(Luận văn thạc sĩ) đánh giá và kiểm soát rủi ro tuân thủ trong kiểm tra thuế tại việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ Tp.HCM
---------------

Họ và tên
Nguyễn Minh Hải

ĐÁNH GIÁ VÀ KIỂM SOÁT RỦI RO
TUÂN THỦ TRONG KIỂM TRA THUẾ
TẠI VIỆT NAM
Chuyên ngành: Tài Chính Nhà Nước
Mã số: 60.31.12

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. BÙI THỊ MAI HỒI

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2010


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ Tp.HCM
---------------

Họ và tên
Nguyễn Minh Hải

ĐÁNH GIÁ VÀ KIỂM SOÁT RỦI RO
TUÂN THỦ TRONG KIỂM TRA THUẾ
TẠI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2010


LỜI CAM ĐOAN

Tôi: Nguyễn Minh Hải
Xin cam đoan rằng:

- Đây là cơng trình do chính bản thân tơi nghiên cứu và trình bày.
- Các số liệu thu thập được và kết quả nghiên cứu trình bày trong đề
tài này là trung thực.
- Tơi xin hồn tồn chịu trách nhiệm về nội dung của đề tài nghiên
cứu.


Các chữ viết tắt

BCTC

Hệ thống cơ sở dữ liệu báo cáo tài chính doanh nghiệp

CCHC

Cải cách hành chính

CNTT

Cơng nghệ thơng tin

CQT

Cơ quan thuế

GTGT

Giá trị gia tăng

NNT

Người nộp thuế

NSNN

Ngân sách nhà nước

OECD

Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế

QLT

Quản lý thuế

SXKD

Sản xuất kinh doanh

TNCN

Thu nhập cá nhân

TNCT

Thu nhập chịu thuế

TNDN

Thu nhập doanh nghiệp

TIN

Hệ thống quản lý người nộp thuế cấp Cục

TTR

Hệ thống hỗ trợ thanh tra, kiểm tra

TP.HCM

Thành phố Hồ Chí Minh


MỤC LỤC
Các chữ viết tắt
Mở đầu

1

Chương 1: Tổng quan lý thuyết về đánh giá và kiểm soát rủi ro tuân thủ
trong kiểm tra thuế

4

1.1 Lý thuyết về rủi ro tuân thủ

4

1.1.1 Khái niệm rủi ro

4

1.1.2 Khái niệm rủi ro tuân thủ

5

1.2 Đánh giá và kiểm soát rủi ro tuân thủ trong kiểm tra thuế
1.2.1 Hoạt động kiểm tra thuế

5
5

1.2.1.1 Khái niệm kiểm tra thuế

6

1.2.1.2 Mục đích kiểm tra thuế

6

1.2.2 Đánh giá và kiểm soát rủi ro tuân thủ trong kiểm tra thuế

6

1.2.2.1 Xác định các rủi ro hiện tại và tiềm tàng (nhận dạng rủi ro)

7

1.2.2.2 Ước tính rủi ro

8

1.2.2.3 Phân tích, xếp hạng và xử lý rủi ro

10

1.3 Kinh nghiệm đánh giá và kiểm soát rủi ro của một số ngành, lĩnh vực
và các nước trên thế giới
1.3.1 Thực tiễn đánh giá và kiểm soát rủi ro

15
15

1.3.1.1 Kinh nghiệm của ngành Hải quan

15

1.3.1.2 Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới

16

◊ Hoa Kỳ

16

◊ Canada

18

◊ Anh

20

◊ Pháp

22

1.3.2 Bài học rút ra

23


1.3.2.1 Phân nhóm doanh nghiệp

23

1.3.2.2 Phát triển hệ thống cơ sở dữ liệu

25

1.3.2.3 Xây dựng hệ thống các chỉ tiêu và tính điểm tự động để đánh
giá rủi ro

26

1.3.2.4 Xây dựng quy trình kiểm tra dựa trên rủi ro

26

1.3.2.5 Ứng dụng CNTT, sử dụng phần mềm hỗ trợ

27

1.3.2.6 Nghiên cứu hành vi và hệ thống giám sát tăng cường tuân thủ
cấp quốc gia
1.3.2.7 Huấn luyện kiến thức và các kỹ năng cần thiết cho cán bộ thuế

27
28

Chương 2: Đánh giá và kiểm sốt rủi ro tn thủ trong cơng tác kiểm
tra thuế tại Việt Nam: Nghiên cứu tình huống Thành phố Hồ Chí Minh
và Bình Dương

29

2.1 Giới thiệu những nội dung cơ bản về kiểm tra thuế theo Luật Quản lý
thuế

29

2.1.1 Tổ chức bộ máy

29

2.1.2 Những nội dung cơ bản về kiểm tra thuế theo qui định của Luật
Quản lý thuế

31

2.1.3 Lựa chọn doanh nghiệp có rủi ro về thuế theo qui định hiện hành của
Việt Nam

32

2.2 Đánh giá và kiểm sốt rủi ro tn thủ trong cơng tác kiểm tra thuế tại
Việt Nam

34

2.2.1 Nghiên cứu tình huống Cục Thuế TP.HCM

34

2.2.1.1 Giới thiệu khái quát ngành thuế TP.HCM

34

2.2.1.2 Hệ thống cơ sở dữ liệu và chỉ tiêu đánh giá

35

2.2.1.3 Đánh giá và kiểm sốt rủi ro tn thủ trong cơng tác kiểm tra 35
thuế
2.2.2 Nghiên cứu tình huống Cục Thuế Bình Dương

41


2.2.2.1 Giới thiệu khái quát ngành thuế Bình Dương

41

2.2.2.2 Hệ thống cơ sở dữ liệu và chỉ tiêu đánh giá

42

2.2.2.3 Đánh giá và kiểm soát rủi ro tuân thủ trong công tác kiểm tra
thuế

42

2.2.3 Nhận xét về hoạt động đánh giá và kiểm sốt rủi ro tn thủ thuế
trong cơng tác kiểm tra thuế tại Việt nam thời gian qua

48

2.2.3.1 Đánh giá chung

48

2.2.3.2 Khảo sát và phân loại rủi ro tuân thủ

49

2.2.4 Khảo sát về rủi ro tuân thủ trong công tác kiểm tra thuế tại Việt Nam 57
Chương 3: Một số giải pháp nhằm giảm thiểu rủi ro tuân thủ trong công
tác kiểm tra thuế tại Việt Nam

