(Luận văn thạc sĩ) pháp luật về nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng cảng hàng không, sân bay tại việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HCM

NGUYỄN THỊ HÀ PHƯƠNG

PHÁP LUẬT VỀ NHƯỢNG QUYỀN
KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG
CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY
TẠI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2019


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HCM

NGUYỄN THỊ HÀ PHƯƠNG



PHÁP LUẬT VỀ NHƯỢNG QUYỀN
KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG
CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY
TẠI VIỆT NAM
Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số : 8380107

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. TRẦN VÂN LONG

Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2019


MỤC LỤC
TRANG PHỤ BÌA
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
TÓM TẮT LUẬN VĂN
LỜI NÓI ĐẦU ............................................................................................................ 1
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ
TẦNG CẢNG HÀNG KHƠNG, SÂN BAY VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI CĨ
KHUNG PHÁP LÝ ĐIỀU CHỈNH ............................................................................ 8
1.1.
LỊCH SỬ HÌNH THÀNH NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU
HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY ....................................................... 8
1.1.1
Lịch sử hình thành việc nhượng quyền tại các quốc gia trên thế giới ....... 8
1.1.2
Lịch sử hình thành việc nhượng quyền tại Việt Nam .............................. 10
1.2.
MỘT SỐ KHÁI NIỆM LIÊN QUAN ĐẾN NHƯỢNG QUYỀN KHAI
THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG HÀNG KHƠNG ....................................................... 11
1.2.1.
Khái niệm tư nhân hóa cảng hàng khơng, sân bay................................... 11
1.2.1.1. Những thuận lợi/ lợi ích khi áp dụng phương thức tư nhân hóa cảng hàng
khơng, sân bay ........................................................................................................... 13

1.2.1.2. Những hạn chế/ thách thức khi áp dụng phương thức tư nhân hóa ......... 14
1.2.2.
Khái niệm nhượng quyền ......................................................................... 15
1.2.3.
Khái niệm thuê quản lý, khai thác trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng hàng
không
.................................................................................................................. 16
1.3.
SỰ CẦN THIẾT PHẢI CÓ KHUNG PHÁP LÝ ĐIỀU CHỈNH VẤN ĐỀ
NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG,
SÂN BAY TẠI VIỆT NAM ..................................................................................... 17
TIỂU KẾT CHƯƠNG 1............................................................................................ 19
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT CỦA NHƯỢNG QUYỀN KHAI
THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY TẠI VIỆT
NAM
.................................................................................................................. 21
2.1.
CƠ SỞ PHÁP LÝ ĐIỀU CHỈNH VIỆC NHƯỢNG QUYỀN KHAI
THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY ....................... 21
2.1.1.
Công ước Chicago và các tài liệu hướng dẫn của ICAO ......................... 21
2.1.2.
Bộ luật dân sự 2015 .................................................................................. 23


2.1.3.
2.1.4.

Luật thương mại 2005 .............................................................................. 26
Luật hàng không dân dụng 2006, được sửa đổi, bổ sung năm 2014 ........ 27

2.1.4.1. Khái niệm càng hàng không, sân bay và kết cấu hạ tầng cảng hàng
không, sân bay ........................................................................................................... 27
2.1.4.2.

Khái niệm nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng tại cảng hàng không,

sân bay
2.2.

29
MỐI LIÊN HỆ GIỮA NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ

TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY VỚI NHƯỢNG QUYỀN THƯƠNG
MẠI THEO QUY ĐỊNH TẠI LUẬT THƯƠNG MẠI 2005 ................................... 32
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2............................................................................................ 33
CHƯƠNG 3: THỰC TIỄN ÁP DỤNG NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT
CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY TRÊN THẾ GIỚI, LIÊN HỆ
VỚI VIỆT NAM ....................................................................................................... 35
3.1.1.
Thực tiễn áp dụng việc nhượng quyền tại Nhật Bản................................ 35
3.1.1.1. Quyền sở hữu cảng hàng không, sân bay tại Nhật Bản............................ 35
3.1.1.2. Khung pháp lý cho mơ hình đầu tư có sự tham gia của tư nhân .............. 35
3.1.2.
Thực tiễn áp dụng việc nhượng quyền tại Hợp chủng quốc Hoa Kỳ...........
3.2.
THỰC TIỄN ÁP DỤNG NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU
HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY TẠI VIỆT NAM ......................... 42
3.3.
ĐÁNH GIÁ VÀ KIẾN NGHỊ .................................................................. 47

3.3.1.
Đánh giá thực trạng pháp luật về nhượng quyền khai thác kết cấu cảng
hàng không, sân bay tại Việt Nam ............................................................................ 47
3.3.2.
Kiến nghị hoàn thiện một số quy định liên quan đến nhượng quyền khai
thác kết cấu hạ tầng cảng hàng không, sân bay tại Việt Nam ................................... 49
3.3.2.1. Hoàn thiện những quy định liên quan đến hình thức nhượng quyền khai
thác kết cấu hạ tầng cảng hàng không, sân bay ........................................................ 49
3.3.2.2. Hoàn thiện một số quy định về quyền và nghĩa vụ của các bên và các nội
dung cơ bản trong hợp đồng nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng cảng hàng
không, sân bay ........................................................................................................... 51
TIỂU KẾT CHƯƠNG 3............................................................................................ 54
KẾT LUẬN ............................................................................................................... 55
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
DANH MỤC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT


LỜI CAM ĐOAN
Tôi tên là Nguyễn Thị Hà Phương – là học viên lớp Cao học Khóa 26 chuyên
ngành Luật kinh tế, Khoa Luật, Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh, là tác giả
của Luận văn thạc sĩ luật học với đề tài “Pháp luật về nhượng quyền khai thác kết
cấu hạ tầng cảng hàng không, sân bay tại Việt Nam.” (Sau đây gọi tắt là “Luận
văn”).
Tôi xin cam đoan tất cả các nội dung được trình bày trong Luận văn này là
kết quả nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi dưới sự hướng dẫn của người hướng dẫn
khoa học. Trong Luận văn có sử dụng, trích dẫn một số ý kiến, quan điểm khoa học
của một số tác giả. Các thơng tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể, chính xác và
có thể kiểm chứng. Các số liệu, thông tin được sử dụng trong Luận văn là hoàn toàn
khách quan và trung thực.
Học viên thực hiện

NGUYỄN THỊ HÀ PHƯƠNG


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
CHKSB

Cảng hàng không, sân bay

ICAO

Tổ chức Hàng không Dân dụng Quốc tế

ACV

Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam - CTCP


TĨM TẮT LUẬN VĂN
Do ngành hàng khơng là lĩnh vực đặc thù của Việt Nam, ảnh hưởng lớn đến
an ninh, an tồn của quốc gia nên bất cứ mơ hình kinh doanh nào phát sinh tại
CHKSB, đặc biệt gắn liền với biên giới của quốc gia, hệ thống kiểm soát an ninh an
toàn, điều hành vùng trời,… đều cần phải được chú trọng nghiên cứu cẩn trọng. Với
trọng tâm là vấn đề nhượng quyền tại CHKSB, tác giả sẽ sơ lược tình hình thực
hiện loại hình này trên thế thới cũng như Việt Nam. Đồng thời, việc nghiên cứu
thực trạng pháp luật Việt Nam cũng sẽ giúp đề tài sáng tỏ hơn các lý do cần phải có
khung pháp lý điều chỉnh cũng như tại sao không sử dụng các ngành luật khác để
điều chỉnh, đây cũng sẽ là nội dung giúp đề tài thể hiện được những điểm còn thiếu
sót của pháp luật Việt Nam khi điều chỉnh nội dung này.

TỪ KHÓA
Nhượng quyền khai thác, kết cấu hạ tầng cảng hàng khơng, nhà ga hành
khách, tư nhân hóa, doanh nghiệp cảng hàng không.

