(Luận văn thạc sĩ) quỹ đầu tư phát triển địa phương theo pháp luật việt nam từ thực tiễn thành phố hồ chí minh

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHAN QUỲNH ANH

QUỸ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐỊA PHƯƠNG
THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM
TỪ THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ

Hà Nội, 2020

HÀ NỘI, 2019


LỜI CAM ĐOAN
Luận văn này là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên chưa
được công bố ở bất cứ đâu. Các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận văn được
chú thích nguồn gốc rõ ràng, minh bạch.
Tơi xin chịu hồn tồn trách nhiệm về lời cam đoan này.
Tác giả luận văn

Phan Quỳnh Anh

2


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .......................................................................................................2

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT .........................................................................3
MỞ ĐẦU .....................................................................................................................4
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT
VIỆT NAM VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA QUỸ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐỊA
PHƯƠNG ....................................................................................................................9
1.1 Khái quát chung về Quỹ Đầu tư phát triển địa phương: ............................9
1.2 Khái niệm và các bộ phận cấu thành pháp luật điều chỉnh hoạt động của
Quỹ Đầu tư phát triển địa phương.............................................................................14
Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUỸ ĐẦU
TƯ PHÁT TRIỂN ĐỊA PHƯƠNG VÀ THỰC TIỄN TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ
MINH ........................................................................................................................20
2.1 Khái qt về mơ hình Quỹ Đầu tư phát triển Thành phố Hồ Chí Minh ..20
2.2 Thực trạng thực hiện pháp luật về hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển
địa phương và thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh ...............................................27
Chương 3 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ
HOẠT ĐỘNG CỦA QUỸ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM
...................................................................................................................................54
3.1 Phương hướng hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Quỹ Đầu tư Phát
triển địa phương ở Việt Nam ....................................................................................54
3.2 Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật hoạt động Quỹ Đầu tư phát triển
địa phương ở Việt Nam .............................................................................................56
KẾT LUẬN ...............................................................................................................68
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................................70

2


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

QuỹĐTPTĐP

: QuỹĐầu tư phát triển địa phương

Nghịđịnh 138/2007 : Nghị định số 138/2007/NĐ-CP ngày 28/8/2007 do Chính Phủ
ban hành về tổ chức và hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa
phương
Nghịđịnh 37/2013

: Nghị định số 37/2013/NĐ-CP ngày 22/4/2013 do Chính Phủ
ban hành sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số
138/2007/NĐ-CP

Nghị định 30/2015 : Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 về quy định
chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà
đầu tư
Thông tư 28/2014

: Thông tư số 28/2014/TT-BTC ngày 25/12/2014 về hướng dẫn
cơ chế quản lý tài chính của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương

HIFU

: Quỹ Đầu tư phát triển Thành phố Hồ Chí Minh

HFIC

: Cơng ty Đầu tư Tài chính nhà nước TPHCM (tiền thân của
Quỹ Đầu tư phát triển Thành phố Hồ Chí Minh)

3

MỞ ĐẦU

1.

Tính cấp thiết của đề tài
Việt Nam những năm qua đạt được những thành công lớn trong phát triển

kinh tế - xã hội. Để có được những kết quả này là một sự nổ lực lớn trong đổi mới
quản lý tài chính cơng của các cấp Chính quyền nhà nước từ Trung ương đến địa
phương, trong đó giảm dần các khoản chuyển giao từ ngân sách trung ương cho
ngân sách địa phương, khuyến khích chính quyền địa phương chủ động trong việc
đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng đơ thị. Tình hình đó địi hỏi địa phương phải xây
dựng một định chế tài chính trung gian hướng tới mục tiêu vừa huy động được
nhiều nguồn vốn và đầu tư có hiệu quả nhằm phục vụ được yêu cầu phát triển hạ
tầng đô thị.
Hệ thống Quỹ đầu tư phát triển địa phương (sau đây gọi tắt là Quỹ ĐTPTĐP)
ra đời bắt đầu từ năm 1997 trên cơ sở mô hình thí điểm là Quỹ Đầu tư phát triển đơ
thị Thành phố Hồ Chí Minh với định hướng ngân sách nhà nước cấp vốn điều lệ ban
đầu như nguồn “vốn mồi” để huy động các nguồn lực tài chính của các thành phần
kinh tế để cho vay và đầu tư trực tiếp vào các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội
ưu tiên nhằm góp phần phát triển kinh tế-xã hội của địa phương.
Để tạo hành lang pháp lý thống nhất cho các Quỹ hoạt động, Chính phủ đã
ban hành Nghị định số 138/2007/NĐ-CP ngày 28/8/2007 về tổ chức và hoạt động
của Quỹ Đầu tư Phát triển địa phương và Nghị định số 37/2013/NĐ-CP ngày
22/4/2013 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 138/2007/NĐ-CP. Đây
được xem là 2 văn bản hiện hành cao nhất và thống nhất để các địa phương có thể
triển khai thành lập Quỹ đầu tư phát triển địa phương, tạo kênh huy động vốn quan
trọng cho các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, phát triển sản xuất, đáp ứng các mục tiêu

phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.
Mặc dù trong quá trình hoạt động, các Quỹ ĐTPTĐP đã phát huy được mục
tiêu xã hội cụ thể đã đề ra, tăng cường thu hút vốn đầu tư của khu vực kinh tế tư

4


nhân, huy động thêm các nguồn tài chính hỗ trợ ngân sách nhà nước trong việc thúc
đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội. Tuy nhiên, trên thực tế với tình hình
mới, thì một số nội dung của văn bản pháp lý hiện hành khơng cịn phù hợp, cần
thiết phải thay đổi, bổ sung hoàn thiện hơn nhằm tạo ra khn khổ pháp lý hồn
chỉnh.
Chính vì thế, việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động Quỹ ĐTPTĐP
là vấn đề cấp thiết, nhằm góp phần sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài chính huy
động từ nguồn xã hội hóa cũng như góp phần nâng cao chất lượng quản lý, giám
sát của các cấp có thẩm quyền trong giai đoạn hiện nay. Xuất phát từ các yêu cầu
trên, tác giả đã lựa chọn đề tài “Quỹ đầu tư phát triển địa phương theo pháp luật
Việt Nam từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh” để làm luận văn tốt nghiệp thạc sĩ.
2.

Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Quỹ đầu tư phát triển địa phương theo phát luật Việt nam đã được nghiên

cứu trên nhiều phương diện khác nhau. Một số cơng trình nghiên cứu liên quan đến
đề tài tác giả đã lựa chọn là:
Luận án tiến sĩ của Phạm Phan Dũng về đề tài “Giải pháp nâng cao hiệu quả
hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương ở Việt Nam”, năm 2008.Luận án
đã nghiên cứu, phân tích và làm rõ thêm những nội dung lý luận về Quỹ đầu tư,
Quỹđịa phương và kinh nghiệm về phát trển Quỹ đầu tư một số nước, rút ra bài học
kinh nghiệm. Luận án còn đánh giá thực trạng hiệu quả hoạt động của QuỹĐTPT

địa phương và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của các
QuỹĐTPT địa phương.
Luận văn thạc sĩ“Nâng cao hiệu quả hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển
tỉnh Tiền Giang”, 2010. Luận văn nêu lên những vấn đề lý luận về Quỹ Đầu tư phát
triển địa phương. Trên cơ sở phân tích thực trạng hiệu quả hoạt động của Quỹđầu tư
phát triển tỉnh Tiền Giang để từđó đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động
của Quỹđầu tư phát triển tỉnh Tiền Giang.
Luận văn thạc sĩ“Giải pháp đẩy mạnh hoạt động của các Quỹ Đầu tư phát
triển địa phương ở Việt Nam”, 2011. Luận văn cũng nghiên cứu những nội dung lý

5


luận về Quỹ ĐTPTĐP, đánh giá thực trạng hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP ở Việt
Nam và đề xuất các giải pháp đẩy mạnh hoạt động của các Quỹ ĐTPTĐP.
Nhìn chung các nghiên cứu về Quỹ đầu tư phát triển địa phương đã được
thực hiện trong thời gian qua chủ yếu chỉ tiếp cận dưới góc độ kinh tế về mơ hình
hoạt động cũng như giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động. Vì vậy, chưa khái quát
được một bức tranh toàn cảnh về pháp luật Việt Nam điều chỉnh cho hoạt động của
Quỹ ĐTPTĐP, đặc biệt các nghiên cứu thời gian qua chủ yếu được nghiên cứu
trong khoản thời điểm Nghị định 138/2007 đã ra đời nhưng trước thời điểm Chính
phủ ban hành Nghịđịnh 37/2013 về bổ sung, sửa đổi Nghị định 138. Nhằm bổ sung
các căn cứ quan trọng để các cơ quan chức năng hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu
quả hoạt động cho hệ thống Quỹ đầu tư phát triển địa phương, tác giả đã chọn đề tài
"Quỹ đầu tư phát triển địa phương theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn Thành phố
Hồ Chí Minh” là đề tài nghiên cứu.
3.

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
- Mục đích nghiên cứu của luận văn là nhằm làm rõ các vấn đề lý luận và

thực tiễn của pháp luật về hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP và thực tiễn tại Thành phố
Hồ Chí Minh. Từ đó đưa ra phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật điều
chỉnh hoạt động của các Quỹ ĐTPTĐP ở nước ta.
- Nhiệm vụ nghiên cứu:
o Làm rõ những vấn đề lý luận pháp luật về Quỹ ĐTPTĐP.
o Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động của
Quỹ ĐTPTĐP.
o Phân tích thực trạng thực hiện pháp luật về hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP
và thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh.
o Đưa ra một số phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt
động của Quỹ ĐTPTĐP ở Việt Nam.
4.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Các vấn đề lý luận và thực tiễn về pháp luật về

Quỹ ĐTPTĐP.

6


- Phạm vi nghiên cứu:
o Về nội dung:
 Hệ thống các quy định của pháp luật Việt Nam về hoạt động của
ĐTPTĐP.
 Thực trạng thực hiện các quy định của pháp luật Việt Nam về hoạt động
của QuỹĐTPTĐP từ mô hình thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh.
o Về khơng gian và thời gian: Phạm vi nghiên cứu của Luận văn là các quy
định pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP ở

Việt Nam giai đoạn 2013 đến nay (sau thời điểm Nghị định 37/2013 ra đời) và chủ
yếu trọng tâm vào cơ chế tài chính của Quỹ ĐTPTĐP. Luận vă chỉ giới hạn trong
phạm vi các nội dung cơ chế có liên quan đến hoạt động tài chính của Quỹ
ĐTPTĐP mà khơng đề cập các nội dung về cơ chế quản trị hành chính tổ chức của
Quỹ ĐTPTĐP.
5.

Phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở vận dụng những quan điểm, phương pháp lý luận của triết học và

lý luận chung về nhà nước và pháp luật, luận văn thực hiện phương pháp nghiên
cứu khoa học kết hợp lý luận và thực tiễn, bằng việc sử dụng tổng hợp các phương
pháp như phân tích, tổng hợp, so sánh, diễn dịch, quy nạp, thống kê, nhằm đánh giá
tính đúng đắn và khách quan các hiện tượng và các q trình kinh tế, những chính
sách và biện pháp đã và đang thực hiện làm cơ sở đề xuất các định hướng và giải
pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về hoạt động của
Quỹ ĐTPTĐP ở Việt Nam.
6.

Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
Về ý nghĩa khoa học, luận văn đóng góp về phương diện lý luận cho việc

nghiên cứu pháp luật, q trình xây dựng, hồn thiện và thực thi pháp luật về oạt
động của Quỹ ĐTPTĐP tại Việt Nam.
Về mặt thực tiễn, kết quả nghiên cứu của Luận văn sẽ là cơ sở để đóng góp ý
kiến cho các cơ quan quản lý nhà nước, các Quỹ ĐTPTĐP trong quá trình ban hành,

7

sửa đổi bổ sung các văn bản quy phạm phạm luật, quy trình, quy chế giúp hoạt động
của các Quỹ ĐTPTĐP tại Việt Nam ngày càng hiệu quả.
7.

Kết cấu luận văn

Mở đầu
Chương 1. Những vấn đề lý luận và quy định pháp luật về hoạt động của Quỹ Đầu
tư phát triển địa phương
1.1

Khái quát chung về Quỹ Đầu tư phát triển địa phương

1.2

Pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương

Chương 2: Thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa
phương và thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh
2.1

Khái qt về mơ hình Quỹ đầu tư phát triển địa phương Thành phố Hồ Chí

Minh
2.2

Thực trạng thực hiện pháp luật về hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa

phương ở TPHCM và thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh
Chương 3. Phương hướng và giải pháp hồn thiện pháp luật về Quỹ ĐTPT địa

phương
3.1

Phương hướng hoàn thiện pháp luật hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa

phương
3.2

Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Quỹ Đầu tư phát

triển địa phương
Kết luận
Tài liệu tham khảo

8


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM
VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA QUỸ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐỊA PHƯƠNG
1.1

