luận văn thạc sĩ quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững đối với đồng bào m nông trên địa bàn tỉnh đắk nông

LỜI CẢM ƠN
Trong suốt quá trình nghiên cứu luận văn này, ngoài sự nỗ lực của bản
thân, tôi đã nhận được sự giúp đỡ, chỉ bảo tận tình của các thầy, cô giáo và
của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Trước hết tôi xin gửi tới các thầy giáo, cô giáo Học viện Hành chính
Quốc gia lời chào trân trọng, lời chúc sức khỏe và lời cảm ơn sâu sắc. Với sự
quan tâm, giảng dạy, chỉ bảo tận tình, chu đáo của các thầy cô, đến nay tôi đã
hoàn thành luận văn, đề tài:“Quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững đối
với đồng bào M’Nông trên địa bàn tỉnh Đắk Nông”.
Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới thầy giáo - PGS.TS
Trương Quốc Chính đã quan tâm giúp đỡ, tận tình hướng dẫn tôi hoàn thành
luận văn này trong thời gian qua.
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn đến lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc
gia, Khoa sau đại học, các Khoa, Phòng chức năng đã trực tiếp và gián tiếp
giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu đề tài luận văn.
Không thể không nhắc tới sự quan tâm tạo điều kiện giúp đỡ của Ban
Giám đốc và các đồng nghiệp Sở Lao động – TB&XH tỉnh Đắk Nông, các
Sở, Ngành, Ban Dân tộc tỉnh, cùng sự giúp đỡ nhiệt tình của gia đình, các
bạn trong lớp trong suốt quá trình học tập cũng như thực hiện luận văn này.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
Đắk Lắk, tháng 7 năm 2018
Học viên

Lê Thị Ly Na


Mục lục

Trang

LỜI CAM ĐOAN.............................................................................................................. 1

PHẦN MỞ ĐẦU................................................................................................................. 2
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG............................................................................ 10
1.1. Những vấn đề lý luận chung............................................................................. 10
1.2. Quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững............................................ 21
1.3. Các yếu tố tác động đến quản lý nhà nước về giảm nghèo
bền vững.................................................................................................................................. 31
Tiểu kết Chương 1............................................................................................................ 36
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ
GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO M’NÔNG
TỈNH ĐẮK NÔNG........................................................................................................... 37
2.1. Tổng quan về tình hình kinh tế - xã hội địa phương ảnh
37
hưởng đến quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững ...................
2.2. Kết quả thực hiện công tác quản lý nhà nước về giảm nghèo
bền vững trên địa bàn tỉnh Đắk Nông................................................................. 47
2.3. Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về giảm nghèo bền
vững đối với đồng bào M’Nông trên địa bàn tỉnh Đắk Nông...............64
Tiểu kết Chương 2............................................................................................................ 78
CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC VỀ GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO
M’NÔNG TỈNH ĐẮK NÔNG................................................................................... 79
3.1. Quan điểm, định hướng....................................................................................... 79
3.2. Giải pháp tăng cường quản lý nhà nước về giảm nghèo bền
vững đối với đồng bào M’Nông tỉnh Đắk Nông đến năm 2020...........84
Tiểu kết Chương 3............................................................................................................ 98
KẾT LUẬN............................................................................................................................ 99
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................ 101

DANH MỤC BẢNG

Trang

Bảng 2.1. Kết quả giảm hộ nghèo tỉnh Đắk Nông từ năm 2013
– 2017............................................................................................................40
Bảng 2.2. Kết quả điều tra, rà soát hộ nghèo đồng bào DTTS
M’Nông tỉnh Đắk Nông năm 2017.............................................................42


DANH MỤC HÌNH

Trang

Hình 2.1. Bản đồ hành chính tỉnh Đắk Nông ................................. 38
Hình 2.2. Kết quả giảm hộ nghèo tỉnh Đắk Nông từ năm 2013 –
2017 ..................................................................................................... 41
Hình 2.3. Kết quả điều tra, rà soát hộ nghèo đồng bào DTTS
M’Nông tỉnh Đắk Nông năm 2017 ..................................................

43

Hình 2.4. Nhóm nguyên nhân nghèo của đồng bào DTTS
M’nông ..............................................................................................

76


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

HĐND:

Hội đồng nhân dân

UBND:

Ủy ban nhân dân

DTTS:

Dân tộc thiểu số

MTQG:

Mục tiêu quốc gia

Sở Lao động – TB&XH: Sở Lao động – Thương binh và Xã hội


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan, Luận văn này là công trình nghiên cứu thực sự của
cá nhân, được thực hiện dưới sự hướng dẫn của PGS.TS. Trương Quốc
Chính
Các số liệu, những kết luận nghiên cứu được trình bày trong Luận văn
này trung thực và chưa từng được công bố dưới bất kỳ hình thức nào.
Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình.
Đắk Lắk, tháng 7 năm 2018
Học viên