64

3.1 Định hướng cơng tác đánh giá và kiểm sốt rủi ro tuân thủ trong kiểm
tra thuế

64

3.2 Một số giải pháp nhằm giảm thiểu rủi ro tuân thủ trong công tác kiểm
tra thuế

66

3.2.1 Phân loại doanh nghiệp theo loại hình kinh tế và qui mô

66

3.2.2 Phát triển hệ thống cơ sở dữ liệu

67

3.2.3 Xây dựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá rủi ro

68

3.2.4 Xây dựng quy trình kiểm tra dựa trên rủi ro

79

3.2.5 Ứng dụng công nghệ thông tin

81

3.2.6 Nghiên cứu hành vi và hệ thống giám sát tuân thủ

81

3.2.7 Xây dựng kế hoạch kiểm tra thuế dựa trên rủi ro tuân thủ và tăng
cường công tác tuyên truyền hỗ trợ NNT
3.2.8 Huấn luyện kiến thức và các kỹ năng cần thiết cho cán bộ thuế

83
84

Kết luận

85

Tài liệu tham khảo

86

Phụ lục

88



1

MỞ ĐẦU

Sự cần thiết của đề tài
Mục tiêu chính của cơ quan quản lý thu là thu thuế và các khoản thu khác phù
hợp với pháp luật và thực hiện mục tiêu này theo cách thức vẫn đảm bảo củng cố được
sự tin cậy của NNT vào hệ thống thuế và hoạt động quản lý thuế. Mọi hành vi không
tuân thủ thuế của NNT – dù là sơ ý, không cẩn thận, thiếu thận trọng hay cố tình trốn
thuế đều minh chứng cho thấy việc không tuân thủ pháp luật về thuế là điều khơng thể
tránh khỏi. Do đó, CQT cần có chiến lược và chương trình để đảm bảo rằng việc không
tuân thủ pháp luật về thuế được giảm tới mức tối thiểu.
Ở Việt Nam, qua nhiều bước cải cách thuế đã hình thành được một hệ thống
chính sách thuế bao quát được hầu hết các nguồn thu và ln được sửa đổi, bổ sung
hồn thiện kịp thời phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Sự ra
đời của Luật QLT và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/07/2007 đã tạo cơ sở pháp lý để
thực hiện chiến lược cải cách và hiện đại hoá hệ thống thuế. Luật QLT tác động làm
thay đổi phương thức quản lý của CQT, chuyển sang phương thức quản lý hiện đại,
dựa trên cơ sở dữ liệu thông tin tổng hợp và kỹ thuật quản lý rủi ro. Hiện tại, trong
công tác quản lý thuế, Việt Nam đã chuyển sang cơ chế NNT tự kê khai, tự nộp và tự
chịu trách nhiệm. Với thực tiễn đó, chức năng quan trọng nhất của cơ quan quản lý
thuế là kiểm tra, giám sát sự tuân thủ pháp luật thuế của NNT. Tuy nhiên, công tác

quản lý thuế của Việt Nam còn nhiều hạn chế, hiệu quả quản lý thuế chưa cao, thất thu
thuế còn lớn và xảy ra ở nhiều lĩnh vực. Một số báo đưa tin dẫn nguồn từ Thanh tra
Chính phủ về việc sau thanh tra giai đoạn 2005-2007 phát hiện thất thu thuế hơn
11.000 tỷ đồng.
Từ thực tế trên, tác giả chọn đề tài: “Đánh giá và kiểm soát rủi ro tuân thủ
trong kiểm tra thuế tại Việt Nam” làm luận văn tốt nghiệp.
Mục tiêu và qui trình thực hiện đề tài:


2

Đối với CQT (có nhiệm vụ thu thuế thay mặt Chính phủ), kiểm sốt rủi ro tn
thủ có thể coi là việc nỗ lực đảm bảo rằng NNT liên quan tuân thủ đúng luật thuế. Do
vậy, đề tài được thực hiện nhằm giải quyết các câu hỏi sau:
Ở Việt Nam, những rủi ro tuân thủ chủ yếu cần phải được xử lý là gì?
Rủi ro tuân thủ thường liên quan tới những NNT nào?
Nên xử lý những rủi ro này như thế nào để đạt được kết quả tốt nhất?
Để đạt được mục tiêu đó, đề tài được thực hiện theo qui trình sau:
Hệ thống các lý luận cơ bản về đánh giá và kiểm soát rủi ro tuân thủ trong
hoạt động kiểm tra thuế. Học tập kinh nghiệm của một số ngành, lĩnh vực và các nước
trên thế giới về đánh giá và kiểm soát rủi ro tuân thủ trong kiểm tra thuế.
Đánh giá và kiểm soát rủi ro tuân thủ trong kiểm tra thuế tại Việt Nam: nghiên
cứu tình huống Thành phố Hồ Chí Minh và tỉnh Bình Dương.
Đề xuất một số giải pháp nhằm giảm thiểu rủi ro tuân thủ trong kiểm tra thuế,
góp phần cải cách và hiện đại hố cơng tác quản lý thuế giai đoạn (2011-2020).
Đối tượng, phạm vi thu thập dữ liệu và phương pháp thực hiện đề tài:
Nhằm đạt được mục tiêu nói trên, đề tài được thực hiện thơng qua nghiên cứu
tình huống Thành phố Hồ Chí Minh và tỉnh Bình Dương dựa trên các thông tin kê khai
của các doanh nghiệp và kết quả kiểm tra thuế năm 2008, 2009 do đây là hai địa
phương đóng góp số thu khá lớn vào NSNN, đa dạng về ngành nghề, có nhiều khu

cơng nghiệp, khu chế xuất, đóng góp của các doanh nghiệp đầu tư nước ngoài trong
tăng trưởng kinh tế và thu ngân sách là rất lớn so với nhiều địa phương khác trong cả
nước. Ngoài ra, do bản thân tác giả đang công tác tại địa phương trên nên sẽ thuận lợi
hơn trong việc thực hiện đề tài nghiên cứu. Trên cơ sở đó, tác giả khám phá ra các khía
cạnh chính trong câu trả lời cho các câu hỏi nghiên cứu nêu trên. Từ kết quả này, tác
giả thiết kế bảng khảo sát và tiến hành khảo sát/phỏng vấn các cán bộ quản lý thuế.
Các kỹ thuật: tổng hợp, so sánh, phân tích, thống kê mơ tả được sử dụng trong đề tài.


