(Luận văn thạc sĩ) nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của quốc hội, hiệu quả hoạt động giám sát của các cơ quan của quốc hội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN HỮU LỘC

NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT TỐI CAO
CỦA QUỐC HỘI, HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA
CÁC CƠ QUAN CỦA QUỐC HỘI

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số

: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS. Trần Thái Dương

HÀ NỘI - 2010


MỤC LỤC
Trang
Mục lục

3

MỞ ĐẦU

8
Chƣơng 1

14

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI,
CÁC CƠ QUAN CỦA QUỐC HỘI

1. Quyền giám sát tối cao của Quốc hội

14

1.1. Khái niệm giám sát

14

1.2. Khái niệm quyền giám sát tối cao của Quốc hội

16

1.3. Phân biệt hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm sát, thanh tra

23

2. Quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội

27

3. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát của

32

Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội
4. Hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát

34

* Kết luận Chƣơng 1

35

3


MỤC LỤC
Trang
Mục lục

3

MỞ ĐẦU

8
Chƣơng 1

14

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI,
CÁC CƠ QUAN CỦA QUỐC HỘI

1. Quyền giám sát tối cao của Quốc hội

14

1.1. Khái niệm giám sát

14

1.2. Khái niệm quyền giám sát tối cao của Quốc hội

16

1.3. Phân biệt hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm sát, thanh tra

23

2. Quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội

27

3. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát của

32

Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội
4. Hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát

34

* Kết luận Chƣơng 1

35

3


Chƣơng 2

38

QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VÀ THỰC TRẠNG HOẠT
ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI, CÁC CƠ QUAN CỦA
QUỐC HỘI HIỆN NAY

1. Quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của

38

Quốc hội
1.1. Sự kế thừa và phát triển các quy định về quyền giám sát tối

38

cao của Quốc hội qua các bản Hiến pháp của Việt Nam
1.2. Quyền giám sát tối cao của Quốc hội

41

1.3. Quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội

42

2. Phƣơng thức thực hiện quyền giám sát tối cao của

44

Quốc hội, quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội
2.1. Xét báo cáo của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc

45

hội, Chính phủ, Tồ án nhân dân tối cao, VKSNDTC, các bộ, cơ
quan ngang bộ hoặc các cơ quan, tổ chức hữu quan, thành lập
Uỷ ban lâm thời của Quốc hội để điều tra về một vấn đề nhất
định
2.2. Giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật

46

2.3. Giám sát bằng hoạt động kiểm tra thực tế việc tuân theo

47

Hiến pháp và pháp luật ở cơ sở, địa phương của Uỷ ban thường
vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Uỷ
ban lâm thời của Quốc hội

4


2.4. Chất vấn của ĐBQH

48

2.5. Giám sát thông qua việc xét đơn thư khiếu nại, kiến nghị

49

của nhân dân, qua các thông tin trên các phương tiện thông tin
đại chúng

3. Thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ

49

quan của Quốc hội hiện nay
3.1. Hoạt động giám sát của Quốc hội

49

3.2. Hoạt động giám sát của UBTVQH

70

3.3. Hoạt động giám sát của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của

78

Quốc hội

4. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế

84

4.1. Về nguyên nhân khách quan

84

4.2. Nguyên nhân chủ quan

84

* Kết luận Chƣơng 2

87
Chƣơng 3

90

PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT TỐI CAO CỦA QUỐC HỘI, HIỆU
QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CÁC CƠ QUAN CỦA
QUỐC HỘI

1. Phƣơng hƣớng nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát
tối cao của Quốc hội, hiệu quả hoạt động giám sát của

5

90

các cơ quan của Quốc hội
1.1. Tính tất yếu khách quan của việc nâng cao hiệu quả hoạt

90

động giám sát tối cao của Quốc hội, hiệu quả hoạt động giám sát
của các cơ quan của Quốc hội
1.2. Phương hướng nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động

92

giám sát của Quốc hội

2. Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám

94

sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội
2.1. Đối với hoạt động giám sát của Quốc hội

95

2.2. Đối với hoạt động giám sát của UBTVQH

105

2.3. Đối với hoạt động giám sát của Hội đồng dân tộc và các Ủy

108

ban của Quốc hội
2.4. Bảo đảm các điều kiện để nâng cao hiệu quả hoạt động

110

giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội
2.5. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức và hoạt động giám

112

sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội
* Kết luận Chƣơng 3

114

KẾT LUẬN

116

Danh mục tài liệu tham khảo

119

6


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

UBTVQH

UBTVQH

TANDTC

Tòa án nhân dân tối cao

VKSNDTC

Viện kiểm sát nhân dân tối cao

ĐBQH

ĐBQH

7


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của Đề tài
Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
Trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước, Quốc hội được xác định là cơ quan
đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của
nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội là cơ quan duy nhất có
quyền lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và
thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước.
Việc thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội có ý nghĩa hết sức quan
trọng, thể hiện vai trò của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại
biểu cao nhất của nhân dân, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động
của các cơ quan nhà nước, bảo đảm tôn trọng và phát huy quyền dân chủ của
nhân dân.