Lê Thị Ly Na

1


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Vấn đề nghèo đói luôn tồn tại trong mọi giai đoạn lịch sử của xã hội,
không chỉ đối với các quốc gia đang phát triển mà cả với quốc gia có nền
kinh tế phát triển vẫn xảy ra tình trạng nghèo đói ở một bộ phận nhân dân và
cần có sự quan tâm, giúp đỡ của cộng đồng. Đặc biệt đối với các quốc gia đa
dân tộc, nghèo đói đang là vấn đề bức thiết, trong đó đối tượng chịu ảnh
hưởng nhiều nhất của nạn đói nghèo chính là đồng bào dân tộc thiểu số
(DTTS). Nghèo đói trong vùng đồng bào DTTS diễn ra trên bình diện toàn
cầu, trong đó có Việt Nam. Trong quá trình công nghiệp hóa hiện đại hóa
hiện nay, nền kinh tế của Việt Nam có tốc độ tăng trưởng nhanh, đời sống
vật chất và tinh thần của nhân dân ngày càng được nâng cao, tuy nhiên đời
sống của một bộ phận là người nghèo đồng bào DTTS vẫn còn gặp không ít
khó khăn, sự chênh lệch giữa nhóm nghèo đồng bào DTTS so với dân tộc
chiếm đa số là người Kinh vẫn còn ở mức cao. Mặc dù chỉ chiếm số dân ít
nhưng số lượng người nghèo của cả nước tập trung ở đối tượng là người
DTTS vùng cao.
Trong những năm qua, công tác giảm nghèo luôn được sự quan tâm
chỉ đạo của Đảng, Nhà nước, các cấp chính quyền tỉnh, huyện, xã. Đối với
tỉnh Đắk Nông, trên cơ sở tổng hợp các nguồn lực, chương trình, dự án đầu
tư phát triển kinh tế xã hội cho người nghèo, hộ nghèo, vùng nghèo của
Trung ương, địa phương, các tổ chức chính trị - xã hội trong và ngoài tỉnh;
đến nay đời sống của người dân ngày càng được nâng lên, hiệu quả giảm
nghèo đã có nhiều chuyển biến tích cực. Tuy đã đạt được những kết quả
quan trọng trong công tác giảm nghèo nhưng tình trạng nghèo đói trên địa
bàn tỉnh Đắk Nông vẫn còn nhiều bất cập và có diễn biến phức tạp. Mặc dù

được sự quan tâm đầu tư của Đảng và Nhà nước trên nhiều lĩnh vực như:
2


văn hóa, y tế, giáo dục, vay vốn, hỗ trợ đất sản xuất, đất ở, nhà ở, nước sinh
hoạt, đào tạo nghề,… nhưng trong thực tế, hiệu quả giảm nghèo đối với đồng
bào DTTS, đặc biệt là bộ phận đồng bào DTTS tại chỗ còn chưa khả quan,
chưa bền vững, chênh lệch tỷ lệ hộ nghèo giữa các vùng, giữa đồng bào
DTTS tại chỗ với dân tộc Kinh và DTTS khác còn khá lớn. Một trong những
nguyên nhân cơ bản chưa thực hiện được mục tiêu giảm nghèo đề ra, đó là
do quản lý nhà nước về chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo còn
nhiều hạn chế.
Trên địa bàn tỉnh Đắk Nông có 40 dân tộc anh em cùng sinh sống,
trong đó DTTS tại chỗ bao gồm M’Nông, Mạ, Êđê (đồng bào M’Nông
chiếm 9,7%) với đời sống kinh tế - xã hội phát triển chậm, trình độ dân trí
còn thấp. Bên cạnh đó còn chịu tác động bởi những phong tục tập quán lạc
hậu nên đời sống còn nhiều khó khăn. Công tác giảm nghèo đối với bộ phận
đồng bào DTTS tại chỗ nói chung và đồng bào M’Nông nói riêng trên địa
bàn tỉnh Đắk Nông là một trong những nội dung luôn được ưu tiên hàng đầu
trong các chính sách phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh; định kỳ hàng năm và
từng giai đoạn, chính quyền các cấp đã xây dựng kế hoạch bố trí ngân sách
và huy động các nguồn lực để thực hiện các chương trình, dự án giảm nghèo
giúp cho người nghèo (đặc biệt người nghèo là đồng bào M’Nông) thoát
nghèo bền vững. Tuy nhiên, tình trạng nghèo trong đồng bào được cải thiện
không đáng kể, họ thoát nghèo nhanh nhưng lại dễ rơi vào tình trạng tái
nghèo, việc sử dụng các nguồn lực vào công tác giảm nghèo cho đồng bào
M’Nông còn hạn chế, manh mún, dàn trải, công tác hoạch định các chính
sách giảm nghèo đặc thù và tuyên truyền nâng cao nhận thức cho đồng bào
để phát huy nội lực vươn lên thoát nghèo còn hạn chế...Xuất phát từ thực tế
trên, tác giả quyết định chọn đề tài “Quản lý nhà nước về giảm

3


nghèo bền vững đối với đồng bào M’Nông trên địa bàn tỉnh Đắk Nông”
để nghiên cứu làm đề tài luận văn tốt nghiệp.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Trong bối cảnh quốc tế và khu vực đang hướng tới mục tiêu phát triển
bền vững trên cơ sở nâng cao đời sống và thu nhập kết hợp với bảo vệ tài
nguyên và môi trường sống, cần phải quán triệt chính sách dân tộc của Đảng
và Nhà nước, trong đó giảm nghèo cho các DTTS tại chỗ đã trở thành mục
tiêu hàng đầu. Các DTTS tại chỗ là đối tượng cần được quan tâm trước hết
của công tác quản lý nhà nước. Vấn đề nghiên cứu quản lý nhà nước về giảm
nghèo đã được thể hiện qua nhiều công trình nghiên cứu. Các nội dung chủ
yếu được tập trung nghiên cứu về thực trạng công tác quản lý nhà nước về
giảm nghèo, nguyên nhân và các giải pháp tăng cường công tác quản lý nhà
nước về giảm nghèo. Có thể liệt kê một số công trình có liên quan như sau:
- Trần Thị Diễm Thúy (2013) “Quản lý nhà nước về công tác giảm
nghèo đối với đồng bào thiểu số trên địa bàn tỉnh Đắk Nông” Luận văn
Thạc sỹ Quản lý công, Học viện Hành chính quốc gia. Luận văn đánh giá
quản lý nhà nước về công tác giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số
ở

tỉnh Đắk Nông, phân tích thực trạng công tác quản lý; từ đó, tìm ra nguyên

nhân các tồn tại, đề xuất các giải pháp phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả công
tác giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số.
-

