CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ODA VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI THỰC HIỆN QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ODA TẠI BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ODA VÀ SỰ CẦN
THIẾT PHẢI THỰC HIỆN QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ODA TẠI BỘ KẾ
HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ
Hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development Assistance - ODA) là một
trong những nguồn lực từ bên ngoài có những ưu việt nổi trội (viện trợ không hoàn
lại hoặc cho vay ưu đãi) rất phù hợp để hỗ trợ các nước đang phát triển, nhất là các
nước nghèo xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội. Từ giữa thế kỷ 20 việc tranh
thủ thu hút và sử dụng nguồn lực ODA đã góp phần tích cực vào việc giảm hố ngăn
cách giàu nghèo giữa các quốc gia và nâng cao đời sống cho người dân ở các nước
nghèo và nước đang phát triển.
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGUỒN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH
THỨC ODA
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm nguồn vốn ODA
1.1.1.1. Khái niệm
Lịch sử hình thành nguồn vốn ODA: Viện trợ phát triển chính thức đã có từ rất
lâu đời, nhưng sau chiến tranh thế giới thứ II, loại hình viện trợ này mới thực sự
phổ biến và được quốc tế hoá.
Sau chiến tranh thế giới thứ II, nhiều nước bị tàn phá nặng nề về kinh tế (chủ
yếu là các nước Châu Âu), trong khi đó Mỹ không những không bị suy sụp bởi
chiến tranh mà còn giàu lên trông thấy. Với sức mạnh về mọi mặt của mình, nổi
bật nhất là về kinh tế, Mỹ đã đưa ra kế hoạch Marshall, vừa để trợ giúp các nước
Tây Âu phục hồi kinh tế, vừa để chi phối, kiểm soát các nước này và ngăn chặn
việc mở rộng ảnh hưởng của Liên Xô. Trong thời kỳ từ năm 1947 đến 1951 Mỹ đã
rót khoảng 2,5% tổng sản phẩm quốc gia (GNP) của mình vào công cuộc tái thiết
Tây Âu. Để tiếp nhận viện trợ của kế hoạch Marshall, các nước châu Âu đã đưa ra
một chương trình phục hồi kinh tế và thành lập Tổ chức Hợp tác kinh tế châu Âu,
về sau trở thành Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD).
Được thúc đẩy bởi những tính toán lợi ích về mặt kinh tế và chính trị, Mỹ
tìm cách mở rộng ảnh hưởng của mình thông qua việc tăng cường viện trợ ODA
cho các nước đang phát triển, những quốc gia ở Thế giới thứ ba trong thập niên
1950. Đồng thời, Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Quốc tế (IBRC), tiền thân của

Ngân hàng Thế giới (WB) cũng bắt đầu chuyển trọng tâm từ công cuộc tái thiết
châu Âu sang quá trình phát triển ở Thế giới thứ ba. Các tổ chức chuyên biệt của
Liên hợp quốc, ví dụ như Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp (FAO), Tổ chức Y
tế Thế giới (WHO) cũng lớn mạnh cả về số lượng và quy mô trong các thập niên
1950 và 1960.
Cùng với sự hình thành đông đảo các tổ chức đa phương là sự ra đời của rất
nhiều tổ chức viện trợ tại các nước phát triển Tây Âu cũng như ở các nơi khác.
Trong vòng 20 năm tiếp theo, chương trình viện trợ song phương từ các nước cung
cấp viện trợ khác còn tăng hơn rất nhiều so với của Mỹ. Trong khuôn khổ hợp tác
và phát triển, các nước OECD đã lập ra những uỷ ban chuyên môn, trong đó có Uỷ
ban Viện trợ Phát triển (DAC), nhằm giúp các nước đang phát triển đẩy nhanh phát
triển kinh tế và nâng cao hiệu quả đầu tư.
