THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH BẢO HIỂM XÃ HỘI Ở VIỆT NAM

THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH BẢO HIỂM XÃ HỘI Ở VIỆT
NAM
2.1. THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH BHXH TRƯỚC NĂM 1995
2.1.1. Thực trạng chính sách tài chính BHXH trước năm 1961
Ngay sau khi Cách mạng tháng Tám thành công, Chính phủ ta đã sớm tiếp
thu chính sách BHXH đang áp dụng hiện hành ở Pháp và được vận dụng thực hiện
ở Việt nam đối với viên chức, công chức làm việc cho chính quyền cũ. Chính sách
này đã hình thành một quỹ BHXH chủ yếu dựa vào sự đóng góp của người lao
động và chủ sử dụng lao động. Chính phủ đã ban hành các văn bản pháp quy quy
định một số chính sách về BHXH nhằm ổn định tình hình kinh tế-xã hội. Trong số
đó Sắc lệnh số 54/SL ngày 1/1/1945, Sắc lệnh số 105/SL ngày 14/6/1946 quy định
công chức phải đóng BHXH theo tỷ lệ từ 6-10% tiền lương; cơ quan, đơn vị (công
quỹ) cũng phải nộp theo tỷ lệ từ 7-10% quỹ tiền lương. Như vậy người lao động và
chủ sử dụng lao động phải nộp từ 13-20% tiền lương. Các chế độ BHXH người lao
động được hưởng là hưu trí và tử tuất.
Về chế độ hưu trí: hàng tháng người lao động đã nghỉ hưu được hưởng
không quá 50% tiền lương trước khi nghỉ hưu.
Về chế độ tử tuất: Thân nhân người đóng BHXH được nhận tiền mai táng
phí và một khoản trợ cấp có giá trị tương đương với 50 kg thóc.
Các chế độ chính sách về BHXH chỉ mới được ban hành chưa được triển
khai thực hiện thì đất nước ta bước vào cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp.
Nhưng những chính sách BHXH ở giai đoạn này đã đặt nền móng, đưa BHXH vào
hệ thống các chính sách kinh tế-xã hội quan trọng của Nhà nước.
2.1.2. Thực trạng chính sách tài chính BHXH từ năm 1960 đến năm 1995
Sau khi miền Bắc được hoàn toàn giải phóng, thi hành Điều 23 của Hiến
pháp năm 1960, Chính phủ nước Việt nam dân chủ cộng hoà đã ra Nghị định
218/CP ngày 27/12/1961 ban hành Điều lệ tạm thời về BHXH đối với công chức
viên chức Nhà nước. Có thể nói ở thời điểm này, đây là chính sách BHXH đầu tiên
ở khu vực Đông nam á và châu Á có tính bao quát nhất. Nội dung chủ yếu của
chính sách tài chính quy định, đơn vị sử dụng lao động phải trích nộp BHXH 4,7%
quỹ lương trong đó:

-1% để chi cho chế độ hưu trí, mất sức lao động, trợ cấp tuất do Bộ Lao
động, Thương binh và Xã hội quản lý.
-3,7% để chi cho các chế độ ốm đau, thai sản, tai nạn lao động và bệnh nghề
nghiệp, nghỉ mát, dưỡng sức do Tổng liên đoàn lao động Việt nam quản lý. Quỹ
BHXH do hai cơ quan quản lý là Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội và Tổng
Liên đoàn Lao động Việt nam nhưng thực chất quỹ trực thuộc Ngân sách Nhà nước
là những nội dung thu-chi quỹ của Ngân sách Nhà nước. Nhìn chung trong suốt
một thời gian dài số thu của Tổng Liên đoàn Lao động Việt nam và Bộ Lao động-
Thương binh và Xã hội quản lý không đủ để chi cho các chế độ chính sách nên
Ngân sách Nhà nước phải chi thêm một khoản tương đối lớn. Người lao động
được hưởng 6 chế độ BHXH là: trợ cấp ốm đau, trợ cấp thai sản, trợ cấp tai nạn lao
động - bệnh nghề nghiệp, trợ cấp mất sức lao động, trợ cấp hưu trí, trợ cấp tử tuất.
Đối tượng trên chủ yếu là những người lao động thuộc khu vực Nhà nước, lực
lượng vũ trang, các đoàn thể hưởng lương từ Ngân sách Nhà nước. Riêng chăm sóc
y tế do Bộ Y tế quản lý thực hiện khám chữa bệnh không mất tiền. Điều đó nói lên
sự quan tâm của Đảng và Nhà nước đối với người lao động trong điều kiện nền
kinh tế nước ta chưa phát triển.
Tuy nhiên, việc quy định chế độ thu BHXH này mang nặng tính bao cấp, ỷ
lại vào Ngân sách Nhà nước, cơ chế thu, công tác tổ chức thu không thống nhất,
phân tán , công tác kiểm tra thu bị buông lỏng, không có biện pháp chế tài đối với
những cơ quan, đơn vị không làm nghĩa vụ nộp BHXH đầy đủ khiến cho Ngân
sách Nhà nước phải bù đắp một tỷ lệ lớn và có xu hướng tăng, năm sau cao hơn
năm trước. Cụ thể như sau:
Bảng 2.1: Tỷ lệ % Ngân sách Nhà nước hỗ trợ phần quỹ BHXH
do Bộ Lao động Thương binh và Xã hội quản lý
Giai đoạn 1964-1987
Năm Tỷ lệ % Ngân sách Nhà nước
hỗ trợ qua các năm
Ghi chú
1964 4,70%

1965 37,40%
1966 41,60%
1968 54,80%
1970 70,30%
1971 80,10%
1972 84,40%
1976 83,20%
1981 89,20%
1982 91,90%
1983 93,90%
1985 97,00%
1987 97,67%
Trước tình hình Ngân sách Nhà nước chi cho các chế độ BHXH do hai cơ
quan này quản lý đều có xu hướng ngày càng tăng, tháng 10/1986, Chính phủ đã ra
quyết định số 236/HĐBT sửa đổi một số nội dung về BHXH
-Tháng 10/1986, nâng mức nộp quỹ BHXH thuộc Tổng Liên đoàn Lao động
Việt nam quản lý từ 3,7% lên 5% trên tổng quỹ lương.
-Tháng 3/1988, nâng mức nộp quỹ BHXH thuộc Bộ Lao động Thương binh
và Xã hội quản lý từ 1% lên 10% trên tổng quỹ lương.
Như vậy mức thu đã được nâng lên từ 4,7% lên 15% quỹ tiền lương và do
người sử dụng lao động đóng còn người lao động vẫn không phải đóng.
Chính sách BHXH theo Nghị định số 236/HĐBT nhằm mục tiêu góp phần
giảm biên chế tại các cơ quan, xí nghiệp Nhà nước nhưng lại trở thành gánh nặng
cho Ngân sách Nhà nước phải bao cấp thêm về BHXH. Chi của Ngân sách Nhà
nước vẫn chiếm phần lớn trong tổng số chi BHXH, cụ thể tình hình chi BHXH do
Bộ Lao động Thương binh và Xã hội quản lý như sau:
Bảng 2.2: Tỷ lệ % Ngân sách Nhà nước hỗ trợ phần quỹ BHXH
do Bộ Lao động Thương binh và Xã hội quản lý
Giai đoạn 1988-1992
Năm Tỷ lệ % Ngân sách Nhà nước