ABSTRACT
Aviation industry is deemed as the featured sector of Vietnam, which
impacts majorly upon national safety-security; therefore, any business model that
may arise at the airports, especially aligned which nation boders, safety
managementsystem, airspace operations, etc shall be well-researched. With regards
to the main item of airport concession, the author will give an overview of its
performance in the world as well as Vietnam. Simultaneously, the research in terms
of the implementation of Vietnamese Laws will provide the insights of this thesis
with various reasons showcasing the necessity of specialized legal framework in
this regards as well as why against using other laws to implement. That is key point
to facilitate the thesis to present the shortcomings of Vietnamese law on this matter.

KEY WORD
Concession, Airport infrastructure, Passenger terminal, Privatization, Airport
enterprises.


1

LỜI NÓI ĐẦU
1.

Lý do chọn đề tài
Trong bối cảnh hiện nay, ngành hàng không đang dần trở thành ngành kinh

tế mũi nhọn trong nền kinh tế Việt Nam, được Nhà nước và người dân quan tâm

xây dựng và đang có những bước phát triển mạnh mẽ. Di chuyển bằng đường hàng
không đang dần trở thành phương tiện lựa chọn hàng đầu của người dân khi phải di
chuyển xa vì giá thành ngày một rẻ, cạnh tranh và thời gian được tiết kiệm tối đa.
Theo báo cáo ngành hàng không, tỉ lệ người được bay tại Việt Nam hiện nay là 68,2
%, với lượng tăng trưởng khá cao trong giai đoạn 2005-2015 so với các nước trong
khu vực, đạt 18,6 %1. Trong 5 năm tới, Hiệp hội Vận tải hàng không quốc tế
(IATA) dự báo Việt Nam sẽ là thị trường hàng không phát triển nhanh thứ 5 thế
giới và nhanh nhất trong khu vực Đông Nam Á, dự kiến sẽ đạt mức tăng trưởng
trung bình gần 14% và cán mốc 150 triệu lượt hành khách vận chuyển vào năm
20352. Song song với nhu cầu được hưởng các dịch vụ chất lượng trên máy bay,
ngày nay, nhu cầu được phục vụ các dịch vụ, tiện ích chất lượng ngay tại sân bay
(ví dụ: phịng chờ, nước uống tại sân bay, mạng internet, dịch vụ vệ sinh, nhà
hàng,…) đã trở thành phổ biến. Tuy nhiên cơ sở hạ tầng hàng không hiện nay tại đa
số các sân bay Việt Nam vẫn chưa tương xứng với sự tăng trưởng về hành khách và
sự cạnh tranh, phát triển của các hãng hàng không trong và ngồi nước. Phí dịch vụ
hàng khơng mà mỗi hành khách phải trả còn khá cao và chưa tương xứng với chất
lượng dịch vụ tại cảng hàng không mà họ được sử dụng3. Theo báo cáo tại doanh
nghiệp cảng, một số cảng hàng không đặt tại các thành phố lớn của Việt Nam đang
gặp tình trạng quá tải khi tỉ lệ hành khách đi máy bay tăng khá nhanh trong những
năm qua. Trong năm 2016, Đà Nẵng đón 8,8 triệu khách/năm trong khi công suất
thiết kế chỉ sáu triệu khách, vượt cơng suất gần 50%; Cam Ranh đã đón gần bốn

1

BVSC research
team, 2018. Báo cáo ngành hàng không 2018 [pdf] <
[Ngày truy cập: 5 tháng 9 năm
2018].
2
Báo điện tử cafebiz, 2018. Hàng không Việt Nam thuộc top tăng trưởng nhanh nhất thế giới, Vietnam

Airlines báo lãi kỉ lục 2.800 tỷ đồng năm 2017. Truy cập tại < [Ngày truy cập: 5 tháng 9 năm 2018].
3
Báo đầu tư điện tử, 2017. Tăng phí hàng khơng phải đi kèm cải thiện chất lượng dịch vụ
< />[Ngày
truy cập: 5 tháng 9 năm 2018]


2

triệu lượt khách năm ngoái trong khi thiết kế là 2,5 triệu, vượt công suất gần 60%;
Tân Sơn Nhất cuối năm ngối đón hơn 32 triệu lượt khách trong khi thiết kế chỉ 26
triệu lượt khách/ năm, vượt công suất 25%4. Kéo theo đó là tình trạng chất lượng
dịch vụ phi hàng không tại các sân bay giảm sút: giá cả các mặt hàng bày bán tại
sân bay quá cao và một số dịch vụ bổ sung như thiết bị thu phát wifi, giá cả còn
chưa tương xứng và chưa hợp lý.5
Trong những năm gần đây, dưới sự lãnh đạo của Đảng và Nhà nước, cụ thể
thông qua Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16/1/2012 của Đảng về chủ trương “Xây
dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước
công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020”, Nhà nước và các cơ quan chức
năng đã ráo riết phối hợp, xây dựng và phát triển nhiều chương trình, đề án nhằm xã
hội hóa ngành giao thông vận tải. Bên cạnh nhiều dự án thu hút đầu tư đối với giao
thông đường bộ và đường biển đã được Nhà nước triển khai thực hiện từ nhiều năm
nay, trong vòng 5 năm trở lại đây, ngành hàng khơng nói chung cũng như việc khai
thác, quản lý cảng hàng khơng dân dụng nói riêng cũng được Nhà nước quan tâm và
đặt mục tiêu xã hội hóa nâng cao chất lượng dịch vụ và thu hút vốn đầu tư. Bộ Giao
thông vận tải đã xây dựng nhiều đề án để thu hút vốn đầu tư và đã đạt được một số
kết quả khả quan (cổ phần hóa thành công doanh nghiệp cảng hàng không, thành
lập các công ty cổ phần để thực hiện dự án xây dựng kết cấu hạ tầng hàng
không,…). Mặc dù đến thời điểm hiện tại, doanh nghiệp cảng hàng không đã thực
hiện cổ phần hố thành cơng, nhưng Nhà nước với đại diện là Bộ Giao thông vận tải

vẫn là tổ chức quản lý, nắm quyền chi phối hoạt động của doanh nghiệp cảng hàng
không, cụ thể là Nhà nước giao cho Bộ Giao thông vận tải làm người đại diện vốn
nhà nước tại doanh nghiệp này, với tỉ lệ chiếm hơn 95% vốn điều lệ. Như vậy, động
lực cạnh tranh, phát triển chất lượng dịch vụ và hoàn thiện hệ thống quản lý còn
chưa cao, chưa tương xứng và đáp ứng được với tốc độ phát triển của vận tải hàng
không. Trong năm 2014-2015, Chính phủ đã xem xét chủ trương nhượng quyền hạ
tầng cảng hàng không quốc tế Phú Quốc với kỳ vọng khá lớn. Vấn đề này đã và
đang được xã hội chú ý và nhiều ý kiến trái chiều cũng được đưa ra phân tích. Kể từ

Trang điện tử của Báo văn hóa online, 2018. Mở cửa đầu tư cho cảng hàng không. Truy cập tại <
[Ngày truy cập:
5 tháng 9 năm 2018].
5
Cục Hàng khơng Việt Nam, Phịng Vận tài hàng không, 2018. Kết quả khảo sát Mức độ hài lòng của hành
khách về chất lượng dịch vụ tại cảng hàng không 2017. Hà Nội, tháng 6 năm 2018.
4


3

khi chủ trương nhượng quyền cảng hàng không quốc tế Phú Quốc được công bố,
nhiều nhà đầu tư trong và ngồi nước có tiềm lực mạnh, tên tuổi lớn đã đề xuất
được thực hiện quyền khai thác nhà ga6. Khi tiến hành thực hiện đề án này, người
dân mới là đối tượng có lợi ích, quyền lợi trực tiếp bị ảnh hưởng.
Để đảm bảo quyền lợi của các đối tượng liên quan, khơng xâm hại đến an
ninh an tồn quốc phòng, Nhà nước đã xây dựng bổ sung một số nội dung nhằm
hướng dẫn thực hiện (Luật hàng không dân dụng 2006, được sửa đổi, bổ sung năm
2014 và các văn bản hướng dẫn). Tuy nhiên các quy định này theo nhận định riêng
của tác giả vẫn còn rất sơ sài, khó vận dụng trong thực tế (chỉ với 9 điều được quy
định khá ngắn gọn tại Nghị định số 102/2015/NĐ-CP về quản lý, khai thác