Phạm Quốc Cường (2017) “Quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững ở

vùng đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn thị xã Buôn Hồ, tỉnh
Đắk Lắk”, Luận văn Thạc sỹ Quản lý công, Học viện Hành chính quốc gia.
Luận văn đã làm rõ một số vấn đề lý luận về giảm nghèo bền vững và quản
lý nhà nước về giảm nghèo bền vững; phân tích thực trạng nghèo đói ở vùng
dân tộc thiểu số và công tác quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững ở
vùng đồng bào DTTS trên địa bàn thị xã Buôn Hồ, để từ thực trạng đó đề
4


xuất một số giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà
nước về giảm nghèo bền vững ở vùng dân tộc thiểu số trên địa bàn thị xã
Buôn Hồ, tỉnh Đắk Lắk trong thời gian tới.
-

Phạm Bình Long (2017) “ Quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững trên
địa bàn tỉnh Bình Dương” Luận văn Thạc sỹ Quản lý công, Học viện Hành
chính Quốc gia. Nghiên cứu cũng đã đề cập tới một số nội dung lý luận liên
quan tới giảm nghèo bền vững và cũng đề xuất được một số giải pháp nhằm
nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững từ giác độ thể
chế, tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, nguồn lực, hoạt động thanh tra, kiểm
tra giám sát gắn liền với địa bàn nghiên cứu.

-

Lê Quốc Lý (2013) “Chính sách xóa đói giảm nghèo - thực trạng và giải
pháp” (Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội). Cuốn sách với 9 chương, hơn
300 trang sách, cuốn sách đã đánh giá một cách tổng quan về thực trạng đói
nghèo ở Việt Nam; chủ trương, đường lối của Đảng và các chính sách của
Nhà nước ta về xóa đói, giảm nghèo; các chương trình xóa đói, giảm nghèo
điển hình; đánh giá tổng quát việc thực hiện chính sách xóa đói, giảm nghèo

của Việt Nam giai đoạn 2001-2010; nêu ra những định hướng, mục tiêu xóa
đói, giảm nghèo cùng những cơ chế, giải pháp nhằm thực hiện có hiệu quả
chính sách xóa đói, giảm nghèo ở Việt Nam thời gian tới.
- Tổ chức Oxfam Anh tại Việt Nam (2016) “Từ đơn lẻ đến tích hợp:
đổi mới chính sách hỗ trợ phát triển sản xuất và khuyến nông hướng đến
giảm nghèo ở vùng đồng bào dân tộc thiểu số”, (Nxb Hồng Đức, Hà Nội,
2016). Cuốn sách cũng đã nghiên cứu, đánh giá các chính sách, chương
trình, dự án giảm nghèo còn chồng chéo và dàn trải, nguồn lực không đủ,
thiếu sự liên kết và khó lồng ghép; nội dung và phương pháp thực hiện chưa
phù hợp với đặc điểm địa phương và nhu cầu đặc thù của từng nhóm đối
tượng, nhất là các nhóm nghèo DTTS. Nghiên cứu đã tiến hành theo dõi và
5


phân tích các vấn đề chính sách hỗ trợ phát triển sản xuất và khuyến nông tại
một số địa bàn dân cư điển hình, nhằm cung cấp các phân tích và đề xuất cho
việc thiết kế và thực hiện các chính sách hỗ trợ phát triển sản xuất và khuyến
nông hướng đến giảm nghèo ở vùng đồng bào dân tộc thiểu số.
-

Ngô Văn Lệ (2015) “Về giải pháp góp phần xóa đói giảm nghèo ở

Đắk Nông”, tại Hội thảo Khoa học “Giảm nghèo bền vững trong đồng bào
dân tộc thiểu số tại chỗ - Thực trạng và giải pháp”. Tham luận đã tập trung
phân tích về các nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng nghèo đói trong vùng
đồng bào DTTS tại chỗ của tỉnh Đắk Nông, đặc biệt là mối liên hệ giữa giảm
nghèo bền vững và trình độ dân trí. Tác giả đã nhận định rằng muốn phát
triển và phát triển bền vững đòi hỏi phải nâng cao dân trí. Xóa đói giảm
nghèo và phát triển giáo dục phụ thuộc vào các chiều kích khác nhau, nhưng
có mối liên hệ gắn bó chặt chẽ với nhau, trong đó học vấn là một biến độc

lập trong tương quan với vấn đề đói nghèo, một khi giải quyết được vấn đề
đói nghèo và nâng cao dân trí lại chính là góp phần vào việc phát triển và
phát triển bền vững ở các tộc người thiểu số.
Ngoài ra, còn một số bài viết đăng trên các tạp chí khoa học hoặc
nhiều công trình, luận án, luận văn khác có đề cập ít nhiều đến vấn đề này.
Nhìn chung, các công trình nghiên cứu nêu trên đã tìm hiểu về nguyên
nhân, thực trạng và các giải pháp giảm nghèo, cho chúng ta thấy được bức
tranh toàn cảnh về chính sách giảm nghèo của Đảng, Nhà nước, địa phương.
Tuy nhiên, phần lớn các công trình nghiên cứu đó chủ yếu được tiến hành ở
nhiều nhóm xã hội khác nhau mà ít đi sâu nghiên cứu một nhóm xã hội yếu
thế cụ thể nào. Mặt khác cũng chưa có công trình nào đi sâu nghiên cứu
riêng vấn đề quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững đối với đồng bào
dân tộc M’Nông trên địa bàn tỉnh Đắk Nông.