Thập niên 1970 còn chứng kiến sự phát triển mạnh mẽ của viện trợ nước
ngoài từ các nước xuất khẩu dầu mỏ OPEC mới nổi lên. Trong thập niên 1980,
Nhật Bản tăng nhanh viện trợ nước ngoài, vượt qua Mỹ trở thành nước cung cấp
viện trợ lớn nhất thế giới vào cuối thập niên này. Đầu thập nhiên 1990, viện trợ cho
các nước đang phát triển tăng rất nhanh, tuy nhiên, đến những năm đầu thế kỷ 21
này, hầu hết các quốc gia phát triển đều liên tục cắt giảm viện trợ do những khó
khăn về kinh tế trên toàn cầu, và thế giới phải liên tục xử lý, đương đầu với những
tình huống cấp bách như viện trợ chống thiên tai (động đất, sóng thần, sâu bệnh,
hạn hán…). Gần đây chủ nghĩa khủng bố đã làm cho thế giới phải chi tiêu ngày
càng nhiều tiền của hơn vào lĩnh vực này.
Hiện nay đồng thời với việc cung cấp ODA song phương (trực tiếp), các
nước còn chuyển giao ODA cho các nước đang phát triển thông qua các tổ chức
viện trợ đa phương. Các tổ chức đó bao gồm: Các tổ chức thuộc hệ thống Liên hợp
quốc như: Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP), Quỹ Nhi đồng Liên
hợp quốc (UNICEF), Chương trình lương thực thế giới (WFP), Quỹ Dân số Liên
hợp quốc (UNFPA), Tổ chức Y tế thế giới (WHO), Tổ chức Nông nghiệp và
Lương thực (FAO); Liên minh Châu Âu (EU); Các tổ chức Phi Chính phủ
(NGOs); Các tổ chức tài chính quốc tế, gồm: Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân

hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), Ngân hàng Phát triển
Châu Phi (AfDB), Quỹ Viện trợ của OPEC; Quỹ Côoét…
Các khái niệm ODA:
Theo DAC: “Viện trợ phát triển chính thức ODA là nguồn vốn hỗ trợ chính
thức từ bên ngoài bao gồm các khoản viện trợ và cho vay với các điều kiện ưu đãi;
ODA được hiểu là nguồn vốn dành cho các nước đang và kém phát triển (và các tổ
chức nhiều bên), được các cơ quan thừa hành của Chính phủ, các tổ chức liên
Chính phủ, các tổ chức phi Chính phủ tài trợ. Vốn ODA phát sinh từ nhu cầu cần
thiết của một quốc gia, một địa phương, một ngành - được tổ chức quốc tế hay
nước bạn xem xét và cam kết tài trợ, thông qua một Hiệp định quốc tế được đại
diện có thẩm quyền hai bên nhận và hỗ trợ vốn ký kết. Hiệp định quốc tế hỗ trợ
này được chi phối bởi công pháp quốc tế”.
Theo WB: “ODA là một phần của tài chính phát triển chính thức (ODF)
trong đó có yếu tố viện trợ không hoàn lại cộng với cho vay ưu đãi và phải chiếm ít
nhất 25% trong tổng viện trợ thì gọi là ODA”.
ODF là tài trợ phát triển chính thức, là tất cả các nguồn tài chính mà Chỉnh
phủ các nước phát triển và tổ chức đa phương dành cho các nước đang và kém phát
triển, loại vốn vay này gồm có ODA và các hình thức ODF khác, trong đó ODA
chiếm tỷ trọng lớn.
Theo định nghĩa của UNDP: “ODA bao gồm tất cả các khoản viện trợ không
hoàn lại và các khản cho vay đối với các nước đang phát triển, cụ thể là: Do khu
vực chính thức thực hiện, chủ yếu nhằm thúc đẩy kinh tế và phúc lợi, cung cấp với
các điều khoản ưu đãi về mặt tài chính (nếu là vốn vay thì có phần không hoàn lại
ít nhất là 25%)”.
Theo Nghị định số 17/2007/NĐ-CP ngày 04 tháng 05 năm 2001 của Chính
phủ về việc ban hành quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính
thức định nghĩa: “Hỗ trợ phát triển chính thức (gọi tắt là ODA) là hoạt động hợp
tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt
Nam với Nhà tài trợ, bao gồm: Chính phủ nước ngoài và các tổ chức liên Chính
phủ hoặc liên quốc gia”.

Như vậy, có rất nhiều cách định nghĩa về ODA, song tóm lại ta có thể định
nghĩa ODA như sau: “Hỗ trợ phát triển chính thức ODA là nguồn vốn từ các cơ
quan chính thức bên ngoài cung cấp (hỗ trợ) cho các nước đang và kém phát triển
hoặc các nước đang gặp khó khăn về tài chính (thông qua các cơ quan chính thức)
nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho công cuộc phát triển kinh tế - xã hội của các nước
này”.