CHKSB). Tại các văn bản chỉ đạo thực hiện của các cấp có thẩm quyền và các cuộc
hội thảo ngành hàng không, dường như việc nhượng quyền thí điểm hồn tồn chỉ
được áp dụng đối với các nhà đầu tư trong nước7 (tuy các văn bản hướng dẫn Luật
hàng không dân dụng 2006, được sửa đổi, bổ sung năm 2014 đều cho phép nhà đầu
tư nước ngồi tham gia với tỷ lệ vốn góp tối đa là 30%, được quy định cụ thể tại
điều 14 Nghị định 92/2016/NĐ-CP). Như vậy, mơi trường cạnh tranh có được thiết
lập và hoạt động hiệu quả nếu chỉ cho doanh nghiệp Việt Nam tham gia nhận
nhượng quyền khai thác CHKSB? Theo đó, kết quả của việc thí điểm này có thật sự
khả quan khơng khi tại Việt Nam hiện nay chỉ có một doanh nghiệp cảng có đủ điều
kiện và chuyên môn? Trong tương lai, trường hợp việc nhượng quyền này vẫn
không được đưa vào thực hiện, các cảng hàng khơng của Việt Nam liệu có đáp ứng
và tương xứng với sự tăng trưởng ngày càng mạnh mẽ của các hãng vận chuyển
hàng khơng và tiêu chuẩn trung bình của các sân bay trên thế giới và trong khu vực
không? Liệu với vị thế thống lĩnh thị trường trong hoạt động và khai thác này, chất
lượng dịch vụ và khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp cảng có được đảm bảo và
phát triển? Mặc dù tinh thần của nhà làm luật về việc nhượng quyền này đã được cụ
thể hóa bằng những quy định như trên đã đề cập, nhưng Đề án nhượng quyền quyền
kinh doanh khai thác cảng hàng không quốc tế Phú Quốc đến thời điểm này vẫn cịn
một số điểm vướng mắc chưa hồn thiện được để đưa vào thực hiện. Phải chăng do
thiếu khung pháp lý rõ ràng hay khung pháp lý đối với vấn đề này có điểm nào trục

Quyết định số 4908/QĐ-BGTVT ngày 24/12/2014 về việc phê duyệt Đề án “Huy động vốn xã hội hóa để
đầu tư kết cấu hạ tầng hàng không”.
7
Công văn số 5940/BKHĐT-KCHTĐT ngày 26/8/2015, 4740/CHK ngày 31/8/2015.
6


4

trặc cần điểu chỉnh để đảm bảo lợi ích giữa nhà nước và các nhà đầu tư tham gia?
Rất nhiều nhà kinh tế, chuyên gia như Tiến sĩ Lê Đăng Doanh, Viện trưởng CIEM
Nguyễn Đình Cung… đã có nhận định: trước khi thí điểm việc nhượng quyền khai
thác bất kỳ cảng hàng không nào, Việt Nam nên xây dựng thật chặt chẽ và chi tiết
nội dung hướng dẫn cho vấn đề này.8
Trong khi đó, câu chuyện về nhượng quyền khai thác cảng hàng khơng trên
thế giới khơng cịn mới nữa và ngày càng trở nên phổ biến, thông dụng. Các nước
phát triển đều xem vấn đề này là tất yếu và trở thành 1 phần cho sự tăng trưởng và
nâng cao chất lượng dịch vụ sân bay cũng như đem lại lợi ích kinh tế cho nhà nước
và các nhà đầu tư. Trong nước, các vấn đề liên quan đến nhượng quyền khai thác hạ
tầng hàng không mới chỉ dừng lại ở các bước xây dựng khung pháp lý và hướng áp
dụng. trên các phương tiện thông tin đại chúng, các bài viết thể hiện ý kiến phân
tích và đánh giá của một số chuyên gia tuy khá nhiều nhưng chưa thật sự đầy đủ và
sâu sắc, mới chỉ dừng ở một số vấn đề kinh tế quan trọng.
Với tất cả những nội dung trên, tác giả lựa chọn nội dung “Pháp luật về
nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng cảng hàng không sân bay tại Việt Nam”
làm đề tài luận văn, qua đó làm rõ hơn khung pháp lý cần thiết cho vấn đề nhượng
quyền này và những điểm mấu chốt của vấn đề này.
2.

Câu hỏi nghiên cứu
Từ bối cảnh của việc xã hội hóa hạ tầng hàng không tại Việt Nam và vấn đề
pháp lý liên quan khi thực hiện trong thực tế nêu trên, tác giả muốn tìm hiểu và
nghiên cứu đề tài để trả lời cho những câu hỏi sau:
‑ Việc nhượng quyền kinh doanh kết cấu hạ tầng cảng hàng không, sân
bay này đặc thù như thế nào mà cần xây dựng khung pháp lý, quy chế pháp lý riêng
biệt? Trên thế giới quan điểm, quy định như thế nào về vấn đề này?
‑

Có thể sử dụng các quy định thông thường quy định tại các luật

chuyên ngành để điều chỉnh vấn đề này (nhượng quyền kinh doanh/cho thuê… kết
cấu hạ tầng cảng hàng khơng)? Hình thức nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng

Tạp chí tài chính điện tử, 2015. Nhượng quyền khai thác hạ tầng giao thông khung pháp lý và cách nhìn
mới < [Ngày truy cập: 5 tháng 9 năm 2018]., 4Báo Sài Gịn giải phóng điện tử,
2015. Minh bạch khi “bán” sân bay, cảng biển. [Ngày truy cập: 5 tháng 9 năm 2018]
8


5

cảng hàng khơng dân dụng có khác gì với nhượng quyền thương mại được quy định
tại Luật thương mại không?
‑ Thực tiễn áp dụng việc nhượng quyền tại một số nước trên thế giới và
Việt Nam được thực hiện như thế nào (pháp luật của các nước này quy định ra sao)?
Có điểm nào tương đồng với pháp luật Việt Nam khơng? Việt Nam có gặp vấn đề
pháp lý nào trong việc xây dựng và thực hiện việc nhượng quyền này không?
Khung pháp lý đối với hợp đồng nhượng quyền khai thác này cần điều chỉnh những
gì để có thể thực hiện được trong thực tế và đồng nhất với xu hướng của thế giới?
3.

Tình hình nghiên cứu
Vấn đề tư nhân hóa cảng hàng khơng, sân bay đã trở nên phổ biến và trở
thành xu hướng toàn cầu từ những năm 90 và hàng năm, tại 1 số quốc gia đều có
những bộ phận, cá nhân chun mơn đánh giá và phân tích tình hình tư nhân hóa
này tại các nước trên thế giới. Tác giả làm đại diện, thực hiện các cơng trình nghiên
cứu này gồm: Robert W.Poole, Jr với tác phẩm “Guidelines for Airports
privatization”, How to Guide No. 13, Reason Public Policy Institude, xuất bản
tháng 10/1994, các bài phân tích, tổng hợp, báo cáo hàng năm về vấn đề này đối với

tất cả các quốc gia trên thế giới. Riêng mỗi quốc gia khác nhau đều có những tác giả
tiêu biểu, tổ chức chuyên trách để nghiên cứu, thực hiện nội dung này. Tuy nhiên,
vấn đề nhượng quyền khai thác CHKSB tại Việt Nam còn khá mới mẻ, nên việc
nghiên cứu chuyên sâu về cơ sở pháp lý và khung pháp lý cũng như thực trạng, thực
tiễn áp dụng tại nước ta cịn rất ít và khơng mang tính hệ thống.
Bên cạnh đó, các báo cáo nghiên cứu và tài liệu về tư nhân hóa CHKSB của
các tổ chức quốc tế như ICAO, IATA, Ngân hàng Thế giới (WB) mang giá trị khoa
học lớn, có nhiều nội dung Việt Nam cần tiếp thu nghiên cứu phát triển. Qua việc
tham khảo các nguồn tài liệu trên, tác giả đã củng cố thêm đề tài luận văn của mình.
Mục đích, đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu
Xác định phương pháp, cơ sở xây dựng pháp luật hàng không đối với vấn đề
nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng hàng không tại Việt Nam, đồng thời xác
định được rõ vai trò, trách nhiệm và quyền lợi của các bên liên quan khi tham gia
giao kết và thực hiện hợp đồng nhượng quyền (nhà nước, doanh nghiệp nhượng
quyền, doanh nghiệp nhận nhượng quyền, các bên liên quan khác). Thêm vào đó,
việc nghiên cứu thực tiễn từ các nước phát triển trên thế giới sẽ giúp tác giả đưa ra

4.
4.1.