Trong những năm qua, cùng với quá trình đổi mới của cả hệ thống
chính trị theo đường lối của Đảng, hoạt động của Quốc hội có nhiều đổi mới
và đạt được nhiều thành tựu quan trọng. Quốc hội ngày càng thực hiện tốt
hơn chức năng, nhiệm vụ theo quy định của hiến pháp và pháp luật, trong đó,
hoạt động giám sát của Quốc hội tiếp tục được đẩy mạnh, chất lượng, hiệu lực
được nâng lên. Nội dung giám sát đã tập trung vào nhiều vấn đề bức xúc
trong cuộc sống, có tác động tích cực đến hoạt động lập pháp và quyết định
những vấn đề quan trọng của đất nước, góp phần phát triển kinh tế xã hội và
giữ gìn trật tự kỷ cương của đất nước.
Tuy nhiên, hoạt động giám sát của Quốc hội trong những năm qua cịn
có những mặt hạn chế. Hiệu quả hoạt động giám sát mặc dù đã đạt những kết
quả nhất định nhưng mới đáp ứng ở mức thấp so với yêu cầu, đòi hỏi của
cuộc sống, từ nguyện vọng của nhân dân và quy định của hiến pháp, pháp
8


luật. Một số nội dung giám sát quan trọng như việc giám sát quản lý, sử dụng
ngân sách; quản lý vốn và tài sản nhà nước; công tác cải cách thủ tục hành
chính; cải cách tư pháp chưa được tập trung cao; giám sát việc ban hành văn
bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh chưa làm được nhiều và thường
xuyên; giám sát việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của cơng dân vẫn
cịn lúng túng, hiệu quả chưa cao; chưa chú trọng theo dõi, đôn đốc đến cùng
việc tiếp thu, giải quyết các kiến nghị để đánh giá đúng kết quả, hiệu lực giám
sát; hoạt động giám sát về phòng, chống tham nhũng cũng chưa thu được kết
quả như mong muốn.
Bên cạnh đó, việc lựa chọn phương thức giám sát còn bị động, nhiều
cuộc giám sát mới dừng lại ở việc nghe báo cáo, nắm tình hình và chủ yếu
dựa vào thơng tin do chính các cơ quan chịu sự giám sát cung cấp; các công
cụ phục vụ hoạt động giám sát chưa đủ mạnh, do đó phát huy hiệu quả chưa
cao; chưa xây dựng được các thiết chế phù hợp để bảo đảm cho Quốc hội có

đầy đủ điều kiện tiến hành hoạt động giám sát một cách thực chất.
Về đối tượng và nội dung quyền giám sát tối cao của Quốc hôi, quyền
giám sát của UBTVQH, của Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội
hiện nay cịn có nhiều quan điểm khác nhau. Có quan điểm cho rằng, hoạt
động của UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội chỉ là
hoạt động bổ khuyết, hỗ trợ cho hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội.
Quan điểm khác lại cho rằng hoạt động giám sát của UBTVQH, Hội đồng dân
tộc và các ủy ban của Quốc hội gắn liền với hoạt động giám sát tối cao của
Quốc hội, nằm trong một thể thống nhất, không tách rời nhau. Trong đó,
UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội thực hiện chức năng
giám sát của mình theo quy định của pháp luật và phục vụ cho hoạt động
giám sát tối cao của Quốc hội. Chính vì thế, việc nghiên cứu xây dựng luận
cứ khoa học nhằm đánh giá đầy đủ và thống nhất chức năng và hiệu quả hoạt

9


động giám sát của các cơ quan của Quốc hội trong tổng thể hoạt động giám
sát của Quốc hội là một yêu cầu cần thiết trong quá trình xây dựng nhà nước
pháp quyền ở Việt Nam hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu Đề tài
Vấn đề nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội và các cơ
quan của Quốc hội đã được tập trung nghiên cứu từ những góc độ khác nhau.
Trong thời gian gần đây đã có một số cơng trình nghiên cứu về chức năng
giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội như: Luận án Tiến sĩ
“Quyền giám sát của Quốc hội đối với Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân
dân” của NCS Phạm Văn Hùng, năm 2004; Luận án Tiến sĩ “Hoàn thiện cơ
chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội nước CHXHCN Việt
Nam” của NCS Trương Thị Hồng Hà, năm 2007; Luận án Tiến sĩ “Cơ sở lý
luận và thực tiễn trong việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát

của Quốc hội Việt Nam” của NCS Trần Tuyết Mai, năm 2009. Ngoài ra cịn
có một số sách báo, ấn phẩm chun khảo như: “Một số vấn đề về hoàn thiện
tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước CHXNCN Việt Nam”, tập thể tác
giả do PGS.TS. Lê Minh Thông chủ biên, NXB Khoa học xã hội, 2001;
“Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta
hiện nay” của tập thể tác giả do GS.TSKH Đào Trí Úc và PGS.TS. Võ Khánh
Vinh đồng chủ biên, NXB. Công an nhân dân, 2003; “Quyền giám sát của
Quốc hội - Nội dung và thực tiễn từ góc nhìn tham chiếu” do TS. Nguyễn Sĩ
Dũng chủ biên, NXB. Tư pháp, Hà Nội, 2004; ấn phẩm “Đổi mới và hoàn
thiện quy trình lập pháp của Quốc hội” của Văn phịng Quốc hội, NXB
Chính trị Quốc gia, 2004; ấn phẩm “Quốc hội Việt Nam - những vấn đề lý
luận và thực tiễn”, Văn phòng Quốc hội, 2005; đề tài nghiên cứu khoa học
cấp nhà nước “Quy trình và thủ tục trong hoạt động của Quốc hội” của Ban

10


Công tác lập pháp của UBTVQH, Hà Nội, 2005; “Cơ quan lập pháp và hoạt
động giám sát” của Văn phòng Quốc hội, NXB Tư pháp, 2006...
Ngồi ra, cịn có một số đề tài nghiên cứu và một số bài viết đăng trên
các tạp chí chuyên ngành, các báo cáo tại các cuộc hội thảo, hội nghị đề cập
về hoạt động giám sát của Quốc hội nói chung.
Mặc dù các phương thức tiếp cận của các tác giả là không giống nhau
nhưng nhìn chung, các tác giả đều khẳng định về vị trí pháp lý của Quốc hội
trong hệ thống tổ chức bộ máy của nhà nước ta với tư cách là cơ quan quyền
lực nhà nước cao nhất, được Hiến pháp quy định với 03 chức năng cơ bản là
quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, lập pháp và giám sát. Trong
đó, chức năng giám sát của Quốc hội là một chức năng quan trọng nhưng
trong thời gian vừa qua chưa đáp ứng được với yêu cầu đổi mới và kiện toàn
bộ máy nhà nước hiện nay. Do đó, cần thiết phải có những giải pháp đồng bộ

và kịp thời để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội.
Các đề tài, ấn phẩm nói trên mặc dù đã nghiên cứu tương đối sâu sắc,
cụ thể về chức năng giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội nhưng
vẫn chưa đi sâu vào nghiên cứu mối liên hệ giữa hoạt động giám sát của Quốc
hội và hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội trong một thể thống
nhất là hoạt động giám sát chung của Quốc hội để từ đó có một cách nhận
thức đúng đắn vị trí, vai trị của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong cơ
chế quyền lực nhà nước của nước ta hiện nay mà chỉ chủ yếu tập trung vào
phân tích những tồn tại, hạn chế cả về lý luận và thực tiễn hoạt động giám sát
và cơ chế để thực hiện chức năng giám sát nói chung của Quốc hội trong tổng
thể hoạt động của bộ máy nhà nước. Trong khi đó, hoạt động giám sát của
UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội ngày càng có vị trí
quan trọng và góp phần đáng kể vào thành quả hoạt động giám sát tối cao của
Quốc hội. Vì thế cần thiết phải tiếp tục nghiên cứu để đánh giá và đề xuất

11


những giải pháp thích hợp để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc
hội và các cơ quan của Quốc hội trong một thể thống nhất.
3. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Để đạt được mục đích nêu trên, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
này là:
- Nghiên cứu cơ sở lý luận về quyền giám sát tối cao của Quốc hội,
các cơ quan của Quốc hội; phân biệt với các hình thức giám sát, kiểm tra,
kiểm sát, thanh tra của các cơ quan nhà nước khác.
- Phân biệt và chỉ ra các quan điểm về thực chất hoạt động giám sát của
Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội.
- Nghiên cứu khái niệm hiệu quả hoạt động giám sát và xây dựng các
tiêu chí làm căn cứ đánh giá toàn diện thực trạng của hoạt động giám sát hiện

nay. Từ đó, đề xuất các giải pháp tổng thể, khả thi nhằm góp phần nâng cao
hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội.
- Nghiên cứu các quy định của pháp luật về thực tiễn hoạt động giám
sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội; đánh giá một cách khoa học,
khách quan những mặt mạnh, mặt yếu, những vướng mắc, bất cập trong thực
tiễn tổ chức các hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội.
- Nghiên cứu đề xuất các phương hướng và các giải pháp nâng cao hiệu
quả hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội
4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở các quan điểm của Chủ nghĩa
Mác- Lê Nin và Tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm của Đảng và Nhà
nước ta về tổ chức quyền lực nhà nước; về nguyên tắc tất cả quyền lực nhà