6


Phương pháp nghiên cứu mà các đề tài đã sử dụng nêu ở trên chủ yếu
là phương pháp nghiên cứu định lượng, phân tích và tổng hợp. Các đề tài
nghiên cứu trên là một nguồn tư liệu rất quý giá cho bản thân tác giả để có
thể học hỏi và tiếp thu một cách có cơ sở nhằm hoàn thiện tốt hơn đề tài
nghiên cứu của mình.
3.

Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn

3.1. Mục đích:
Đề xuất các giải pháp tiếp tục hoàn thiện quản lý nhà nước về giảm
nghèo bền vững đối với đồng bào dân tộc thiểu số nói chung và đồng bào
M’Nông nói riêng.

3.2. Nhiệm vụ:
Để thực hiện những mục đích trên, đề tài có những nhiệm vụ sau:
-

Một là hệ thống lại cơ sở lý luận về quản lý nhà nước trong lĩnh vực giảm
nghèo bền vững.
-

Hai là phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước về

giảm nghèo bền vững đối với đồng bào dân tộc M’Nông trên địa bàn tỉnh
Đắk Nông. Xác định những bất cập tồn tại và nguyên nhân của những tồn tại
đó.
-

Ba là đề xuất một số giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện công tác quản lý nhà
nước về giảm nghèo bền vững đối với đồng bào M’Nông trên
địa bàn tỉnh Đắk Nông.
4. Đối tượng và Phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu:
Đề tài tập trung nghiên cứu thực tiễn quản lý nhà nước về giảm nghèo
bền vững đối với đồng bào M’Nông.
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
-

Về không gian: Đề tài được nghiên cứu trên địa bàn tỉnh Đắk
7


Nông.

- Về thời gian: Đề tài tiến hành nghiên cứu thực trạng công tác quản lý
nhà nước về giảm nghèo, các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về
giảm nghèo đối với đồng bào M’Nông tại tỉnh Đắk Nông trong khoảng thời
gian từ năm 2013 đến năm 2017.
5. Phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận:
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận biện chứng duy
vật, cơ sở lý luận là Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan
điểm, chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước về chương
trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững.
5.2. Phương pháp nghiên cứu:
-

Phương pháp thống kê - phân tích: Được sử dụng trong việc thu thập số liệu
về tỷ lệ hộ nghèo, các tiêu chí hộ nghèo, nguyên nhân nghèo, nhu cầu
nguyện vọng của người nghèo… Từ đó, phân tích những mặt đạt được, hạn
chế trong công tác quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững đối với đồng
bào M’Nông tỉnh Đắk Nông.
-

Phương pháp so sánh, đánh giá: tác giả so sánh công tác giảm nghèo

qua các năm để thấy rõ nét sự thay đổi, tính hiệu quả của các cơ chế, chính
sách của địa phương và những nỗ lực của các cấp chính quyền trong việc
nâng cao hiệu quả công tác giảm nghèo bền vững.
-

Phương pháp nghiên cứu phân tích tài liệu thứ cấp và số liệu thực tiễn của
địa phương: Thu thập và phân tích số liệu tại các bảng, biểu thống
kê, báo cáo hàng năm của Sở Lao động – Thương binh và Xã hội tỉnh Đắk

Nông (Cơ quan thường trực Ban chỉ đạo chương trình mục tiêu quốc gia
giảm nghèo của tỉnh).
6.

Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
8


6.1. Ý nghĩa lý luận
Từ những dữ liệu nghiên cứu, luận văn góp phần hệ thống lại cơ sở lý
luận quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững nói chung và giảm nghèo đối
với đồng bào dân tộc thiểu số nói riêng.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả nghiên cứu của đề tài có thể là tài liệu tham khảo hữu ích cho
các cán bộ làm công tác xóa đói giảm nghèo, cán bộ làm công tác văn hóa,
dân tộc; đồng thời là tài liệu tham khảo để góp phần vào việc xây dựng và
hoàn thiện các chính sách phát triển kinh tế xã hội và xóa đói giảm nghèo ở
vùng đồng bào M’Nông.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu, phần Kết luận, phần Kết quả nghiên cứu của đề
tài gồm có 03 chương, với kết cấu như sau:
Chương 1. Cơ sở lý luận của quản lý nhà nước về giảm nghèo bền
vững.
Chương 2. Thực trạng quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững
đối với đồng bào M’Nông tỉnh Đắk Nông.
Chương 3. Giải pháp tăng cường quản lý nhà nước về giảm nghèo
bền vững đối với đồng bào M’Nông tỉnh Đắk Nông.

9

CHƯƠNG 1.
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ
GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG
1.1. Những vấn đề lý luận chung
1.1.1. Nghèo và giảm nghèo bền vững
Đói nghèo là một vấn đề mang tính toàn cầu. Nếu vấn đề nghèo đói
không giải quyết được thì không một mục tiêu nào mà cộng đồng quốc tế,
quốc gia đặt ra như hòa bình, ổn định, công bằng xã hội… có thể giải quyết
được. Đã có rất nhiều định nghĩa về nghèo đói được đưa ra, tùy theo từng
vùng, từng quốc gia, quan niệm về nghèo đói có một vài sự khác biệt. Nhưng
nhìn chung tiêu chí chủ yếu được dùng để xác định nghèo đói vẫn là mức thu
nhập hay chi tiêu để thoả mãn những nhu cầu cơ bản nhất của con người
như: ăn, mặc, ở, y tế, giáo dục và giao tiếp xã hội, và quan điểm về đói
nghèo luôn mang tính động, nó tùy thuộc vào tính chất không gian, thời
gian, từng thời kỳ cụ thể hay từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hội của
từng địa phương hay từng quốc gia.
Được đánh giá là một trong những quốc gia đạt nhiều thành tích trong
chiến lược tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo, tuy nhiên hiện nay Việt Nam
vẫn là một nước nằm trong nhóm các quốc gia có tỷ lệ hộ nghèo cao so với
khu vực và thế giới, nhất là tình trạng nghèo đói ở vùng cao, vùng sâu, vùng
xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số. Do đó giải quyết vấn đề nghèo đói nói
chung và giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số nói riêng luôn là một
nội dung có tính thời sự và là yêu cầu cấp bách. Nghèo đói là do con người
thất bại trong việc tiếp cận và kiểm soát các nguồn lực như: lao động, đất
đai, vốn… để tạo ra hàng hóa.
Trong nhận thức của người Việt Nam, khi đề cập đến khái niệm đói
nghèo, mọi người đều hiểu đó là tình trạng người dân cơm không đủ ăn, áo
10