6

các nhận định chắc chắn hơn đối với việc tìm hiểu phương pháp xây dựng cơ sở
pháp lý, tự đánh giá được khuôn khổ pháp lý nào hay, chưa hay, Việt Nam có thể
học hỏi được hay khơng và việc ứng dụng này có ảnh hưởng thế nào đến ngành luật
hàng khơng nói riêng và luật pháp Việt Nam nói chung.
Ngồi ra, việc nghiên cứu này cịn giúp được tác giả nắm bắt và hiểu rõ bản
chất của hợp đồng nhượng quyền khai thác hạ tầng hàng không dân dụng cũng như

các chính sách xã hội hóa, thu hút đầu tư trong lĩnh vực cảng hàng không dân dụng,
để lựa chọn đúng và linh hoạt các phương thức thực hiện phù hợp khi làm việc tại
doanh nghiệp.
Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp
luật về việc nhượng quyền khai thác CHKSB.

4.2.

4.3.

Phạm vi nghiên cứu
Để đáp ứng mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài, tác giả chỉ tập trung
giải quyết các vấn đề pháp lý về hợp đồng nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng
trong lĩnh vực cảng hàng không dân dụng.
Về thời gian: luận văn tập trung nghiên cứu về các quy định của Luật hàng
không dân dụng 2006, được sửa đổi, bổ sung năm 2014, Bộ luật dân sự 2015, Luật
thương mại 2005 và kể từ khi Nhà nước cho phép cổ phần hóa doanh nghiệp khai
thác cảng hàng không.
Về không gian: ngành hàng khơng dân dụng Việt Nam có rất nhiều lĩnh vực cụ
thể, tuy nhiên luận văn chỉ tập trung nghiên cứu trong lĩnh vực quản lý, khai thác và
kinh doanh cảng hàng không dân dụng.
Về nội dung: việc nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng CHKSB tại Việt
Nam.
5.

Các phương pháp tiến hành nghiên cứu
Để thực hiện đề tài này, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau

đây:

‑
Đối với câu hỏi thứ nhất, tác giả sẽ dùng phương pháp tiếp cận lịch sử
và logic, kết hợp diễn dịch để đưa ra ý kiến, giải thích các nguyên nhân để chứng
minh Việt Nam cần phải xây dựng khung pháp lý, quy chế pháp lý riêng biệt cho
vấn đề nghiên cứu.


7

‑
Đối với câu hỏi thứ hai, tác giả sử dụng phương pháp phân tích, tổng
hợp lý thuyết để nắm bắt được chi tiết uy định của pháp luật đối với việc nhượng
quyền khai thác CHKSB tại Việt Nam.
‑
Đối với câu hỏi thứ ba, tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu thực tế
và phương pháp quy nạp để làm rõ những nội dung cơ bản của việc nhượng quyền
khai thác kết cấu hạ tầng CHKSB tại Việt Nam, để xây dựng được khung pháp lý
cho vấn đề này được tốt, Việt Nam cần tham khảo nghiên cứu thực tiễn từ các nước.
Tác giả dùng phương pháp so sánh nhằm dẫn ra thêm nhiều lý do thuyết phục hơn
cho vấn đề cần hay không cần việc nhượng quyền này.
Sau khi phân tích và đánh giá việc xây dựng, thực hiện việc nhượng
quyền khai thác kết cấu hạ tầng CHKSB tại Việt Nam và một số nước trên thế giới,
bằng phương pháp tổng, tác giả rút ra được những vấn đề pháp lý nào Việt Nam
đang vướng mắc khi vẫn chưa thể xây dựng được khung pháp lý hồn chỉnh. Từ đó,
tác giả đưa ra ý kiến để hoàn thiện hơn quy định pháp luật hiện hành đối với vấn đề
này trên sơ cở đảm bảo tính hiệu quả và khả năng thực thi trong thực tiễn hiện nay.
6.

Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài
Vấn đề sẽ giải quyết được trong đề tài nghiên cứu này:

 Thực trạng vấn đề khai thác và quản lý các cảng hàng không dân dụng
tại Việt Nam hiện nay, thuận lợi và bất cập.
 Đánh giá và phân tích việc áp dụng khung pháp lý khi thực hiện mục tiêu
xã hội hóa, cụ thể là nhượng quyền kết cấu hạ tầng CHKSB này.
 Sự tương đồng và khác biệt khi tổ chức điều hành, quản lý các sân bay
của một số nước trên thế giới và Việt Nam.
 Một số giả thiết pháp lý mới (nếu có) để bổ sung cho hệ thống pháp luật
về việc nhượng quyền kết cấu hạ tầng CHKSB hiện nay tại Việt Nam.


8

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC
KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY VÀ
SỰ CẦN THIẾT PHẢI CĨ KHUNG PHÁP LÝ ĐIỀU CHỈNH
1.1.
LỊCH SỬ HÌNH THÀNH NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT
CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG KHÔNG, SÂN BAY
1.1.1
Lịch sử hình thành việc nhượng quyền tại các quốc gia trên thế giới
Các sân bay luôn là một phần thiết yếu của hệ thống hàng không quốc gia
về dân dụng và quân sự. Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, các sân bay trên thế giới
thường được Chính phủ tiếp quản vì mục đích qn sự. Một làn sóng quốc hữu diễn
ra ở lục địa châu Âu vào những năm 1940, ở Anh vào năm 1946, ở Ấn Độ sau khi
độc lập vào năm 1947, và ở châu Mỹ Latin vào những năm 19409, Chính phủ các
nước nhận thấy họ cần đóng vai trị chủ đạo kiểm sốt được nền kinh tế nói chung
và ngành hàng khơng nói riêng. Do vậy, dịch vụ cung cấp kết cấu hạ tầng phục vụ
việc cất hạ cánh và các kết cấu hạ tầng sân bay được xem là tiện ích cơng cộng,
phục vụ cho cộng đồng, do Chính phủ quản lý, khai thác. Trong thời gian này, việc

vận hành các kết cấu hạ tầng trong CHKSB được xem là yếu tố cốt lỗi và đóng một
vai trị quan trọng hơn những hoạt động thương mại khác. Tuy nhiên các doanh
nghiệp hàng không thuộc nhà nước là một trong số các doanh nghiệp hoạt động
trong lĩnh vực hạ tầng đã không đáp ứng được nhu cầu của xã hội, không đủ khả
năng cung cấp được các dịch vụ đạt chuẩn và sản xuất ra những sản phẩm đạt chất
lượng cao, khiến cho nguồn thu khơng đủ bù đắp cho nguồn chi. Do đó, trợ cấp từ
Chính phủ và ngân sách Nhà nước được sử dụng để duy trì hoạt động của các doanh
nghiệp này. Các sân bay đang phải đối mặt với những hạn chế về năng lực, tăng chi
phí hoạt động, giảm doanh thu hàng không, kỳ vọng của khách hàng cao và xu
hướng thương mại hóa, trong khi giao thơng vận tải là điều cần thiết cho sự phát
triển và tăng trưởng của các quốc gia và chính phủ phải có nghĩa vụ cung cấp dịch
vụ sân bay một cách liên tục và hiệu quả. Các dự án đầu tư lớn về mở rộng các sân
bay, đầu tư trang thiết bị hàng không,… được yêu cầu thực hiện để đáp ứng nhu cầu
ngày càng tăng (cả hành khách và hàng hóa) trên tồn thế giới. Hầu hết các chính

9

Francisco Flores-Macias, 2009. The Return of State-Owned Enterprises. Havard International Review [ejournal] Truy cập tại< [Ngày truy cập: 11 tháng 2 năm 2019].