3

Giới hạn của đề tài: đề tài chỉ nghiên cứu đánh giá và kiểm sốt rủi ro tn thủ về
phía NNT trong kiểm tra thuế tại Việt Nam.
Kết cấu của luận văn: Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung của luận văn
được bố cục theo 3 chương:
Chương 1: Tổng quan lý thuyết về đánh giá và kiểm soát rủi ro tuân thủ
trong kiểm tra thuế.
Chương 2: Đánh giá và kiểm sốt rủi ro tn thủ trong cơng tác kiểm tra
thuế tại Việt Nam: Nghiên cứu tình huống Thành phố Hồ Chí Minh và tỉnh Bình
Dương.
Chương 3: Một số giải pháp nhằm giảm thiểu rủi ro tuân thủ trong công
tác kiểm tra thuế tại Việt Nam thời gian tới.


4

Chương 1: TỔNG QUAN LÝ THUYẾT VỀ ĐÁNH GIÁ VÀ KIỂM SOÁT
RỦI RO TUÂN THỦ TRONG KIỂM TRA THUẾ
1.1 Lý thuyết về rủi ro tuân thủ
1.1.1 Khái niệm rủi ro

Bất cứ hoạt động nào cũng chứa đựng trong đó những rủi ro tiềm ẩn. Ví dụ: hoạt
động tự nhiên như mưa bão có thể gây ngập úng, nắng dài ngày có thể gây hạn hán
trong sản xuất nơng nghiệp; hoạt động của máy móc, thiết bị đang vận hành có thể bị
hư hỏng ngừng hoạt động; hoạt động của con người khi điều khiển phương tiện giao
thơng có thể gây tai nạn giao thông; hoạt động quản lý của con người như sự phá sản
của một công ty đa quốc gia có thể dẫn đến sự phá sản của nhiều công ty ở các quốc
gia khác nhau, gây khủng hoảng tài chính ở nhiều nước; hoạt động quản lý thuế như
việc áp dụng một chính sách thuế phức tạp khơng bao quát hết nguồn thu dẫn đến khó
thực hiện và thất thu thuế,...
Rủi ro là một khái niệm có nhiều quan điểm định nghĩa khác nhau:
Theo quan niệm truyền thống: rủi ro là những tổn thất có thể xảy ra trong tương
lai, có thể phát sinh từ một số hoạt động ở hiện tại và thường được chứa đựng
bên trong hoặc đi cùng với một sự kiện không mong muốn xảy ra. Ví dụ: Cơ
quan thuế khơng kiểm tra kịp thời (hiện tại) các doanh nghiệp bỏ trốn (tương lai
rất gần) có thể gây thất thu thuế, đây là rủi ro bên trong hành động; Khủng
hoảng tài chính tồn cầu (ở hiện tại) có thể gây thiệt hại (trong tương lai rất gần)
hậu quả của nó có thể rất nhiều công ty bị phá sản, đây là rủi ro chứa đựng bên
trong một sự kiện không mong muốn xảy ra.
Theo quan điểm hiện đại: ISO/IEC Guide 73 (2002) định nghĩa rủi ro là sự kết
hợp khả năng xảy ra của một sự kiện và hệ quả của nó. Trong tất cả các hoạt
động luôn tiềm ẩn khả năng xảy ra các sự kiện và hệ quả. Hệ quả của rủi ro tạo
thành các cơ hội có lợi (tích cực) hoặc đe dọa thành công (tiêu cực) của hoạt
động. Trong lĩnh vực hoạt động đặt ra mức độ an tồn thì nhìn chung hệ quả do


5

rủi ro tạo ra chỉ có tính bất lợi, vì vậy quản lý rủi ro trong lĩnh vực này thường
tập trung vào việc phòng chống và giảm nhẹ tác hại mà rủi ro có thể gây ra.
Quan điểm về rủi ro này phù hợp với quản lý thuế hiện nay.

Từ các quan điểm nêu trên, có thể khái niệm rủi ro như sau:
Rủi ro là một sự kiện bình thường không thể tránh được trong cuộc sống
hàng ngày.
Rủi ro là một sự kiện có thể xảy ra làm ảnh hưởng tiêu cực hoặc tích cực
đến mục tiêu hoạt động của tổ chức, cá nhân.
Hiểu biết về rủi ro và kiểm soát rủi ro là một phần quan trọng trong cuộc
sống nhằm tránh tổn thất, đạt được lợi ích và tăng thu nhập.
1.1.2 Khái niệm về rủi ro tuân thủ
Rủi ro tuân thủ là những rủi ro bắt nguồn từ việc không tuân thủ luật, qui định
và các thông lệ xã hội; nếu vi phạm sẽ gây ra hậu quả cho tổ chức, cho cộng đồng, xã
hội như: vi phạm luật giao thông, vi phạm pháp luật, tham nhũng,...[8].
Trong lĩnh vực thuế, rủi ro tuân thủ là những rủi ro bắt nguồn từ việc không tuân
thủ pháp luật về thuế và nếu vi phạm sẽ gây thất thu cho ngân sách nhà nước, tạo ra sự
bất bình đẳng trong xã hội. Tại các quốc gia, có bốn loại nghĩa vụ mà NNT phải thực
hiện là:
Đăng ký thuế;
Nộp tờ khai và nộp các thông tin cần thiết liên quan đến thuế đúng thời hạn;
Báo cáo các thơng tin đầy đủ và chính xác (kết hợp với việc lưu giữ sổ sách);
Nộp thuế đúng hạn và đúng số thuế phải nộp.
Nếu NNT không thực hiện bất kỳ một trong bốn nghĩa vụ trên thì có thể coi là
khơng tn thủ [13].
1.2 Đánh giá và kiểm soát rủi ro tuân thủ trong kiểm tra thuế
1.2.1 Hoạt động kiểm tra thuế
1.2.1.1. Khái niệm kiểm tra thuế


