Bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất theo pháp luật đất đai từ thực tiễn huyện thanh oai, thành phố hà nội

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

VŨ HỒNG MÂY

BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI
ĐẤT THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN
HUYỆN THANH OAI, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ

HÀ NỘI, 2020


LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan Luận văn thạc sỹ đề tài: “Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất theo pháp luật đất đai từ thực tiễn huyện Thanh Oai,
thành phố Hà Nội” là do tôi thực hiện dưới sự hướng dẫn trực tiếp của TS.
Đặng Vũ Huân. Các số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung
thực, có nguồn gốc rõ ràng. Các tài liệu tham khảo đều được trích dẫn đầy
đủ tại danh mục tài liệu tham khảo theo quy định.
Hà Nội, ngày 26 tháng 11 năm 2020
Tác giả luận văn

Vũ Hồng Mây


LỜI CẢM ƠN
Trước hết tôi xin trân trọng gửi lời cảm ơn sâu sắc tới TS. Đặng Vũ
Huân – Tổng biên tập Tạp chí Dân chủ và pháp luật đã trực tiếp hướng dẫn,

tận tình chỉ bảo tơi trong suốt q trình nghiên cứu và hồn thành Luận văn
này. Đồng thời học viên cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành đến các cán bộ,
giảng viên công tác tại Học viện Khoa học xã hội đã nhiệt tình giảng dạy,
truyền đạt kiến thức và tạo điều kiện thuận lợi nhất trong thời gian học viên
học tập và nghiên cứu.
Qua đó tơi cũng xin chân thành cảm ơn các phịng, ban của huyện
Thanh Oai; UBND xã Cự Khê, các anh chị em đồng nghiệp đã hợp tác giúp
đỡ và chia sẻ thông tin cùng những người tham gia trả lời phỏng vấn đã giúp
đỡ tôi trong thời gian nghiên cứu thực hiện luận văn.
Tơi xin cảm ơn tới gia đình, những người thân và bạn bè đã tạo điều
kiện về mọi mặt cho tơi trong q trình thực hiện đề tài này.
Xin trân trọng cảm ơn!
Hà Nội, ngày 26 tháng 11 năm 2020
Tác giả luận văn

Vũ Hồng Mây


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI
THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ........................... 8
1.1. Những vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất ...... 8
1.2. Những vấn đề lý luận pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất .............................................................................................................. 15
Tiểu kết Chương 1.........................................................................................24
Chương 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI
HUYỆN THANH OAI, THÀNH PHỐ HÀ NỘI ........................................ 26
2.1. Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ở

Việt Nam hiện nay .......................................................................................... 26
2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất tại huyện Thanh Oai, thành phố Hà Nội ................................................... 37
Tiểu kết Chương 2.........................................................................................67
Chương 3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
VÀ ĐẢM BẢO THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ
TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT .................................................... 68
3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất .................................................................................................................... 68
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và bảo đảm thực hiện pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ......................................................... 73
Tiểu kết Chương 3.........................................................................................77


KẾT LUẬN .................................................................................................... 78
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 81