hỗ trợ qua các năm
Ghi chú
1988 70,95%
1989 67,41%
1990 73,82%
1992 85,85%
Nhưng số thu BHXH hàng năm cũng không đảm bảo theo chỉ tiêu kế hoạch,
bình quân trong cả thời gian dài từ năm 1962 đến tháng 9/1995, số thu thực tế chỉ
bằng khoảng 86% kế hoạch đề ra ở cả quỹ BHXH do Tổng Liên đoàn Lao động
Việt nam và Bộ Lao động Thương binh và xã hội quản lý. Thậm chí có những năm
chỉ đạt 70-75% kế hoạch. Về số tuyệt đối, cả thời kỳ từ năm 1962 đến tháng
9/1995 tổng số thu thực tế của Tổng Liên đoàn Lao động Việt nam là
958.371.371.943 đồng, Ngân sách Nhà nước phải hỗ trợ 5.476.900.000 đồng. Từ
thực tế thu không đủ chi Ngân sách Nhà nước phải cấp bù nên Chính phủ phải tiến
hành cải cách chính sách chế độ BHXH trong đó có chính sách tài chính BHXH.
Từ những năm đầu của thập kỷ 90, để thực hiện các Nghị quyết của Đảng,
Nhà nước đưa chủ trương đổi mới chính sách BHXH để từng bước hình thành quỹ
BHXH độc lập với Ngân sách Nhà nước, giảm bớt bao cấp. Chính phủ đã ban hành
Nghị định 43/CP ngày 22/6/1993 quy định tạm thời về chế độ BHXH. Trong Nghị
định 43/CP quy định rõ cả người lao động và người sử dụng lao động đều phải
tham gia đóng bảo BHXH, người lao động được hưởng các chế độ trợ cấp BHXH
gồm trợ cấp ốm đau, thai sản, tai nạn lao động - bệnh nghề nghiệp, hưu trí, tử tuất.
Quỹ BHXH được hạch toán độc lập và được Nhà nước bảo hộ. Chính phủ thành
lập BHXH Việt nam trên cơ sở thống nhất các tổ chức BHXH ở Trung ương và địa
phương thuộc hệ thống của Tổng Liên đoàn Lao động Việt nam và Bộ Lao động
Thương binh và xã hội để quản lý quỹ và thực hiện các chế độ BHXH theo pháp
luật của Nhà nước. Thành lập Hội đồng quản lý là cơ quan chỉ đạo cao nhất của tổ
chức BHXH Việt nam.
2.2. THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH BHXH TRONG THỜI KỲ ĐỔI MỚI (1995
– NAY)

Sau khi Bộ Luật Lao động được Quốc hội thông qua ngày 23/6/1994, Nghị
định 43/CP quy định tạm thời về chê độ BHXH được thay thế bằng Nghị định
12/CP của Chính phủ ngày 26/1/1995 ban hành Điều lệ BHXH, Nghị định 19/CP
ngày 16/2/1995 về việc thành lập BHXH Việt nam, Nghị định 45/CP ngày
15/7/1995 ban hành Điều lệ BHXH đối với sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, hạ
sĩ quan, binh sĩ quân đội nhân dân và công an nhân dân, Quyết định số 606/TTg
ngày 26/9/1995 về việc ban hành quy chế tổ chức và hoạt động của BHXH Việt
nam và một số văn bản bổ sung hướng dẫn của các ngành, các cấp có liên quan.
Những văn bản trên quy định đổi mới một cách toàn diện về BHXH. Riêng về
chính sách tài chính có một số nội dung đổi mới chủ yếu sau:
2.2.1. Đổi mới về chức năng quản lý BHXH
Nội dung chính là phân định rõ chức năng quản lý Nhà nước về BHXH và
chức năng hoạt động sự nghiệp BHXH. Điều 41, Điều lệ BHXH ban hành kèm
theo Nghị định 12/CP ngày 26/1/1995 quy định rõ: “Chính phủ thống nhất quản lý
Nhà nước về BHXH. Bộ Lao động Thương binh và Xã hội là cơ quan thực hiện
quản lý Nhà nước về BHXH’’.
Nội dung quản lý Nhà nước của Bộ Lao động Thương binh và Xã hội về
BHXH:
-Xây dựng pháp luật và trình Chính phủ ban hành pháp luật về BHXH.
-Ban hành các văn bản pháp luật quy định về BHXH thuộc thẩm quyền
hướng dẫn của Bộ.
-Kiểm tra việc thực hiện chế độ, chính sách BHXH.
Tổ chức bộ máy của BHXH Việt nam bao gồm:
Hội đồng quản lý BHXH Việt nam là cơ quan quản lý cao nhất của BHXH
Việt nam. Thành viên của Hội đồng quản lý bao gồm: Đại diện có thẩm quyền của
Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, Bộ Tài chính, Tổng Liên đoàn lao động Việt
nam.
Hội đồng quản lý BHXH Việt nam có Chủ tịch, Phó chủ tịch và các thành
viên do Chính phủ bổ nhiệm và miễn nhiệm theo đề nghị của Trưởng ban Tổ chức
Chính phủ. Hội đồng quản lý BHXH Việt nam có 7 nhiệm vụ được quy định tại