Khái quát chung về Quỹ Đầu tư phát triển địa phương:
Từ “Quỹ" trong tiếng Việt được hiểu là số tiền hoặc nói chung những tiền của

dành riêng cho những khoản chi tiêu nhất định. “Quỹ đầu tư” bản thân nó thể hiện
mục đích của số tiền góp lại nhằm thực hiệc việc đầu tư. Theo đó, Quỹ đầu tư có thể
hiểu là “quỹ huy động vốn từ nhà đầu tư để đầu tư vào các loại tài sản tuân thủ theo
mục tiêu được xác định”. Hay nói một cách khác, Quỹ đầu tư là định chế tài chính
trung gian phi ngân hàng thu hút tiền nhàn rỗi từ các nguồn khác nhau để đầu tư vào

các cổ phiếu, trái phiếu, tiền tệ, hay các loại tài sản khác bằng 2 phương thức: (i)
Đầu tư trực tiếp nghĩa là Quỹ đầu tư trực tiếp tham gia quản lý, điều hành số vốn
đầu tư của mình (như trực tiếp đầu tư với vai trò là chủ đầu tư của dự án, hay góp
vốn tham gia đầu tư các dự án dưới hình thức hợp đồng hợp tác kinh doanh…); (ii)
Đầu tư gián tiếp mà các Quỹ đầu tư không hướng tới mục tiêu tự mình quản lý hoặc
tham gia trực tiếp quản lý doanh nghiệp (như cho vay các dự án, thực hiện mua bán
cổ phiếu, trái phiếu trên thị trường chứng khoán…).
Từ khái niệm về Quỹ đầu tư có thể thấy Quỹ đầu tư là một loại hình loại hình
định chế tài chính trung gian phi ngân hàng, được hình thành bằng sự đóng góp vốn
của người đầu tư để đầu tư vào danh mục các tài sản hoặc các cơng cụ trên thị
trường tài chính nhằm đa đạng hóa lĩnh vực đầu tư và phân tán rủi ro và có thể tồn
tại với nhiều hình thức khác nhau tùy vào mục tiêu đầu tư (Quỹ phát triển, quỹ đầu
tư chứng khoán,..), mức độ linh hoạt của danh mục đầu tư (Quỹ đầu tư cố định, quỹ
đầu tư linh hoạt), tính ổn định của vốn đầu tư (quỹ đóng, quỹ mở), hoặc căn cứ vào
nguồn vốn hình thành Quỹ (Quỹ đầu tư của chính quyền trung ương, Quỹ đầu tư
của chính quyền địa phương, Quỹ đầu tư có nhiều người tham gia góp vốn)
Ngồi ra, Quỹ Đầu tư có thể tồn tại dưới nhiều hình thức khác nhau tùy vào
mục tiêu đầu tư với với cơ cấu sở hữu có thể là chính quyền nhà nước hoặc tập thể
tư nhân để thực hiện mục tiêu hoạt động khác nhau. Từ đó, có thể hiểu mơ hình

9


“Quỹ đầu tư phát triển địa phương” là một dạng đặc biệt của mơ hình Quỹ đầu tư,
với nguồn vốn hình thành tồn bộ từ ngân sách địa phương và sử dụng vốn để phục
vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương theo từng thời kỳ.
Tại Nghị định số 138/2007/NĐ-CP ngày 28/8/2007 do Chính Phủ ban hành
về tổ chức và hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương (sau đây gọi tắt là
Nghị định 138/2007), định nghĩa “Quỹ đầu tư phát triển địa phương là một tổ chức
tài chính Nhà nước của địa phương; thực hiện chức năng đầu tư tài chính và đầu tư

phát triển. Quỹ đầu tư phát triển địa phương có tư cách pháp nhân, có vốn điều lệ,
có bảng cân đối kế tốn riêng, có con dấu, được mở tài khoản tại Kho bạc Nhà
nước và các ngân hàng thương mại hoạt động hợp pháp tại Việt Nam. Quỹ đầu tư
phát triển địa phương hoạt động theo nguyên tắc tự chủ về tài chính, bảo tồn và
phát triển vốn, tự bù đắp chi phí và tự chịu rủi ro”.
Ngoài ra, theo quy định tại Nghị định số 37/2013 ngày 22/4/2013 về sửa đổi,
bổ sung một số điều của Nghị định số 138/2007/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là Nghị
định 37/2013), thì Quỹ ĐTPTĐP hoạt động theo mơ hình ngân hàng chính sách, cụ
thể là được phép huy động vốn trung, dài hạn từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài
nước theo quy định của pháp luật để thực hiện cho vay, đầu tư, ủy thác cho vay đầu
tư cho các dự án, chương trình thuộc các lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội tại địa phương đó. Ngồi ra, Quỹ ĐTPTĐP cịn được nhận uỷ thác quản lý
nguồn vốn đầu tư cũng để thực hiện cho vay đầu tư cho các dự án, chương trình
thuộc các lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, như hiện nay các Quỹ
ĐTPTĐP được nhận ủy thác từ nguồn vốn ngân sách địa phương do Ủy ban nhân
dân ủy thác và thực hiện cho vay chỉ định đối với các chương trình phát triển kinh tế
- xã hội tại địa phương, và nguồn vốn ủy thác này phải được hạch toán tách bạch
với nguồn vốn hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Cuối cùng, Quỹ ĐTPTĐP còn được
thực hiện nghiệp vụ phát hành trái phiếu chính quyền địa phương theo ủy quyền của
Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố để huy động vốn cho ngân sách địa phương theo
quy định của pháp luật, đây cũng là một hoạt động mang tính đặc trưng của Quỹ
ĐTPTĐP mà các Quỹ đầu tư khác không thể thực hiện được.

10


1.1.1 Đặc trưng của Quỹ ĐTPTĐP
Từ khái niệm của Quỹ ĐTPTĐP theo quy định pháp luật, về cơ bản có đặc
điểm và vai trị chung của mơ hình Quỹ đầu tư, nhưng có thêm một số đặc trưng
riêng để phân biệt Quỹ ĐTPTĐP với các loại hình Quỹ đầu tư khác như sau:
Đầu tiên, Quỹ ĐTPTĐP là một loại hình định chế tài chính trung gian phi

ngân hàng, do Nhà nước sở hữu 100% vốn, và khơng có vốn tham gia của tư nhân
như các Quỹ tài chính khác. Quỹ ĐTPTĐP được thành lập và hoạt động chủ yếu
trong phạm vi địa bàn địa phương gắn với mục tiêu thành lập của từng địa phương
đó.
Hai là Quỹ ĐTPTĐP là tiền đề cho việc chuyển hoá một phần hoạt động đầu
tư của Nhà nước sang cho toàn xã hội nhằm thực hiện chủ trương “Nhà nước và
nhân dân cùng làm”. Ngân sách nhà nước, cụ thể là ngân sách địa phương tại một
tỉnh/thành phố chỉ tập trung đầu tư vào các dự án, chương trình quan trọng, những
dự án khơng có khả năng thu hồi vốn, hoặc những dự án phục vụ lợi ích cộng đồng
tại địa bàn đó, cịn lại đối với các dự án, chương trình phát triển kinh tế-xã hội có
khả năng thu hồi vốn trực tiếp thì việc đầu tư sẽ được xã hội hố thơng qua các kênh
khác nhau và Quỹ ĐTPTĐP là một trong những kênh góp phần khơng nhỏ trong
việc đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng cho địa phương.
Ba là, ngoài nguồn vốn ngân sách địa phương cấp khi thành lập Quỹ ĐTPTĐP
hoặc bổ sung từ lợi nhuận sau thuế của Quỹ ĐTPTĐP, Quỹ ĐTPTĐP cịn có thể
huy động vốn từ các tổ chức, cá nhân trong và ngồi nước thơng qua hình thức vay
vốn, hợp vốn để đầu tư,ủy thác đầu tư hoặc phát hành trái phiếu để hình thành
nguồn vốn hoạt động để thực hiện các mục tiêu phát triển cơ sở hạ tầng đã đặt ra.
Tiếp theo, vốn của Quỹ ĐTPTĐP khi cho vay/đầu tư vào các dự án được xem
như “vốn mồi” để huy động các nguồn vốn khác từ mọi thành phần kinh tế trong xã
hội cùng tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng đô thị cho địa phương. Đây là
đặc trưng rất riêng biệt của Quỹ ĐTPTĐP so với các Quỹ tài chính nhà nước khác,
và cũng là mục tiêu chính khi thành lập Quỹ ĐTPTĐP.

