Hoàn thiện quy định pháp luật về đối tượng quy định xét xử hành chính của toà án

B ộ G IÁ O D Ụ C V À Đ À O T Ạ O

BỘ T ư PH ÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
•

•

•

•

LƯƠNG HỮU PHƯỚC

HỌÀN THIỆN QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT
VÊ ĐỐI TƯỢNG XÉT xử HÀNH CHÍNH
CỦA TỒ ÁN
Chun ngành : Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật
Mã sơ
: 60.38.01

THƯ VIỆ N
ĨRƯỊNG ĐA! HOC LUẬT HA NƠI
PHỊNG ĐỌ C

LUẬN VĂN THẠC s ĩ LUẬT HỌC
•

•

•

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
T S . T rầ n M in h H ư ơ n g

H à N ội - 2006

•


MỤC LỤC
Trang
Phần mỏ đầu

2

Chương I: Lý luận về đối tượng xét xử hành chính của Tồ án

6

1.1. Quyết định hành chính, hành vi hành chính

6

1.1.1. Quan niệm về quyết định hành chính, hành vi hành chính

6

1.1.2. Phân loại quyết định hành chính

13

1.2. Đối tượng xét xử hành chính của Tồ án

16

1.2.1. Cơ sở xác định đối tượng xét xử hành chính của Tồ án

16

1.2.2. Nội dung đối tượng xét xử hành chính của Tồ án

24

Chương II: Các quy định pháp luật về đối tượng xét xử hành chính

30

của Tồ án và thực trạng xét xử các vụ án hành chính
2. ]. Quy định pháp luật về đối tượng xét xử hành chính của Tồ án

30

2.1.1. Quy định pháp luật một số nước trên thế giới về đối tượng
xét xử hành chính của Tồ án
2.1.2 Các quy định pháp luật Việt nam về đối tượng xét xử hành

32

chính của Tồ án
2.2 Thực trạng xét xử các vụ án hành chính

46

2.2.1. Những tồn tại, vướng mắc trong việc giải quyết, xét xử các

46

vụ án hành chính

2.2.2. Thực trạng quyết định hành chính, hành vi hành chính qua

48

hoạt động xét xử hành chính của Toà án
Chương III: Quan điểm và nội dung hoàn thiện các quy định

51

pháp luật về đối tượng xét xử hành chính của Tồ án
3.1 Những hạn chế của pháp luật về đối tượng xét xử hành chính

51

của Tồ án

3.2. Hoàn thiện pháp luật về đối tượng xét xử hành chính của Tồ

56

án.
3.2.1. Quan điểm hồn thiện pháp luật về đối tượng xét xử hành

56

chính của Tồ án.
3.2.2. Các nội dung cụ thể về hoàn thiện pháp luật về đối tượng xét

57

xử hành chính của Tồ án
Phần kết luận

70

Tài liệu tham khảo

72


MỞ ĐẨU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Khiếu kiện hành chính là việc cá nhân, tổ chức yêu cầu các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của mình, góp phần
bảo đảm pháp chế và nâng cao hiệu lực quản lý hành chính Nhà nước.
Từ 1/7/1996 Toà án nhân dân được giao thêm thẩm quyền xét xử các
khiếu kiện hành chính. Đây là chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta,
phù hợp với nguyện vọng chính đáng của nhân dân đồng thời cũng là mốc
đánh dấu bước đột phá trong quá trình cải cách tư pháp, cải cách hành chính ở

nước ta.
Thực tiễn cơng tác giải quyết khiếu kiện hành chính 10 năm qua cho
thấy chúng ta đã đạt được những kết quả tích cực thể hiện ở việc quyền và lợi
ích hợp pháp của người dân đã được bảo vệ, hoạt động của cơ quan hành chính
nhà nước ngày một hiệu quả hơn, bên cạnh đó ý thức tự giác đấu tranh của
người dân với sai phạm trong quản lý hành chính, bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của mình cũng dần được nâng cao.
Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm cần phát huy, cơng tác xét xử hành
chính tại Toà án trong những năm vừa qua cũng bộc lộ khơng ít hạn chế làm
ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả của việc giải quyết khiếu kiện hành chính,
hạn chế vai trị của Tồ án trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
người khiếu kiện.
Sự ra đời của Tồ hành chính cũng đặt ra một vấn đề lý luận cần làm
sáng tỏ đó là đối tượng mà cá nhân, tổ chức khiếu kiện và Tồ hành chính
kiểm tra, phán quyết là gì và sau đó Tồ hành chính sẽ phân tích, đánh giá đối
tượng xét xử đó như thế nào. Nếu không xác định được đối tượng xét xử hành
chính của Tồ án thì khơng thể xây dựng được cơ chế xét xử hành chính. Việc
nghiên cứu đối tượng xét xử hành chính của Tồ án là một cơng việc thiết thực
cho việc hồn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính và thiết

lập cơ

chế khiếu kiện tố tụng hành chính ở nước ta hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu.
Trong những năm vừa qua đã có khơng ít những đề tài, cơng trình
nghiên cứu về tổ chức hoạt động xét xử hành chính góp phần xây dựng hệ
thống quan điểm khoa học về hoạt động xét xử hành chính và nâng cao hiệu
quả cơng tác xét xử hành chính của Tồ án. Có thể nêu ra những đề tài như:
"M ột sô vấn đ ề về tài p h á n hành chính ở V iệt N a m " , NXB Chính trị Quốc

gia, 1994 của TS. Lê Bình Vọng; " Thiết lập tài phán hành chính 6 nước
ra", NXB TP Hồ Chí Minh, 1996 của TS. Đinh Văn Mậu và TS. Phạm Hổng
Thái; Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: " Q uyết định hành chính, hành vi
hành chính - đơi tượng xét x ử của Toà á n ” do TS. Phạm Hồng Thái chủ trì
đề tài, bảo vệ năm 2000.
Nhiều bài viết đăng trên các tạp chí cũng đã đề cập đến những khía
cạnh khác nhau về đối tượng xét xử hành chính của Tồ án như: " Đơi tượng
xét x ử hành chính của Tồ á n ” của TS. Phạm Hồng Thái - Tạp chí quản lý
nhà nước số 4/1996; " N hữ ng quyết định hành chính, hành vi hành chính
thuộc thẩm quyên tài phán của Tồ án và sụ phân tích đánh giá những
hoạt động của Tồ án hành ch ín h " của PTS. Đinh Văn Mậu - Tạp chí Luật
học số 6/2000; " v ề xác định các căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết
định hành chính trong xét x ử các vụ án hành c h ín h ” của Ths. Nguyễn Văn
Quang - Tạp chí Luật học số 4/2004.
Cũng có một số Luận văn cao học nghiên cứu về thẩm quyền của Tồ
hành chính trong đó đề cập đến những vấn đề [ý luận và thực tiễn về đối tượng
xét xử hành của Toà án như: " Thẩm quyền của Tồ hành c h ín h " của Ths.
Hồng Quốc Hồng; " Thẩm quyền xét x ử hành chính của Toà án nhản
d á n " của Ths. Nguyễn Mạnh Hùng.
Các cơng trình nghiên cứu trên đã đề cập đến các khía cạnh khác nhau
về đối tượng xét xử hành chính của Tồ án với tính chất là một bộ phận của
thám quyền xét xử hành chính. Nhưng do phạm vi nghiên cứu, mục đích
nghiên cứu của mỗi cơng trình đó khác nhau mà chưa đi sâu nghiên cứu một
cách tồn diện về đối tượng xét xử hành chính của Toà án. Hơn nữa việc
nghiên cún đối tượng xét xử hành chính của Tồ án lại là một q trình dựa
trên cơ sở lý luận và thực tiễn đầy đủ về thẩm quyền xét xử hành chính, dựa
trên các quan điểm chí đạo của Đảng và thực trạng nền hành chính, dựa vào
kết q cơng tác giải quyết khiếu kiện hành chính qua từng giai đoạn cụ thể.
Do vậy những cơng trình nghiên cứu đó cũng cần thiết phải được bổ sung,