không đủ mặc, con cái không được học hành, đau ốm không có tiền chữa
bệnh, nhà cửa dột nát, tạm bợ…Điểm khác biệt ở Việt Nam so với các nước
khác là đói và nghèo thường được hiểu thành hai khái niệm riêng biệt, ngoài
khái niệm “nghèo” chúng ta còn sử dụng khái niệm “đói” để phân biệt mức
độ nghèo của một bộ phận dân cư:
-

“Nghèo” là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có điều kiện thỏa mãn một
phần những nhu cầu tối thiểu cơ bản của cuộc sống và có mức thu nhập thấp
hơn so với mức sống trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương
diện[16, tr 21]. Nghèo là khái niệm chỉ tình trạng mà thu nhập thực tế của
người dân chỉ dành hầu như toàn bộ cho nhu cầu ăn, thậm chí không đủ chi
cho ăn, không có phần tích lũy và họ không thể vươn tới các nhu cầu văn
hóa – tinh thần hoặc những nhu cầu này phải cắt giảm tới mức tối thiểu nhất
để ưu tiên cho mưu sinh hằng ngày, như tình trạng trẻ em thất học, nạn mù
chữ, hạn chế về tiếp cận thông tin, nhà ở tạm bợ…

-

Đói là tình trạng một bộ phận dân cư có mức sống tối thiểu và thu nhập
không đủ đảm bảo về nhu cầu vật chất để duy trì cuộc sống, những hộ
đói thường thiếu ăn, đứt bữa từ 01 đến 03 tháng, thường vay mượn cộng
đồng và thiếu khả năng trả nợ [16, tr 22].
Hiện nay tình trạng đói hầu như đã không còn nhắc tới trong các văn
kiện chính thức của Đảng. Mặc dù vậy cụm từ “xóa đói giảm nghèo” vẫn
được sử dụng, để chỉ một nội dung hẹp hơn là đấu tranh để “giảm nghèo bền
vững” tiến tới “xóa nghèo”.
“Giảm nghèo” chính là làm cho bộ phận dân cư nghèo nâng cao mức
sống, từng bước thoát khỏi tình trạng nghèo và biểu hiện của giảm nghèo thể

hiện ở tỷ lệ phần trăm và số lượng người nghèo giảm xuống.
Theo Tiến sỹ Trần Thị Hằng giảm nghèo được định nghĩa như sau:
“Giảm nghèo là làm cho bộ phận dân cư nghèo nâng cao mức sống, từng
11


bước thoát khỏi tình trạng nghèo. Biểu hiện ở tỷ lệ phần trăm và số lượng
người nghèo giảm xuống” [17, tr 33]. Trong nội dung nghiên cứu của đề tài
khái niệm giảm nghèo được tác giả hiểu và triển khai theo định nghĩa nêu
trên.
Thuật ngữ “Giảm nghèo bền vững” bắt đầu được sử dụng chính thức
trong văn bản của Nhà nước ta tại Nghị quyết số 30a/NQ-CP ngày
27/12/2008 của Chính phủ về Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền
vững đối với 61 huyện nghèo, và tiếp đến là các văn bản khác của Nhà nước
về giảm nghèo bền vững đã được ban hành cũng đã sử dụng thuật ngữ “giảm
nghèo bền vững” như Nghị quyết số 80/NQ-CP ngày 19/5/2010 về định
hướng giảm nghèo bền vững giai đoạn 2011-2020; Quyết định số 1722/QĐTTg ngày 02/9/2016 của Thủ tướng Chính phủ, về phê duyệt Chương trình
mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016 – 2020...
Cho đến nay vẫn chưa có một quan niệm thống nhất về giảm nghèo
bền vững, về cơ bản để giải quyết giảm nghèo cần phải đảm bảo hai mặt:
giảm nghèo cả về số lượng và chất lượng. Số lượng giảm nghèo sẽ là số hộ
nghèo giảm được trong một thời gian nhất định, còn chất lượng giảm nghèo
là khái niệm dùng để chỉ thực chất của kết quả giảm nghèo, mà vấn đề cần
đạt được là đời sống vật chất và tinh thần của người nghèo được nâng lên,
khi gặp rủi ro, biến cố sẽ không rơi lại vào tình trạng tái nghèo, hay nói cách
khác, chất lượng giảm nghèo chính là phản ánh tính bền vững của quá trình
giảm nghèo. Như vậy nên hiểu giảm nghèo bền vững chính là tình trạng dân
cư đạt được mức độ thỏa mãn những nhu cầu cơ bản hay mức thu nhập cao
hơn chuẩn nghèo và duy trì được mức độ thỏa mãn những nhu cầu cơ bản
hay mức thu nhập trên chuẩn nghèo đó ngay cả khi gặp các cú sốc hay rủi ro,

là đảm bảo duy trì thành quả giảm nghèo một cách lâu dài và bền vững,
tránh tình trạng “nghèo – thoát nghèo – tái nghèo”.
12