9

phủ và chính quyền địa phương khơng muốn hỗ trợ các dự án này vì những hạn chế
về ngân sách.
Chính phủ bắt đầu nghĩ đến việc khắc phục tình trạng này bằng nhiều biện
pháp. Vào cuối những năm 80, nền kinh tế nói chung bắt đầu thay đổi do Chính phủ
áp dụng các biện pháp tập trung hóa, thương mại hóa và tư nhân hố các ngành
nghề, lĩnh vực cơng và hạ tầng ảnh hưởng lớn đến ngành hàng không tồn thế giới.
Khi các chính phủ thiếu vốn để đầu tư, sự tham gia của khu vực tư nhân được xem
là cách duy nhất để tài trợ và vận hành tốt kết cấu hạ tầng giao thông hàng không.

Tư nhân hóa cũng hứa hẹn sử dụng tốt hơn và phân bổ nguồn lực, cũng như cung
cấp dịch vụ tốt hơn và các lợi ích khác từ cạnh tranh và quy luật của thị trường. Khi
đó, chính phủ các quốc gia buộc phải xem xét lại mơ hình quản lý dịch vụ cơng theo
hình thức độc quyền này, xây dựng các quy định pháp luật cho phép khu vực tư
nhân tham gia nhiều hơn vào hoạt động sân bay, chuyển đổi phương thức quản lý và
hoạt động các sân bay bởi Nhà nước thành các doanh nghiệp thương mại khai thác
và điều hành. Tư nhân hóa CHKSB đã phát triển dần dần trên tồn thế giới và có lẽ
đáng chú ý nhất với sự tự do hóa hàng khơng ở châu Âu. Tư nhân hóa CHKSB đã
góp phần vào sự thay đổi cấu trúc của thị trường vận tải hàng không bằng cách
khuyến khích phát triển trong khai thác doanh thu phi hàng không
doanh thu, hãng hàng không giá rẻ và sự cạnh tranh ngày càng tăng giữa các sân
bay. Đến năm Đến năm 2016, 73.5% các sân bay ở châu Âu được tư nhân hóa (một
phần hoặc tồn bộ) hoặc quản lý thông qua quan hệ đối tác công – tư.10
Chính phủ Anh đã khởi động và khuyến khích áp dụng thí điểm tư nhân
hóa sân bay. Vào cuối những năm 80, Chính phủ Anh thực hiện cổ phần hóa Cơ
quan Hàng không Anh (BAA plc) trên cơ sở đạo luật sân bay 1986, sau đó đầu
những năm 90, BAA plc thực hện bán sân bay Southampton và sân bay cho một
công ty tư nhân 100%, đưa ra một sự thay đổi căn bản trong chính sách cơng ở Anh
và trên tồn thế giới.11 Kể từ đó, nhiều sân bay trên khắp thế giới đã tiến hành thực

Airports Council International, 2016. The Ownership of Europe’s Airports, [pdf] Truy cập tại <
[Ngày truy cập: 11
tháng 2 năm 2019].
11
International Civil Aviation Organization Secretariat, 2013. Case Study on Commercialization,
Privatization and Economic Oversight of Airports and Air Navigation Services Providers: United Kingdom,
International Civil Aviation Organization sixth meeting. Montréal, 18 to 22 March 2013. International Civil
Aviation Organization
10

10

hiện q trình được tư nhân hóa, bao gồm hầu hết các sân bay lớn của Úc, phần lớn
cổ phần tại Sân bay Copenhagen Kastrup, sân bay Quốc tế Vienna và Sân bay
Leonardo Da Vinci của Rome, Nam Phi, Argentina, Mexico, Nhật Bản và nhiều
quốc gia châu Á khác cũng đã thực hiện tư nhân hóa các sân bay tại các quốc gia
này.

12

Từ đây, việc tư nhân hóa được thực hiện bằng nhiều hình thức khác nhau

như cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, bán CHKSB, nhượng quyền khai thác
CHKSB.13
1.1.2

Lịch sử hình thành việc nhượng quyền tại Việt Nam
Tại Việt Nam, tiến trình thay đổi cũng bắt đầu từ những năm 80. Năm

1986, Việt Nam chủ trương thực hiện công cuộc “Đổi mới”, tạo điều kiện sản xuất
kinh doanh và xóa bỏ nhiều cơ chế kìm hãm đối với các doanh nghiệp tư nhân, thu
hút được đầu tư nước ngoài. Bắt đầu từ năm 1990-1991, Chính phủ quan tâm hơn
đến việc sắp xếp lại cơ cấu sử dụng, quản lý vốn tại các doanh nghiệp Nhà nước –
loại hình doanh nghiệp đang chiếm phần lớn trong nền kinh tế Việt Nam lúc này.
Từ đây, q trình “cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước” – một cách gọi khác của tư
nhân hóa ra đời và vẫn đang được tiếp tục thực hiện đến ngày nay. Theo số liệu
thống kê của Bộ Tài chính, Việt Nam đã cổ phần hố được 4.484 DNNN, đưa số
doanh nghiệp 100% vốn nhà nước từ 12.000 vào năm 1991 xuống còn 652 vào năm
2015 (Government of Vietnam, 2016, tr. 4)14.

Đối với lĩnh vực hạ tầng hàng khơng, việc tư nhân hóa khơng được
khuyến khích cho đến năm 2014, phương án cổ phần hóa Tổng cơng ty cảng hàng
không Việt Nam – doanh nghiệp khai thác hạ tầng cảng hàng không duy nhất tại
Việt Nam - mới được xem xét thực hiện, và cho phép các nhà đầu tư trong nước

12

Alena and Andrej, 2009. Economic regulation of airport charges in europe after directive. Truy cập tại <
[Ngày truy cập: 11 tháng 2 năm
2019].
13
International Civil Aviation Organization Secretariat, 2013. Case Study on Commercialization,
Privatization and Economic Oversight of Airports and Air Navigation Services Providers: United Kingdom,
International Civil Aviation Organization sixth meeting. Montréal, 18 to 22 March 2013. International Civil
Aviation Organization
13
Alena and Andrej, 2009. Economic regulation of airport charges in europe after directive. Truy cập tại <
[Ngày truy cập: 11 tháng 2 năm
2019]
14
Trần Tiến Cường, 2015. Cổ phần hố doanh nghiệp nhà nước ở việt nam q trình thực hiện, kết quả, vấn
đề và một số khuyến nghị, Kỷ yếu diễn đàn kinh tế mùa xuân, 114. Nghệ An, 21-22 tháng 4 năm 2015. Ủy
ban Kinh tế Quốc hội.


11

cũng như nước ngoài, các tổ chức kinh tế tham gia góp vốn. Đến thời điểm hiện tại,
ngồi việc cổ phần hóa thành cơng Tổng cơng ty cảng hàng khơng Việt Nam CTCP, một số cơng trình xây dựng hạ tầng phục vụ các dịch vụ hàng không cũng đã
được thực hiện theo phương thức tư nhân hóa: việc tham gia của các nhà đầu tư tư

nhân trong dự án xây dựng nhà ga hành khách quốc tế tại Đà Nẵng và Cam Ranh,
dự án nhà để xe cảng hàng khơng quốc tế Tân Sơn Nhất. Bên cạnh đó, năm 2015,
dự án cảng hàng không quốc tế Vân Đồn được khởi công xây dựng theo Quyết định
số 991/QĐ-UBND ngày 15/2/2015 của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh và được
xem là cảng hàng không quốc tế đầu tiên tại Việt Nam được tư nhân đầu tư xây
dựng, quản lý, vận hành và kinh doanh toàn bộ (trừ những dịch vụ thuộc thẩm
quyền cung cấp, quản lý của Bộ Giao thông vận tải: dịch vụ an ninh hàng không,
quản lý khu bay). Đây cũng được xem là cảng hàng không đầu tiên của Việt Nam
được đầu tư theo mơ hình PPP, với hình thức hợp đồng BOT.
Việc phát triển sự tham gia của khu vực tư nhân trong lĩnh vực quản lý,
khai thác CHKSB ngày một phát triển mạnh mẽ, là tiền đề cho sự tăng trưởng và
hội nhập quốc tế của Việt Nam.
1.2.