hoàn thiện thêm kể cả về mặt lý luận và thực tiễn để dần hình thành mộl hệ
thống quan điểm khoa học về đối tượng xét xử hành chính của Tồ án.
Mặc dù việc nghiên cứu về đối tượng xét xử hành chính của Tồ án đã
được quan tâm xem xét ở nhiều góc độ khác nhau nhung do xét xử hành chính
ở Việt Nam cịn nhiều vấn đề mới mẻ, nhiều vấn đề pháp luật thực định còn
chưa rõ ràng, cụ thể, còn mâu thuẫn chổng chéo, xuất phát từ thực tế chúng ta


xây dựng Tồ án hành chính trong điều kiện chưa xác định được cơ chế trách
nhiệm hành chính rõ ràng, chưa xây dựng được chế độ công chức, công vụ.
Do vậy đến nay vẫn chưa có đề tài nào nghiên cứu về đối tượng xét xử hành
chính của Tồ án một cách tồn diện.
Xuất phát từ tính cấp thiết của đề tài và tình hình nghiên cứu nêu trên,
tói chọn đề tài luận văn cao học luật: " H oàn thiện quy định pháp luật vê đôi
tượng xét x ử hành chính của Tồ á n ”
3. Phạm vi nghiên cứu của đề tài
Trong khuổn khổ hạn chế của luật văn cao học, đề tài chỉ tập trung
nghiên cứu những vấn đề cơ bản nhất về khái niệm, đặc điểm, tính chất quyết
định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng xét xử của Toà án và đưa ra
phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về đối tượng xét xử hành chính
của Tồ án.
4. Mục đích và nhiệm vụ nghicn cứu
Mục đích nghiên cứu của đề tài là xác định một cách có hệ thống, tồn
diện về đối tượng xét xử hành chính của Tồ án, chỉ ra những nội dung thiết
yếu trong quy định pháp luật về đối tượng xét xử hành chính của Tồ án tạo cơ
sở cho việc đánh giá thực trạng và đề ra giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của
hoạt động ban hành quyết định hành chính và hoạt động xét xử hành chính
của Tịa án.
Xuất phát từ mục đích đó, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài là:
- Nghiên cứu quan niệm quyết định hành chính, hành vi hành chính là

đối tượng xét xử của Toà án.
- Nghiên cứu các căn cứ để cơ quan nhà nước có thẩm quyền giới hạn
phạm vi các loại việc là đối tượng xét xử hành chính của Tồ án.
- Nghiên cứu thực trạng pháp luật quy định về đối tượng xét xử hành
chính của Tồ án và thực tiễn xét xử hành chính. Chỉ ra những hạn chế, vướng
mắc và đưa ra các giải pháp hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả xét xử hành
chính của Tồ án đồng thời tăng cường năng lực của cơ quan hành chính nhà
nước.
5. Phương pháp nghiên cứu.
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa
Mác-Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối của Đảng về xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong điều kiện phát triển kinh tế thị
trường, các quan điểm của Đảng về cải cách tư pháp, cải cách hành chính,


hồn thiện về tổ chức và hoạt động cua Tịa hành chính. Ngồi ra, đề tài cũng
sư đung các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp hệ thống, phân
tích, so sánh, tổng hợp. thống kê, lịch sử cụ thể.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Đề tài có những đóng góp nhất định về lý luận và thực tiễn, góp phần
xây dựng hệ thống lý luận về đối tượng xét xử hành chính của Tồ án. Kết quả
nghiên cứu của đề tài có thể được sử dụng để phục vụ chương trình xây dựng
Luật tơ tụng hành chính. Các luận cứ và kiến nghị của đề tài có độ tin cậy và
có giá trị tham khảo trong công tác nghiên cứu và thực tiễn xét xử các vụ án
hành chính tại Tồ án.
7. Kết quả nghiên cứu mới của luận văn.
Luận văn có một số kết quả nghiên cứu mới như sau:
- Đưa ra khái niệm khoa học về quyết định hành chính, hành vi hành
chính.
- Tìm ra những điểm bất cập trong pháp luật hành chính, đề ra phương

hướng sửa đổi bổ sung nhằm hồn thiện hệ thống pháp luật về tố tụng hành
chính.
- Đề xuất giải pháp cho việc giải quyết vướng mắc phát sinh trong thực
tiễn giải quyết vụ án hành chính.
8. Bơ cục của luận văn
Ngồi phần mị đầu và phần kết luận, luận văn gồm có ba chương:
- Chương I: Lý luận về đối tượng xét xử hành chính của Toà án.
- Chưo'ng II: Các quy định pháp luật về đối tượng xét xử hành chính
của Tồ án và thực trạng xét xử các vụ án hành chính.
- Chương III: Quan điểm và nội dung hoàn thiện pháp luật về đối
tượng xét xử hành chính của Tồ án.


CHƯƠNG I
LÝ L U Ậ N VỂ Đ Ố I TƯ Ợ N G X ÉT x ử HÀNH C H ÍN H CỦA TỒ ÁN

1 1.QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH, HÀNH VI HÀNH CHÍNH
1.1.1.Quan niệm về quyết định hành chính, hành vi hành chính
Trong khoa học tổn tại nhiều quan niệm khác nhau về khái niệm quyết
định, có người coi quyết định là hành động, hành vi, là sự lựa chọn các
phương án, là mệnh lệnh, chỉ thị, là văn bản, có quan niệm coi quyết định là
sự thể hiện ý chí quyền lực nhà nước, là kết quả và hình thức biểu hiện của
hoạt động quản lý nhà nước. Tuy nhiên, để nhìn nhận đúng bản chất của quyết
định hành chính với tính chất là phương tiện, là một khâu trong hoạt động
quản lý nhà nước, cần phải gắn với chú thể quản lý. ở đây các cơ quan nhà
nước là chủ thể quản lý, hoạt động cúa các cơ quan này là hoạt động mang
tính quyền lực - pháp lý, nhân danh nhà nước, đại diện cho quyền lực nhà
nước, thể hiện ý chí Nhà nước. Quyết định hành chính là hình thức, là phương
tiện của cơ quan nhà nước khi thực hiện hoạt động quản lý, do vậy nó mang
tính quyền lực - pháp lý. Thực chất quyết định hành chính là kết quả của sự

thể hiện ý chí quyền lực nhà nước. Do đó ở dạng chung nhất có thể định nghĩa
quyết định hành chính là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực nhà nước của các
cơ quan hành chính nhà nước hoặc những người có thẩm quyền trong cơ quan
hành chính nhà nước.
Quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật do vậy nó mang
đầy đủ tính chất của một quyết định pháp luật, đó là tính ý chí, tính quyền lực
nhà nước và tính pháp lý.
-

Tính ý chí và tính quyền lực nhà nước của quyết định hành chính được

thể hiện ở khía cạnh: quyết định hành chính có nội dung là sự đơn phương thể
hiện một cách chính thức, cơng khai ý chí nhà nước với ý nghĩa mang tính bắt
buộc phải thực hiện đối với các đối tượng có liên quan. Việc thể hiện chính
thức, cơng khai ý chí nhà nước trong quyết định hành chính là cơ sở cần thiết
đổ quyết định hành chính được tơn trọng và đảm bảo thực hiện bằng nhà nước.