6

Kiểm tra thuế là một khái niệm có nhiều cách định nghĩa:
Học viện Tài chính (2003) định nghĩa: kiểm tra thuế là hoạt động của CQT

trong việc xem xét tình hình thực tế của đối tượng kiểm tra, từ đó đối chiếu
với chức năng, nhiệm vụ yêu cầu đặt ra đối với đối tượng kiểm tra để có
những nhận xét, đánh giá.
Michel Bouvier (2005) định nghĩa: kiểm tra thuế là hoạt động nhằm xem xét
tính trung thực, tính chính xác của cơ sở tính thuế mà người nộp thuế đã kê
khai.
Tổng hợp các khái niệm trên có thể hiểu khái quát rằng kiểm tra thuế là hoạt
động xem xét, đánh giá của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các cơ quan, tổ
chức và cá nhân chịu sự quản lý trong việc thực hiện pháp luật về thuế, phí và lệ phí
(gọi chung là thuế).
1.2.1.2 Mục đích kiểm tra thuế
Hoạt động kiểm tra thuế nhằm hướng đến các mục đích sau:
Tăng cường kiểm tra, giám sát hồ sơ khai thuế của NNT nhằm chống thất
thu thuế qua việc kê khai thuế; ngăn chặn và xử lý kịp thời những vi phạm
về thuế.
Nâng cao tính tự giác tuân thủ pháp luật thuế của NNT trong việc thực hiện
kê khai thuế, tính thuế và nộp thuế.
Thực hiện cải cách hành chính trong việc kiểm tra thuế từ đó tránh gây phiền
nhiễu và tạo điều kiện thuận lợi cho NNT phát triển sản xuất, kinh doanh
hàng hoá, dịch vụ.
1.2.2 Đánh giá và kiểm soát rủi ro tuân thủ trong kiểm tra thuế
Trên thực tế đánh giá và kiểm soát rủi ro là một q trình chính thức theo đó các
rủi ro được xác định (nhận dạng), ước tính, phân tích, xếp hạng, và dự phịng (xử lý)
một cách có hệ thống. Đó là việc phân tích có hệ thống và chủ động các biến cố và
phản ứng có thể xảy ra đối với các biến cố đó hơn là một cơ chế phản ứng thuần túy


7

đối với một số lượng hạn chế các biến cố được phát hiện ra. Điều này liên quan đến

việc quản lý các biến cố trong tương lai hơn là quản lý các biến cố trong quá khứ.
1.2.2.1 Xác định các rủi ro hiện tại và tiềm tàng (nhận dạng rủi ro)
Nhận dạng rủi ro là nhận diện khả năng bất ổn mà một tổ chức phải đối diện.
Trong hoạt động kiểm tra thuế, nhận dạng rủi ro tuân thủ là việc xác định tất cả các
dạng không tuân thủ đúng pháp luật về thuế của NNT có thể phát sinh trong quá trình
hoạt động của họ [16].
Nghĩa vụ cụ thể của NNT có thể khác nhau giữa các NNT và khác nhau giữa
các CQT khác nhau, bốn loại nghĩa vụ đã nêu ở phần trên là những nghĩa vụ mà NNT
chắc chắn phải thực hiện dù ở bất kỳ cơ quan thuế nào. “Vấn đề tuân thủ” thực sự có
liên quan đến việc thực hiện các nghĩa vụ này của NNT. Như vậy, nhìn từ nghĩa vụ của
NNT, rủi ro tn thủ có thể phát sinh bao gồm:
NNT khơng đăng ký thuế;
NNT không nộp tờ khai và nộp các thông tin cần thiết liên quan đến thuế
đúng thời hạn;
NNT không báo cáo các thơng tin đầy đủ và chính xác; không lưu giữ sổ
sách, chứng từ đúng qui định;
NNT không nộp thuế đúng hạn và đúng số thuế phải nộp.
Tuy nhiên, mức độ không tuân thủ là khác nhau khá rõ. Do đó nên sắp xếp các
rủi ro tuân thủ theo thứ tự ưu tiên như thế nào? CQT nên quyết định như thế nào về
những hành vi không tuân thủ có thể bỏ qua và những hành vi khơng tuân thủ cần có
biện pháp xử lý ngay lập tức? Ngồi ra, về mặt kỹ thuật thì NNT có thể đã thực hiện
nghĩa vụ của họ nhưng vấn đề không tuân thủ vẫn được đặt ra do các cách diễn giải (và
dẫn đến cách hiểu) khác nhau về luật thuế. Trong những trường hợp đó, việc diễn giải
khơng rõ các luật thuế cũng là một loại rủi ro cần được xử lý - có thể bằng cách sửa đổi
luật hoặc bằng cách thay đổi phương thức quản lý luật [13]. Cũng cần phải lưu ý rằng
trong bối cảnh ngày nay có một số yếu tố làm gia tăng đáng kể rủi ro tuân thủ, gia tăng


8

sự phức tạp và khối lượng các hoạt động, biện pháp kiểm tra thuế và các biện pháp can
thiệp khác mà cơ quan quản lý thu phải thực hiện. Các yếu tố này bao gồm sự phát
triển của thương mại quốc tế, cùng với nó là sự phát triển của thương mại điện tử,
những thay đổi về mơ hình sử dụng lao động và sự gia tăng về số lượng các hợp đồng,
những đổi mới trong cơ cấu kinh doanh và các sản phẩm tài chính, và cả tính thương
mại hố của hệ thống thuế [12].
1.2.2.2 Ước tính rủi ro
Ước tính rủi ro có thể là định lượng, bán định lượng hoặc định tính về khả năng
xuất hiện và hệ quả có thể xảy ra của rủi ro. Sau khi đã nhận diện rủi ro tuân thủ, cần
phải tiến hành ước lượng xác suất xảy ra rủi ro đó.
Bảng1.2.2.1: Ước tính rủi ro
Ước tính
Cao
(rất có thể)

Vừa
(Có thể)

Thấp
(Hầu như khơng)

Mơ tả
Tín hiệu
Có thể xảy ra hàng năm hoặc - Có khả năng xảy ra vài lần
xác suất xảy ra trên 25%.
trong 1 kỳ (ví dụ: 1 năm).
- Vừa mới xảy ra.
- Có thể xảy ra hơn một lần
Có thể xảy ra trong 1 thời kỳ trong 1 kỳ (ví dụ: 1 năm).
(1 năm) hoặc xác suất xảy ra - Có thể khó kiểm sốt do một

thấp hơn 25%.
số ảnh hưởng bên ngồi.
- Có tiền sử xuất hiện khơng?
Gần như khơng xảy ra trong 1 - Đến bây giờ vẫn chưa xảy ra.
thời kỳ (1 năm) hoặc xác suất - Gần như không xảy ra.
xảy ra thấp hơn 2%.
Nguồn: Viện tiêu chuẩn Anh quốc (2002).