MỘT SỐ KHÁI NIỆM LIÊN QUAN ĐẾN NHƯỢNG QUYỀN KHAI
THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG HÀNG KHÔNG

1.2.1. Khái niệm tư nhân hóa cảng hàng khơng, sân bay
Khi chính phủ nhận thức và có những hành động nhằm cho phép và thu
hút sự tham gia của tư nhân, quá trình tư nhân hóa diễn ra bằng việc thay đổi mơ
hình, phương thức quản lý sân bay, vốn đầu tư sân bay hoặc quyền sở hữu sân bay.
Tư nhân hóa đóng vai trò quan trọng và là động lực thúc đẩy sự phát triền của nền
kinh tế, góp phần nâng cao đời sống con người. Do đó, với tư cách là một hiện
tượng xã hội riêng có của nền kinh tế thị trường, tư nhân hóa xuất hiện ở hầu hết
các lĩnh vực kinh doanh.
Theo Poole và Fixler (1987)15 tư nhân hóa là “chuyển giao trách nhiệm về
tài sản và trách nhiệm đối với các dịch vụ từ khu vực công thuộc nhà nước sang khu
vực tư nhân”, còn Savas (2000)16 định nghĩa tư nhân hóa là "hành động làm giảm
vai trị của chính phủ hoặc tăng vai trị của các tổ chức tư nhân của xã hội trong việc

15

Poole and Fixler, Privatization of Public- sector services in practice: Experience and Potential. Journal of
Policy Analysis and Management . 6:612-625
16
Emanuel S Savas, 2000. Privatization and Public-Private Partnerships. New York : Chatham House.


12

đáp ứng nhu cầu của mọi người". Liên hợp quốc đã đưa ra quan niệm về tư nhân
hoá theo nghĩa rộng: "Tư nhân hố là q trình biến đổi mối tương quan giữa Nhà
nước và thị trường trong đời sống kinh tế của một nước theo hướng ưu tiên thị
trường". Như vậy, có thể nói tất cả các mặt của kinh tế, xã hội từ thể chế, chính
sách, pháp luật mang mục tiêu khuyến khích Nhà nước tiết chế lại sự can thiệp của
mình vào việc hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp, thúc đẩy sự
phát triển của khu vực kinh tế tư nhân,… là cách thức thực hiện tư nhân hóa.
Trong ngành hàng khơng, thuật ngữ “tư nhân hoá” liên quan đến khả năng
đầu tư vốn của khu vực tư nhân và năng lực khả năng kinh doanh vào việc quản lý,
khai thác các sân bay. Hàng khơng thường được coi là có tầm quan trọng chiến lược
đối với an ninh quốc gia và nền kinh tế. Đối với hạ tầng cảng hàng khơng, tư nhân
hóa liên quan đến việc xem xét chuyển giao một phần hoặc tồn bộ các cảng hàng
khơng (bao gồm dịch vụ hàng không, phi hàng không, quyền sở hữu đất đai và tài
sản gắn liền với đất) hoặc doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ khai thác cảng hàng
không từ đối tượng Nhà nước sang khu vực tư nhân. Theo A. Graham (2014), có
năm hình thức thực hiện khi tư nhân hóa: cổ phần hóa; kinh doanh thương mại (bán
một phần hoặc toàn bộ sân bay); hợp đồng nhượng quyền (bên nhượng quyền phải
có trách nhiệm đầu tư và điều hành, quản lý hạ tầng trong một khoảng thời gian
nhất định, có thể kéo dài từ 20 đến 30 năm); thông qua việc thực hiện dự án tài
chính (thường áp dụng với các nhà ga hành khách/ hàng hóa với hình thức hợp đồng

PPP); hợp đồng quản lý (quyền sở hữu,trách nhiệm đầu tư, phát triển vẫn thuộc về
nhà nước, với thời gian kéo dài từ 5 đến 10 năm).17
Theo nội dung tại tài liệu hướng dẫn của phụ lục III, ICAO số 908218, tư
nhân hóa là việc liên quan đến sự chuyển hóa trong quyền sở hữu và kiểm sốt các
cảng hàng không, cụ thể là việc chuyển quyền sở hữu toàn bộ hoặc phần lớn dịch vụ
sân bay sang khu vực tư nhân từ khu vực Nhà nước. Tư nhân hố thường đạt được
thơng qua việc bán tồn bộ cổ phần cho một đối tác chiến lược hoặc một đợt chào
bán công khai ban đầu (IPO) trên thị trường chứng khốn.
Tại Việt Nam, chưa có bất cứ văn bản quy phạm pháp luật nào đưa ra định
nghĩa hay diễn giải về khái niệm “tư nhân hóa”. Ngay cả việc sử dụng cụm từ “tư

17

Graham A., 2014, Managing Airports: An International Perspective. 4 th ed. New York: Routledge
International Civil Aviation Organization, 2012. ICAO’s Policies on Charges for Airports and Air
Navigation Services. 9th ed. Quebec: International Civil Aviation Organization
18


13

nhân hóa” trong nền kinh tế Việt Nam cũng khá hiếm. Thay vào đó, cụm từ “xã hội
hóa” được ưu tiên sử dụng thay thế. Tuy nhiên, xét về đối tượng và cách chuyển
giao cơ chế quản lý, khai thác, tư nhân hóa kết cấu hạ tầng CHKSB mà cả thế giới
đang sử dụng và xã hội hóa tại Việt Nam có sự tương đồng về bản chất.
Như vậy, tác giả đưa ra khái niệm tư nhân hóa CHKSB theo khía cạnh luật
pháp như sau: Tư nhân hóa CHKSB là bất kỳ sự chuyển giao các rủi ro, trách nhiệm
và quyền lợi của các dịch vụ sân bay đang được quản lý, điều hành, khai thác, sở
hữu bởi Nhà nước sang khu vực tư nhân trong một thời gian nhất định hoặc vĩnh
viễn.

Trong lĩnh vực hàng không, khi áp dụng phương thức tư nhân hóa, vai trị
của khu vực tư nhân khá quan trọng. Khi tham gia bất cứ loại hình đầu tư, kinh
doanh nào, các tổ chức kinh tế, cá nhân đều đặt ra và mong muốn đạt được mức lợi
nhuận đáng kể. Nhà nước thông qua việc chuyển giao một phần hoặc toàn bộ quyền
quản lý, khai thác hoặc sở hữu cho khu vực tư nhân sẽ giảm được đáng kể nguồn
ngân sách chi cho các kết cấu hạ tầng này. Tuy nhiên, không phải lúc nào hai bên
cũng đạt được mong muốn đối với quyền và nghĩa vụ của mình khi thực hiện
phương thức này. Tác giả đưa ra những thuận lợi và hạn chế của phương thức này
để xác định liệu phương thức này có phù hợp với mọi trường hợp cần thu hút vốn
đầu tư hay khơng.
1.2.1.1.

