng ảnh hưởng lớn đến sự phát triển đô thò. Thông qua quy
hoạch môi trường, các giải pháp ứng phó thiên tai, biến đổi khí hậu
được lồng ghép và trong quy hoạch đô thò. Đây là yêu cầu bắt buộc
của Pháp luật trong quy hoạch đô thò, thể hiện tại Điều 40, Luật
BVMT yêu cầu phải “lồng ghép nội dung ứng phó với biến đổi khí
hậu vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội”
và Điều 16, Luật phòng, chống thiên tai cũng yêu cầu “lồng ghép
nội dung phòng, chống thiên tai vào quy hoạch, kế hoạch phát triển
ngành, kinh tế - xã hội”.

50

SË 93 . 2018

b) Đánh giá môi trường chiến lược
Trong quá trình lập quy hoạch đô thò, mặc dù các nội dung bảo vệ môi
trường được lồng ghép vào quy hoạch đô thò thông qua quy hoạch môi
trường (tích hợp), nhưng để dự báo được những tác động tiêu cực trong
tương lai do ảnh hưởng của quy hoạch đô thò đến môi trường thì quy
hoạch đô thò cần một công cụ khác là đánh giá môi trường chiến lược.
Đánh giá môi trường chiến lược theo Luật BVMT năm 2014 là việc
phân tích, dự báo tác động đến môi trường của chiến lược, quy
hoạch, kế hoạch phát triển để đưa ra giải pháp giảm thiểu tác động
bất lợi đến môi trường, làm nền tảng và được tích hợp trong chiến
lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển nhằm bảo đảm mục tiêu phát
triển bền vững. Yêu cầu đánh giá môi trường chiến lược trong quy
hoạch đô thò đã được quy đònh cụ thể trong Luật Quy hoạch đô thò
năm 2010, và là một nội dung của đồ án quy hoạch chung, quy
hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết và quy hoạch chuyên ngành hạ
tầng kỹ thuật. Cùng với quy hoạch môi trường, đánh giá môi trường

chiến lược là công cụ hỗ trợ quá trình ra quyết đònh, giúp quy hoạch
đô thò thực hiện mục tiêu kiểm soát phát triển đô thò theo hướng bảo
vệ môi trường và phát triển bền vững.
c) Đánh giá tác động môi trường
Quá trình thực hiện quy hoạch đô thò được thực thi thông qua việc
triển khai các dự án đầu tư xây dựng. Để kiểm soát các tác động
môi trường trong quá trình thực hiện dự án, từ giai đoạn chuẩn bò
đầu tư đến giai đoạn thi công, xây dựng và vận hành dự án, công
tác đánh giá tác động môi trường cho dự án đầu tư đã được quy
đònh ngay từ Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 và sau này là Luật
Bảo vệ môi trường năm 2005 và năm 2014. Theo đó, đánh giá tác
động môi trường là việc phân tích, dự báo tác động đến môi trường
của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra biện pháp bảo vệ môi trường khi
triển khai dự án đó.
Đánh giá tác động môi trường là công cụ cho phép cơ quan quản lý
Nhà nước về môi trường thực hiện các chế tài về bào vệ môi trường
đối với các Chủ dự án, đảm bảo các dự án được kiểm soát về mặt
môi trường trước khi triển khai, nhằm phòng ngừa, giảm thiểu và
khắc phục các tác động, sự cố môi trường, tránh gây thiệt hại cho
môi trường, sức khỏe cộng đồng và thiệt hại cho cả chủ dự án.
d) Các công cụ kiểm soát ô nhiễm
Song song với các công cụ quản lý môi trường ngay từ khâu lập quy
hoạch, kế hoạch, dự án, các công cụ quản lý môi trường khác cho
phép chính quyền đô thò cũng như các cơ quan bảo vệ môi trường có


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

thể kiểm soát ô nhiễm và tác động môi trường trong quá trình hoạt
động, phát triển đô thò.

n Quy chuẩn, tiêu chuẩn môi trường:
Trong những năm qua, Nhà nước đã ban hành hàng loạt các quy
chuẩn kỹ thuật môi trường nhằm quy đònh mức giới hạn của các
thông số về chất lượng môi trường xung quanh, hàm lượng của các
chất gây ô nhiễm có trong chất thải, các yêu cầu kỹ thuật và quản
lý như Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về chất lượng không khí xung
quanh (QCVN 05:2013/BTNMT); chất lượng nước mặt (QCVN 08MT:2015/BTNMT); chất lượng nước ngầm (QCVN 09-MT:2015/
BTNMT); nước thải sinh hoạt (QCVN 14:2008/BTNMT)…