11


Cuối cùng, Quỹ ĐTPTĐP hoạt động theo mơ hình ngân hàng chính sách, thực
hiện nguyên tắc tự chủ về tài chính, khơng vì mục tiêu lợi nhuận, bảo tồn và phát
triển vốn, tự bù đắp chi phí và tự chiu rủi ro. Ngân sách nhà nước khơng cấp kinh

phí cho hoạt động của bộ máy của Quỹ ĐTPTĐP và chịu trách nhiệm hữu hạn trong
phạm vi nguồn vốn chủ sở hữu của mình1.
1.1.2 Vai trị của Quỹ ĐTPTĐP
Từ những khái niệm, đặc điểm của Quỹ đầu tư phát triển địa phương, có thể
thấy cấp thẩm quyền khi thành lập Quỹ ĐTPTĐP đặt mục tiêu rất lớn trong việc
hình thành nên một cơng cụ tài chính trung gian giúp chính quyền địa phương huy
động được mọi nguồn lực từ ngoài xã hội để góp phần hỗ trợ địa phương trong việc
phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng kinh tế xã hội của địa phương đó. Từ đó
Quỹ ĐTPTĐP đóng vai trị như sau:
Thứ nhất, Quỹ ĐTPTĐP là cơng cụ tài chính trung gian góp phần hỗ trợ ngân
sách nhà nước thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội. Ngân sách nhà nước
là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước, có tác động sâu rộng đến mọi mặt
của đời sống kinh tế xã hội, tuy nhiên, quy mô của ngân sách nhà nước cũng hạn
chế, trong khi nhu cầu chi tiêu cho xãhội là rất lớn. Từ đó, với mục tiêu thành lập
của mình, Quỹ ĐTPTĐP tạo ra cơ chế linh hoạt, đa dạng để khai thác và huy động
nguồn vốn nhàn rỗi từ các tổ chức kinh tế - xã hội, cá nhân, vốn viện trợ trong và
ngoài nước, tiếp nhận các nguồn vốn từ ngân sách nhà nước để hỗ trợ ngân sách nhà
nước điều hồ và sử dụng có hiệu quả cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội, các
cơng trình kết cấu hạ tầng của địa phương thông qua hoạt động cho vay hoặc hoạt
động đầu tư, trong đó, nguồn vốn của Quỹ ĐTPTĐP được sử dụng như là nguồn
“vốn mồi” để thu hút sự tham gia đầu tư của nhiều thành phần kinh tế khác trên địa
bàn góp phần giảm áp lực về vốn đầu tư từ ngân sách địa phương, nâng cao hiệu
quả đầu tư vào các cơng trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của địa phương.

Khoản 11, Điều 1, Nghị định số 37/2013 ngày 22/4/2013 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị
định số 138/2007/NĐ-CP.
1

12

Thứ hai, Quỹ ĐTPTĐP góp phần thu hút nguồn vốn nhàn rỗi từ xã hội. Với uy
tín của Quỹ ĐTPTĐP sẽ thu hút được sự quan tâm của các nhà đầu tư, các tổ chức
tín dụng trong và ngồi nước thơng qua nhiều hình thức như hợp vốn đầu tư, tham
gia góp vốn thành lập cơng ty, cung cấp các khoản tín dụng … đề cùng tham gia
đầu tư vào các dự án đầu tư có tỷ suất sinh lời thấp nhưng cấp thiết cho phát triển
kinh tế - xã hội. Những hoạt động như vậy sẽ góp phần xã hội hoá hoạt động đầu tư
của địa phương, thu hút nhiều nguồn vốn của dân cư, tổ chức tham gia đầu tư các
mục tiêu phát triển của địa bàn. Đây chính là đặc điểm nổi bật của Quỹ ĐTPTĐP so
với các kênh huy động khác.
Thứ ba, việc tham gia góp vốn thành lập công ty cổ phần và phát hành cổ
phiếu trong tương lai của các Công ty này, hoặc Quỹ ĐTPTĐP huy động vốn thông
qua phát hành trái phiếu QuỹĐTPTĐP, sẽ góp phần phát triển hoạt động của thị
trường vốn. Đồng thời sự phát triển của thị trường vốn cũng sẽ có tác động ngược
lại đối với hoạt động của QuỹĐTPTĐP, cũng như của các Công ty mà Quỹ
ĐTPTĐP có vốn góp, từ đó làm cho các tài sản của Quỹ ĐTPTĐP cũng như các
Cơng ty này có tính thanh khoản cao hơn và từ đó khả năng huy động vốn của Quỹ
ĐTPTĐP cũng như của các Công ty này trên thị trường vốn sẽ thuận lợi hơn. Ngoài
ra. Ngồi ra, Quỹ ĐTPTĐP cịn đóng vai trị là đơn vị phát hành trái phiếu chính
quyền địa phương do Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố ủy nhiệm. Từ đó, góp phần
cung cấp thêm một số lượng lớn chứng khốn có chất lượng cao và góp phần làm
phong phú thêm chủng loại hàng hóa cho thị trường trái phiếu. Trái phiếu chính
quyền địa phương ngày càng được đánh giá là loại chứng khốn nợ có mức tín
nhiệm cao, tính thanh khoản trên thị trường thứ cấp ngày càng tăng, tác động rất lớn
trong việc thu hút vốn đầu tư của nền kinh tế. Tạo điều kiện cho các nhà đầu tư lựa
chọn được những cơng cụ đầu tư thích hợp, xây dựng và cơ cấu lại danh mục đầu tư
hợp lý.
Tóm lại, sự ra đời của mơ hình Quỹ ĐTPTĐP là nhu cầu tất yếu khách quan,
nhằm hỗ trợ ngân sách địa phương thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội,
giảm áp lực nợ công cho ngân sách địa phương nói riêng và ngân sách nhà nước nói