Những thuận lợi/ lợi ích khi áp dụng phương thức tư nhân hóa

cảng hàng khơng, sân bay
Khi áp dụng phương thức tư nhân hóa, vấn đề lớn nhất của Nhà nước
được giải quyết, điểm mạnh của khu vực tư nhân được tận dụng triệt để, đồng thời
đem lại lợi ích đáng kể cho người dân – đối tượng trực tiếp sử dụng dịch vụ tại
CHKSB.
Thứ nhất, sự hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân sẽ giúp Nhà nước giảm
gánh nặng tài chính trong việc phân bổ, sắp xếp nguồn vốn đầu tư, cải tạo, sửa chữa
kết cấu hạ tầng từ nguồn ngân sách nhà nước. Như vậy, đối với cơng trình khơng
phải có sự quản lý, sở hữu của nhà nước, nhà nước sẽ tập trung nguồn lực để phát
triển hơn về quy mô và chất lượng. Bên cạnh đó, nạn tham nhũng thường manh
mún trong nội bộ Nhà nước sẽ được triệt tiêu.
Thứ hai, khu vực tư nhân được nhà nước tạo thuận lợi và tăng thêm nhiều
cơ hội để phát triển. Đồng thời, Nhà nước cũng sẽ có những cam kết, thỏa thuận hỗ


14

trợ khu vực tư nhân trong quá trình hợp tác, tạo điều kiện và đảm bảo được tính
cạnh tranh, sự tăng trưởng đối với khu vực này.
Thứ ba, việc nhận diện, xử lý, quản trị rủi ro được nâng cao. Thông
thường, nhà nước sẽ chịu trách nhiệm giải quyết những vấn đề liên quan đến cộng
đồng, môi trường; Khu vực tư nhân sẽ có kinh nghiệm hơn trong việc giải quyết rủi
ro liên quan đến vốn và những vấn đề kinh tế.
Thứ tư, khi thực hiện phương thức tư nhân hóa với thời hạn lâu dài, việc
vận hành, bảo trì, nâng cấp, đầu tư,… sẽ được xem xét chuyển giao cho khu vực tư
nhân. Chính điều này, họ sẽ có giải pháp tối ưu nhằm bỏ ra chi phí thấp nhất nhưng
đảm bảo sự vững chắc, lâu bền, phù hợp của hệ thống kết câú hạ tầng hàng không,
đồng thời họ cũng xây dựng những giải pháp, kế hoạch sử dụng nhân sự, nguồn vốn
hợp lý nhằm giảm thiểu chi phí trong q trình họ thực hiện hợp đồng với Nhà
nước.
Thứ năm, chất lượng dịch vụ tại CHKSB được cải thiện đáng kể do khu
vực tư nhân luôn ưu tiên sử dụng những công nghệ tiên tiến và giải pháp kỹ thuật
sáng tạo, đảm bảo được yêu cầu và mục tiêu đầu tiên của việc hợp tác với Nhà
nước. Ngoài ra, phương thức này cũng mang lại cơ hội cho các nhân viên, cán bộ
quản lý tiếp xúc với những công nghệ mới, cách thức làm việc chuyên nghiệp hơn
và được cung cấp thêm kiến thức chuyên môn trong nghiệp vụ của mình.
1.2.1.2. Những hạn chế/ thách thức khi áp dụng phương thức tư nhân hóa
Bên cạnh những lợi ích và cơ hội như đã chỉ ra trên đây, phương thức tư
nhân hóa cũng vẩn cịn những thách thức và hạn chế khơng nhỏ:
Thứ nhất, vấn đề chi phí cũng có nhiều hạn chế. Chi phí đầu tư kết cấu hạ
tầng, trong trường hợp khu vực tư nhân không đủ vốn tự có để đầu tư thì bắt buộc
họ phải đi vay từ các tổ chức tài chính khác. Lãi suất đối với phần vay này luôn cao
hơn nếu nhà nước đi vay. Chi phí sử dụng dịch vụ mà khách hàng phải trả cho khu
vực tư nhân khi họ khai thác cơng trình có nhiều khả năng sẽ cao hơn mức phí trong
trường hợp nhà nước khai thác cơng trình này.
Thứ hai, vấn đề năng lực của hai bên trong phương thức tư nhân hóa cũng

là một hạn chế. Nếu một trong hai bên hoặc cả hai đều không đủ năng lực khai thác,
triển khai, quản lý, kiểm soát việc thực hiện phương thức này rất có khả năng đi đến
thất bại. Ví dụ, nhà nước khơng đủ khả năng đưa ra tiêu chí lựa chọn đơn vị tư nhân
để chuyển nhượng quyền khai thác một kết cấu hạ tầng hàng khơng, thì sau khi hợp
đồng giữa hai bên được ký kết, đơn vị tư nhân sẽ có thể không đáp ứng được nguồn


15

vốn đầu tư, nâng cấp, bảo dưỡng cơng trình, hoặc khơng có kinh nghiệm quản lý,
khai thác cơng trình, thiếu nhân lực có chun mơn phù hợp, khơng có hệ thống
quản trị rủi ro và xử lý tình huống đủ tốt để duy trì chất lượng dịch vụ.
Thứ ba, các kết cấu hạ tầng hàng không luôn gắn với việc đảm bảo an ninh
quốc gia và cần sự an toàn tuyệt đối. Do đó, nhà nước bắt buộc phải có vai trò giám
sát và can thiệp nhất định đối với một số hoạt động của khu vực tư nhân. Nếu vấn
đề này không được làm rõ và quy định rõ ràng trước khi hai bên hợp tác, chắc chắn
sẽ xảy ra tranh chấp trong quá trình thực hiện.
Thứ tư, do là sự hợp tác giữa nhà nước và tư nhân do đó việc lựa chọn
cũng như xử lý các vấn đề mâu thuẫn thường sẽ mất nhiều thời gian và thủ tục.
1.2.2.

Khái niệm nhượng quyền
Trên thế giới hiện nay đang có nhiều định nghĩa khác nhau về vấn đề

nhượng quyền trong lĩnh vực khai thác kết cấu hạ tầng hàng không. Tại Châu Âu,
nhượng quyền được thể hiện bằng quan hệ đối tác giữa một bên là nhà nước và một
bên là khu vực tư nhân trong mộ số lĩnh vực đặc thù, như việc phát triển kết cấu hạ
tầng19.
OECD đã đưa ra khái niệm nhượng quyền như sau: Nhượng quyền là một
loại hình của tư nhân hóa, được xem là phương tiện để chuyển giao trách nhiệm vận

hành, quản lý tài sản từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân. Cách thức này
thường được sử dụng đối với môi trường độc quyền tự nhiên hoặc trong lĩnh vực
kết cấu hạ tầng, nơi cạnh tranh trên thị trường là khó khăn hoặc khơng thể20. Độc
quyền tự nhiên thường xuất hiện ở những ngành có chi phí cố định lớn, doanh
nghiệp đầu tiên đã chiếm được gần hết thị phần, vì vậy chi phí cố định bình qn
cho một sản phẩm của họ nhỏ. Trong khi đó, những người cung cấp khác có thị
phần nhỏ, vì thế chi phí cố định bình quân cho một sản phẩm lớn hơn nhiều, và khi
đó những doanh nghiệp này rất khó thể cạnh tranh được với doanh nghiệp đầu tiên
trên. Ngoài ra, độc quyền tự nhiên cũng có thể phụ thuộc vào việc kiểm soát một

Concessions
–
Definition
of
a
concession
[pdf],
Truy
cập
tại />[Ngày
truy cập: 11 tháng 2 năm 2019]
20
Organisation for economic co-operation and development, 2007. Competition policy and concessions
[pdf], Truy cập tại < [Ngày truy cập: 11 tháng
2 năm 2019].
19


16

nguồn tài ngun nào đó. Ví dụ, các CHKSB ln có vị thế độc quyền tự nhiên. Ở
mỗi địa phương chỉ có đúng một cảng hàng khơng được xây dựng, khơng thể xây
hai cảng hàng khơng được. Điều đó lý giải vì sao quản lý, khai thác CHKSB và
CHKSB là ngành có tính chất độc quyền tự nhiên. Ở bất cứ nơi đâu trên thế giới,
CHKSB vẫn được cho là một lĩnh vực có tính chất độc quyền tự nhiên. Chẳng hạn,
nếu như có một hãng hàng khơng mở đường bay đến Hà Nội thì khơng có lựa chọn
nào khác là phải hạ cánh tại cảng hàng không quốc tế Nội Bài. Ngay cả hành khách
cũng bắt buộc phải sử dụng những dịch vụ tại CHKSB.
Theo OECD, nhượng quyền cũng được xem là một cách thức nhằm
chuyển giao trách nhiệm vận hành tài sản từ nhà nước sang tư nhân, thúc đẩy sự
cạnh tranh cho thị trường, cung cấp nhiều lợi ích cho người tiêu dùng21. Thỏa thuận
nhượng quyền có thời hạn, thường từ 05 đến 30 năm. Bên nhận nhượng quyền có
trách nhiệm phải trả một khoản phí cho Bên nhượng quyền, Bên nhận chuyển
nhượng có quyền thực hiện đầu tư và thu thập các khoản thanh toán từ người tiêu
dùng.
Đối với lĩnh vực hàng không, ICAO đưa ra khái niệm sau: Một CHKSB
hoặc một nhóm các CHKSB được chuyển giao cho khu vực tư nhân để quản lý và
phát triển trong một thời gian nhất định. Trong hầu hết các trường hợp, trách nhiệm
mở rộng và phát triển các sân bay thuộc về bên nhận nhượng quyền, theo các điều
kiện được quy định trong hợp đồng và phụ thuộc vào sự tăng trưởng giao thông qua
từng giai đoạn.22
1.2.3.
không