12


nước thuộc về nhân dân; về sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà
nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước.
Các phương pháp chủ yếu được sử dụng trong q trình nghiên cứu
luận văn như: phân tích, tổng hợp, so sánh...
5. Đóng góp mới về mặt khoa học của luận văn
Luận văn tập trung nghiên cứu một cách hệ thống vấn đề nâng cao hiệu
quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội và hoạt động giám sát của các cơ
quan của Quốc hội trong một thể thống nhất.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
- Luận văn góp phần nâng cao nhận thức về hiệu quả giám sát tối cao
của Quốc hội, hiệu quả giám sát của các cơ quan của Quốc hội trong tổng thể
hoạt động giám sát của Quốc hội.
- Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu và
giảng dạy tại các trường đại học chuyên ngành luật, cho các hoạt động của

các cơ quan thực tiễn trong việc xây dựng và thi hành luật.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn gồm có phần mở đầu, phần nội dung gồm 3 chương, phần kết
luận, danh mục tài liệu tham khảo. Bố cục của Luận văn gồm:
Chương 1 – Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ
quan của Quốc hội.
Chương 2 – Quy định của pháp luật và thực trạng hoạt động giám sát
của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong thời gian qua.
Chương 3 – Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động
giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội.

13


CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC
HỘI, CÁC CƠ QUAN CỦA QUỐC HỘI

1. Quyền giám sát của Quốc hội
1.1. Khái niệm giám sát
Từ góc độ ngôn ngữ ở các nước, “giám sát” được hiểu theo những khía
cạnh chủ yếu sau:
- “Giám sát” được hiểu là việc “theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm
vụ” [Đại từ điển tiếng Việt. Nxb Văn hóa – thơng tin, tr 108]
- “Giám sát” được hiểu là “một nhóm hoặc một tổ chức để theo dõi
người, việc nào đấy” [Từ điển Tiếng Nga. Nxb Moscow, tr 204]
- “Giám sát” được hiểu là “sự bảo đảm cho công việc hoặc hoạt động
được thực hiện đúng theo quy định”. [ Từ điển Tiếng Anh. Nxb Leicester, tr
536]
Với cách tiếp cận này, khái niệm “giám sát” có nội hàm gồm hai yếu tố

sau:
+ Hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra của một chủ thể nhất định;
+ Phương thức bảo đảm cho công việc hoặc hoạt động được thực hiện
đúng theo quy định.
Từ giám sát xuất hiện từ một từ đồng nghĩa với “contrerơle” [3, tr 1]
(tiếng Pháp) có nghĩa là phần nửa kia của cuộn giấy. Nghĩa của từ này xuất
phát từ một câu chuyện cổ. Trước kia, khi các tài liệu được ghi trên các cuộn
giấy chỉ thảo, sau đó chúng được chia làm đôi, mỗi bên liên quan cất giữ. Nếu

14


như có u cầu xác nhận tính chất xác thật của tài liệu thì hai nửa của cuộn
giấy được đem ráp với nửa kia – và nó xác nhận tính xác thực của tài liệu. Do
đó, “giám sát” đầu tiên được hiểu là sự xác định tính chất đúng đắn của tình
hình sự việc [4, tr 12]. Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu về hoạt động
giám sát của Quốc hội thì các nhà khoa học pháp lý cho rằng hoạt động giám
sát không chỉ bao gồm một nghĩa là sự xác định tính chất đúng đắn của sự
việc mà nó cịn có nhiều nội dung và mục đích khác như xác định trách nhiệm
chính trị của đối tượng chịu sự giám sát hoặc còn bao gồm cả quyền xử lý các
hành vi vi phạm phát hiện trong quá trình giám sát. Quyền giám sát của Quốc
hội được các nhà khoa học pháp lý nước ngoài định nghĩa như sau:
Theo định nghĩa của các nhà nghiên cứu Pháp thì: “sự giám sát của
Quốc hội là tổ hợp các biện pháp cho phép nghị viện đưa ra nhận định về hoạt
động của Chính phủ và hạ bệ nó trong trường hợp có sự bất đồng sâu sắc với
chính sách đã thực thi”. [5, tr 96].
Còn theo định nghĩa của các nhà nghiên cứu Nga thì: “sự giám sát của
Quốc hội là tổ hợp các biện pháp khác nhau do cơ quan lập pháp (đại diện)
cao nhất của chính quyền nhà nước thực hiện để theo dõi thường xuyên và
kiểm tra hoạt động của hệ thống, cũng như trừ bỏ những phát hiện từ sự kiểm

tra đó và phịng ngừa những sai phạm có thể xảy ra”. [6, tr 2]
Như vậy, khái niệm “giám sát” dưới góc độ ngơn ngữ thơng thường
được hiểu là: việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với
chủ thể khác để qua đó có được nhận định về hoạt động của chủ thể này.
Từ nội dung khái niệm “giám sát” nêu trên, có thể rút ra một số nhận
xét như sau:

15


Thứ nhất, giám sát dùng để chỉ hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra
đối tượng chịu sự giám sát, qua đó đưa ra nhận định về một việc làm nào đó
đã được thực hiện đúng hay sai so với các quy định hiện hành;
Thứ hai, để tiến hành hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra thì giám sát
ln phải gắn với một hoặc một số đối tượng cụ thể;
Thứ ba, để có thể tiến hành được hoạt động giám sát thì chủ thể hoạt
động giám sát phải có những quyền hạn, nghĩa vụ nhất định đối với đối tượng
chịu sự giám sát;
Thứ tư, để có thể đưa ra được nhận định về hoạt động của đối tượng
chịu sự giám sát thì việc giám sát phải được tiến hành dựa trên những quy
định do chủ thể có quyền giám sát đặt ra;
Thứ năm, giám sát luôn là hoạt động có mục đích. Mục đích của hoạt
động giám sát là đưa ra những nhận định của chủ thể có quyền giám sát đối
với hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát, qua đó có biện pháp xử lý đối
với những việc làm trái quy định của đối tượng chịu sự giám sát, bảo đảm cho
những quy định của chủ thể có quyền giám sát được chấp hành đúng.
1.2. Khái niệm quyền giám sát tối cao của Quốc hội
Quyền lực nhà nước là một dạng quyền lực đặc biệt. Đó là quyền lực
chính trị của một quốc gia gắn liền với ý chí của giai cấp cầm quyền với ý
chí, nguyện vọng, lợi ích của tồn xã hội, dân tộc, quốc gia. Mỗi cách hiểu,

mỗi góc độ tiếp cận về quyền lực nhà nước, cách thức và quan điểm về tổ
chức quyền lực nhà nước, về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước đều có
tác động và ảnh hưởng lớn tới vai trị, vị trí của những yếu tố cấu thành
quyền lực nhà nước, trong đó quyền lực của Quốc hội là một yếu tố cấu
thành.

16


Trong lịch sử nhân loại đã có rất nhiều định nghĩa khác nhau về quyền
lực, trong đó đều thống nhất với nhau ở việc “quyền lực nhà nước được thể
hiện ở việc quyền lực của một nhóm người đạt được sự thể hiện ý chí từ
mình hoặc nhóm người khác, tức là một nhóm chủ thể áp đặt quyền lực lên
tồn bộ xã hội và có quyền sử dụng những phương tiện cưỡng chế trong
trường hợp có sự khơng tn thủ từ phía đối tượng bị áp đặc quyền lực.
Quyền lực nhà nước được thực hiện nhờ những thiết chế chính trị, trong đó
Nhà nước là thiết chế chủ chốt, giữ vai trò trung tâm” [16, tr 113, 114].
Trên thế giới, mỗi loại mơ hình nhà nước lại có cách thức tổ chức
quyền lực nhà nước khác nhau, từ mô hình nhà nước chính thể đại nghị (điển
hình là Vương quốc Anh) ln coi Quốc hội có vai trị quan trọng trong việc
hình thành Chính phủ, tới chính thể cộng hịa tổng thống (điển hình là hợp
chủng quốc Hoa Kỳ) phân chia quyền lực nhà nước ở dạng tam quyền phân
lập, cơ chế kìm chế đối trọng giữa Chính phủ và Quốc hội và mơ hình nhà
nước theo hình thức chính thể hỗn hợp (điển hình là Cộng hịa Pháp) tổ chức
quyền lực nhà nước là sự kết hợp của 2 mơ hình trên.
Tuy được tổ chức dưới những dạng khác nhau, nhưng nhìn chung
Quốc hội là một phần khơng thể tách rời của hệ thống quyền lực nhà nước
trong bấy kỳ nhà nước dân chủ nào. Quốc hội luôn thể hiện được vai trị, vị
trí khơng thể thay thế và nắm giữ một nhánh quyền lực nhất định. Có được
vị trí này là nhờ bản chất, tính chất, các chức năng và thẩm quyền của Quốc

hội thể hiện trong mối quan hệ tương hỗ với các nhánh quyền lực khác, đặc
biệt là quyền hành pháp.
Chức năng cơ bản của Quốc hội được phân biệt với các chức năng của
các cơ quan nhà nước khác trong tổ chức bộ máy nhà nước đó là chức năng
lập pháp. Nhưng xuất phát từ vai trò đại diện nên cùng với chức năng lập
pháp, chức năng giám sát với những quyền hạn và nhiệm vụ đặc thù của