Trong nhiều trường hợp, ngay cả các chuyên gia cũng khơng thể xác định được
chính xác xác suất đối với một số rủi ro. Trong những trường hợp này, rủi ro có thể
được phân loại theo một hệ thống xếp hạng định tính nào đó. Chẳng hạn, có thể sử
dụng bảng sau để xếp hạng các rủi ro trong trường hợp khả năng và hậu quả được thể
hiện về mặt định tính:
Bảng 1.2.2.2: Ước tính rủi ro (định tính)


9

Rủi ro
Khả năng %

Hậu quả
Đặc biệt
nghiêm trọng
Hầu như chắc Nguy cấp
chắn
(~95%)
Có khả năng Nghiêm trọng
(~80%)

Nghiêm
trọng

Gây thiệt hại

Nhỏ

Khơng đáng
kể

Nghiêm
trọng

Cao

Lớn

Đáng kể

Cao

Lớn

Đáng kể

Vừa phải

Có thể
(~50%)

Cao

Lớn

Đáng kể

Vừa phải

Thấp

Khơng có khả
năng (~20%)

Lớn

Đáng kể

Vừa phải

Thấp

Khơng đáng
kể

Hiếm
(~5%)

Đáng kể

Vừa phải

Thấp

Khơng đáng
kể

Khơng đáng
kể

Nguồn: Trung tâm Chính sách và Quản lý thu thuế, OECD (2001).
Có khả năng là sẽ có sự khác biệt về quan điểm hoặc bất đồng về thứ hạng trong
các trường hợp không chắc chắn lắm. Trong những trường hợp này, có thể tìm kiếm sự
đồng thuận về rủi ro và thứ hạng rủi ro bằng cách có một nhóm các chuyên gia sử dụng
các kỹ thuật như phương pháp tiếp cận Delphi hoặc Nhóm Danh nghĩa (Nominal
Group).1
1.2.2.3 Phân tích, xếp hạng và xử lý rủi ro

Kỹ thuật Nhóm Danh nghĩa là một qui trình được chính thức hóa và có cấu trúc. Vấn đề được
nêu ra và mỗi thành viên trong nhóm liệt kê các ý tưởng, sau đó những ý tưởng này được ghi chép lại
từ mỗi người sử dụng phương pháp “quay vòng” mà không cần thảo luận. Khi tất cả các ý tưởng đã
được nêu ra, mỗi một ý tưởng sẽ được thảo luận để làm rõ và đánh giá. Sau đó mỗi thành viên xếp
hạng các ý tưởng và bỏ phiếu. Quyết định của cả nhóm sau đó được đưa ra bằng cách tập hợp các xếp
hạng lại với nhau. Kỹ thuật Delphi là một trong những phương pháp dự báo định tính phổ biến nhất,
thơng qua việc nắm bắt và chắt lọc nhiều bước những đánh giá chủ quan của một nhóm các chuyên gia.
Báo cáo về biến cố được gửi đến các thành viên trong nhóm và mỗi thành viên nhận xét về các biến cố
này. Qua nhiều vòng, thường ba hoặc bốn vòng, thường xuất hiện một tập hợp quan điểm và xếp hạng
đồng thuận. Để biết thêm thông tin và các phương pháp tiếp cận khác nhau, xem “Sổ tay các Phương
pháp Dự báo” của John Tydeman, Uỷ ban Dự báo, 1987 Canberra.
1

10

Bước kế tiếp là phân tích và xếp hạng rủi ro để quyết định xem những rủi ro nào
sẽ được xử lý hoặc dự phòng trên cơ sở xác suất của rủi ro, mức độ nguy cơ và tính
hiệu quả về chi phí của việc giảm nguy cơ đó so với các tác dụng khác với những
nguồn lực có sẵn được sử dụng (chi phí cơ hội). Tất cả các cơ quan quản lý thu đều
phải sử dụng hợp lý một nguồn lực xác định, thường là thấp hơn rất nhiều so với mức
cần thiết để đảm bảo mức độ tuân thủ tuyệt đối của mỗi NNT và tất cả NNT khi phát
sinh nghĩa vụ thuế. Điều đó có nghĩa rằng quản lý thuế có hiệu quả phải nhằm tối đa
hoá nguồn thu theo quy định của luật pháp về thuế mà vẫn củng cố được sự tin cậy của
cộng đồng đối với cơ quan thuế và bằng cách thể hiện được rằng hệ thống đang hoạt
động một cách đúng đắn. Do đó, cơ quan quản lý thu cần có phương pháp để quyết
định phân bổ nguồn lực một cách hợp lý nhất. Đây rõ ràng không phải là một nhiệm vụ
dễ dàng. Gắn liền với việc đưa ra các quyết định về phân bổ nguồn lực là vấn đề xác
định thứ tự ưu tiên của các biện pháp tăng cường tuân thủ. Những rủi ro chủ yếu là gì?
Những rủi ro đó liên quan đến những NNT nào? Xử lý những rủi ro này như thế nào để
có thể đạt được kết quả tốt nhất? Câu trả lời cho những câu hỏi này rất phức tạp do sự
đa dạng của hành vi của NNT (và đặc biệt là các yếu tố ẩn đằng sau những hành vi đó),
sự phức tạp của các vấn đề liên quan đến NNT và rất nhiều các yếu tố ảnh hưởng khác.
Vì tất cả các lý do trên mà các cơ quan quản lý thu cần phải có một quy trình có hệ
thống và có tổ chức nhằm xác định những vấn đề quan trọng trong việc tuân thủ về
thuế và các biện pháp xử lý đối với những rủi ro tuân thủ chủ yếu. Cơ quan thuế cũng
cần so sánh những rủi ro đã được ước tính với những tiêu chí về rủi ro mà tổ chức đã
thiết lập. Những tiêu chí về rủi ro này có thể bao gồm chi phí và lợi ích liên quan, các
yêu cầu về luật pháp, các nhân tố môi trường và kinh tế xã hội, sự quan tâm của các
bên liên quan cùng hưởng lợi...Vì vậy, cần đưa ra các quyết định về những rủi ro trọng
yếu đối với tổ chức và liệu từng rủi ro cụ thể nên chấp nhận hay xử lý [15]. Nhìn
chung, ở cấp độ lý thuyết, có bốn cách xử lý rủi ro, đó là:

11

Tránh rủi ro đó (ví dụ bằng cách thay đổi hệ thống để rủi ro đó khơng thể
xảy ra được nữa);
Giảm rủi ro đó (ví dụ bằng cách giảm khả năng và/hoặc hậu quả);
Chuyển rủi ro đó (ví dụ bằng hợp đồng, bảo hiểm hoặc qui định pháp luật);
Giữ rủi ro đó (ví dụ trong trường hợp khơng thể hoặc khơng hiệu quả về chi
phí để xử lý rủi ro đó).
Uỷ ban các vấn đề về thuế thuộc OECD (2004) đã xây dựng được mơ hình
xử lý rủi ro tn thủ phù hợp với các hành vi không tuân thủ pháp luật về thuế của
NNT như sau:

10
Quyết tâm không
tuân thủ

Áp dụng tồn bộ
các quyền lực
theo luật pháp

9
8

Doanh
nghiệp

Ngành
nghề

Khơng muốn tn
thủ nhưng sẽ tuân
thủ nếu CQT quan
tâm

Ngăn chặn
thông qua
các biện
pháp phát
hiện vi phạm

6
5

NNT
Xã
hội

7

Kinh
tế

Cố gắng tuân
thủ nhưng
không phải lúc
nào cũng
thành công

Chiến lược của

CQT là tạo áp
lực để giảm số
lượng NNT
không tuân thủ

Hỗ trợ
để tuân
thủ

4
3
2

Tâm lý

Sẵn sàng
tuân thủ
HÀNH VI
NNT

Tạo
điều
kiện
thuận
lợi

BIỆN PHÁP
CỦA CQT

1

0


12

Mơ hình tn thủ trên được nhiều nước sử dụng trong đánh giá hành vi tuân thủ
của NNT và biện pháp xử lý của CQT đối với các hành vi tuân thủ khác nhau. Hình
kim tự tháp thể hiện chiến lược xử lý tuân thủ của CQT, trong đó: cạnh bên trái của
kim tự tháp thể hiện hành vi tuân thủ của NNT, cạnh đối xứng bên phải thể hiện biện
pháp ứng xử của CQT đối với hành vi tuân thủ; mũi tên nằm trên đường trung tuyến
thể hiện chiến lược xử lý của CQT để nâng cao tính tuân thủ tự nguyện của NNT, cụ
thể:
Nếu hành vi của NNT là “sẵn sàng tuân thủ” thì biện pháp của CQT sẽ là
“tạo điều kiện thuận lợi” để NNT tuân thủ.
Nếu hành vi của NNT là “cố gắng tuân thủ nhưng khơng phải lúc nào cũng
thành cơng” thì biện pháp của CQT sẽ là “hỗ trợ” để NNT tuân thủ.
Nếu hành vi của NNT là “không muốn tuân thủ nhưng sẽ tuân thủ nếu CQT
quan tâm” thì biện pháp của CQT sẽ là “ngăn chặn thông qua các biện pháp
phát hiện vi phạm” để NNT tuân thủ.
Nếu hành vi của NNT là “quyết tâm khơng tn thủ” thì biện pháp của CQT
sẽ là “áp dụng toàn bộ quyền lực theo pháp luật” để bắt buộc NNT tuân thủ.
Chiến lược xử lý tuân thủ tập trung vào việc nghiên cứu hành vi tuân thủ của
NNT và đề xuất biện pháp xử lý phù hợp nhằm tạo áp lực để giảm số lượng NNT
không tuân thủ. Hành vi của NNT chịu tác động của các yếu tố trong môi trường hoạt
động và các yếu tố nằm trong bản thân của NNT, cụ thể các yếu tố trong mơi trường
hoạt động gồm: đặc tính ngành nghề kinh doanh; chiến lược kinh doanh; yếu tố xã hội;
yếu tố kinh tế; yếu tố tâm lý. Đồng thời hành vi tuân thủ cũng chịu tác động trực tiếp
của các yếu tố thuộc bản thân NNT như: mức độ đa dạng và phức tạp trong cơ cấu hoạt
động; chất lượng hệ thống kiểm sốt nội bộ: trình độ nhân viên, chất lượng các qui
trình kiểm sốt và hệ thống kế tốn, mức độ tn thủ các quy trình và hệ thống kế toán;

hành vi của các cá nhân tham gia vào hoạt động kinh doanh, người điều hành.


13

Đối với CQT có nhiệm vụ thu thuế thay mặt Chính phủ, kiểm sốt rủi ro tn
thủ ở cấp vĩ mơ, hay cấp chính sách, có thể được coi là việc nỗ lực đảm bảo rằng NNT
liên quan tuân thủ ở chỗ:
(1)