Khái niệm thuê quản lý, khai thác trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng hàng

Thông qua một hợp đồng quản lý điều hành, việc quản lý điều hành toàn
bộ hệ thống sân bay hoặc một phần sân bay được chuyển giao cho một nhà điều
hành tư nhân trong một khoảng thời gian nhất định (thường từ 5 đến 10 năm) và
chính phủ phải trả một khoản phí cho người được thuê theo một khoản cố định hàng

năm, một số trường hợp người được thuê quản lý, khai thác sẽ được hưởng một

21

Organisation for economic co-operation and development, 2007. Competition policy and concessions
[pdf], Truy cập tại < [Ngày truy cập: 11 tháng
2 năm 2019].
22
International Civil Aviation Organization, 2013. Airport Economics Manual Doc 9562. 3 rd ed. Quebec:
International Civil Aviation Organization.


17

khoản phí dựa vào hiệu quả điều hành, khai thác23. Điều quan trọng cần lưu ý là
chính phủ vẫn giữ quyền sở hữu hoàn toàn đối với sân bay và rằng người quản lý tư
nhân không thực hiện bất kỳ sự nâng cấp hoặc phát triển nào từ nguồn vốn của
mình. Các sân bay khơng có nhiều u cầu phát triển nhưng muốn tăng mức hiệu
quả hoạt động và tài chính của họ chủ yếu sử dụng phương thức này.24
1.3. SỰ CẦN THIẾT PHẢI CÓ KHUNG PHÁP LÝ ĐIỀU CHỈNH VẤN ĐỀ
NHƯỢNG QUYỀN KHAI THÁC KẾT CẤU HẠ TẦNG CẢNG HÀNG
KHÔNG, SÂN BAY TẠI VIỆT NAM
Trong những năm vừa qua, cho đến năm 2020, mỗi năm lượng vốn đầu tư,
phát triển kết cấu hạ tầng tại Việt Nam dự tính vào khoảng 16 - 17 tỷ USD, tuy
nhiên ngân sách nhà nước cho các hạng mục này chỉ đáp ứng được 50-60% mỗi
năm và đang có xu hướng giảm sút25. Do đó, nguồn vốn cho hoạt đầu đầu tư này
cần được bổ sung, huy động, và khu vực tư nhân chính là đối tượng tiềm năng, có
đủ khả năng hỗ trợ đối với các hạng mục này. Tại Việt Nam, nguồn lực tài chính từ
khu vực tư nhân khá lớn và có rất nhiều tổ chức, cá nhân có đề xuất được đầu tư vào
lĩnh vực hàng không. Trước những yêu cầu ngày một cấp bách trong vấn đề kết cấu

hạ tầng giao thơng nói chung và lĩnh vực hàng khơng nói riêng, Bộ Giao thơng vận
tải đã có những quyết định, xây dựng những đề án, đưa ra những chính sách,
phương án thực thi nhằm huy động vốn cho kết cấu hạ tầng giao thơng. Một trong
số những chính sách mang tính cách mạng đó là cho phép việc nhượng quyền khai
thác các dự án kết cấu hạ tầng giao thông. Trong những năm vừa qua, rất nhiều nhà
đầu tư khu vực tư nhân có nguyện vọng được đầu thư xây dựng và khai thác các dự
án kết cấu hạ tầng giao thông, và Bộ Giao thông vận tải cũng hoan nghênh xem xét:
cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình, nhượng quyền khai thác cao tốc Hà Nội - Hải Phòng
cho đối tác Ấn Độ, 5 dự án đường cao tốc gồm Nội Bài - Lào Cai; Bến Lức - Long
Thành; Thành phố Hồ Chí Minh - Long Thành - Dầu Giây; Đà Nẵng - Quảng

Sheri Ernico, Bruce Boudreau, Dan Reimer and Steve Van Beek, eds., 2012. ACRP Report 66 –
Considering and Evaluating Airport Privatization. [e-book] Truy cập tại < > [Ngày
truy cập: 11 tháng 2 năm 2019].
24
International Civil Aviation Organization, 2013. Airport Economics Manual Doc 9562. 3rd ed. Quebec:
International Civil Aviation Organization.
25
Lê Thị Hòa, 2015. Kinh nghiệm huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng trên thế giới. Tạp chí tài chính [ejournal] truy cập tại: < [Ngày truy cập: 5 tháng 9 năm 2018].
23


18

Ngãi,26 cảng hàng không Quốc tế Phú Quốc, Nhà ga T1 cảng hàng khơng Quốc tế
Nội Bài.
Nhưng tính đến thời điểm hiện nay, số lượng dự án hoàn thành việc
nhượng quyền trong ngành hàng không chưa nhiều (nhà ga hành khách quốc tế tại
cảng hàng không Quốc tế Đà Nẵng, Cam Ranh và nhà để xe tại cảng hàng không
quốc tế Tân Sơn Nhất), trong khi số lượng dự án giao thông đường bộ nổi trội hơn.

Rõ ràng vấn đề nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng hàng không khơng cịn mới,
nhưng xét tình hình thực tế của Việt Nam, nó có phù hợp khơng?
Thực tế, từ những năm đầu thập kỷ 60, nước ta đã xuất hiện việc nhượng
quyền được thể hiện qua các hình thức: bán, giao, cho thuê các doanh nghiệp quốc
doanh chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực vân tải đường sắt, đường bộ, trong các
nơng trường, lâm trường,... Và để luật hóa việc nhượng quyền này, tháng 9 năm
1999, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 103 về giao, bán, khoán kinh doanh, cho
thuê các doanh nghiệp nhà nước. Đây được xem là nền tảng và bước ngoặt trong
công tác nhượng quyền kinh doanh đối với các kết cấu hạ tầng Việt Nam. Phương
thức nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng thực sự được đón nhận và phát triển kể
từ sau khi Nghị quyết đại hội toàn quốc lần thứ XI được ban hành, theo đó, Ban
chấp hành Trung ương yêu cầu từng bước xây dựng kết cấu hạ tầng hiện đại, nhất là
hệ thống giao thông, đáp ứng yêu cầu của cơng cuộc cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa
đất nước trong thời đại mới. Tiếp theo, việc Quốc hội ban hành Hiến pháp 2013
cũng là một bước tiến lớn, hỗ trợ công cuộc thực hiện việc nhượng quyền khai thác
kết cấu hạ tầng hàng không. Đến hết năm 2017, các văn bản hướng dẫn thi hành
cũng ngày một chi tiết và rõ ràng hơn, cơ chế, cách thức, phương thức thực hiện
được cụ thể hóa bằng nhiều văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm: Luật đấu thầu
2013, Luật đầu tư 2014, Luật đầu tư công 2014, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP,... Từ
các nội dung trên, tác giả khẳng định, vấn đề nhượng quyền đã được triển khai
nghiên cứu, đề xuất, tuy nhiên có lẽ các quy định cịn nhiều vướng mắc cho nên
việc thực hiện trong thực tế không được khả thi. Để khắc phục các điểm bất cập,
tháo gỡ những vướng mắc tại các hướng dẫn này, năm 2018, Chính phủ đã ban

Báo diễn đàn điện từ, 2015. Nhượng quyền khai thác đường cao tốc: Đầu tư ngoại vẫn chần chừ. Truy cập
tại < />[Ngày truy cập: 5 tháng 9 năm 2018].
26