1.1.2. Chuẩn nghèo đơn chiều và chuẩn nghèo đa chiều.
Xác định được mức độ giàu nghèo là một việc không dễ dàng vì nó
gắn với từng thời kỳ, từng quốc gia và được xem xét ở nhiều góc độ khác
nhau. Ở Việt Nam, kể từ khi có chủ trương xóa đói giảm nghèo, các cơ quan
trong nước và quốc tế cũng đã đưa ra những chuẩn mực để xác định tình
hình nghèo đói làm cơ sở cho việc xây dựng các Chương trình xóa đói giảm
nghèo phù hợp với tập quán và mức sống của người dân.
Chuẩn nghèo là thước đo nhằm xác định ai là người nghèo hoặc không
nghèo để thực hiện các chính sách hỗ trợ giảm nghèo của nhà nước, nhằm
bảo đảm công bằng trong thực hiện các chính sách giảm nghèo .
Ở

Việt Nam, căn cứ vào mức sống thực tế của các địa phương, trình độ phát
triển kinh tế - xã hội, đến nay nước ta đã qua 7 lần điều chỉnh chuẩn
nghèo theo hướng ngày càng đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người nghèo. Các
tiêu chí này thay đổi theo thời gian cùng với sự thay đổi mặt bằng thu nhập
quốc gia:

+

Hộ đói: bình quân thu nhập đầu người quy theo gạo/tháng dưới

13kg đối với thành thị, dưới 8kg đối với khu vực nông thôn.
+ Hộ nghèo là hộ có thu nhập bình quân đầu người quy theo gạo/tháng
dưới 20 kg đối với thành thị, dưới 15kg đối với khu vực nông thôn.

-

Hộ đói: là hộ có mức thu nhập bình quân một người trong hộ một tháng quy
ra gạo dưới 13kg, tính cho mọi vùng.
-

Hộ nghèo: là hộ có thu nhập:

+

Vùng nông thôn miền núi, hải đảo: dưới 15kg/người/tháng.

+

Vùng nông thôn, đồng bằng, trung du: dưới 20kg/người/tháng.

+

Vùng thành thị: dưới 25kg/người/tháng.
13


Chuẩn nghèo 1997-2000:
-

Hộ đói: là hộ có mức thu nhập bình quân một người trong hộ một tháng quy
ra gạo dưới 13kg, tương đương 45 ngàn đồng (giá năm 1997, tính
cho mọi vùng).

-

Hộ nghèo: là hộ có thu nhập tùy theo từng vùng ở các mức tương ứng như
sau:

+

Vùng nông thôn miền núi, hải đảo: dưới 15 kg/người/tháng (tương đương 55
ngàn đồng).
+

Vùng nông thôn, đồng bằng, trung du: dưới 20kg/người/tháng

(tương đương 70 ngàn đồng).
+

Vùng thành thị: dưới 25kg/người/tháng (tương đương 90 ngàn

đồng).
Chuẩn nghèo giai đoạn 2001-2005:
+

Vùng nông thôn miền núi, hải đảo: 80.000 đồng/người/tháng.

+

Vùng nông thôn đồng bằng: 100.000 đồng/người/tháng.

+

Vùng thành thị: 150.000 đồng/người/tháng.

Chuẩn

nghèo

giai

đoạn

2006-2010:(Theo

Quyết

định

số

170/2005/QĐ-TTg ngày 8 tháng 7 năm 2005) quy định những người có mức
thu nhập sau được xếp vào nhóm hộ nghèo:
+

Thu nhập bình quân đầu người đối với khu vực nông thôn là dưới

200.000 đồng/người/tháng.
+

Thu nhập bình quân đầu người đối với khu vực thành thị là dưới

260.000đồng/người/tháng.

Chuẩn nghèo giai đoạn 2011-2015: (Quyết định số 09/2011/QĐ-TTg
ngày 30/01/2011) có quy định như sau :
- Hộ nghèo:

14


+ Vùng nông thôn: có mức thu nhập từ 400.000 đồng/người/tháng trở
xuống.
+ Vùng thành thị: có mức thu nhập từ 500.000 đồng/người/tháng trở
xuống.
- Hộ cận nghèo:
+ Vùng nông thôn: có mức thu nhập từ 401.000 – 520.000
đồng/người/tháng.
+ Vùng thành thị: có mức thu nhập từ 501.000 – 650.000
đồng/người/tháng.
Chuẩn nghèo giai đoạn 2016 – 2020: (Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg
ngày 19/11/2015) quy định về các tiêu chí tiếp cận đo lường nghèo đa chiều
áp dụng cho giai đoạn 2016 - 2020; chuẩn hộ nghèo, hộ cận nghèo, hộ có
mức sống trung bình áp dụng cho giai đoạn 2016 – 2020. Các tiêu chí tiếp
cận đo lường nghèo đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 - 2020 gồm tiêu
chí về thu nhập, mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản.
Về tiêu chí về thu nhập, chuẩn nghèo ở khu vực nông thôn là 700.000
đồng/người/tháng; ở khu vực thành thị 900.000 đồng/người/tháng; chuẩn cận
nghèo ở khu vực nông thôn là 1.000.000 đồng/người/tháng; ở khu vực thành
thị 1.300.000 đồng/người/tháng.
Về tiêu chí mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản: Gồm 5
dịch vụ xã hội cơ bản: y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, thông tin.
Các chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản gồm 10 chỉ
số: tiếp cận các dịch vụ y tế; bảo hiểm y tế; trình độ giáo dục của người lớn;

tình trạng đi học của trẻ em; chất lượng nhà ở; diện tích nhà ở bình quân đầu
người; nguồn nước sinh hoạt; hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh; sử dụng dịch vụ
viễn thông; tài sản phục vụ tiếp cận thông tin.