Đúng người nộp thuế (hay khách hàng) nộp
Khi có một rủi ro là khách hàng/NNT không đăng ký hoặc không nộp thuế, do

một lỗi trung thực, không để ý hoặc nhầm lẫn về các yêu cầu hoặc cố tình che giấu để
tránh bị tính thuế… thì khả năng và hậu quả của rủi ro này rõ ràng là phụ thuộc vào
loại đối tượng nộp thuế. Ví dụ, nếu một cơ sở kinh doanh có lãi lớn khơng nộp tờ khai,
số thuế bị bỏ qua có thể khá lớn trong khi đó nếu một người được nhận bảo hiểm
khơng nộp tờ khai, ảnh hưởng về số thu thuế có thể là không đáng kể. Do vậy, để giải
quyết các vấn đề phát sinh chi phí khơng cần thiết và khơng can thiệp vào công việc
của NNT này, người ta thường sử dụng phương pháp phân đoạn thị trường. NNT được
chia thành các nhóm hoặc bộ phận theo nhiều thuộc tính cho phép tập trung tốt hơn vào
các NNT có vẻ như có rủi ro đến số thu thuế khá cao thông qua hành vi tuân thủ (tỷ lệ
làm sai) và số thu thuế có liên quan (hậu quả bằng tiền của việc đối tượng nộp thuế làm
sai). Phân đoạn cho phép cơ quan thuế đối xử hiệu quả với các nhóm NNT một cách
tương tự – mặc dù vẫn cần phải thận trọng để đảm bảo rằng thực tế và hoàn cảnh của
mỗi NNT cụ thể được xem xét nếu cần thiết. Ngay cả ở cấp vĩ mô, những rủi ro về số
thu thuế của mỗi phân đoạn thị trường sẽ khác nhau. Do rủi ro khác nhau, nên cần
được xử lý một cách khác nhau để hạn chế mức độ rủi ro và tối ưu hoá kết quả kiểm tra
mang lại. Ví dụ, rủi ro về số thu từ các cá nhân không kinh doanh trong trường hợp các
hệ thống xác định NNT, đối chiếu số liệu về thu nhập và khấu trừ thuế tại nguồn hoạt

động tốt cho thấy thường xuất phát từ những kê khai chi phí hoặc các khoản khấu trừ
khác không đúng.
(2)

Đúng số thuế (và đúng thời điểm)
Đúng số thuế được hiểu rằng NNT kê khai và nộp đúng số thuế cần phải nộp.

Tại những nước có hệ thống thuế phát triển (nếu kiến thức về luật và các qui định về


14

thuế được phổ biến đúng và có sự hỗ trợ) hầu hết NNT có xu hướng nộp hầu hết các
loại thuế phải nộp. Điều này thường được gọi là trình độ tuân thủ tự nguyện, mặc dù
việc áp dụng rộng rãi các hệ thống thuế khấu trừ tại nguồn (hệ thống làm giảm những
hậu quả của việc không kê khai thu nhập) đảm bảo mức độ tuân thủ lớn hơn so với
trường hợp khơng áp dụng hệ thống đó. Tuy mức độ tuân thủ tự nguyện tại các nước có
hệ thống thuế phát triển thường là cao, nhưng ln có một mức độ khơng tn thủ phát
sinh vì nhiều lý do hay nguyên nhân:
o Những điểm không chắc chắn trong luật hoặc những phức tạp trong việc tính
tốn đúng số thuế có thể làm tăng đáng kể rủi ro là số thuế đúng đó khơng được
thu do lỗi trung thực hoặc khơng biết và nhầm lẫn từ phía NNT hoặc CQT.
o NNT cũng có thể lựa chọn tránh hoặc trốn việc tính tốn, và nộp đúng số thuế.
o NNT cũng có thể tính tốn, nhưng khơng thể nộp đúng số thuế phải nộp do hồn
cảnh lúc đó.
o Có thể có một số trục trặc nội bộ trong qui trình quản lý dẫn đến NNT khơng
tn thủ.
Vì tất cả những lý do này, cần công khai thừa nhận giá trị của việc tăng cường
các qui trình hỗ trợ NNT như là một phần của qui trình kiểm sốt rủi ro tn. Cùng với
việc chuyển sang cơ chế tự khai, tự nộp là nhấn mạnh hơn đến việc hỗ trợ đối tượng

nộp thuế “làm đúng” ngay từ đầu và tự nguyện chấp hành thơng qua việc giáo dục, hỗ
trợ có trọng điểm và tăng tính rõ ràng của luật thơng qua các cơng văn hướng dẫn và
đơn giản hóa.
CQT cần xây dựng được các kỹ thuật xác định mục tiêu cho biết khả năng
khơng tn thủ, thường là có liên quan đến việc đối chiếu các số liệu. Các kỹ thuật này
bao gồm việc đối chiếu:
Số liệu trên mẫu tờ khai với số liệu bên ngồi (ví dụ, số liệu về tiền lãi, danh
sách khách hàng v.v...);
Số liệu trên tờ khai với tiêu chuẩn của ngành, nghề, và đại lý;


15

Số liệu trên tờ khai với kết quả kiểm tra hoặc đánh giá rủi ro của ngành,
nghề tương tự, và tờ khai của các đại lý; hoặc
Số liệu bên ngoài với số liệu bên ngoài để tạo ra các trường hợp có thể xảy
ra.
Các kỹ thuật này đã được sử dụng nhằm làm tăng khả năng lựa chọn được
trường hợp khơng tn thủ nhất từ những NNT nhìn chung là tuân thủ. Việc sử dụng
các kỹ thuật xác định mục tiêu như vậy gắn liền với việc yêu cầu qui trình đánh giá và
kiểm sốt rủi ro phải được lập thành văn bản, chính thức hơn và được chuẩn hóa cho
phép các quyết định xác định mục tiêu không bị phê phán về sự thiên vị và tính khơng
cơng bằng.
1.3 Kinh nghiệm đánh giá và kiểm soát rủi ro của một số ngành, lĩnh vực và các
nước trên thế giới
1.3.1 Thực tiễn đánh giá và kiểm soát rủi ro
1.3.1.1 Kinh nghiệm của ngành Hải quan
Một trong những giải pháp hiện đại hóa hải quan được ngành áp dụng khi triển
khai Luật Hải quan sửa đổi (từ 1/1/2006) là áp dụng phương pháp quản lý hải quan
hiện đại dựa trên nền tảng của hoạt động thu thập, phân tích thơng tin và áp dụng kỹ

thuật quản lý rủi ro.
Hệ thống cơ sở dữ liệu: ngành Hải quan đã hình thành hệ thống đơn vị chuyên
trách thu thập, xử lý thông tin nghiệp vụ hải quan để phân tích thơng tin, xác định rủi
ro, thiết lập hồ sơ rủi ro, vận hành hệ thống để trợ giúp tích cực cho hoạt động thơng
quan.
Đánh giá và kiểm sốt rủi ro: thơng qua bộ tiêu chí rủi ro, với sự trợ giúp của
CNTT, cơ quan Hải quan có thể đánh giá, phân loại đối với doanh nghiệp và lơ hàng
xuất nhập khẩu, từ đó phân luồng lô hàng để áp dụng phương thức kiểm tra phù hợp.
Trong điều kiện lưu lượng hàng hóa xuất nhập khẩu ngày càng gia tăng, cơ quan Hải
quan sẽ không kiểm tra tất cả các lô hàng như trước mà tập trung kiểm tra vào những