13


chung, có thể nói, bắt đầu từ mơ hình thí điểm là Quỹ Đầu tư phát triển đô thị
Thành phố Hồ Chí Minh đến nay đã có 44 Quỹ ĐTPTĐP trên cả nước được thành
lập và các Quỹ ĐTPTĐP cơ bản đều hoạt động theo đúng mục tiêu, phát huy vai trị
của mình với định hướng Ngân sách nhà nước cấp vốn điều lệ ban đầu như nguồn
“vốn mồi” để huy động các nguồn lực tài chính của các thành phần kinh tế để cho
vay và đầu tư trực tiếp vào các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội ưu tiên nhằm
góp phần phát triển kinh tế-xã hội của địa phương.
1.2 Khái niệm và các bộ phận cấu thành pháp luật điều chỉnh hoạt động của
Quỹ Đầu tư phát triển địa phương
Với sự lớn mạnh về quy mô của hệ thống Quỹ ĐTPTĐP trong các năm qua
dẫn đến việc nghiên cứu, đánh giá các quy định pháp luật cho hoạt động Quỹ
ĐTPTĐP là cần thiết và không thể thiếu trong tiến trình xây dựng và hồn thiện hệ
thống pháp luật tài chính cơng ở Việt Nam hiện nay. Xuất phát từ sự cần thiết nói
trên, việc đưa ra khái niệm pháp luật điều chỉnh hoạt động ĐTPTĐP có ý nghĩa
quan trọng, đây chính là cơ sở, là nền móng cho việc hồn thiện các quy định pháp
luật điều chỉnh hoạt động Quỹ ĐTPTĐP.
Một cách tổng quát, pháp luật điều chỉnh hoạt động Quỹ ĐTPTĐP bao gồm
các quy định cụ thể điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong q trình hoạt
động của Quỹ ĐTPTĐP. Đó là quan hệ phát sinh trong quá trình huy động các
nguồn vốn cũng nhưlà quan hệ phát sinh trong quá trình sử dụng các nguồn vốn cho
các hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Ngồi ra, chúng cịn là quan hệ phát sinh trong
quá trình Nhà nước thực hiện hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của
Quỹ ĐTPTĐP. Như vậy, các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động của
Quỹ ĐTPTĐP rất đa dạng và phức tạp, trải rộng trên tất cả các hoạt động của Quỹ
ĐTPTĐP. Theo đó, có thể đưa ra khái niệm pháp luật điều chỉnh hoạt động Quỹ
ĐTPTĐP như sau:

“Pháp luật điều chỉnh hoạt động Quỹ ĐTPTĐP là tổng hợp các quy phạm
pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan
hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP”

14


Pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP bao gồm những bộ phận cơ
bản sau đây:
Thứ nhất, pháp luật điều chỉnh về mục tiêu hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Để
hoạt động hiệu quả, các Quỹ ĐTPTĐP đều đặt ra cho mình một mục tiêu hoạt động
nhất định phù hợp với chiến lược phát triển của Quỹ ĐTPTĐP cũng như phù hợp
với mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố. Việc xác
định mục tiêu hoạt động có ý nghĩa quan trọng, vì nó là định hướng trong suốt quá
trình hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP mà còn đảm bảo cho hoạt động của Quỹ
ĐTPTĐP không bị chồng lấn với phạm vi hoạt động của các Quỹ tài chính ngồi
ngân sách khác, gây lãng phí nguồn lực. Ngoài ra, xác định mục tiêu hoạt động của
quỹ cũng là cơ sở để đánh giá hiệu quả hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Quỹ ĐTPTĐP
chỉ được coi là hoạt động hiệu quả khi Quỹ ĐTPTĐP đó đảm bảo thực hiện tốt các
mục tiêu đã đặt ra khi thành lập QuỹĐTPTĐP này.
Thứ hai, pháp luật điều chỉnh về nguyên tắc pháp lý trong quá trình hoạt
động. Quỹ ĐTPTĐP một trong những quỹ tài chính đặc biệt của Nhà nước, nguồn
vốn hoạt động bao gồm nguồn vốn từ ngân sách địa phương và các nguồn vốn huy
động từ xã hội hóa khác. Mặc dù, chủ sở hữu của Quỹ ĐTPTĐP là Ủy ban nhân dân
tỉnh/thành phố nhưng Quỹ ĐTPTĐP hoạt động có sự linh hoạt nhất định nhằm đảm
bảo tính cấp thiết, nhu cầu thực tế của địa phương. Do đó, để đảm bảo quản lý và
hoạt động hiệu quả, hạn chế thất thốt, tiêu cực có thể xảy ra thì quy định hoạt động
của Quỹ ĐTPTĐP theo những nguyên tắc pháp lý là cần thiết, trở thành kim chỉ
nam, nền tảng cho việc quy định nội dung hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP.
Thứ ba, pháp luật điều chỉnh về nguồn hình thành Quỹ ĐTPTĐP. Để có thể

thực hiện các mục tiêu đã đề ra thì khơng thể thiếu một tiền đề vật chất quan trọng
đó là “nguồn tài chính”. Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc huy động các nguồn tài
chính cho hoạt động của QuỹĐTPTĐP, pháp luật điều chỉnh hoạt động Quỹ
ĐTPTĐP cần phải có những quy định cụ thể về nguồn vốn hoạt động của Quỹ
ĐTPTĐP, đó là những quy định về mức độ hỗ trợ của ngân sách địa phương, về
giới hạn huy động... Việc ghi nhận các nguồn vốn hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP về

15


mặt pháp lý sẽ đảm bảo được sự tuân thủ của các chủ thể liên quan cho sự hình
thành nguồn vốn hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP từ đó đảm bảo cho hoạt động của
Quỹ ĐTPTĐP được hiệu quả, phát huy vai trò “vốn mồi” trong việc thu hút nguồn
vốn xã hội hóa cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội của địa phương.
Thứ tư, pháp luật điều chỉnh về việc sử dụng vốn của Quỹ ĐTPTĐP. Nội
dung quản lý việc sử dụng vốn của Quỹ ĐTPTĐP thường gồm các quy định việc
quản lý sử dụng vốn và tài sản trong phạm vi Quỹ ĐTPTĐP, việc cho vay đầu tư
của Quỹ ĐTPTĐP, việc bảo toàn và phát triển vốn tại Quỹ ĐTPTĐP. Quỹ ĐTPTĐP
là một tổ chức tài chính nhà nước hoạt động độc lập, tự chủ trong hoạt động kinh tế
và tự chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh. Chính quyền địa
phương sẽ giao nguồn vốn điều lệ ban đầu, và sẽ được bổ sung từ nguồn lợi nhuận
giữ lại sau khi được chủ sở hữu (Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố) phê duyệt. Quỹ
ĐTPTĐP được quyền sử dụng vốn để thực hiện các hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP
theo nguyên tắc có hiệu qủa, bảo tồn và phát triển vốn. Bảo toàn vốn và phát triển
vốn là nguyên tắc hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP để bảo vệ lợi ích của Nhà nước
cũng như của các nhà tài trợ nguồn vốn cho Quỹ ĐTPTĐP. Các biện pháp bảo toàn
vốn thường được áp dụng là: Thực hiện đúng chế độ quản lý, sử dụng vốn, tài sản
theo quy định; Thực hiện việc mua bảo hiểm tài sản, bảo hiểm rủi ro, trích dự phòng
rủi ro…tiền mua bảo hiểm, khoản dự phòng theo quy địnhđược hạch tốn vào chi
phí hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Ngoài các biện pháp trên, doanh nghiệp được

dùng phần chêch lệch thu lớn hơn chi của năm sau (trước thuế hoặc sau thuế) để bù
lỗ các năm trước, được hạch toán một số thiệt hại (thiên tai, dịch bệnh ...) vào chi
phí hoặc kết qủa kinh doanh theo qui định của Nhà nước
Thứ năm, pháp luật điều chỉnh về các chủ thể quản lý nhà nước của Quỹ
ĐTPTĐP. Nhằm đảm bảo cho hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP đi đúng mục tiêu phát
triển kinh tế xã hội của địa phương cũng như tuân thủ quy định pháp luật, pháp luật
cần có những quy định điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các chủ
thể quản lý nhà nước trong quá trình vận hành hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP để đảm
bảo cho các chủ thể quản lý này có trách nhiệm trong quá trình quản lý vận hành