17


mình cũng đang trở thành một chức năng đặc thù của Quốc hội. Dù quyền
giám sát của Quốc hội được hình thành và phát triển trên cơ sở nhu cầu nào,
trong điều kiện nào thì thực tế cho thấy, hầu hết các mơ hình nghị viện trên
thế giới đều có quyền giám sát và được ghi nhận trong đạo luật có giá trị cao
nhất là Hiến pháp và được coi là một chức năng cơ bản của Quốc hội.
Về bản chất, hoạt động giám sát của Quốc hội là việc Quốc hội thu
thập các thông tin về hoạt động của các cơ quan nhà nước hữu quan và tiến
hành xem xét, đánh giá, thu thập thông tin thu được để từ đó có các biện
pháp xử lý sau giám sát. Để tiến hành các hoạt động này, Quốc hội sử dụng
những công cụ khác nhau để đạt những mục tiêu khác nhau. Một số công cụ
để giám sát về mặt nội dung, một số công cụ giám sát về mặt pháp lý, một số
khác thì áp dụng ở mặt kinh tế. Tùy theo mục tiêu, nội dung, đối tượng cần
giám sát mà Quốc hội lựa chọn công cụ giám sát thích hợp (có thể là chất
vấn, điều trần, luận tội, xét báo cáo hoạt động, lập đoàn giám sát...). Kết quả
của hoạt động giám sát thể hiện quyền lực tập trung của Quốc hội, thể hiện
quyết định tập thể của Quốc hội nhằm thay đổi, sửa đổi, hủy bỏ các quyết
định trái pháp luật của các cơ quan hành pháp hoặc bãi nhiệm các chức vụ
trong Chính phủ, bất tín nhiệm đối với Chính phủ.
Nhà nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước của nhân
dân, do nhân dân, vì nhân dân, theo đó quyền lực của nhân dân được thực

hiện thông qua thiết chế dân chủ đại diện, thông qua cơ quan quyền lực nhà
nước do chính nhân dân bầu ra đó là Quốc hội. Thơng qua cơ quan đại diện
này mà nhân dân bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của mình và cũng
thơng qua đó, nhân dân tiến hành giám sát, kiểm sốt, phê bình các cơ quan
nhà nước, giúp Nhà nước thực hiện tốt hơn những nhiệm vụ của mình.
Hiến pháp, văn bản pháp lý quan trọng nhất của nước ta đã có những
quy định cụ thể về quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Từ Hiến pháp 1946,

18


1959, 1980 cho đến Hiến pháp 1992, quyền giám sát tối cao của Quốc hội
luôn được thể hiện một cách trực tiếp hay gián tiếp cả về phạm vi và đối
tượng nhưng tựu trung lại đều thể hiện được tính quyền lực cao nhất của
Quốc hội, thể hiện ở việc quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền
lập hiến, lập pháp. Quốc hội có quyền giám sát tối cao tồn bộ hoạt động của
Nhà nước và có quyền quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Lập
hiến, lập pháp và giám sát của Quốc hội là những hình thức thực hiện quyền
lực nhà nước cao nhất được trao cho Quốc hội vì Quốc hội là cơ quan duy
nhất được nhân dân cả nước trực tiếp bầu ra.
Tuy nhiên, xét ở góc độ lý luận, Quốc hội khơng thể và khơng cần thiết
tự mình trực tiếp thực hiện quyền đó đối với mọi đối tượng chịu sự giám sát.
Vấn đề là phương thức thực hiện quyền chủ thể này sao cho chức năng giám
sát đạt được hiệu quả cao nhất và do đó khi thực hiện quyền năng chủ thể,
Quốc hội có thể giao một phần quyền của mình cho một hoặc một số cơ quan,
cá nhân thực hiện hoặc Quốc hội có thể trực tiếp thực hiện hoạt động đó trong
một số lĩnh vực và đối với những trường hợp cần thiết.
Do vậy, nói chủ thể quyền giám sát tối cao thì chỉ có Quốc hội (theo
đúng nghĩa là phiên họp tồn thể hay cịn gọi là kỳ họp Quốc hội), cịn nếu
nói chủ thể tham gia thực hiện quyền đó thì cần phải hiểu ở nghĩa rộng, bao

gồm các chủ thể sau: Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân
tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH.
- Quyền giám sát tối cao của Quốc hội có một số đặc trưng cơ bản sau đây:
+ Giám sát tối cao của Quốc hội là giám sát mang tính quyền lực nhà
nước.
Đặc trưng này được xác định bởi vị trí pháp ý và tính chất của chủ thể
giám sát. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao xuất phát từ nguyên tắc

19


tổ chức quyền lực của nhà nước ta. Nhà nước ta khơng tổ chức theo mơ hình
học thuyết “tam quyền phân lập” mà được tổ chức để bảm đảm nhà nước là
của dân, do dân và vì dân. Để bảo vệ hiến pháp và bảo đảm hiệu lực thực tế
của các đạo luật do Quốc hội ban hành, yêu cầu khách quan đòi hỏi Quốc
hội cần thực hiện việc giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động nhà nước.
Đây là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, không tách rời quyền lực
nhà nước. Đặc trưng này chỉ rõ sự khác nhau giữa giám sát của Quốc hội với
giám sát của các cơ quan nhà nước khác, giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam và các đoàn thể nhân dân. Vì thế, thực hiện quyền giám sát tối cao
chính là Quốc hội thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước do chính
nhân dân giao cho.
+ Chỉ có Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền giám sát tối cao, hay
nói cách khác, Quốc hội là cơ quan nhà nước duy nhất có quyền giám sát tối
cao. Đặc tính này của Quốc hội xuất phát từ địa vị pháp lý của Quốc hội trong
tổ chức bộ máy nhà nước, khi “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của
nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội
chủ nghĩa Việt Nam (Điều 83 của Hiến pháp 1992)
- Đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội bao gồm các cơ quan cao
nhất trong tổ chức bộ máy nhà nước như: Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ

Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, các thành viên khác
của Chính phủ, Tồ án nhân dân tối cao, VKSNDTC.
- Nội dung quyền giám sát tối cao của Quốc hội
Theo quy định tại Điều 2 Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 và Điều 9,
Điều 10 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 thì quyền giám sát
tối cao của Quốc hội thể hiện ở việc:

20


+ Theo dõi, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản quy
phạm pháp luật và hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội,
Chính phủ, Tồ án nhân dân tối cao, VKSNDTC;
+ Xử lý các hành vi vi phạm Hiến pháp và luật bằng các chế tài như bãi
nhiệm, miễn nhiệm các chức vị cao nhất trong bộ máy nhà nước, đình chỉ, bãi
bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, luật và ra các nghị quyết khi xét thấy cần
thiết.
- Phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội
Vì Hiến pháp chỉ “giao” chức năng giám sát tối cao cho Quốc hội nên
quyền này chỉ có thể tiến hành tại các kỳ họp Quốc hội với các phương thức
thực hiện quyền phù hợp với đối tượng và nội dung giám sát nêu trên. Sở dĩ
phải tiến hành với các phương thức phù hợp như vậy vì đặc trưng cơ bản của
Quốc hội là Quốc hội hoạt động không thường xuyên và Quốc hội chỉ thực
hiện quyền năng đối với các cơ quan cao nhất trong bộ máy nhà nước.
Quốc hội giám sát tối cao tại kỳ họp thông qua các phương thức sau:
+Xem xét các báo cáo công tác của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính
phủ, TANDTC, VKSNDTC.
+ Xem xét các đề nghị của các cơ quan của Quốc hội, của ĐBQH, của
các cơ quan, tổ chức và cá nhân về các văn bản quy phạm pháp luật của Chủ
tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC,

VKSNDTC có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
+ Xem xét chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp
+ Thành lập Ủy ban lâm thời trong những trường hợp cần thiết điều tra
về một vấn đề nhất định.

21


Ngoài ra, quyền giám sát tối cao của Quốc hội cịn được bảo đảm thơng
qua hoạt động giám sát củ a các cơ quan của Quốc hội và ĐBQH. Cụ thể là:
+ Uỷ ban thường vụ Quốc hội, cơ quan thường trực của Quốc hội, giám
sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị
quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, giám sát hoạt động của Chính phủ,
Tồ án nhân dân tối cao, VKSNDTC, giám sát hoạt động của Hội đồng nhân
dân về các vấn đề được Quốc hội giao (sẽ trình bày kỹ ở phần sau).
+ Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội thực hiện quyền giám
sát đối với các vấn đề được Quốc hội giao. Khi cần thiết, Hội đồng dân tộc,
các Uỷ ban cử các thành viên của mình đến cơ quan, tổ chức hữu quan để
điều tra, xem xét về vấn đề mà Hội đồng, Uỷ ban quan tâm (sẽ trình bày kỹ ở
phần sau).
Từ các trình bày và phân tích trên đây, có thể thấy rằng quyền giám sát
tối cao là quyền năng của Quốc hội, thể hiện trong quá trình kiểm tra, theo
dõi, đánh giá đối với mọi hoạt động của nhà nước trong việc tuân thủ Hiến
pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH
đồng thời đưa ra biện pháp xác định trách nhiệm chính trị, trách nhiệm pháp
lý của các đối tượng chịu sự giám sát nhằm mục đích cảnh báo, phát hiện,
phịng ngừa ngăn chặn và xử lý những vi phạm có thể xảy ra. Việc thực hiện
quyền giám sát tối cao của Quốc hội tại kỳ họp có mối quan hệ hữu cơ với
hoạt động giám sát của UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc
hội. Do đó, hoạt động giám sát của các chủ thể thuộc cơ cấu của Quốc hội

phải đặt trong mối liên hệ thống nhất với hoạt động giám sát tối cao. Có như
vậy, quyền giám sát tối cao của Quốc hội mới phát huy được tính hiệu quả.