Điều 7, Điều lệ BHXH như sau:
-Chỉ đạo, giám sát, kiểm tra việc thực hiện thu, chi, quản lý quỹ BHXH Việt
nam
-Quyết định các biện pháp để bảo toàn giá trị và tăng trưởng quỹ BHXH
theo phương án trình của Tổng giám đốc BHXH Việt nam.
-Thông qua dự toán hàng năm về thu, chi BHXH, chi phí quản lý, định mức
lệ phí thu, chi quỹ BHXH và thẩm tra quyết toán BHXH theo đề nghị của Tổng
giám đốc trước khi gửi Bộ tài chính, Bộ Lao động Thương binh và Xã hội và các
cơ quan khác có liên quan.
-Kiến nghị với Chính phủ và cơ quan Nhà nước có liên quan bổ sung, sửa
đổi những chính sách, chế độ BHXH.
-Đề nghị Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm và miễn nhiệm Tổng giám đốc,
Phó tổng giám đốc BHXH Việt nam.
-Trình Thủ tướng Chính phủ ban hành, bổ sung, sửa dổi quy chế tổ chức và
hoạt động của BHXH Việt nam.
-Xem xét, giải quyết các khiếu nại của người tham giá BHXH theo quy định
của Pháp luật.
BHXH Việt nam là cơ quan thực thi chính sách, chế độ BHXH được tổ chức
thành ngành dọc 3 cấp từ Trung ương đến cấp quận, huyện. Ở Trung ương là
BHXH Việt nam có tư cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản, có trụ sở đặt tại
Hà nội. Ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là tỉnh) là BHXH
tỉnh trực thuộc BHXH Việt nam. BHXH tỉnh cũng có tư cách pháp nhân, có con
dấu và tài khoản, có trụ sở đặt tại tỉnh. Ở các huyện, quận, thị xã (gọi chung là
huyện) là trực thuộc BHXH tỉnh. BHXH huyện cũng có tư cách pháp nhân, có con
dấu và tài khoản, có trụ sở đặt tại huyện.
Tổng giám đốc phân cấp quản lý cho BHXH các cấp. Đây là nội dung đổi
mới có tính chất cơ bản trong việc quản lý tài chính BHXH, phân định rõ chức
năng quản lý Nhà nước và chức năng quản lý sự nghiệp BHXH. Trước đây một
thời gian dài, Bộ Lao động Thương binh và Xã hội vừa là cơ quan quản lý Nhà
nước về BHXH vừa là cơ quan thực thi chính sách về BHXH như vậy là vừa đá

bóng vừa thổi còi.
2.2.2. Đổi mới về nguyên tắc quản lý quỹ BHXH
Nguyên tắc quản lý quỹ BHXH được quy định cụ thể như sau:
-Quỹ BHXH được hạch toán độc lập với Ngân sách Nhà nước.
-Quỹ BHXH được Nhà nước bảo hộ trong những trường hợp cần thiết như:
thay đổi chế độ chính sách, quỹ thâm hụt...
-Quỹ BHXH được quản lý tập trung thống nhất theo chế độ tài chính của
Nhà nước do BHXH Việt nam trực tiếp quản lý dưới sự chỉ đạo của Thủ tướng
Chính phủ.
-Quỹ BHXH được thực hiện các biện pháp đầu tư tăng trưởng theo quy định
của Chính phủ.
Đây là những nội dung rất cơ bản trong quản lý quỹ, bảo đảm nguyên tắc lấy
số đông bù số ít, tạo điều kiện thuận lợi cho đối tượng tham gia BHXH.
Trước đây, quỹ BHXH do hai cơ quan là Bộ Lao động Thương binh và Xã
hội và Tổng Liên đoàn lao động Việt nam quản lý. Suốt một thời gian dài việc quản
lý quỹ gặp nhiều khó khăn, không đảm bảo cân đối quỹ, quỹ BHXH luôn bị thâm