Các quy đònh về môi trường cũng đã được lồng ghép trong quy chuẩn
xây dựng như khoảng cách cho phép của các cơ sở xử lý chất thải
rắn, nghóa trang đối với khu dân cư, quy đònh hành lang bảo vệ nguồn
nước, tỷ lệ cây xanh, mặt nước trong qui hoạch các đô thò … được
thể hiện trong Quy chuẩn QCVN : 01/2008/BXD Quy chuẩn kỹ thuật
Quốc gia về Quy hoạch Xây dựng; Quy chuẩn QCVN 07:2016/BXD
Quy chuẩn kỹ thuật Quốc gia về “Các công trình hạ tầng kỹ thuật”.
n Quan trắc, giám sát môi trường:
Việc kiểm tra, đánh giá hiệu quả hoạt động bảo vệ môi trường đô thò
được thực hiện thông qua công tác quan trắc, giám sát môi trường đô
thò. Kết quả quan trắc, giám sát thể hiện trong báo cáo hiện trạng môi
trường đô thò và hiện trạng môi trường các dự án cho phép đánh giá
tình trạng, xu thế diễn biến chất lượng môi trường cũng như các tác
động của hoạt động phát triển đô thò đối với môi trường xung quanh.
Từ đó giúp điều chỉnh các hoạt động phát triển đô thò phù hợp.
n Quản lý tài nguyên:
Để kiểm soát khai thác tài nguyên trong phát triển đô thò, hàng loạt
các quy đònh liên quan đến bảo vệ và sử dụng hợp lý tài nguyên
cũng đã được ban hành. Đối với phát triển đô thò ven biển có quy
đònh về lập hành lang bảo vệ bờ biển. Đối với tài nguyên nước có
quy đònh về hành lang bảo vệ nguồn nước. Trong hoạt động khai

thác khoáng sản, ngoài việc cấp phép có quy đònh về phục hồi môi
trường sau khi ngừng khai thác… Các quy đònh trên đã góp phần
đảm bảo môi trường đô thò cân bằng, tài nguyên thiên nhiên được
khai thác trong ngưỡng cho phép.

n Kiểm soát chất thải:
Thông qua việc cấp phép đối với chất thải sẽ đảm bảo khống chế
thải lượng của tất cả các nguồn phát thải trong đô thò bằng các
giải pháp kỹ thuật như xử lý tại nguồn; xử lý tập trung; nếu tổng
thải lượng đã đến giới hạn thì không cấp phép các nguồn thải mới.
Đây có thể coi như các cota ô nhiễm có thể chuyển nhượng nhằm
khuyến khích hoạt động giảm thiểu, xử lý chất thải như các nước trên
thế giới áp dụng.
n Các

công cụ kinh tế:
Các công cụ kinh tế được sử dụng nhằm tác động tới chi phí và lợi
ích trong hoạt động phát triển đô thò nhằm tạo ra các tác động tới
hoạt động phát triển đô thò có lợi cho môi trường. Các công cụ kinh
tế trong quản lý môi trường đô thò có thể sử dụng như thuế và phí môi
trường (như phí nước thải, phí chất thải rắn…), giấy phép chất thải có
thể mua bán được hay “cota ô nhiễm”, nhãn sinh thái (như nhãn đô
thò kiểu mẫu, công trình xanh)…

Kết luận, kiến nghò

Thông qua các công cụ quản lý môi trường, quá trình phát triển đô
thò nước ta đang ngày một cải thiện theo hướng phát triển bền vững,
bảo vệ môi trường và cân bằng sinh thái đô thò. Việc thiếu một hay
một vài công cụ trong quá trình quản lý đô thò sẽ phần nào gây khó

khăn trong công tác kiểm soát phát triển với mục tiêu bảo vệ môi
trường. Mặc dù các công cụ quản lý môi trường đã được quy đònh
khá đầy đủ nhưng thực tế cho thấy việc thiếu gắn kết hoạt động
quản lý môi trường trong hoạt động quản lý đô thò nói chung phần
nào dẫn tới hiệu quả kiểm soát phát triển đô thò chưa thực sự tốt. Vì
vậy việc rà soát tình hình thực hiện các hoạt động quản lý môi trường
trong quá trình phát triển đô thò nhằm nâng cao hiệu quả công tác
kiểm soát phát triển đô thò hết sức cần thiết trong thời gian tới.

Tài liệu Tham khảo và Trích dẫn:
1. Luật Quy hoạch đô thò năm 2010;
2. Luật Bảo vệ môi trường 2014;
3. Báo cáo môi trường quốc gia 2016;
4. VIUP 2018. Đề tài cấp nhà nước: Nghiên cứu đổi mới toàn diện công tác lập quy
hoạch đô thò tại Việt Nam.

SË 93 . 2018

51