22


1.3. Phân biệt hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm sát, thanh tra
Nhà nước ta là nhà nước của dân, do nhân dân và vì nhân dân; tổ chức
và hoạt động của Nhà nước được quán triệt bởi nguyên tắc tất cả quyền lực
thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể duy nhất của quyền lực nhà nước.
Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, là cơ quan quyền lực nhà
nước cao nhất. Ở nước ta, quyền lực nhà nước là tập trung nhưng đồng thời có
sự phân cơng, phân nhiệm giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực
này. Theo Hiến pháp năm 1992, Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật,
không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Nhà nước không chỉ ban
hành Hiến pháp, pháp luật để quản lý xã hội mà còn thường xuyên tiến hành
hoạt động giám sát, kiểm tra việc thực hiện Hiến pháp, pháp luật..
Theo Hiến pháp năm 1992, để bảo đảm thực hiện một cách có hiệu quả
chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, bảo đảm pháp chế xã hội chủ
nghĩa, có thể nêu ra một số hình thức giám sát, kiểm tra của các cơ quan nhà
nước như: giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, ĐBQH; kiểm tra,
thanh tra của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ và cơ quan thanh tra Chính
phủ; kiểm tra, kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân các cấp; kiểm tra của Tồ án
nhân dân thơng qua hoạt động giám đốc thẩm. Ngoài ra, cơ quan nhà nước, cán
bộ, cơng chức, viên chức nhà nước cịn chịu sự kiểm tra, giám sát của công dân,
các tổ chức xã hội và đoàn thể quần chúng đối với hoạt động của mình. Tuy
nhiên, khác với các hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát trên, hoạt
động kiểm tra, giám sát của nhân dân và các đoàn thể xã hội khơng mang tính
quyền lực nhà nước mà nhằm thể hiện và bảo đảm tính chất dân chủ, cơng khai
trong hoạt động của bộ máy nhà nước.

Từ đặc thù tổ chức bộ máy của nhà nước ta, có thể cơ bản phân biệt các
hình thức giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát như sau:
- Thanh tra, kiểm tra của cơ quan thanh tra là một chức năng quan
trọng của cơ quan quản lý nhà nước, là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng

23


cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ
nghĩa. Nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra nhà nước được quy định tại
Điều 2, Điều 3 của Luật Thanh tra 2004. Theo đó, “Cơ quan thanh tra nhà
nước tiến hành thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của
cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà
nước cùng cấp. Ban thanh tra nhân dân giám sát việc thực hiện chính sách,
pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc thực hiện quy chế dân chủ ở
cơ sở của cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm ở xã, phường, thị trấn, cơ
quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước” và “Hoạt động
thanh tra nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp
luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để
kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát
huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động
quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp
của cơ quan, tổ chức, cá nhân”.
Về mặt chủ thể: Theo quy định tại Điều 112 của Hiến pháp năm 1992
và Điều 14 của Luật thanh tra năm 2004, quyền thanh tra thuộc về Chính phủ.
Đây là hoạt động tự kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước đối với
việc thi hành Hiến pháp, pháp luật trong q trình điều hành của Chính phủ.
Về mặt đối tượng: Theo quy định tại Mục I, Chương II của Luật Thanh
tra 2004, đối tượng của công tác thanh tra là: hoạt động quản lý của các cơ
quan nhà nước từ cấp bộ trở xuống, bao gồm cả thanh tra hành chính là thanh

tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức, cá
nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của cơ quan quản lý nhà nước (nói cách
khác là kiểm tra hoạt động của chính bộ máy do mình quản lý) và thanh tra
chun ngành là hoạt động thanh tra việc chấp hành pháp luật, những quy
định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc

24


thẩm quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước (hay còn gọi là thanh tra
theo ngành, lĩnh vực).
Về phương thức thực hiện và hậu quả pháp lý: Phương thức thực hiện
được tiến hành theo các quy định của Luật thanh tra, chủ yếu là thông qua
việc thành lập các đồn thanh tra. Kết quả của cơng tác thanh tra là chỉ xử lý
các vi phạm pháp luật (chủ yếu là xử lý vi phạm hành chính) trong hoạt động
quản lý của các cơ quan nhà nước, nếu có dấu hiệu vi phạm pháp luật hình sự
thì chuyển cho các cơ quan có thẩm quyền mà khơng tự mình giải quyết.
- Quyền giám đốc xét xử của Toà án nhân dân tối cao
Về mặt chủ thể: Theo quy định tại Điều 134 của Hiến pháp năm 1992
và Điều 2 Luật tổ chức tịa án nhân dân thì TANDTC là cơ quan xét xử cao
nhất của Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Toà án nhân dân tối
cao có thẩm quyền giám đốc việc xét xử của các Toà án nhân dân địa phương
và Toà án quân sự các cấp. Như vậy, Toà án nhân dân tối cao là chủ thể của
hoạt động xem xét, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động xét xử
của ngành Toà án.
Về đối tượng chịu sự giám đốc: Căn cứ vào Điều 134 của Hiến pháp
năm 1992, đối tượng chịu sự giám đốc của Toà án nhân dân tối cao là hoạt
động xét xử của Toà án nhân dân các cấp, các Toà án quân sự.
Về phương thức thực hiện: Toà án nhân dân tối cao thực hiện quyền
giám đốc theo các quy định của pháp luật về tố tụng.

Về hậu qủa pháp lý: Khi phát hiện có sai phạm pháp luật trong hoạt
động xét xử, Toà án nhân dân tối cao có quyền sửa đổi hoặc huỷ bỏ bản án
của Toà án nhân dân cấp dưới (ra các quyết định kháng nghị theo thủ tục
giám đốc thẩm hoặc tái thẩm).
- Kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSNDTC

25