16


hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Ngồi ra, pháp luật cịn quy định nhiệm vụ, quyền
hạn của chủ thể thực hiện giám sát hoạt động của chủ thể quản lý quỹ nhằm đảm
bảo cho hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP đi đúng mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của
địa phương cũng như tuân thủ quy định pháp luật.
Thứ sáu, pháp luật điều chỉnh về mơ hình tổ chức hoạt động của Quỹ
ĐTPTĐP. Quỹ ĐTPTĐP là một tổ chức tài chính nhà nước, về bản chất là một
trong các tổ chức tài chính nhà nước ngồi ngân sách. Tùy vào mục tiêu hoạt động,
chủ thể quản lý thì mỗi quỹ lại có những quy định về mơ hình tổ chức khác nhau.
Việc quy định mơ hình tổ chức của Quỹ ĐTPTĐP về mặt pháp lý sẽ đảm bảo được
sự tuân thủ về điều kiện thành lập, trình tự thành lập cũng như quyền và trách nhiệm
của bộ máy quản lý hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP từ đó đảm bảo cho hoạt động của
Quỹ ĐTPTĐP được hiệu quả, và phân biệt rõ ràng, khơng chồng chéo với các quỹ
tài chính nhà nước khác.
Thứ bảy, pháp luật điều chỉnh cơ chế quản lý, giám sát hoạt động của
ĐTPTĐP. Để hạn chế phát sinh tiêu cực trong quá trình quản lý hoạt động của Quỹ
ĐTPTĐP như làm thất thoát nguồn vốn, sử dụng lãng phí, khơng hiệu quả nguồn
vốn của Quỹ ĐTPTĐP, pháp luật cần có những quy định về thẩm quyền, trình tự

thủ tục, cũng như trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong quá trình quản lý,
giám sát hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP nhằm đảm bảo phát hiện kịp thời và xử lý
nghiêm minh các hành vi sai phạm, làm thất thốt, lãng phí tài sản của Quỹ
ĐTPTĐP, ảnh hưởng tới lợi ích của nhà nước, của xã hội.

17


Kết luận Chương 1
Trong Chương 1, tác giả đã nghiên cứu những vấn đề lý luận về Quỹ
ĐTPTĐP như khái niệm, đặc điểm, hoạt động và vai trò của Quỹ ĐTPTĐP có thể
tổng kết như sau:
Thứ nhất, Quỹ đầu tư phát triển địa phương là một tổ chức tài chính Nhà
nước của địa phương; thực hiện chức năng đầu tư tài chính và đầu tư phát triển.
Quỹ ĐTPTĐP có tư cách pháp nhân, có vốn điều lệ, có bảng cân đối kế tốn riêng,
có con dấu, được mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước và các ngân hàng thương mại
hoạt động hợp pháp tại Việt Nam. Quỹ ĐTPTĐP hoạt động theo ngun tắc tự chủ
về tài chính, bảo tồn và phát triển vốn, tự bù đắp chi phí và tự chịu rủi ro.
Thứ hai, Quỹ ĐTPTĐP có 05 đặc điểm: (i) Chủ thể thành lập và quản lý
ĐTPTĐP là Nhà nước; (ii) Nguồn vốn hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP bên cạnh
nguồn vốn ngân sách địa phương cấp khi thành lập ĐTPTĐP hoặc bổ sung từ lợi
nhuận sau thuế từ hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP, Quỹ ĐTPTĐP cịn có thể huy động
nguồn vốn ngoài ngân sách; (iii) Mục tiêu của Quỹ ĐTPTĐP là huy động nguồn
vốn xã hội hóa để thực hiện cho vay và đầu tư trực tiếp vào các dự án hạ tầng nhằm
góp phần phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương; (iv) Vốn của Quỹ ĐTPTĐP khi
cho vay/đầu tư vào các dự án được xem như “vốn mồi” để thu hút sự tham gia của
các thành phần kinh tế, đặc biệt là khu vực tư nhân cùng cho vay và đầu tư vào lĩnh
vực kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, giảm bớt áp lực cho ngân sách địa góp phần
thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội cân bằng và bền vững của địa phương; (v)
Quỹ ĐTPTĐP hoạt động theo mơ hình ngân hàng chính sách, thực hiện ngun tắc

tự chủ về tài chính, khơng vì mục tiêu lợi nhuận, bảo toàn và phát triển vốn, tự chịu
trách nhiệm hữu hạn trong phạm vi nguồn vốn chủ sở hữu của mình.
Thứ ba, Quỹ ĐTPTĐP có vai trị quan trọng trong việc (i) khai thác và huy
động nguồn vốn nhàn rỗi từ các tổ chức kinh tế - xã hội, cá nhân trong và ngoài
nước để đầu tư vào các cơng trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của địa phương;
(ii) Đa dạng hóa các phương thức huy động vốn phù hợp với nhu cầu về đầu tư phát
triển của địa phương; (iii) Góp phần phát triển thị trường vốn thơng qua việc góp

18


vốn thành lập các tổ chức kinh tế, phát hành trái phiếu của Quỹ ĐTPTĐP, hoặc phát
hành trái phiếu chính quyền địa phương theo ủy nhiệm của Ủy ban nhân dân
tỉnh/thành phố.
Thứ năm, pháp luật điều chỉnh hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP là tổng hợp các
quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh
các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP.
Thứ sáu, pháp luật điều chỉnh hoạt động của QuỹĐTPTĐP thường bao gồm
những bộ phận cơ bản như: (i) Quy định về mục tiêu hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP;
(ii) Quy định về nguyên tắc pháp lý trong quá trính hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP;
(iii) Quy định về sử dụng vốn hoạt động; (iv) Quy định về nguồn hình thành vốn
hoạt động của QuỹĐTPTĐP; (v) Quy định về chủ thể quản lý, giám sát Quỹ
ĐTPTĐP; (vi) Quy định về mơ hình tổ chức hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP; (vii) Quy
định về quản lý, giám sát hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP.
Trên cơ sở những khái quát mang tính lý luận này, tác giả đi đến nghiên cứu
thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động của QuỹĐTPTĐP và thực tiễn tại Thành
phố Hồ Chí Minh tại Chương 2.