1.1.1.2. Đặc điểm
Có thể tổng quát ODA có 5 đặc điểm chính sau:
ODA do Chính phủ của một nước hoặc các tổ chức quốc tế cấp cho các cơ
quan chính thức của một nước.
ODA không cấp cho những dự án mang tính chất thương mại, mà chỉ nhằm
mục đích nhân đạo, giúp phát triển kinh tế, khắc phục khó khăn về tài chính hoặc
nâng cao lợi ích kinh tế - xã hội của nước nhận viện trợ.
ODA là nguồn vốn có nhiều ưu đãi. Tính ưu đãi thể hiện ở: Thời gian vay
thường kéo dài 40 năm, thời gian ân hạn lên tới 10 năm mới phải trả lãi
1
, lãi suất
thường thấp hơn nhiều so với vay thương mại (chỉ khoảng 1,5%/năm) và có
khoảng 10% tổng số là viện trợ không hoàn lại.
Như vậy, bản chất của viện trợ ODA mang tính nhân đạo, thể hiện nghĩa vụ
đồng thời là sự quan tâm giúp đỡ của các nước đối với nhau, tăng cường thúc đẩy
mối quan hệ đối ngoại tốt đẹp giữa các quốc gia hoặc giữa các tổ chức quốc tế với
các quốc gia.
Tuy nhiên, ODA không chỉ đơn thuần là việc giúp đỡ hữu nghị mà còn
mang tính ràng buộc, là một công cụ có hiệu quả để thiết lập và duy trì lợi ích kinh
tế và vị thế chính trị cho nước tài trợ.
Các nước viện trợ sử dụng ODA để khuyến khích sự phát triển kinh tế - xã
hội ở các nước đang phát triển theo hình mẫu mà họ mong muốn. Ví dụ, khuyến
khích phát triển kinh tế thị trường, tự dó hoá thương mại, mở cửa đầu tư… Bên
cạnh đó, việc “ràng buộc” viện trợ song phương với việc mua trang thiết bị từ nước

cung cấp viện trợ đã làm giảm bớt giá trị thực sự của những khoản viện trợ này cho
các nước đang phát triển
2
. Mục đích của viện trợ có điều kiện là cho phép các nhà
sản xuất ở nước tài trợ giành được những hợp đồng trong khoản mua sắm bằng
1 Thời gian ân hạn là thời gian bên đi vay không phải trả gốc và lãi
2 Trung bình viện trợ có điều kiện làm giảm khoảng 20% giá trị của nó. Hơn nữa, các công ty của
các nước tài trợ được hưởng lợi từ việc viện trợ có điều kiện lại là những nhóm lợi ích luôn vận
động hành lang cho cho các dự án viện trợ cần nhiều đầu vào từ các nước tài trợ cho dù các dự án
này không phải là thích hợp nhất theo quan điểm của nước nhận viện trợ.
viện trợ nước ngoài. Thông thường, các nhà tài trợ thường yêu cầu các nước nhận
viện trợ phải dùng 50% viện trợ để mua hàng hoá và dịch vụ của họ. Viện trợ có
điều kiện còn mở ra cơ hội đặt hàng trong tương lai cho các nhà xuất khẩu ở nước
cung cấp ODA. Một khi nước tiếp nhận viện trợ lắp đặt máy móc thiết bị từ một
nhà cung cấp nhất định, họ chắc chắn sẽ quay lại nhà cung cấp này để mua linh
kiện, phụ tùng thay thế.
ODA còn như một công cụ để thực hiện ý đồ chính trị đối ngoại, xác định
vai trò và ảnh hưởng chính trị của các nước phát triển tại các quốc gia và khu vực
tiếp nhận. Như Mỹ là một trong các quốc gia thường xuyên sử dụng các điều kiện
chính trị để “mặc cả” với các quốc gia tiếp nhận viện trợ. Nhật Bản dùng ODA để
bình thường hoá quan hệ với các nước Đông Nam Á, mở rộng giao lưu chính trị -
văn hoá với các nước này nhằm tìm kiếm sự ủng hộ cho tham vọng trở thành trung
tâm văn hoá - chính trị của thế giới.