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

STT

Ký hiệu

Chữ viết đầy đủ

1

BTHT

Bồi thường hỗ trợ

2

CN - XD

Công nghiệp, xây dựng

3

GCN

Giấy chứng nhận

4

GPMB

Giải phóng mặt bằng

5

GTSX

Giá trị sản xuất

6

HĐBTHT

Hội đồng bồi thường hỗ trợ

7

HĐND

Hội đồng nhân dân

8

HTKT

Hạ tầng kỹ thuật

9

KT – XH

Kinh tế - xã hội

10

NN

Nông nghiệp

11

TM – DV

Thương mại, dịch vụ

12

UBND

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC BẢNG BIỂU

STT

Tên bảng

Trang

1

Bảng 2.1. Hiện trạng sử dụng đất năm 2019 của huyện

38

Thanh Oai
2

Bảng 2.2. Tình hình dân số, lao động huyện Thanh Oai

41

3

Bảng 2.3. Tốc độ tăng trưởng kinh tế huyện Thanh Oai

44

4

Bảng 2.4. Bảng giá cụ thể áp dụng khi thực hiện bồi thường,

53

hỗ trợ các dự án trên địa bàn huyện Thanh Oai
5

Bảng 2.5. Bảng tổng hợp kết quả bồi thường, hỗ trợ GPMB

55

Dự án: Khu đô thị mới Thanh Hà A, B tại thôn Khúc Thủy
6

Bảng 2.6. Bảng tổng hợp kết quả bồi thường, hỗ trợ GPMB,

56

dự án: Xây dựng HTKT Khu đất dịch vụ X6
7

Bảng 2.7. Bảng tổng hợp kết quả bồi thường, hỗ trợ GPMB,

57

dự án: Xây dựng Trường mầm non Cự Khê (Khu B)
8

Bảng 2.8. Mục đích sử dụng tiền bồi thường, hỗ trợ của các hộ

60

9

Bảng 2.9. Số lao động khơng có việc làm sau thu hồi GPMB

61

các dự án
10

Bảng 2.10. Đánh giá của người dân về quá trình thực hiện

62

cơng tác bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng
11

Bảng 2.11. Trình độ của đội ngũ cán bộ, cơng chức thực hiện

63

công tác bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
12

Bảng 2.12. Đánh giá của người thực hiện đối với các văn bản
quy định chế độ, chính sách bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước
thu hồi đất

64


DANH MỤC HÌNH

STT

Tên bảng

Trang

1

Hình 2.1. Cơ cấu đất của huyện Thanh Oai năm 2019

40

2

Hình 2.2. Tình hình dân số huyện Thanh Oai từ năm

42

2013 – 2019
3

Hình 2.3. Tình hình lao động huyện Thanh Oai từ năm
2013 – 2019

43


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Việt Nam đang trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa
đất nước, nhu cầu về đất đai cho các dự án khu công nghiệp, khu kinh tế, khu
du lịch, cơ sở hạ tầng, và đặc biệt là các khu đô thị, khu nhà ở ngày càng cao.
Trong khi quỹ đất hiện có để phát triển các hạng mục, dự án trên là chưa đáp
ứng đủ nhu cầu của sự phát triển, đặt ra yêu cầu Nhà nước phải thu hồi diện
tích khơng nhỏ đất đai đã giao cho người dân để đảm bảo mặt bằng phục vụ
xây dựng các dự án. Khi thu hồi đất, tất yếu sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền
và lợi ích của người sử dụng đất và quyền lợi đó sẽ được giải quyết như thế
nào là việc người dân đặc biệt quan tâm.
Đất đai là loại tài sản có giá trị cao, vừa là nơi để ở, vừa là tư liệu sản
xuất kinh doanh, nó có vai trị đặc biệt quan trọng trong đời sống của mọi
người dân. Đối với khu vực nông thôn, dân cư chủ yếu hoạt động trong lĩnh
vực sản xuất nông nghiệp, mà đất đai lại là tư liệu sản xuất quan trọng, trong
khi trình độ của người nơng dân cịn chưa cao, khả năng chuyển đổi nghề
nghiệp khó khăn, do đó, tâm lý chung của dân cư khu vực nông thôn là giữ
được đất để sản xuất. Đối với khu vực đô thị, với một thửa đất nhỏ vừa để ở,
vừa để kinh doanh cũng có thể giúp cho chủ sở hữu kiếm thêm khoản thu
nhập đều đặn, bên cạnh đó, người dân đã quá quen với môi trường sinh sống
ở đây, khi buộc phải di chuyển khi Nhà nước thu hồi đất sẽ gặp rất nhiều khó

khăn trong việc thích nghi cũng như tìm kiếm việc làm tạo thu nhập. Do đó,
việc định giá bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất phù hợp cho từng địa bàn,
từng khu vực là rất quan trọng và cần thiết để đảm bảo đời sống dân cư. Thực
tế cho thấy, công tác thu hồi và bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
trong cả nước nói chung và trên địa bàn thành phố Hà Nội đang diễn ra rất
khó khăn và phức tạp. Mặc dù, các quy định của pháp luật về đất đai và cụ thể
1


là các quy định về giao đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đã và
đang từng bước được hoàn thiện. Nguyên tắc, điều kiện và đơn giá ngày càng
được quy định rõ ràng, cụ thể, nhằm giải quyết một cách hài hịa lợi ích của
Nhà nước, lợi ích của người bị thu hồi đất và lợi ích của nhà đầu tư. Nhưng
trên thực tế, vẫn còn nhiều vấn đề tồn tại và vướng mắc cần giải quyết trong
quá trình thu hồi, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
Thanh Oai là huyện ngoại thành phía Tây Nam thành phố Hà Nội, quy
hoạch theo định hướng phát triển không gian đô thị và nông thôn, trong hành
lang xanh của thành phố Hà Nội với tính chất cơ bản là nơng nghiệp sinh thái
kết hợp các làng nghề và cụm đổi mới gắn liền với phát triển công nghiệp và
dịch vụ, du lịch và bảo vệ giá trị cảnh quan, môi trường sinh thái chất lượng
cao, phát triển kinh tế tổng hợp. Trong những năm gần đây, do tốc độ đơ thị
hóa, nhiều dự án được quy hoạch và triển khai xây dựng như Cụm công
nghiệp Thanh Oai, Khu đô thị Thanh Hà A, Thanh Hà B, đường trục phát
triển phía Nam… Cơng tác bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất còn tồn tại một
số vấn đề, vướng mắc, có lúc, có nơi cịn xảy ra tranh chấp, khiếu kiện, khiếu
nại kéo dài, vượt cấp. Do đó, địi hỏi cần hồn thiện hơn nữa pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nhằm tháo gỡ những khó khăn trong
q trình thực hiện. Xuất phát từ thực tế trên, nên học viên đã lựa chọn đề tài:
“Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất theo pháp luật đất đai từ
thực tiễn huyện Thanh Oai, thành phố Hà Nội” để làm Luận văn Thạc sĩ