19

Chương 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUỸ ĐẦU TƯ
PHÁT TRIỂN ĐỊA PHƯƠNG VÀ THỰC TIỄN TẠI
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

2.1

Khái qt về mơ hình Quỹ Đầu tư phát triển Thành phố Hồ Chí Minh
Vào những năm giữa thập niên 90, tốc độ đơ thị hóa diễn ra khá nhanh kèm

theo sự gia tăng dân số đáng kể đã làm cho cơ sở hạ tầng kỹ thuật xã hội Thành phố
ngày càng quá tải không đáp ứng kịp yêu cầu tăng trưởng kinh tế và cải thiện dân
sinh, đặt ra nhu cầu bức xúc về phát triển kết cấu hạ tầng đơi thị. Mặc dù chính
quyền Thành phố đã có nhiều nỗ lực trong việc huy động các nguồn vốn đầu tư để
phát triển cơ sở hạ tầng và dịch vụđơ thị, nhưng ln có sự mất cân đối nghiêm
trọng giữa yêu cầu đầu tư với khả năng đáp ứng nguồn vốn của ngân sách nhà nước.
Trong bối cảnh đó, Ủy ban nhân dân thành phốđã nghiên cứu để tìm ra một định
chế tài chính nhắm các mục đích” (i) Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn ngân sách
vào đầu tư hạ tầng đô thị; (ii) Huy động và quản lý hiệu quả các nguồn vốn ngoài
ngân sách có tiềm năng lớn để tài trợ cho phát triển hạ tầng, vốn ngân sách chỉđóng
vai trị ‘vốn mồi” để thu hút đầu tư; (iii) Đảm bảo hiệu quả của việc triển khai các
dựán hạ tầng có thu hồi vốn, cũng như đề cao trách nhiệm của chủ đầu tư dựán.
Được sự hỗ trợ từ các Bộ ngành trung ương, năm 1996 Chính phủđã cho phép
thành lập mơ hình thíđiểm Quỹ đầu tư phát triển đô thị Thành phố Hồ Chí Minh
(HIFU) theo Quyết định thành lập số 644/TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 10
tháng 09 năm 1996 theo và chính thức đi vào hoạt động vào ngày 19 tháng 05 năm
1997. Theo Điều lệ tổ chức và hoạt động đã được Ủy Ban Nhân Dân Thành Phố Hồ
Chí Minh ban hành ngày 15 tháng 03 năm 1997; Quỹ Đầu tư Phát triển Đơ thị thành
phố Hồ Chí Minh là một tổ chức tài chính; là một mơ hình hoạt động mang tính thí

điểm, nhằm xây dựng một cơ chế huy động vốn tập trung và hiệu quả để đầu tư vào

20


các dự án phát triển kết cấu hạ tầng và một số lĩnh vực công nghiệp then chốt trên
địa bàn thành phố
Qua 14 năm hoạt động từ năm 1997 đến năm 2010, HIFU đã thực hiện tốt
vai trị là cơng cụ tài chính hữu ích của chính quyền địa phương trong việc thúc đẩy
phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật đô thị, bước đầu xác lập chiến lược đầu tư vào hạ
tầng đô thị. Tuy nhiên, khuôn khổ hoạt động của HIFU chưa đáp ứng kịp thời yêu
cầu đầu tư phát triển của thành phố. Trong bối cảnh nhu cầu vốn đầu tư phát triển
thành phố ngày càng lớn, yêu cầu cấp thiết về nâng cao chất lượng cuộc sống người
dân và tăng cường năng lực cạnh tranh với các đô thị khác trong khu vực, Thành
phố cần một tổ chức tài chính đặc biệt với quy mơ đủ lớn, lĩnh vực hoạt động đủ
rộng, có mơ hình hoạt động và cơ chế quản trị tiên tiến để quản lý chuyên nghiệp,
hiệu quả vốn nhà nước tại các doanh nghiệp và huy động vốn trong nước và nước
ngoài, chia sẻ trách nhiệm cùng với Trung ương và Thành phố trong lĩnh vực huy
động vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật đô thị, hạ tầng xã hội và các lĩnh
vực kinh tế thiết yếu trên địa bàn.
Với nhiệm vụ chính trị nêu trên, Bộ chính trị đã có kết luận số 15-KL/TW
ngày 18 tháng 10 năm 2007: “Đồng ý cho phép thành phố Hồ Chí Minh được thành
lập Cơng ty Đầu tư Tài chính nhà nước của thành phố để huy động vốn và đầu tư
xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị và các lĩnh vực kinh tế quan trọng của thành
phố”. Sau đó, Thủ tướng Chính phủ có Cơng văn số 2103/TTg-ĐMDN ngày 04
tháng 11 năm 2009 cho phép Ủy ban nhân dân thành phố: "Thí điểm việc giao Cơng
ty Đầu tư Tài chính nhà nước TP.HCM thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu
vốn nhà nước tại các tổng công ty và công ty nhà nước, các công ty trách nhiệm
hữu hạn một thành viên nhà nước, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở
lên, các công ty cổ phần được chuyển đổi từ các công ty nhà nước độc lập trực

thuộc Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh".2

Cơng văn số 2103/TTg-ĐMDN ngày 04 tháng 11 năm 2009 của Thủ tướng Chính phủ về đồng ý
về nguyên tắc việc thành lập Công ty Đầu tư Tài chính nhà nước Thành phố Hồ Chí Minh
2

21


Ngày 02 tháng 02 năm 2010, Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh
(UBND TP.HCM) ban hành Quyết định số 576/QĐ-UBND về việc thành lập Công
ty Đầu tư Tài chính nhà nước Thành phố Hồ Chí Minh (HFIC), trên cơ sở kế thừa
và phát huy hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương thành phố Hồ Chí
Minh, đồng thời bổ sung thêm chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các
doanh nghiệp được chuyển giao. Việc thành lập HFIC đã thể hiện chủ trương đúng
đắn, kịp thời và ý chí quản lý điều hành cũng như tâm huyết của nhiều thế hệ Lãnh
đạo Thành ủy, Ủy ban nhân dân thành phố và nguyện vọng của các doanh nghiệp
thuộc Ủy ban nhân dân thành phố. Qua thời gian hoạt động, HFIC đã thể hiện là cơ
quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước hiệu quả và là nhà huy động vốn và đầu tư
tiên phong, thu hút các nhà đầu tư khác cùng tham gia thực hiện những dự án hạ
tầng quan trọng, các dự án kinh tế thiết yếu của Thành phố; bảo tồn và phát triển
vốn nhà nước chuyển giao; góp phần thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ chính trị mà
Nghị quyết, các chương trình hành động của Thành ủy, Ủy ban nhân dân thành phố
Hồ Chí Minh đặt ra.
Trong phạm vi của đề tài này, khi đề cập đến Công ty Đầu tư Tài chính nhà
nước thành phố Hồ Chí Minh (sau đây viết tắt là HFIC) sẽ được hiểu tiền thân là
Quỹ Đầu tư phát triển Thành phố Hồ Chí Minh và các số liệu kết quả hoạt động chỉ
trong phạm vi hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Do đó, trong phần thực trạng và thực
hiện pháp luật điều chỉnh hoạt động củaQuỹ ĐTPTĐP từ thực tiễn thành phố Hồ
Chí Minh, luận văn sẽ nêu thực trạng và thực hiện pháp luật điều chỉnh hoạt động