- Tính pháp lý của quyết định hành chính được thể hiện ở hai khía cạnh:
ở khía cạnh ihứ nhất, quyết định hành chính phái được ban hành theo
quy định của pháp luật về kết cấu nội dung và hình thức biểu hiện.Việc pháp
luật quy định về kết cấu nội dung và hình thức biểu hiện của quyết định hành
chính không chỉ nhằm đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ của quyết định hành
chính mà là điều kiện cần để quyết định hành chính có thể biểu đạt một cách
chính xác, đầy đủ và có hiệu quả ý chí của nhà nước.
Tính pháp lý của quyết định hành chính cịn thể hiện ở "hệ quả pháp lý
của nó" [Trl 16,18]. Việc ban hành quyết định hành chính thể hiện chính thức,
cơng khai ý chí của Nhà nước với hệ quả là tạo cơ sở pháp lý cần thiết cho
quán lý hành chính nhà nước như là đặt chủ trương, chính sách, nhiệm vụ
quản lý, han hành, sứa đổi hoặc bãi bỏ các quy phạm pháp luật hoặc là tạo cơ

sở cho việc làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ thể
thông qua việc đơn phương xác định, thay đổi hoặc bãi bỏ các quyền và nghĩa
vụ của những cá nhàn, tổ chức nhất định. Tuỳ vị trí của cơ quan hành chính
nhà nước trong hệ thống các cơ quan đó mà quyết định pháp luật của chúng có
hiệu quả pháp lý khác nhau.
Ngồi những đặc điểm chung, quyết định hành chính cịn mang những
đặc điếm riêng:
- T h ứ nhất, quyết định hành chính do các chủ thể quản lý nhà nước có
thấm quyền ban hành, mà trước hết và chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà
nước và những người có thẩm quyền trong các cơ quan đó.
Phần lớn các quyết định hành chính đều do cơ quan hành chính nhà
nước ban hành, vì các cơ quan này có chức năng quản lý hành chính nhà nước;
thẩm quyền của các cơ quan này chủ yếu bị giới hạn trong lĩnh vực quản lý
hành chính nhà nước. Mặt khác các cơ quan hành chính nhà nước chủ yếu ban
hành quyết định hành chính để tổ chức đời sống xã hội, quyết định những vấn
đề liên quan trực tiếp đến quyền lợi các cá nhân, tổ chức. Vì vậy các quyết
định hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm


quyền trong cơ quan này ban hành được xã hội đặc biệt quan tâm, đổng thời
nó cũng là đối tượng chủ yếu của khiếu kiện hành chính.
- T h ứ hai: Quyết định hành chính được ban hành nhằm thực hiện các
nhiệm vụ hay giải quyết các công việc trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà
nước.
Trong q trình quản lý hành chính nhà nước, chủ thê quản lý hành
chính nhà nước chủ yếu sử dụng các quyết định hành chính để thực hiện
nhiệm vụ hay giải quyết cơng việc thuộc thẩm quyền của mình. Tuỳ thuộc vào
tính chất các cơng việc hay nhiệm vụ mà quyết định hành chính hướng tới giải
quyết, người ta có thể chia quyết định hành chính thành 3 loại là quyết định
chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt.

- T h ứ ba: Quyết định hành chính làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt
quan hệ pháp luật hành chính cụ thể và được ban hành theo thủ tục hành chính
và dưới những hình thức nhất định do pháp luật quy định.
Thủ tục hành chính là: "thủ tục thực hiện thẩm quyền trong hoạt động
quan lý hành chính Nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước"
ỊTr 170,33 Ị. Vì vậy, với tư cách là biểu hiện tập trung của việc thực hiện thẩm
quyền quản lý hành chính nhà nuớc, quyết định hành chính phải được ban
hành theo thủ tục hành chính, tức là phải tuân thủ các nguyên tắc, các trình tự
kế tiếp nhau trong việc giải quyếl các vụ việc phát sinh trong q trình quản lý
hành chính nhà nước.
Nội dung của quyết định hành chính cần phải thể hiện bằng hình thức
rõ ràng, dễ hiểu, dễ áp dụng, dễ lưu trữ, nhất là với những quyết định quan
trọng, được áp dụng nhiều lần. Trong số các hình thức biểu hiện quyết định
hành chính do pháp luật hành chính quy định thì văn bản là hình thức phổ biến
nhất và đáp ứng được yêu cầu trên. Tuy nhiên do yêu cầu của thực tiễn quản
lý, pháp luật cho phép ban hành một số quyết định hành chính dưới hình thức
phi văn bản như ngơn ngữ nói, cờ hiệu, đèn hiệu, cịi hiệu, hoặc dưới hình thức
biển báo giao thơng.


Tóm lại: Q uyết định hành chính là kết quả của sự thê hiện ý chí đơn
phương của các chủ thê quan lý hành chính nhà nước trên cơ sở và đế thi
hành luật nhằm đặt ra n h ữ n g chủ trương, chính sách, nhiệm vụ của hoạt
động quẩn lý h à n h chính nhà nước hoặc giải quyết nhữ ng công việc phát
sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, có tính bắt buộc vói các
đơi tượng có liên quan.
Ngồi quyết định hành chính, hành vi hành chính cũng là sự thể hiện
đơn phương áp đặt ý chí nhà nước có tính bắt buộc phải chấp hành và ảnh
hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của các cá nhân, tổ chức, cơ quan là đối
tượng quản lý hành chính nhà nước. Thực chất việc ban hành quyết định hành

chính cũng là dạng của hành vi hành chính. Vì vậy, việc làm sáng tỏ khái
niệm hành vi hành chính cũng rất cần thiết với việc xác định và thực hiện
thẩm quyền xét xử hành chính của Tồ án.
" Hành vi hành chính là một dạng của hành vi cơng vụ nói chưng được
thực hiện trong hoạt động chấp hành, điều hành" [Tr27,18j. Theo từ điển giải
thích thuật ngữ luật học: " cơng vụ" là " hoạt động mang tính nhà nước, vì lợi
ích xã hội, lợi ích nhà nước, lợi ích chính đáng của cơng dân."
Hành vi cơng vụ có một sơ đặc trưng cơ bản sau: Chú yếu do đội ngu
cán bộ công chức trong cơ quan nhà nước thực hiện; Là những hoạt động đặc
thù, được tiến hành thường xuyên với mục đích quản lý, bảo vệ trật tự xã hội,
hỗ trợ cho các hoạt động xã hội và phục vụ con người; Được đảm bảo thực
hiện bằng quyền lực nhà nước.
Tuy nhiên, khi đề cập đến nhiệm vụ và công vụ, chúng ta có thể nhận
thấy đây là vấn đề cịn chưa được định nghĩa trong các văn bản pháp luật. Vì
vậy, việc xác định nhiệm vụ, cơng vụ và gì và mối quan hệ giữa chúng là việc
làm cần thiết giúp cho các đương sự khiếu kiện đúng những hành vi mà pháp
luật quy định được khiếu kiện.
Hành vi hành chính được thực hiện dưới hai hình thức nhiệm vụ và cơng
vụ. Nó giống nhau ở chỗ đều do đội ngũ cán bộ cơng chức có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính tiến hành ( khơng phải là cán bộ, công chức thuộc