luật học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là vấn đề luôn
được sự quan tâm khơng chỉ của những người có đất thu hồi, những người có
liên quan mà cịn của tồn xã hội. Thu hút nhiều học giả, chuyên gia nghiên
cứu ở nhiều khía cạnh, góc độ khác nhau; có nhiều chun đề nghiên cứu,
2


cơng trình khoa học, các tạp chí, bài viết, các báo cáo, báo điện tử, ….được
công bố, tiêu biểu như:
- “Pháp luật về định giá đất trong bồi thường, giải phóng mặt bằng ở
Việt Nam”, PGS.TS Dỗn Hồng Nhung, NXB. Tư pháp 2013.
- “Trình tự, thủ tục thu hồi đất và giải phóng mặt bằng theo Luật đất
đai năm 2013”, PGS. TS Nguyễn Quang Tuyến, Viện nhà nước và pháp luật
năm 2015.
- “Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người dân bị thu
hồi đất thực hiện các dự án ở Nghệ An”, TS. Nguyễn Thị Minh Phượng (Chủ
biên), NXB Chính trị quốc gia sự thật, Tháng 12/2018.
- “Pháp luật thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ thực tiễn các
dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị tại thành phố Hồ Chí Minh”,
Luận án Tiến sĩ luật học Đồn Minh Hà.
- “Pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.
Thực trạng và hướng hoàn thiện”, TS. Nguyễn Thị Nga (Chủ nhiệm đề tài),
Bộ môn Luật Đất đai, Khoa Pháp luật kinh tế, Đại học Luật Hà Nội, năm
2013.
- “Đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả thu hồi
đất tại một số dự án trên địa bàn xã Cự Khê, huyện Thanh Oai, thành phố Hà
Nội”, Luận văn Thạc sĩ quản lý đất đai - Đại học Tài nguyên và Môi trường,
Bùi Thị Ngọc, năm 2018.

- “Quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Oai thành
phố Hà Nội”, Luận văn Thạc sĩ quản lý công - Học viện Hành chính Quốc
gia, Nguyễn Thị Hà Trang, năm 2017.
- “Đánh giá công tác thu hồi đất, giao đất một số dự án xây dựng nhà ở
trên địa bàn huyện Thanh Oai, thành phố Hà Nội”, Luận văn Thạc sĩ quản lý
đất đai - Học viện Nông nghiệp Việt Nam, Hoàng Trọng Hiền, năm 2015.
3


- “Nghiên cứu thực trạng thu hồi đất, giải phóng mặt bằng của dự án
Khu đô thị mới Thanh Hà A, B (Cienco 5), huyện Thanh Oai, thành phố Hà
Nội và tác động đến đời sống, việc làm của người dân” - Luận văn Thạc sĩ
khoa học - Đại học Khoa học tự nhiên, Đại học Quốc gia Hà Nội, Nguyễn Thị
Hậu, năm 2017.
Trên cơ sở tham khảo, kế thừa các nội dung nghiên cứu của các cơng
trình khoa học đã cơng bố trước đó, luận văn đi sâu tìm hiểu các vấn đề lý
luận, thực trạng thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất từ thực tiễn áp dụng tại huyện Thanh Oai, thành phố Hà Nội.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của luận văn là trên cơ sở nghiên cứu những vấn
đề lý luận và thực tiễn pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất, đánh giá tình hình thực hiện pháp luật về vấn đề này qua thực tiễn địa bàn
huyện Thanh Oai, thành phố Hà Nội, từ đó, đề xuất các giải pháp nhằm góp
phần hồn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Luận văn đã xác định những nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau:
- Nghiên cứu khái quát những vấn đề lý luận pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.

- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Thanh Oai,
thành phố Hà Nội.
- Định hướng và đề xuất một số giải pháp nhằm góp phần hồn thiện
pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất.
4


4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các vấn đề lý luận pháp luật, hệ
thống các quy định của pháp luật hiện hành về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Về mặt nội dung, Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề liên
quan đến pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
Về không gian và thời gian, Luận văn nghiên cứu thực tiễn thực hiện
pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất xây dựng một số dự
án trên địa bàn xã Cự Khê, huyện Thanh Oai, TP. Hà Nội từ năm 2013 đến
nay.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng,
duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà
nước và pháp luật; chính sách của Đảng và Nhà nước ta về hoàn thiện thể chế
kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn đã sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật

lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh; đường lối, chính
sách của Đảng và Nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới nền kinh tế theo cơ chế
thị trường. Ngoài ra, Luận văn còn sử dụng các phương pháp như:
- Phương pháp thu thập thơng tin, thống kê, phân tích, so sánh… nhằm
thu thập các tài liệu, thông tin về cơ sở lý luận; thống kê các số liệu, thông tin
thu thập được về việc áp dụng pháp luật bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu
5


hồi đất tại mỗi thời kỳ, mỗi dự án trên địa bàn huyện Thanh Oai; phân tích, so
sánh số liệu cụ thể của việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của
các dự án tại các thời kỳ.
- Phương pháp đánh giá tổng hợp, quy nạp, diễn giải được thực hiện
trên cơ sở phân tích các thơng tin, đánh giá kết quả đã đạt được và chưa đạt
được, tìm ra các tồn tại, hạn chế, vướng mắc để tìm hướng giải quyết. Rút ra
những nhận xét, đánh giá cần thiết, qua đó, đề ra những định hướng và giải
pháp cụ thể, bảo đảm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước
thu hồi đất.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Trên cơ sở lý luận và đánh giá thực tiễn pháp luật về bồi thường, hỗ trợ
khi Nhà nước thu hồi đất ở một số dự án trên địa bàn xã Cự Khê, huyện
Thanh Oai, thành phố Hà Nội, chỉ ra những điểm hợp lý, những tồn tại, hạn
chế và nguyên nhân trong quá trình thực hiện, làm cơ sở đưa ra đề xuất giải
quyết các tồn tại, góp phần hồn thiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất và nâng cao hiệu quả thi hành tại huyện Thanh Oai, thành
phố Hà Nội.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Nội dung nghiên cứu của luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu
tham khảo đối với các cơ sở đào tạo và nghiên cứu về luật học, cũng như có

giá trị tham khảo cho chính quyền các địa phương khi thực hiện bồi thường,
hỗ trợ cho người bị thu hồi đất.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất.
6


Chương 2: Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước
thu hồi đất và thực tiễn áp dụng tại huyện Thanh Oai, thành phố Hà Nội.
Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và đảm bảo
thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.

7


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG,
HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
1.1. Những vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu
hồi đất
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của việc Nhà nước thu hồi đất
Theo quy định tại Hiến pháp năm 1959, ở Việt Nam có 3 hình thức sở
hữu đất đai, bao gồm: sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân về
đất đai [29]. Kể từ ngày 18/12/1980, Hiến pháp năm 1980 ra đời, công nhận
hình thức sở hữu đất đai duy nhất là sở hữu toàn dân, quy định này được hoàn
thiện dần qua các Hiến pháp từ 1980 đến nay.
Theo Điều 53 và Khoản 1 Điều 54 Hiến pháp năm 2013: “Đất đai, tài
nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài

nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản
cơng thuộc sở hữu tồn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất
quản lý” ; “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng
phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật” [32]. Theo đó, đất đai là tài
nguyên đặc biệt của quốc gia mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, thống nhất
quản lý; giao đất, cho thuê đất và công nhận quyền sử dụng đất cho các tổ
chức, cá nhân. Chế độ quản lý, sử dụng; quyền hạn và trách nhiệm của Nhà
nước; quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đối với đất đai thuộc lãnh thổ của
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được thống nhất quản lý. Khi Nhà
nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu, Nhà nước được toàn quyền quyết
định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyết định giá đất; quy định thời hạn
sử dụng đất; cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất; thực hiện việc trao

8


quyền sử dụng đất và có quyền thu hồi quyền sử dụng đất đã trao cho người
sử dụng đất.
Thu hồi đất không chỉ hiểu một cách thuần túy là Nhà nước thu hồi lại
quyền sử dụng mà Nhà nước đã giao quyền sử dụng cho các chủ sử dụng đất,
qua đó cịn thiết lập quan hệ sử dụng đất mới phù hợp với lợi ích của Nhà
nước và xã hội. Thu hồi đất là giai đoạn kết thúc việc sử dụng đất của chủ thể
này nhưng là bước kế tiếp của việc sử dụng đất của một chủ thể mới. Do vậy,
các quy định về thu hồi đất cần kết nối được lợi ích của ba chủ thể là: Nhà
nước – Nhà đầu tư – Người bị thu hồi đất.
Theo Khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013: “Nhà nước thu hồi đất do
tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì
mục đích quốc phịng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia,
cơng cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường
theo quy định của pháp luật” [32].

Khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Nhà nước thu hồi
đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được
Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi
phạm pháp luật về đất đai” [34]. Theo đó, thu hồi đất sẽ làm chấm dứt quyền
sử dụng của người sử dụng đất, việc thu hồi đất có thể xuất phát từ những
nguyên nhân khác nhau, nhưng đều hướng tới mục đích vì lợi ích quốc gia,
cơng cộng.
Từ các quy định trên, thu hồi đất được hiểu dưới hai góc độ cơ bản đó là:
(i) Thu hồi đất là một hoạt động pháp lý làm chấm dứt mối quan hệ
pháp luật đất đai được thể hiện dưới hình thức là một quyết định hành chính
của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, quyết định này thể hiện quyền lực của
Nhà nước nhằm thực thi một trong những nội dung về quản lý đất đai. Thẩm
quyền thu hồi đất phải tuân thủ Điều 66 Luật Đất đai năm 2013. Một quyết
9


định thu hồi đất trái hoặc không đúng thẩm quyền khơng làm chấm dứt quan
hệ về đất đai, ví dụ như quyết định thu hồi đất của Chủ tịch UBND huyện đối
với đất nơng nghiệp thuộc quỹ đất cơng ích của xã. Do đó mọi quyết định thu
hồi đất phải tuân thủ quy định của pháp luật về thẩm quyền thu hồi đất.
(ii) Việc thu hồi đất phải xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước, nhu cầu
của xã hội hoặc là biện pháp, chế tài nhằm xử lý các vi phạm pháp luật về đất
đai của người sử dụng đất. Điều này có nghĩa là, Nhà nước thu hồi đất để sử
dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, phát triển kinh tế phục vụ lợi ích
quốc gia, cơng cộng. Tuy nhiên trong nhiều lý do thu hồi đất, thì các vi phạm
pháp luật về đất đai chiếm một tỷ lệ không nhỏ, đây là các trường hợp người
sử dụng đất không tuân thủ các quy định của Nhà nước về quản lý và sử dụng
đất, vi phạm với quy mô và mức độ nghiêm trọng dẫn tới hậu quả là Nhà
nước phải tước đi quyền sử dụng đất của họ. Thu hồi đất là một biện pháp
pháp lý cần thiết để chấm dứt sự vi phạm pháp luật về đất đai và lập lại kỷ

cương trong quá trình quản lý của Nhà nước về đất đai.
Từ những nghiên cứu trên, có thể đưa ra khái niệm về thu hồi đất như
sau: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền
sử dụng đất đã giao cho các chủ thể sử dụng theo quy định của pháp luật đất
đai nhằm mục đích đảm bảo quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội
vì lợi ích quốc gia, cơng cộng”.
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm của bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất
Theo Từ điển Luật học, bồi thường là việc bù đắp những thiệt hại về
vật chất, tinh thần cho người khác do không thực hiện, thực hiện chậm hoặc
thực hiện không đầy đủ một nghĩa vụ dân sự hay do vi phạm pháp luật.
Đất đai là tài sản thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở
hữu và thống nhất quản lý. Người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho
10


thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, cho phép người sử dụng đất chuyển
nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai. Khi Nhà nước
thực hiện chiến lược phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, cơng cộng,
thì Nhà nước lấy lại đất đã giao cho người sử dụng thông qua việc thu hồi đất.
Việc này ảnh hưởng rất lớn đến đời sống của người sử dụng đất. Xét cả về
phương diện lý luận và thực tiễn, thiệt hại về quyền và lợi ích của người sử
dụng đất là hậu quả phát sinh trực tiếp từ việc thu hồi đất của Nhà nước gây
ra. Vì vậy, Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại và có những hỗ
trợ nhằm bù đắp các thiệt hại đó cho họ.
Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đều là hậu quả pháp lý trực
tiếp do việc thu hồi đất của Nhà nước gây ra và chỉ phát sinh sau khi có quyết
định thu hồi đất. Nhà nước thu hồi đất là xuất phát từ nhu cầu khách quan của
xã hội, của đất nước, Nhà nước thay mặt xã hội để thực hiện nghĩa vụ bồi
thường, hỗ trợ cho người sử dụng có đất bị thu hồi. Để thực hiện trách nhiệm