16

lơ hàng trọng điểm, doanh nghiệp có độ rủi ro cao. Trong năm 2006, số tờ khai được
phân vào luồng Xanh (miễn kiểm tra chứng từ, miễn kiểm tra thực tế hàng hóa) là
48%; luồng Vàng (kiểm tra chứng từ, miễn kiểm tra thực tế hàng hóa) là 28%; luồng
Đỏ (kiểm tra chứng từ và kiểm tra thực tế hàng hóa) là 24%. Trong khi đó tỷ lệ kiểm
tra thực tế hàng hóa xuất nhập khẩu năm 2005 là gần 60%. Việc giảm tỷ lệ kiểm tra
hàng hóa vừa tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp, song cũng giúp giảm bớt áp
lực cho cơ quan Hải quan và nâng cao hiệu quả quản lý. Qua phân tích, phân loại
doanh nghiệp cho thấy tỷ lệ doanh nghiệp chấp hành pháp luật ngày càng nâng lên: từ
16% (tháng 1/2006) lên 29% (tháng 6/2006) và 39% (tháng 12/2006).
Những hạn chế: đánh giá của Tổng cục Hải quan cho thấy vẫn còn những hạn
chế về công tác thu thập, xử lý thông tin nghiệp vụ, về hành lang pháp lý, tổ chức,
nguồn nhân lực... Đặc biệt là nguồn thông tin phục vụ phân tích, đánh giá, nhất là
nguồn thơng tin ngồi ngành cịn thiếu và chưa được chuẩn hóa đầy đủ; kỹ thuật cơng
nghệ thơng tin cịn yếu, nhận thức của cán bộ cơng chức Hải quan chưa đáp ứng...
Ngồi ra rất nhiều ngành, lĩnh vực quan tâm đến quản lý rủi ro, đặc biệt là các
ngành tài chính, tính dụng, ngân hàng, bảo hiểm,... Mặc dù mỗi ngành, lĩnh vực tiếp

cận quản lý rủi ro ở các khía cạnh khác nhau nhưng tựu trung lại quản lý rủi ro là rất
quan trọng trong giai đoạn hội nhập hiện nay.
1.3.1.2 Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới
Để học tập kinh nghiệm của các nước trên thế giới, tác giả chọn các nước trong
khối OECD và Hoa Kỳ [14] vì: (i) các nước này rất phát triển trong lĩnh vực nghiên
cứu; (ii) hiện nay trong cải cách và hiện đại hoá ngành thuế, nước ta học tập rất nhiều
các nước trong khối này.
◊ Hoa Kỳ
Cơ quan thuế Liên Bang Hoa Kỳ (Internal Revenue Services - viết tắt là IRS)
thuộc Bộ Ngân khố là tổ chức chịu trách nhiệm thu các loại thuế.


17

Hệ thống cơ sở dữ liệu và phần mềm ứng dụng: IRS xây dựng một môi trường
thuận lợi cho việc lựa chọn hồ sơ kiểm tra để đáp ứng các mục tiêu chiến lược hiện
hành. Việc truy cập và sử dụng các nguồn dữ liệu bên trong hoặc bên ngoài; sử dụng
các phương tiện quản lý rủi ro tự động, và nâng cao chất lượng chọn lọc các hồ sơ
kiểm tra thông qua Hệ thống Cơ sở dữ liệu phụ thuộc (DDb). Hệ thống cơ sở dữ liệu
phụ thuộc (DDb) chỉ có thể chọn lọc một số vấn đề. Hầu hết các lưu trữ trong hệ thống
cơ sở dữ liệu phụ thuộc (DDb) liên quan đến các công việc trước khi hoàn đối với các
khoản khấu trừ thuế thu nhập và các vấn đề lợi dụng chế độ khấu trừ thuế cho người ăn
theo đối với các trường hợp sau hoàn. Hạn chế của hệ thống cơ sở dữ liệu phụ thuộc
(DDb): khơng thể cung cấp việc phân tích trường hợp/xu hướng/lịch sử (quá trình). Hệ
thống đưa ra các báo cáo cung cấp lịch sử của một trường hợp được chọn nhưng khơng
có khả năng phân tích một cách có hệ thống, và hệ thống hiện nay đưa ra những
phương pháp xử lý hạn chế hoặc không đưa ra phương pháp xử lý thay thế đối với
những vấn đề đã được lựa chọn. IRS xây dựng các phần mềm ứng dụng từ việc thu thập
dữ liệu, phân tích, đánh giá rủi ro,… và nhất là phần mềm trợ giúp việc ra quyết định.
Đánh giá và kiểm soát rủi ro: IRS chọn lựa các tờ khai đáp ứng các tiêu thức

được đưa ra trong quá trình lập kế hoạch chiến lược. Thông qua việc đánh giá rủi ro
tuân thủ, các lĩnh vực không tuân thủ mới phát sinh được xác định. Các phương pháp
tuân thủ dựa trên rủi ro (RBC) để xác định các đặc điểm không tuân thủ của mỗi chiến
lược hoạt động của NNT. Các chiến lược này thường rất phức tạp và thường xuyên liên
quan đến nhiều cấp bậc trong cơ cấu tổ chức, sự thành lập của một tổ chức kinh doanh
nước ngoài, tài khoản ngân hàng, quỹ tín thác và trong một số trường hợp, sử dụng thẻ
tiền gửi ngân hàng để chuyển tiền về nước. IRS tiến tới mục tiêu tự động hoá của RBC
trong môi trường làm việc tại cơ quan thuế và tại cơ sở thơng qua việc xây dựng mơ
hình kiểm tra dựa trên rủi ro và quy trình kiểm tra trên cơ sở rủi ro (CIMS). Tất cả các
dữ liệu về tính điểm rủi ro và khả năng giám sát đều cho phép cán bộ thuộc hai bộ phận
Nghiên cứu và Tuân thủ được truy cập. Điều này cho phép có thể triển khai nhanh hơn