cơ quan nhà nước khác). Hoạt động này được thực hiện theo trật tự do pháp
luật quy định, được đảm bảo bằng quyền lực nhà nước và chủ thể khi thực
hiện được sử dung quyền lực nhà nước.
Sự khác nhau giữa nhiệm vụ và công vụ ở chỗ nếu công vụ được tiến
hành thường xuyên, liên tục thì nhiệm vụ chỉ được tiến hành trong khoảng
thời gian nhất định, vì mục đích nhất định. Thơng thường khi muốn thực hiện
cơng vụ nào đó phải tiến hành nhiều nhiệm vụ khác nhau.
Như vậy, hành vi hành chính cũng mang đầy đủ đặc điểm của hành vi

cơng vụ nói chung, cũng như tính ý chí, quyền lực nhà nước và tính pháp lý.
Tính ý chí: các chủ thể thực hiện hành vi hành chính phải là cơ quan, tổ
chức, cá nhân được nhà nước trao quyền đơn phương thực hiện hành vi hành
chính thể hiện một cách chính thức, cơng khai ý chí nhà nước để tổ chức thực
hiện pháp luật. Điều này được quyết định bởi mục đích của hành vi hành
chính là nhằm thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ. Đó cũng là căn cứ xác định tính
quyền lực nhà nước của hành vi hành chính, tính quyền lực của hành vi hành
chính địi hỏi hành vi đó phải được tơn trọng, nhũng đối tượng có liên quan
phải có nghĩa vụ phục tùng hành vi đó, nếu chống lại sẽ bị áp dụng các biện
pháp cưỡng chế theo quy định của pháp luật.

Tính pháp lý của hành vi hành chính được thể hiện ở hình thức pháp lý
và hệ quả pháp lý của hành vi đó. Các hành vi hành chính phải được thực hiện
trên cơ sở pháp luật. Pháp luật quy định một cách cụ thể về chủ thể, trường
hợp, trình tự và phạm vi thực hiện các hành vi hành chính trên cơ sở đảm bảo
trật lự cơng vụ, đảm bảo sự thống nhất trong toàn bộ hoạt động của nhà nước. .
Các hành vi hành chính được thực hiện trên cơ sở quyền lực nhà nước sẽ
phát sinh hệ quả pháp lý. Tức là hành vi hành chính có khả năng làm phát
sinh, thay đổi hay chấm dứt các quyền, nghĩa vụ pháp lý cụ thể của cá nhân,
tổ chức xác định. Vì vậy, các hành vi hành chính đều có khả năng xâm hại đến
các quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân tổ chức đó.
Bên cạnh những đặc điểm chung, hành vi hành chính cũng có những
đặc điểm đặc thù phân biệt với các dạng hành vi công vụ khác. Những đặc thù


này xuất phát từ quan điểm cho rằng hành vi hành chính là hành vi cơng vụ
trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Những đặc thù đó là:
*

T h ứ nhất: hành vi hành chính do các chủ thể quản lý hành chính nhà

nước có thấm quyền thực hiện mà trước hết và chủ yếu là các cơ quan hành
chính nhà nước và những người có thẩm quyền trong cơ quan đó.
Khơng phải cơng chức nào trong cơ quan hành chính cũng là người có
thám quyền, khái niệm thấm quyền là hệ thống các quyền hạn mang tính nhà
nước-pháp luật. Do vậy người có thẩm quyền phải là người đại diện theo pháp
luật do cơ quan, được thay mặt cơ quan thực hiện thẩm quyền đó
Các cơ quan hành chính nhà nước có chức năng quản lý hành chính nhà
nước, nên các cơ quan này và những người có thấm quyền trong cơ quan đó
thực hiện phần lớn các hành vi hành chính để thực hiện các cơng việc quản lý
hành chính thuộc thẩm quyền. Cũng như quyết định hành chính, hành vi hành
chính do cơ quan hành chính nhà nước hay người có thẩm quyền trong cơ
quan đó thực hiện thường liên quan đến quyền, lợi ích của các cá nhân, tổ
chức khơng trực thuộc mình là đối tượng của quản lý hành chính. Vì vậy các
hành vi hành chính này thường là đối tượng của khiếu kiện hành chính trước
rp

V /

lồ án.
Ngồi cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan, tổ chức, cá nhân được

nhà nước trao quyền quản lý hành chính nhà nước cũng thực hiện một số hành
vi hành chính để thực hiện các cơng việc quản lý thuộc thấm quyền của mình.
Các hành vi hành chính do các cơ quan, tổ chức, cá nhân này thường chỉ giới
hạn trong công tác xây dựng, ổn định chế độ công tác nội bộ của cơ quan, tổ
chức mình hoặc là trong một số trường hợp nhất định đối với một số công việc
tự quản mà các cơ quan hành chính khơng trực tiếp quản lý. Vì vậy, các hành
vi hành chính này thường khơng phải là đối tượng của khiếu kiện hành chính.
Mặt khác không phải tất cả các hành vi công vụ của các cơ quan hành

chính nhà nước hay người có thẩm quyền trong cơ quan đó đều là hành vi
hành chính mà chỉ có những hành vi cơng vụ nhằm thực hiện thẩm quyền
quản lý hành chính nhà nước mới là hành vi hành chính. Các hành vi cơng vụ


cua cơ quan hành chính nhà nước hay người có thấm quyền trong cơ quan đó
nhằm thực hiện thấm quyền trong lĩnh vực lập pháp hoặc tư pháp thì khơng
được coi là hành vi hành chính ví dụ hành vi trình dự án luật ra quốc hội cuả
chính phủ hay hành vi của cơ quan hải quan, công chức hải quan thực hiện
trong quá trình khởi tố, điều tra vụ án hình sự theo quy định của pháp luật tố
tụng hình sự thì khơng phải là hành vi hành chính.
*

T h ứ hai: hành vi hành chính nhằm thực hiện các cơng việc quản lý

hành chính nhà nước theo thủ tục hành chính.
Cũng như các quyết định hành chính, hành vi hành chính hướng tới việc
thực hiện các cơng việc thuộc thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước của
chủ thể hành vi theo thủ tục hành chính. Nhưng quyết định hành chính và
hành vi hành chính khơng đổng nhất với nhau. Cụ thể là:
Mặc dù việc ban hành quyết định hành chính cũng là một dạng hành vi
hành chính, nhưng quyết định hành chính khơng phải là hành vi hành chính.
Vì hành vi hành chính ln gắn với chủ thể của hành vi. Hành vi hành chính
chí phát huy hiệu lực pháp lý khi chủ thể quản lý hành chính nhà nước thực
hiện hành vi đó. Cịn quyết định hành chính có hiệu lực pháp lý độc lập với
chủ thể ban hành ra nó. Một khi quyết định hành chính đã được ban hành theo