của mình, Nhà nước khơng chỉ bồi thường mà cịn thực hiện những chính
sách hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi, bởi khi bị thu hồi đất, người có đất bị
thu hồi sẽ khơng thể tránh khỏi những khó khăn về cuộc sống, về lao động
sản xuất, về việc làm. Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm:
hỗ trợ ổn định đời sống, ổn định sản xuất, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và
tạo việc làm, các hỗ trợ khác [37]. Có thể nói, bồi thường và hỗ trợ luôn được
thực hiện trong mối quan hệ có sự tham gia của hai chủ thể, đó là Nhà nước
và Người bị thu hồi đất - người chịu thiệt hại trực tiếp về quyền và lợi ích hợp
pháp do việc thu hồi đất của Nhà nước gây ra.
Bồi thường là trách nhiệm của Nhà nước, đóng vai trị trung tâm và có
tính chất quyết định trực tiếp nhằm bù đắp những tổn thất về quyền và lợi ích
hợp pháp của người bị thu hồi đất thông qua việc trả lại giá trị quyền sử dụng
đất bị thu hồi. Khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Bồi
11


thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện
tích đất đã thu hồi cho người sử dụng đất”. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất có một số đặc trưng sau đây:
(i) Trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi Nhà nước thu hồi đất để sử
dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, để phát triển KT - XH vì lợi ích
quốc gia, lợi ích cơng cộng;
(ii) Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cho người sử dụng đất
không phải do lỗi của Nhà nước gây ra, mà xuất phát từ nhu cầu chung của
quốc gia, xã hội và cộng đồng;
(iii) Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cho người sử dụng đất
được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu
hồi, nếu khơng có đất để bồi thường sẽ thực hiện bồi thường bằng tiền. Giá trị
bồi thường sẽ phụ thuộc vào khung giá đất cụ thể do Nhà nước xác định tại
thời điểm thu hồi đất. Bên cạnh việc bồi thường về đất, còn cần gắn với bồi

thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất bị thu hồi.
Khi bị thu hồi đất, người sử dụng đất có những quyền và lợi ích chính
đáng, hợp pháp cần được bảo vệ và Nhà nước với tư cách vừa là đại diện chủ
sở hữu, vừa là đại diện cho quyền lợi của nhân dân phải có trách nhiệm đảm
bảo các quyền và lợi ích đó bằng việc quy định chế định pháp lý về bồi
thường để bảo đảm quyền lợi của người bị thu hồi đất, đồng thời tạo điều kiện
thuận lợi, nhanh chóng cho q trình thu hồi đất, giúp chủ đầu tư nhanh chóng
có mặt bằng cho việc thực hiện dự án. Đất đai vừa là tư liệu sản xuất đặc biệt
trong sản xuất kinh doanh, vừa là nơi cư trú, sinh hoạt của con người. Khi
Nhà nước thu hồi đất thì người sử dụng đất bị mất chỗ ở; mất tư liệu sản xuất,
dẫn đến tình trạng thất nghiệp, mất kế sinh nhai. Để giúp người sử dụng bị thu
hồi đất vượt qua khó khăn, ổn định đời sống và sản xuất thì bên cạnh việc bồi
thường, Nhà nước thực hiện các chính sách hỗ trợ ổn định đời sống, sản xuất
12


và tạo việc làm cho người có đất bị thu hồi. Với ý nghĩa đó, Luật Đất đai năm
2013 đã thể hiện rõ quan điểm: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà
nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát
triển”[34].
* Đặc điểm của hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất:
Hỗ trợ là việc Nhà nước giải quyết các hệ quả xảy ra sau bồi thường, có
thể xem hỗ trợ là một giải pháp nằm trong bồi thường; nhưng khác với bồi
thường ở chỗ bồi thường là việc Nhà nước trả lại giá trị bị thiệt hại về quyền
sử dụng đất, cịn hỗ trợ mang tính chính sách, trợ giúp thêm của Nhà nước,
đóng vai trị bù đắp vào khoảng trống mà các quy định về bồi thường chưa
giải quyết được. Bởi khi Nhà nước thu hồi đất, ngồi các thiệt hại hữu hình về
giá trị quyền sử dụng đất, nhà ở, cơng trình xây dựng trên đất, cây trồng, vật
ni; cịn là các thiệt hại vơ hình khác như mất tư liệu sản xuất,mất ổn định
cuộc sống, thay đổi việc làm, các thiệt hại khác về mặt tinh thần,...