thực hiện chức năng Quỹ ĐTPTĐP của Cơng ty Đầu tư Tài chính nhà nước thành
phố Hồ Chí Minh (HFIC).
Cơng ty Đầu tư Tài chính nhà nước thành phố Hồ Chí Minh thực hiện chức
năng Quỹ đầu tư phát triển địa phương trong các hoạt động sau3:
(i) HFIC được phép thực hiện huy động các nguồn vốn trung và dài hạn từ các
tổ chức tài chính, tín dụng, cá nhân trong và ngồi nước theo quy định của pháp luật
với các hình thức: phát hành trái phiếu, vay vốn, tiếp nhận các nguồn tài trợ. Đây là
3

Điều 12, Điều lệ Tổ chức hoạt động của HFIC

22


hoạt động cũng như là đặc điểm khác biệt của mơ hình Quỹ ĐTPTĐP khác với các
tổ chức tín dụng hoạt động theo Luật tổ chức tín dụng là huy động được cả nguồn
vốn ngắn hạn.
(ii) HFIC được thực hiện đầu tư trực tiếp hoặc góp vốn thành lập các tổ chức
kinh tế để đầu tư trực tiếp vào dự án thuộc lĩnh vực kết cấu hạ tầng kinh tế - xã
hộiưu tiên phát triển của thành phố trong từng thời kỳ; các ngành kinh tế quan
trọng, các dự án cơng ích, các chương trình phát triển kinh tế trọng điểm của thành
phố; các dự án phục vụ mục tiêu chính trị theo yêu cầu của Ủy ban nhân dân thành
phố Hồ Chí Minh.
(iii) HFIC được thực hiện cho vay đối với các dự án thuộc các lĩnh vực đầu tư
kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, các dựán thuộc các ngành kinh tế quan
trọng thuộc các chương trình mục tiêu theo chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của thành phố; các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội khác
có hiệu quả kinh tế và các lĩnh vực ngành nghề thành phố ưu tiên hàng đầu.
(iv) Ngồi ra, HFIC cịn được thực hiện thêm các hoạt động khác theo chức
năng quỹ đầu tư phát triển địa phương như ủy thác cho vay đầu tư, thu hồi nợ; nhận
uỷ thác quản lý nguồn vốn đầu tư, cho vay đầu tư, thu hồi nợ, cấp phát vốn đầu tư,

phát hành trái phiếu chính quyền địa phương để huy động vốn cho ngân sách địa
phương theo uỷ quyền của Ủy ban nhân dân thành phố.
Từ ngày thành lập Quỹ Đầu tư phát triển thành phố Hồ Chí Minh, đến nay,
mặc dù đã được chuyển đổi mơ hình lên thành Cơng ty Đầu tư tài chính nhà nước
thành phố Hồ Chí Minh, nhưng tính riêng hoạt động theo chức năng quỹ đầu tư phát
triển địa phương thì HFIC vẫn là đơn vị hoạt động hiệu quả nhất, quy mô vốn và tài
sản lớn nhất trong 44 Quỹ ĐTPTĐP trên cả nước. Cụ thể quy mô và hiệu quả hoạt
động của HFIC tại thời điểm 31/12/2018 so với các quỹ ĐTPTĐP trong cả nước
như sau4:
(i) Vốn điều lệ của HFIC thực hiện chức năng Quỹ ĐTPTĐP là 4.136 tỷ đồng,
tương đương 18% tổng vốn điều lệ của các Quỹ ĐTPTĐP là 22.745 tỷ đồng;
4

Báo cáo hoạt động các Quỹ ĐTPTĐP năm 2018 của Bộ Tài chính

23


(ii) Vốn chủ sở hữu của HFIC thực hiện chức năng quỹ ĐTPTĐP là 5.069 tỷ
đồng, tương đương 18,34% tổng vốn chủ sở hữu của các quỹ ĐTPTĐP là 27.632 tỷ
đồng;
(iii) Giá trị huy động của HFIC là 2.900 tỷ đồng, tương đương 40% tổng vốn
huy động của các quỹ ĐTPTĐP là 7.209 tỷ đồng;
(iv) Tổng dư nợ cho vay của HFIC là 5.223 tỷ đồng, tương đương 37% tổng
dư nợ cho vay của các quỹ ĐTPTĐP là 13.961 tỷ đồng;
(v) Giá trị danh mục đầu tư của HFIC là 3.250 tỷ đồng, tương đương 80%
tổng giá trị đầu tư của các quỹ ĐTPTĐP là 4.013 tỷ đồng.
Chi tiết một số hoạt động chính của HFIC theo chức năng quỹ đầu tư phát
triển địa phương như sau:
 Hoạt động huy động vốn:

Với định hướng họat động khơng vì mục tiêu lợi nhuận, bên cạnh nguồn vốn
chủ sở hữu, việc huy động nguồn vốn dài hạn với lãi suất ưu đãi là vô cùng quan
trọng nhằm đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư cho các dựán ưu tiên phát triển của thành
phố.
Giai đoạn 2010-2018, HFIC đã xúc tiến huy động từ các tổ chức trên 9.026
tỷ đồng không những từ nguồn vốn trong nước mà còn thu hút được nguồn tài trợ từ
các tổ chức tài chính quốc tế uy tín như Ngân hàng thế giới (WB), Cơ quan phát
triển Pháp (AFD), Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) với khoảng 2.900 tỷ
đồngbằng hình thức vay lại nguồn vốn Hỗ trợ phát triển (ODA) của Chính phủ
thơng qua Bộ Tài chính, vay trực tiếp nước ngồi có sự bảo lãnh của Chính phủ
khoảng 2.100 tỷ đồng
Huy động dưới hình thức kêu gọi các tổ chức tài chính tham gia đồng tài trợ
dự án:giai đoạn 2010 – 2018, tổng giá trị đồng tài trợ đã thực hiện là hơn 4.000 tỷ
đồng, trong đó HFIC tham gia 1.212 tỷ đồng, chiếm tỷ lệ 30%; các tổ chức tài chính
tham gia 2.792 tỷ đồng, chiếm tỷ lệ 70%. Kết quả này cho thấy hiệu ứng địn bẩy
tích cực trong huy động vốn của HFIC thơng qua đồng tài trợ cho vay dự án. Ngồi
ra, trong giai đoạn 2003-2016, HFIC đã phối hợp với Sở Tài chính huy động thành

24