đúng pháp luật thì nó có hiệu lực bắt buộc khơng chỉ với các đối tượng quản lý
có liên quan mà có hiệu lực bắt buộc với chính chủ thể đã ban hành ra nó.
Thực tế cho thấy nhiều quyết định hành chính vẫn phát huy hiệu lực pháp lý

ngay cả khi chủ thể ban hành ra nó khơng cịn tồn tại.
Quyết định hành chính và hành vi hành chính cịn khác nhau ở tính chất
tổ chức thực hiện pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước. Nếu như các
quyết định hành chính bao gồm quyết định hành chính chủ đạo được ban hành
nhằm thực hiện nhũng nhiệm vụ chiến lược chung, quan trọng trong cả nước,
trong một vùng lãnh thổ nhất định, quyết định hành chính quy phạm được ban
hành nhằm đáp ứng nhu cầu điều chỉnh đối với các loại quan hệ xã hội và
quyết định hành chính cá biệt được ban hành để giải quyết công việc cụ thể
phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước thì hành vi hành chính


chí là cách tổ chức thực hiện pháp luật trực tiếp trong những trường hợp vụ thể
đối với những đối tượng cụ thể, xác định.
Việc thực hiện hành vi hành chính có thể là sự hiện thực hố quy phạm
pháp luật trong những trường hợp cụ thể nhưng cũng có thể là việc thi hành
nội dung của quyết định hành chính, ngày cả trong trường hợp đó là quyết
định hành chính cá biệt.
Tóm lại, các hành vi hành chính đều có khả năng xâm hại đến các
quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Vì vậy pháp luật cần quy định
quyền khiếu kiện hành chính của cá nhân, tổ chức đối với tất cả hành vi hành
chính. Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào quan điểm và điều kiện kinh tế - xã hội mà
mỗi nhà nước có quy định khác nhau về loại hình hành vi hành chính thuộc
đối tượng khởi kiện hành chính ra Tồ án.
1.1.2. Phân loại quyết định hành chính
Phân loại quyết định hành chính dựa vào nhiều căn cứ khác nhau tuỳ
theo nhu cầu của chú thể nghiên cứu. Có thể phân loại theo cơ quan ban hành,
phân loại theo hình thức thể hiện. Đặc biệt cách phân loại theo tính chất pháp
lý có ý nghĩa lý luận và thực tiễn hết sức quan trọng, ở đây chỉ tập trung nói
tới cách phàn loại này.
Theo tính chất pháp lý, các quyết định hành chính phân ra thành các

loại sau:
Quyết định hành chính chủ đạo có nội dung là những chú trương, chính
sách, giải pháp lớn về quản lý hành chính nhà nước có tính chất chung làm cơ
sở cho việc ra các quyết định quy phạm hoặc các quyết định cá biệt; được ban
hành nhằm thực hiện những nhiệm vụ chiến lược chung, quan trọng trên phạm
vi cả nước hay một vùng lãnh thổ nhất định, có khả năng ảnh hưởng đến nhiều
đối tượng, nhiều lĩnh vực khác nhau của quản lý hành chính nhà nước nhưng
lại không ảnh hưởng đến quyền lợi của các tổ chức, cá nhân cụ thể. Do đó các
quyết dịnh hành chính chủ đạo thường khơng được coi là đối tượng của khiếu
kiện hành chính.


Quyết định hành chính quy phạm có nội dung là các quy phạm pháp
luật dược han hành nhằm thực hiện nhiệm vụ lập quy trong lĩnh vực quán lý
hành chính nhà nước, trên cơ sở chấp hành luật, pháp lệnh nhằm đáp ứng nhu
cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong các lĩnh vực khác nhau của
quản lý hành chính nhà nước.
Tuy quyết định hành chính quy phạm cũng không trực tiếp làm ảnh
hưởng đến quyền lợi của các cá nhân, tổ chức cụ thể nhưng lại là cơ sở pháp lý
để chủ thể quản lý hành chính nhà nước đáp ứng hay hạn chế những quyền và
lợi ích của các cá nhân, tổ chức đó. Vì vậy thơng thường các quyết định hành
chính quy phạm cũng không phải là đối tượng trực tiếp của khiếu kiện hành
chính.
Tuy vậy, tuỳ thuộc vào quan niệm và từng chế độ xã hội khác nhau, tuỳ
thuộc vào sự phát triển cứa nền dân chủ và chế độ nhà nước pháp quyền ở mỗi
quốc gia mà quyết định hành chính quy phạm cũng có thể là đối tượng xét xử
hành chính của Tồ án.
Quyết định hành chính cá biệt có nội dung là các mệnh lệnh pháp luật
cụ thể được ban hành trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội cụ thể phát sinh
trong quản lý hành chính nhà nước giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân xác

dịnh. Vì vậy các quyết định loại này được các chủ thể quản lý hành chính nhà
nước sử dụng một cách phổ biến và thường xuyên nhằm tổ chức chí đạo thực
hiện pháp luật một cách trực tiếp đối với những cá nhân, tổ chức cụ thể thuộc
quyền.
Với ý nghĩa đó quyết định hành chính cá biệt ngồi những đặc điểm
chung của quyết định hành chính cịn có những đặc thù sau:
- Quyết định hành chính cá biệt chỉ áp dụng đối với một vụ việc cụ th ể
Quyết định hành chính cá biệt chỉ được áp dụng với một vụ việc bao
gồm những sự kiện xác định tương đồng có mối liên hệ hữu cơ với nhau mà
theo quy dịnh pháp luật không thể tách biệt hay kết hợp với những sự kiện
khác. Ví dụ khơng thể ban hành quyết định có nội dung xử phạt hành chính
đối với người vi phạm và đồng thời khen thưởng đối với người có thành tích


trong tố giác người vi phạm đó; hoặc khơng thể ban hành quyết định hành
chính để xử lý một vi phạm hành chính mà một quyết định thì phạt tiền cịn
quyết định kia thì tước quyền sử dụng giấy phép đối với người vi phạm.
Tuy nhiên, việc xác định một vụ việc cụ thể cần phải dựa theo quy định
của pháp luật. Ví dụ thơng thường một vi phạm hành chính chỉ bị xử phạt một
lần bằng một quyết định xử phạt với 2 nội dung, nội dung thứ nhất ỉà xử phạt
hành chính với người vi phạm, nội dung thứ hai là áp dụng biện pháp khắc
phục hậu quả với người vi phạm. Tuy nhiên có những trường hợp các biện
pháp khắc phục hậu quả do vi pham hành chính gây ra có thể được áp dụng
dộc lập bằng một quyết định riêng ( xem điều 10 Pháp lệnh xử lý vi phạm
hành chính năm 2002.
- Quyết định hành chính cá biệt chỉ có hiệu lực đối với một hoặc một
sô cá nhân, tổ chức cụ thể.
Trong một vụ việc cụ thể sẽ bao gồm những sự kiện xác định chỉ có thể
gắn với những đối tượng xác định cụ thể. Do đó quyết định hành chính cá biệt