1.1.3. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ
khi Nhà nước thu hồi đất
Thứ nhất, khẳng định tính pháp lý của việc Nhà nước thu hồi đất
Thu hồi đất là một phương thức thể hiện quyền đại diện chủ sở hữu về
đất đai thuộc về Nhà nước, nhà nước trao quyền sử dụng đất đai cho tổ chức,
cá nhân và thu hồi khi phục vụ mục đích cần thiết nhằm đảm bảo an ninh
quốc phòng, thực hiện chiến lược phát triển kinh tế xã hội, vì mục đích quốc
gia, cơng cộng. Bên cạnh đó cịn thể hiện rõ trách nhiệm của Nhà nước trong
việc bù đắp quyền lợi hợp pháp của người có đất bị thu hồi.
Thứ hai, đảm bảo sự hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, lợi ích của người
sử dụng có đất bị thu hồi và lợi ích của chủ đầu tư.
Trong tiến trình cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, việc thu hồi
đất để phục vụ cho nhu cầu phát triển đất nước là rất cần thiết. Tuy nhiên,
13


trong quá trình thu hồi đất, việc phát sinh các mâu thuẫn về lợi ích giữa Nhà
nước - người sử dụng đất và nhà đầu tư là không tránh khỏi. Ví dụ: Nhà nước
tiến hành thu hồi đất và giao cho nhà đầu tư để thực hiện các dự án phát triển
kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng, tuy nhiên, một số người có đất bị thu hồi
cảm thấy quyền lợi của mình chưa được bù đắp tương ứng với diện tích đất và
tài sản trên đất bị thu hồi, gây khó khăn trong việc thu hồi đất, dẫn đến việc
Nhà nước chậm bàn giao mặt bằng cho nhà đầu tư, gây thiệt hại lớn cả về thời
gian, tiền bạc và ảnh hưởng đến lợi ích cơng cộng. Điều này đặt ra yêu cầu
cấp thiết cần hoàn thiện các quy định của phát luật về bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất để đảm bảo sự hài hịa lợi ích của Nhà nước, của người
sử dụng đất và của nhà đầu tư.
Thứ ba, khắc phục các ảnh hưởng do việc thu hồi đất gây ra
Khi Nhà nước thu hồi đất sẽ ảnh hưởng đến các chủ thể có liên quan,
trực tiếp là người có đất bị thu hồi:

Ảnh hưởng đến đời sống người bị thu hồi đất: Người sử dụng đất bị
mất chỗ ở; mất tư liệu sản xuất, dẫn đến tình trạng thất nghiệp, mất kế sinh
nhai. Hay việc sử dụng tiền bồi thường, hỗ trợ khơng đúng mục đích của một
bộ phận dân cư dẫn đến hệ lụy tiêu cực như: tệ nạn xã hội, vi phạm pháp luật,
người sử dụng ma túy,… gia tăng.
Ảnh hưởng đến an ninh trật tự, văn hóa, xã hội: nhiều nghiên cứu đã
cho thấy, bên cạnh những tác động tích cực của việc thu hồi đất đem lại, đồng
thời cũng đem lại nhưng tác động tiêu cực không mong muốn: tình trạng thất
nghiệp, đói nghèo gia tăng, tình trạng di dân dẫn đến thay đổi văn hóa của
cộng đồng dân cư, cấu trúc xã hội bị phá vỡ,...
Nếu không quan tâm giải quyết đúng mức, quyền và lợi ích hợp pháp
của người bị thu hồi đất không được đảm bảo, việc thu hồi đất chắc chắn sẽ
gặp nhiều khó khăn, dễ dẫn đến khiếu nại, khiếu kiện, dư luận bức xúc. Vì
14


vậy, bên cạnh việc thu hồi đất cần hoàn thiện các chính sách pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ cho người bị thu hồi đất.
Thứ tư, đánh giá những ảnh hưởng do chính sách thu hồi, bồi thường,
hỗ trợ khi thu hồi đất gây ra
Do tính phức tạp, nhạy cảm của công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ
trợ, nên việc xác định đúng, đầy đủ và khách quan những thiệt hại của người
có đất bị thu hồi khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích cơng
cộng, phát triển kinh tế. Để từ đó, các phương án bồi thường, hỗ trợ được
thiết lập công bằng, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người dân cũng
như của Nhà nước. Bên cạnh đó, chúng ta cần tính tốn, phân định giữa lợi
ích xây dựng các dự án và thiệt hại mà việc bồi thường, hỗ trợ mang lại.
1.2. Những vấn đề lý luận pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi

Nhà nước thu hồi đất
1.2.1.1. Khái niệm pháp luật bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
Bất cứ một quan hệ xã hội nào phát sinh trong mọi lĩnh vực của đời
sống xã hội cũng cần đến sự điều chỉnh của pháp luật, nhằm định hướng các
mối quan hệ đi theo trật tự chung thống nhất, phù hợp với lợi ích của Nhà
nước, của các bên tham gia và vì lợi ích chung của tồn xã hội. Pháp luật
được xem là một trong những phương thức hiệu quả để thực hiện chức năng
quản lý nhà nước, để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Hệ thống pháp luật
được cấu thành bởi các bộ phận khác nhau nhằm điều chỉnh các nhóm quan
hệ xã hội riêng biệt, nhưng có sự tác động qua lại lẫn nhau, đảm bảo cho các
quan hệ này tồn tại và phát triển hợp quy luật. Trong lĩnh vực đất đai, cùng
với quá trình thu hồi đất là các quy phạm pháp luật được ban hành quy định
về điều kiện, nội dung, nguyên tắc, phương thức, trình tự, thủ tục cũng như
15


việc giải quyết các khiếu nại, tố cáo về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất [37].
Nghiên cứu kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới, bất kể là chế độ
công hữu hay sở hữu tư nhân về đất đai, thì việc thu hồi đất là cách thức
thường được thực hiện để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất
nước, là một tiến trình tất yếu trên tồn thế giới, tuy nhiên, thu hồi đất cũng
đặt ra rất nhiều vấn đề về kinh tế, xã hội cần phải được giải quyết kịp thời và
thỏa đáng trên cơ sở luật pháp. Vì vậy, hầu hết các nước trên Thế giới đều xây
dựng hệ thống chính sách, pháp luật về thu hồi đất để phục vụ các mục tiêu
chung của đất nước [57].
Cơ chế điều chỉnh của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất được thể hiện bằng việc Nhà nước sử dụng các quy phạm pháp luật tác
động vào hành vi của các chủ thể trong quan hệ bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất theo hướng:

(i) Đối với những hành vi của các chủ thể phù hợp với quy định của
pháp luật về thu hồi, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, như thực
hiện đúng trình tự, thủ tục thu hồi đất, thu hồi đất đúng thẩm quyền, thực hiện
công khai, minh bạch trong quá trình thu hồi, bồi thường ... thì pháp luật bảo
vệ, tạo điều kiện để nó phát triển;
(ii) Đối với những hành vi của các chủ thể không phù hợp hoặc trái với
quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất như
thực hiện khơng đúng trình tự, thủ tục thu hồi đất; thu hồi đất không đúng
thẩm quyền; không công khai, minh bạch trong q trình thu hồi; áp dụng
khơng đầy đủ các chính sách bồi thường, hỗ trợ, .... thì pháp luật ngăn ngừa,
xử lý, và tiến tới loại bỏ dần, qua đó, việc tuân thủ pháp luật được xác lập và
thực hiện triệt để.

16


Mặt khác, tác động của cơ chế điều chỉnh pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất thể hiện ở cả hai mặt: Ở mặt tích cực, nếu nội
dung các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất phù hợp với thực tiễn khách quan, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất
nước thì sẽ điều chỉnh, hướng dẫn hành vi xử sự của các chủ thể quan hệ bồi
thường, hỗ trợ tuân thủ đúng pháp luật và góp phần vào sự phát triển kinh tế,
xã hội. Ở mặt tiêu cực, nếu nội dung các quy định của pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất lạc hậu, chậm sửa đổi, bổ sung,
không phù hợp với thực tiễn khách quan sẽ trở thành rào cản hành vi của các
chủ thể trong quan hệ bồi thường, hỗ trợ.
Ở Việt Nam, dưới góc độ là một lĩnh vực pháp luật, pháp luật bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là một bộ phận của pháp luật đất đai,
là tổng thể các quy phạm pháp luật, các quy định và các biện pháp được Nhà
nước sử dụng để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình

bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất như: Quy định nguyên tắc bồi
thường thiệt hại khi thu hồi đất, các biện pháp hỗ trợ của Nhà nước về vật
chất và kinh phí di dời, hỗ trợ về việc tái định cư, ổn định đời sống đối với
người có đất bị thu hồi nhằm giải quyết hài hịa lợi ích của Nhà nước, lợi ích
của chủ đầu tư và lợi ích của người bị thu hồi đất. Pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất được quy định chủ yếu trong Luật Đất đai và các
văn bản hướng dẫn thi hành.
Từ các phân tích ở trên, có thể đưa ra định nghĩa: “Pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là tổng hợp các quy phạm pháp luật
do Nhà nước ban hành để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội phát sinh trong
quá trình bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, nhằm giải quyết hài
hịa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của người bị thu hồi đất và lợi ích của chủ
đầu tư”.
17