15


Chuẩn hộ nghèo, hộ cận nghèo, hộ có mức sống trung bình áp dụng
cho giai đoạn 2016 – 2020, cụ thể:
- Hộ nghèo khu vực nông thôn là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí
sau:
+

Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 700.000 đồng trở

xuống;
+

Có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 700.000 đồng đến

1.000.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận
các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên.
-

Hộ nghèo khu vực thành thị là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí sau:
+ Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 900.000 đồng trở

xuống;
+

Có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến

1.300.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận
các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên.
- Hộ cận nghèo khu vực nông thôn là hộ có thu nhập bình quân đầu
người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt dưới 03 chỉ
số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản.
Hộ cận nghèo khu vực thành thị là hộ có thu nhập bình quân đầu
người/tháng trên 900.000 đồng đến 1.300.000 đồng và thiếu hụt dưới 03 chỉ
số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản.
Hộ có mức sống trung bình ở khu vực nông thôn là hộ có thu nhập
bình quân đầu người/tháng trên 1.000.000 đồng đến 1.500.000 đồng.
Hộ có mức sống trung bình ở khu vực thành thị là hộ có thu nhập bình
quân đầu người/tháng trên 1.300.000 đồng đến 1.950.000 đồng.
Mức chuẩn nghèo trên là căn cứ để đo lường và giám sát mức độ thiếu
hụt về thu nhập và tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của người dân; là cơ sở
16


xác định đối tượng để thực hiện các chính sách giảm nghèo và an sinh xã
hội; hoạch định các chính sách kinh tế - xã hội khác trong giai đoạn 2016 2020.
Chuẩn nghèo đơn chiều: Trong những năm trước đây, nghèo đói
thường được đo lường thông qua thu nhập hoặc chi tiêu, người ta thường
đánh đồng nghèo đói với mức thu nhập thấp. Chuẩn nghèo đơn chiều được
xác định dựa trên mức chi tiêu đáp ứng những nhu cầu tối thiểu và được quy
ra bằng tiền ( đo bằng chi tiêu cho lương thực, thực phẩm đáp ứng nhu cầu
năng lượng tối thiểu cần thiết để duy trì sinh hoạt bình thường của con
người, khoảng 2.100 Kcal/người/ngày và chi tiêu phi lương thực thực phẩm).
Hộ nghèo là những đối tượng có mức thu nhập thấp hoặc chi tiêu thấp hơn
chuẩn nghèo. Cách đo lường này đã duy trì trong thời gian dài và có ưu điểm

là thuận lợi trong việc xác định số người nghèo dựa theo chuẩn nghèo,
ngưỡng nghèo. Nhưng thực tế đã chứng minh việc xác định đói nghèo theo
thu nhập chỉ đo được một phần của cuộc sống, thu nhập thấp không phản
ánh hết được các khía cạnh của nghèo đói, một số nhu cầu cơ bản của con
người không thể quy ra tiền hoặc không thể mua được bằng tiền. Có những
trường hợp hộ gia đình có tiền nhưng không chi tiêu vào việc đáp ứng những
nhu cầu tối thiểu. Mặc dù một số hộ không có tên trong danh sách hộ nghèo
nhưng lại thiếu thốn các dịch vụ y tế, nước sạch, ở vùng sâu vùng xa học
sinh phải học trong những căn nhà lá đơn sơ, bốn bề gió lùa… Do đó, nếu
chỉ dùng thước đo duy nhất dựa trên thu nhập hay chi tiêu sẽ dẫn đến tình
trạng bỏ sót đối tượng nghèo, dẫn đến sự thiếu công bằng, chưa chính xác, từ
đó các chính sách hỗ trợ mang tính cào bằng và chưa phù hợp với nhu cầu.
Chuẩn nghèo đa chiều: Bắt đầu từ năm 2007, Alkire và Foster đã
nghiên cứu về cách thức đo lường mới về nghèo đói để đáp ứng tính đa
17


chiều, đây cũng là cách đo lường mà UNDP sử dụng để tính toán chỉ số
nghèo đa chiều MPI và đã được đề xuất áp dụng trên thế giới sau năm 2015
để theo dõi, đánh giá đói nghèo. Chỉ số đo lường đa chiều được tính toán dựa
trên 3 chiều nghèo Y tế, Giáo dục và Điều kiện sống với 10 chỉ số về phúc
lợi, chuẩn nghèo được xác định bằng 1/3 tổng số thiếu hụt. Đã có 32 nước
trên thế giới (Mexico, Colombia, Braxin, Trung Quốc…) đã chuyển đổi và
áp dụng phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đo lường
nghèo đa chiều để xác định, phân loại đối tượng nghèo, đánh giá và xây
dựng các chính sách giảm nghèo và phát triển xã hội.
Cách tiếp cận đo lường nghèo đa chiều ở Việt Nam là sử dụng song
song đo lường ngưỡng thiếu hụt các nhu cầu xã hội cơ bản và mức sống tối
thiểu (chuẩn thu nhập), cách tiếp cận này dựa theo quyền con người, quyền
được bảo đảm an sinh xã hội nhằm đáp ứng những nhu cầu cơ bản của con