khơng chỉ là sự cụ thể hoá quy phạm pháp luật trong những trường hợp cụ thể
mà còn là sự cá biệt hoá quy phạm pháp luật đối với những đối tượng xác định
cụ thể với những đặc điểm xác định về tên gọi, nơi cư trú. Với những lý do

này, nội dung của quyết định hành chính cá biệt phải xác định một cách chính
xác, cụ thể về diện đối tượng mà quyết định phát huy hiệu lực; ngoài những
đối tượng đó, quyết định hành chính khơng phát sinh hiệu lực. Đây là điểm
khác biệt quan trọng giữa quyết định hành chính cá biệt và quyết định hành
chính quy phạm.
- Quyết định hành chính được áp dụng một lần.
Quyếl định hành chính cá biệt là sự cụ thể hố quy phạm pháp luật
trong một tình huống cụ thể đã phát sinh trong thực tiễn và không thể lặp lại
với những hoàn cảnh chứa đựng cả dấu hiệu chung mà quy phạm pháp luật đã
dự liệu và cả những dấu hiệu riêng biệt đơn nhất về điều kiện, hoàn cảnh mà
trước hết là không gian, thời gian xảy ra vụ việc. Vì vậy quyết định hành


chính cá biệt khơng thể phát huy hiệu lực pháp lý ngoài những trường hợp cụ
thể, cá biệt mà trong đó quyết định này đã được ban hành .
Cần phải phân biệt giữa hiệu lực pháp lý và giá trị pháp lý của quyết
định hành chính cá biệt. Quyết định hành chính cá biệt khi đã được thi hành
thì đương nhiên sẽ chấm dứt hiệu lực pháp lý. Tuy nhiên, quyết định đó vẫn có
giá trị pháp lý làm căn cứ để tổ chức thực hiện pháp luật, có giá trị chứng cứ
trước Toà án khi tiến hành giải quyết một vụ việc cụ thể.
-

Quyết định hành chính cá biệt thường có tính đơn phương và tính

chấp hành ngay
Tính đơn phương và tính chấp hành ngay là những đặc tính cơ bản của

quyết định hành chính cá biệt, nhờ đó quyết định hành chính được ban hành
và có hiệu lực khác với bản án của Tồ án.
Tính đơn phương của quyết định hành chính thể hiện ở chỗ cơ quan
hành chính có thẩm quyền tự mình, do mình quyết định mặc dù có tham khảo
ý kiến của các tổ chức và cá nhân hĩai quan; nghĩa là cơ quan hành chính được
quyền và có nghĩa vụ phải quyết định.
Tính bắt buộc thi hành ngay và được phép khiếu kiện sau ràng huộc cả
cơng dân lẫn cơ quan hành chính nhà nước. Đối vứi công dân sau khi nhận
dược quyết định hành chính thì phải thi hành ngày nghía vụ mà quyết định địi
hỏi, nếu khơng đồng ý thì vãn phải chấp hành sau đó thực hiện quyền khiếu
nại theo luật định. Đối với cơ quan hành chính nhà nước, nếu quyết định tạo ra
cho công dân một quyền lợi, người dân u cầu được hưởng quyền lợi đó thì
sẽ phát sinh nghĩa vụ đối ứng từ cơ quan hành chính trong việc ra quyết định
giải quyết quyền lợi của người dân, để cơng dân được hưởng quyền đó của
mình và có những đảm bảo, bảo vệ về pháp lý để quyền đó của cơng dân
khơng bị vi phạm từ phía các cơ quan nhà nước cũng như các chủ thể khác.
1.2. ĐỐI TƯỢNG XÉT X Ử H À N H CHÍNH CỦA TỒ ÁN
1.2.1. Cơ sỏ xác định đỏi tượng xét xử hành chính của Tồ án
1.2.1.1. Cơ sở lý luận


Việc xác định đối tượng xét xử hành chính của Tòa án cần phải dựa vào
các căn cứ lý luận sau:
* Thứ nhất: Yêu cầu bảo vệ các quyền và lợi íchhợp

pháp của đối

tượng quản lý và bảo đảm pháp chế trong quản lý hành chínhnhà nước.
Việc xác định đối tượng xét xử hành chính của Tồ án khơng ngồi
mục đích đảm bảo pháp chế, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của đối

tượng quản lý hành chính nhà nước. Tất nhiên, ngồi xét xử hành chính, các
biện pháp khác như: Giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước, thanh tra,
kiểm tra hành chính, giải quyết khiếu nại hành chính, kiểm tra xã hội; w.. đều
có ý nghĩa nhất định trong việc hạn chế sự tùy tiện của chủ thể quản lý hành
chính nhà nước, bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý
hành chính nhà nước. Nhưng những biện pháp này hoặc chỉ chủ yếu vì lợi ích
chung hoặc là có bảo vệ quyền lợi hợp pháp của đối tượng quản lý hành chính
nhưng chưa triệt để, chưa đầy đu. Do đó cần phải xác định đối tượng xét xử
hành chính cho Tòa án để bổ sung, khắc phục những hạn chế của các biện
pháp ke trẽn, tạo ra cơ chế đồng bộ, hiệu quả trong việc bảo vệ các quyền, lợi
ích hợp pháp của đối tượng quản lý hành chính nhà nước, bảo đảm tính hợp
pháp và hiệu lực của hoại động quản lý nhà nước.

* T h ứ hai: Quan điểm tổ chức quyền lực nhà nước.
Việc xác lập đối tượng xét xử hành chính cho Tịa án đã tạo khả năng
cho Tịa án có thể kiểm sốt, phán quyết về hoạt động quản lý hành chính nhà
nước. Vì vậy, thẩm quyền này phải được xác định phù hợp với quan điểm tổ
chức quyền lực nhà nước.
ớ nước ta, "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân cơng và phối
hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành
pháp, tư pháp" (Điều 2 Hiến pháp Việt Nam năm 1992 - sửa đổi, bổ sung năm
2001 ).
Tuy không tổ chức quyền lực nhà nước theo thuyết phân lập các quyền,
nhưng sự phân công rành mạch các quyền hành pháp, tư pháp trong cơ chế
quyền lực nhà nước thống nhất đòi hỏi phải xác định rõ ranh giới về thẩm

THƯ VIỆN
TRƯƠNG ĐẠI H O C lÚ Ả Ĩ HA NÒI
PHÒNG ĐỘC

Ắ Q

9r


quyền cua hệ thống Tòa án và hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước.
Trong đó quyền tư pháp với nội dung chủ yếu là quyền xét xử thuộc về Tòa
án, quyền hành pháp chủ yếu thuộc về các cơ quan hành chính nhà nước.
Phù hợp với quan điểm trên, khi xác định đối tượng xét xử hành chính
của Tịa án, pháp luật tố tụng hành chính khơng nên quy định thẩm quyền đó
đối với các cơng việc nội bộ của nền hành chính, những cơng việc liên quan
đến an ninh, quốc phịng hay thực hiện chính sách ngoại giao của nhà nước.
Việc xác định đối tượng xét xử hành chính chỉ nên giới hạn trong phạm
vi cần thiết để Tịa án có thể phán quyết được về tính hợp pháp trong quản lý
hành chính nhà nước và bảo vệ một cách có hiệu quả các quyền, lợi ích hợp
pháp của các cơ quan, tổ chức và cá nhân. Thẩm quyền đó khơng thể mơ rộng
sang phạm vi đánh giá tính hợp lý trong quản lý hành chính nhà nước. Vì đó là
cơng việc nội bộ của nền hành chính.
Mặc dù mục đích xét xử hành chính là bảo vệ các quyền, lợi ích hợp
pháp của các cơ quan, tổ chức và cá nhân bị xâm hại từ phía các cơ quan hành
chính nhà nước nhưng trong việc khơi phục lại các quyền và lợi ích đó, Tịa án
khơng thể thay thế các cơ quan hành chính nhà nước. Vì việc trực tiếp khơi
phục các quyền, lợi ích chỉ thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà

nước; Tịa án chỉ có thẩm quyền phán quyết về tính hợp pháp của các hành vi,
quyết định của chú thể quản lý hành chính nhà nước và quyết định các biện
pháp bắt buộc đối với các chú thể đó nhằm khôi phục các hậu quả do hành vi
hoặc quyết định hành chính trái pháp luật đã gây ra.
*

T h ứ ba: Bảo đảm quyền lựa chọn cơ quan bảo vệ quyền lợi của

đương sự.
Hiện nay quan điểm luật học tiến bộ phù hợp với xu hướng dân chủ hóa
mọi mặt đời sống xã hội cho rằng, khi cá nhân, tổ chức có quyền, lợi ích hợp
pháp bị xâm hại địi hỏi: Trước hết bằng pháp luật, nhà nước phải quy định
nhiều phương thức bảo vệ các quyền, lợi ích đó. Theo đó, các cơ quan nhà
nước trên cơ sở thẩm quyền được pháp luật quy định có trách nhiệm tiếp nhận


và giải quyết yêu cầu hợp pháp của đối tượng quản lý hành chính một cách
nhanh chóng và hiệu quả.
Mặt khác, các phương thức đó phải đựoc tổ chức và hoạt động trong
trạng thái cân bằng về thẩm quyền, hiệu lực và hiệu quả. Nếu một trong các
phương thức đó hoạt động kém hiệu quả thì quyền lựa chọn nói trên của người
có quyền lợi bị xâm hại chỉ mang tính hình thức.
Thơng thường có hai phương thức bảo vệ theo yêu cầu các quyền, lợi
ích hợp pháp của đối tượng quản lý hành chính bị xâm hại từ phía các chủ thể
quản lý hành chính nhà nước là phương thức giải quyết khiếu nại theo thủ tục
hành chính thuộc thám quyền của các cơ quan hành chính nhà nước và
phương thức xét xử hành chính theo thủ tục tố tụng thuộc thẩm quyền của Tòa
án. Mỗi phương thức đều có đặc thù riêng nhưng cùng chung mục đích là bảo
vệ một cách có hiệu quả các quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý
hành chính. Do đó cần phải quy định một cách tương xứng phạm vi thẩm
quyền giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước
và đối tượng xét xử hành chính của Tịa án; đồng thời tăng cường một cách
tương xứng hiệu lực và hiệu quả của cả hai phương thức, không được coi trọng
hay xem nhẹ phương thức nào. V iệc xác định đối tượng xct xử hành chính của

Tịa án khơng nhằm thu hẹp hay mở rộng thẩm quyền giải quyết khiếu nại của

các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, cũng khơng nhằm hạn chế hiệu lực,
hiệu quả của phương thức giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính mà
nhằm bảo đảm thực chất quyền lựa chọn của đối tượng quản lý hành chính đối
với cơ quan bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của mình trước sự xâm hại từ
phía chủ thể quản lý hành chính nhà nước và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của
cơng tác giải quyết khiếu kiện hành chính nói chung.
u cầu tơn trọng quyền tự do lựa chọn cơ quan bảo vệ quyền, lợi ích
hợp pháp của đối tượng quản lý hành chính trước sự xâm hại trái pháp luật từ
phía chủ thể quản lý hành chính nhà nước địi hỏi nhà nước khơng đặt ra bất
kỳ một hạn chế nào cản trở người có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm hại lựa
chọn cơ quan bảo vệ quyền, lợi ích cho mình, ngồi những điều kiện xuất phát


từ yêu cầu bảo vệ có hiệu quả các quyền, lợi ích đó và ngun tắc báo vệ
qun, lợi ích cho người này không được ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp
pháp của người khác.
Cùng một vụ việc phải đảm bảo cho đối tượng quản lý hành chính có
thể tự do lựa chọn cơ quan bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho mình. Người có
quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm hại có thể yêu cầu cơ quan khác bảo vệ quyền,
lợi ích đó nếu có căn cứ cho rằng cơ quan đang thụ lý giải quyết vụ việc thiếu
tinh thần trách nhiệm hay giải quyết không thỏa đáng u cầu của mình.
Tóm lại, một mặt phải quy định hợp lý thẩm quyền giải quyết khiếu nại
cứa các cơ quan hành chính nhà nước và đối tượng xét xử hành chính của Tịa
án để vừa bảo đảm quyền tự do lựa chọn cơ quan bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp cứa đối tượng quản lý hành chính khi các quyền, lợi ích đó bị xâm hại,
vừa tránh được sự tùy tiện của đối tượng quản lý hành chính làm tổn hại đến
tính thống nhất trong tổ chức giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện hành
chính.
*

Thứ tư: Bảo đảm mối quan hệ thống nhất trong tổ chức giải quyết các

khiếu kiện hành chính.
Việc song song tồn tại nhiều phương thức giải quyết khiếu kiện hành
chính địi hỏi cơng tác tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính nói chung
phải thật sự khoa học, nhằm bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ và hiệu quả
trong giải quyết các khiếu kiện hành chính, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp
pháp của đối tượng quản lý hành chính, tăng cường pháp chế và hiệu quả của
quản lý hành chính nhà nước.
Xuất phát từ yêu cầu bảo đảm quyền lựa chọn cơ quan bảo vệ quyền, lợi
ích hợp pháp cua đối tượng quản lý hành chính, có quan điểm cho rằng: Cần
quy định cho người có quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm hại có thể thực hiện
ngay quyền u cầu Tịa án bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi
có căn cứ cho rằng các quyền, lợi đó bị xâm hại từ phía chủ thể quản lý hành
chính nhà nước, mà không phải qua giai đoạn "tiền tố tụng hành chính" (Giai
đoạn giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính). Và cũng cần phải quy định


người có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm hại có thể thay đổi cơ quan bảo vệ
quyền, lợi ích đó nếu có căn cứ cho rằng cơ quan đang thụ lý giải quyết vụ
việc thiếu tinh thần trách nhiệm hay giải quyết khơng thoả đáng u cầu của
mình, kể cả trong trường hợp vụ việc đã được giải quyết bằng quyết định đã có
hiệu lực pháp luật.
Ngược lại với quan điểm trên, xuất phát từ yêu cầu đảm bảo quyền "tự
kiểm tra, tự sửa chữa sai lầm" của các cơ quan hành chính nhà nước, cần phải
quy định giai đoạn "tiền tố tụng" là điều kiện bất buộc khi lựa chọn dứt khốt
khiếu nại theo thủ tục hành chính hay khởi kiện theo thủ tục tố tụng hành
chính.
Tất nhiên, tùy thuộc vào quan niệm của từng quốc gia, vào điều kiện
kinh tế - xã hội, trình độ dân trí trong từng giai đoạn và mức độ hoàn thiện của