người, các nhu cầu này được coi là quan trọng ngang bằng nhau và con
người có quyền được đáp ứng tất cả các nhu cầu này để đảm bảo cuộc sống
bình thường. Việc lựa chọn các chiều nghèo tùy thuộc vào đặc điểm của từng
quốc gia và đối với Việt Nam, các chiều được lựa chọn vào các nhu cầu cơ
bản trong cuộc sống được quy định trong Hiến pháp 2013, Nghị quyết số 15NQ/TW và Nghị quyết số 76/2014/QH13, bao gồm 5 chiều: Y tế, giáo dục,
nhà ở, nước sạch và vệ sinh và tiếp cận thông tin. Các chiều thể hiện quyền
được đáp ứng các nhóm nhu cầu cơ bản, sẽ được cho điểm bằng nhau, ví dụ:
có tất cả 5 chiều (mỗi chiều là một tiêu chí thành phần), mỗi chiều được 20
điểm, như vậy tổng số điểm sẽ là 100 điểm; với phương pháp đo lường
nghèo đa chiều đã và sẽ góp phần nâng cao vị thế của Việt Nam trên các diễn
đàn quốc tế , góp phần thực hiện quyền con người một cách cụ thể và thiết
thực nhất.

18


Chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang
đa chiều đã tạo điều kiện để nhận dạng đối tượng nghèo chính xác hơn, cụ
thể hơn, tăng cường tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của người dân, đồng
thời có giải pháp hỗ trợ phù hợp hơn nhu cầu và đặc tính của hộ nghèo, hộ
cận nghèo, giúp cho các nhà quản lý nhà nước nhìn nhận rõ hơn các vùng
miền, khu vực có mức độ thiếu hụt cao, làm cơ sở xây dựng các chính sách
giảm nghèo để giảm dần sự chênh lệch, khoảng cách giữa các vùng, nhóm
dân cư.
1.1.3 Đồng bào dân tộc thiểu số và đồng bào dân tộc thiểu số tại
chỗ.
Dân tộc là một quá trình phát triển lâu dài của xã hội loài người. Trước
khi dân tộc xuất hiện, loài người đã trải qua những hình thức cộng đồng từ
thấp đến cao: thị tộc, bộ lạc, bộ tộc. Cho đến nay, khái niệm dân tộc được
hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau. Ở Việt Nam, thuật ngữ dân tộc trong tiếng

việt có thể đề cập đến các nghĩa sau:
-

Dân tộc – theo nghĩa rộng – để chỉ một cộng đồng chính trị - xã hội (hay
cộng đồng dân tộc - chính trị) như Việt Nam là một quốc gia đa tộc
người nên dân tộc Việt Nam là một cộng đồng chính trị - xã hội, trong đó
bao gồm 54 tộc người cùng cư trú, sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam và được
quản lý bởi Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
-

Dân tộc – theo nghĩa hẹp – để chỉ một cộng đồng mang tính tộc

người, tương ứng với thuật ngữ tộc người (ethnic), từng dân tộc trong 54 dân
tộc ở Việt Nam (Kinh, Tày, Thái, Mường, Khmer, M’Nông,…).
Trong khuôn khổ đề tài nghiên cứu này, tác giả hiểu dân tộc theo
nghĩa thứ hai: dân tộc, tộc người, từng dân tộc trong cộng đồng 54 dân tộc ở
Việt Nam. Và khái niệm dân tộc định nghĩa như sau: Dân tộc là tên gọi

19


chung những cộng đồng người có cùng một ngôn ngữ, lãnh thổ, đời sống
kinh tế và văn hóa, hình thành trong lịch sử từ sau bộ lạc.
Dân tộc thiểu số: Cũng như khái niệm dân tộc, khái niệm dân tộc
thiểu số được hiểu và sử dụng không giống nhau giữa các nước trong khu
vực và trên thế giới. Ở Việt Nam từ sau 1945, dưới chính thể Việt Nam Dân
chủ Cộng hòa (1945-1975) và Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1976
đến nay), các dân tộc có dân số ít hơn dân tộc Kinh được thống nhất gọi là
dân tộc thiểu số.
Trong khuôn khổ đề tài này, tác giả hiểu dân tộc thiểu số là dân tộc có

dân số ít, cư trú trong một quốc gia đa dân tộc, trong đó có một dân tộc
chiếm số đông. Các dân tộc thiểu số có thể cư trú tập trung hoặc rải rác, xen
kẽ nhau, thường ở những vùng hẻo lánh, vùng điều kiện phát triển kinh tế xã
hội còn khó khăn [10, tr 24].
Dân tộc (tộc người) tại chỗ hay còn gọi là dân tộc (tộc người) bản địa
được sử dụng để phân biệt với dân tộc (tộc người) di cư. Ở Nam Bộ, trước
khi người Khmer, người Việt, người Hoa và người Chăm nhập cư vào đây,
nơi này là địa bàn cư trú – vùng lãnh thổ tộc người của các lớp cư dân thời
tiền sử hay sơ sử, cư dân Phù Nam và các tộc người Stiêng, Chơro, Mạ,
M’Nông…Sự hình thành và phát triển của các tộc người này từ xưa tới nay
luôn gắn bó, không tách rời vùng lãnh thổ tộc người của mình trên địa bàn
Nam Bộ, nhất là trên địa bàn miền núi Đông Nam Bộ - Nam Tây Nguyên.
Và theo đó thuật ngữ tộc người bản địa được dùng để chỉ các tộc người
thuộc nhóm Môn – Khmer miền núi Đông Nam Bộ - Nam Tây Nguyên hiện
nay (Stiêng, Chơro, Mạ, M’Nông, nhóm địa phương Tàmun). Các tộc người
này vừa là tộc người thiểu số vừa là tộc người thiểu số bản địa, nên được gọi
là tộc người thiểu số bản địa; dùng thuật ngữ tộc người di cư để chỉ các tộc
người Khmer, Việt, Hoa, Chăm,…lần lượt nhập cư vào Nam Bộ trong thời
20