phương thức xét xử hành chính mà các nước có những giải pháp khác nhau
trong tổ chức thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong giải quyết
khiếu kiện hành chính. Tuy vậy, yêu cầu bảo đảm mối quan hệ thống nhất
trong tổ chức giải quyết các khiếu kiện hành chính địi hỏi:
- Một là, cùng một vụ việc khơng thể có hai cơ quan cùng thụ lý giải

quyết. Vì như vậy sẽ dẫn đến sự chồng chéo, hoặc đùn đẩy trách nhiệm và
kém hiệu quả. Do đó, cần phải có cách thức kiểm sốt và giải quyết hợp lý các
tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính giữa các cơ quan
nhà nước.
- Hai là, để tránh tình trạng cùng một vụ việc có nhiều quyết định giải
quyết đã có hiệu lực pháp luật của nhiều cơ quan có thẩm quyền thì: Cùng với
việc mở rộng phạm vi chủ động của người có quyền, lợi ích bị xâm hại trong
việc lựa chọn hay thay đổi cơ quan bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị
xâm hại từ phía các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, cần phải bảo đảm
tơn trọng các quyết định giải quyết đã có hiệu lực pháp luật của cơ quan có
thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính. Tức là, khi u cầu của người
có quyền, lợi ích bị xâm hại đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải


quyết bằng quyết định đã có hiệu lực pháp luật thì người đó khơng có quyền
tiếp tục u cầu hay lựa chọn cơ quan khác bảo vệ các quyền lợi đó.
1.2.1.2. Cơ sở thực tiễn.
Việc xác định đối tượng xét xử hành chính của Tịa án ngồi cáccăn

cứ

lý luận cịn cần phải dựa vào các căn cứ thực tiễn:
* T h ứ nhất: Thực trạng khiếu kiện và giải quyết khiếu kiện hành chính
ở nước ta những năm gần đây.

Từ năm 1996 đến nay, tình hình khiếu kiện và giải quyết khiếu kiện
hành chính có những đặc điểm sau:
- Một là: Số lượng vụ việc khiếu nại hành chính chiếm khoảng 69,74%
tổng số vụ khiếu nại. Trong đó tập trung vào một số lĩnh vực như: khiếu nại về
tranh chấp đất đai ( khoảng 30%); v ề đền bù và giải toả ( khoảng 15%); v ề
thực hiện các chính sách cải tạo trước đây ( chiếm khoảng 11%); v ề thực hiện
chính sách xã hội ( chiếm khoảng 10%); Về thực hiện chính sách thuế ( chiếm
khoảng 10%). [15]
- Hai là: Số lượng vụ việc khiếu nại hành chính có xu hướng gia tăng (
nam sau cao hơn năm trước khoảng 17%) với tính chất gay gắt và phức tạp.
Mặc dù tỷ lệ số vụ được giải quyết theo thủ tục hành chính ổn định ở mức cao
( khoảng trên dưới 80%) nhưng số đơn thư khiếu nại vượt cấp vẫn có xu hướng
năm sau cao hơn nãm trước. Riêng năm 1997 số vụ khiếu nại vượt cấp lên
Trung ương là 12000 vụ, tăng 21,48% so với năm 1996. Tuy năm 1999 số vụ
khiếu nại hành chính có giảm 11,72% so với năm 1998 nhưng các khiếu tố
đông người, đơn thư gửi vượt cấp tăng, có tính chất gay gắt. Trong khi đó qua
xem xét, giải quyết vụ việc về khiếu nại đúng hồn tồn chiếm 57,54%, có
đúng, có sai chiếm 24,2%, sai hoàn toàn chỉ chiếm 18,26%.[15]
- Ba là: Trong khi số vụ khiếu nại hành chính ngày càng gia tăng và số
vụ khiếu nại tồn đọng hàng năm cịn nhiều thì số đơn khởi kiện vụ án hành
chính tại Tồ án lại rất hạn chế. Sau một năm thực hiện Pháp lệnh thủ tục giải
quyết các vụ án hành chính, Tồ án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh nhận
được nhiều đơn khởi kiện nhất: 207 đơn, nhưng có tới 200 đơn khơng thuộc


thẩm quyền, quá thời hiệu khởi kiện hoặc chưa nhận được văn bản trả lời của
người đã ra quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính.[15]
Từ năm 1997 đến 2001, số vụ án hành chính phát sinh thuộc thẩm
quyền của Tồ án có xu hướng gia tăng. Năm 2000 tăng 19% so với năm
1999. Tuy nhiên tổng số vụ án phát sinh mà các cấp toà án đã thụ lý giải quyết

theo trình tự sơ thẩm trong 5 năm là 1740 vụ, chỉ bằng 1,53% số vụ khiếu nại
hành chính phát sinh trong năm 1999. [15]
*

T h ứ hai: Truyền thống pháp lý, tâm lý xã hội và trình độ dân trí và

các nhân tố tác động đến xét xử hành chính khác.
Việc quy định đối tượng xét xử hành chính của Tồ án, nếu khơng xuất
phát từ nhu cầu thực tế của xã hội thì việc quy định đó chỉ mang tính hình
thức. Về ngun tắc, Tồ án chỉ có thể thực hiện việc xét xử hành chính khi có
đơn khởi kiện. Thực tế đã có khơng ít trường hợp cá nhân, tổ chức có quyền,
lợi ích hợp pháp bị xâm hại từ chính các chủ thể quản lý hành chính nhà nước,
nhưng vì tâm lý e ngại trước quyền lực nhà nước hoặc không am hiểu pháp
luật nên đã khơng khởi kiện vụ án hành chính. Mặt khác do cơ chế xét xử
hành chính mới được xác lập, nên trong tổ chức và hoạt động không thổ tránh

khỏi những khiếm khuyết làm hạn chế hiệu quả của cơng tác xét xử hành
chính. Đặc biệt là với thời gian dài thực hiện cơ chế quản lý tập trung quan
liêu trong một nền hành chính " ban phát" với một xã hội phụ thuộc vào nhà
nước, mà trước hết là quyền hành chính. Người dân đã quen với cơ chế "xin cho" và thụ động trước các cơ quan nhà nước, khơng ý thức được quyền lợi
chính đáng của mình mà chỉ cho rằng đó là quyền lợi do cơ quan nhà nước
ban phát cho, nên ý thức đấu tranh trước các biểu hiện sai trái trong nền hành
chính là rất hạn chế.
Hơn nữa, do cơng tác phổ biến giáo dục pháp luật chưa được chú trọng
đúng mức, đặc biệt là ý nghĩa và tầm quan trọng của xét xử hành chính, nên
trong xã hội và một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức chưa hiểu hết được
ý nghTa của cơ chế xét xử hành chính và quyền khởi kiện vụ án hành chính
cho rằng Tồ án hay là cơ quan hành chính đều là cơ quan nhà nước do đó khó