Ngoài ý đồ chính trị, các quốc gia phát triển còn gắn viện trợ với việc giải
quyết các vấn đề xã hội, bảo vệ môi trường, xoá đói giảm nghèo.
ODA có khả năng tạo thành gánh nợ. Do tính chất ưu đãi của ODA nên khi
sử dụng nó người ta không ý thức ngay được gánh nặng nợ nần trong tương lai.
Nhiều dự án ODA thường không được đầu tư trực tiếp cho sản xuất, kinh doanh,
nhất là cho xuất khẩu. Chính vì thế, những nước sử dụng ODA không có hiệu quả
có thể có sự tăng trưởng nhất thời, nhưng sau một thời gian sẽ rơi vào cảnh nợ nần

hết sức nặng nề.
1.1.2. Phân loại nguồn vốn ODA
Có nhiều cách để phân loại nguồn vốn ODA, song dựa vào các căn cứ cụ
thể, ta có cách phân loại như sau:
Căn cứ theo tính chất của khoản viện trợ: Có 2 loại:
+ Viện trợ thông thường: Viện trợ cho các nước cần vốn cho mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội hoặc có nhu cầu cải thiện tình hình tài chính quốc gia;
được thực hiện tại Hội nghị thường niên các nhà tài trợ. Với loại hình viện trợ này,
vai trò của các nhà tài trợ thể hiện ở 2 mặt: Tư vấn và phân tích kỹ thuật; và tài trợ
cho các chương trình, dự án cụ thể.
+ Viện trợ khẩn cấp: Viện trợ của các nước và các tổ chức quốc tế cho
các trường hợp nền kinh tế của một nước bị đe doạ nghiêm trọng do thiên tai, địch
hoạ… hoặc do khủng hoảng đột xuất về kinh tế.
Căn cứ theo phương thức hoàn trả: ODA có 3 loại:
+ Viện trợ không hoàn lại: Bên nước ngoài cung cấp viện trợ (mà bên
nhận không phải hoàn lại) để bên nhận thực hiện các chương trình, dự án theo sự
thoả thuận giữa các bên; có thể coi viện trợ không hoàn lại như một nguồn thu của
Ngân sách Nhà nước, được sử dụng theo hình thức Nhà nước cấp phát lại cho các
nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Viện trợ không hoàn lại được sử dụng ưu tiên cho những chương trình và dự
án thuộc các lĩnh vực kinh tế - xã hội như: Y tế; giáo dục; các vấn đề xã hội như
xoá đói giảm nghèo, phát triển nông thôn và miền núi, cấp nước sinh hoạt… hoặc
hỗ trợ cho các chương trình, dự án phát triển và tăng cường năng lực thể chế; bảo
vệ môi trường môi sinh, quản lý đô thị; nghiên cứu khoa học và công nghệ; hỗ trợ
ngân sách; thực hiện các chương trình nghiên cứu tổng hợp nhằm hỗ trợ Chính phủ
sở tại hoạch định các chính sách hoặc cung cấp thông tin cho các nhà đầu tư bằng
các hoạt động thanh tra khảo sát, đánh giá tài nguyên, hiện trạng xã hội kinh tế kỹ
thuật các ngành, các vùng lãnh thổ.
Ngoài ra ODA không hoàn lại còn hỗ trợ cho các hoạt động sản xuất trong
một số trường hợp cá biệt, trước hết là các dự án góp phần tạo việc làm; giải quyết

các vấn đề xã hội ở nước nhận viện trợ…
Viện trợ không hoàn lại được thực hiện dưới 2 dạng: Hỗ trợ kỹ thuật (các tổ
chức tài trợ thực hiện việc chuyển giao công nghệ, hoặc truyền đạt những kinh
nghiệm xử lý, bí quyết kỹ thuật… cho nước nhận ODA) và Viện trợ nhân đạo bằng
hiện vật (các nước tiếp nhận ODA dưới hình thức hiện vật).
+ Viện trợ có hoàn lại (còn gọi là tín dụng ưu đãi), chiếm tỷ trọng cao
trong tổng số vốn ODA trên thế giới: Nhà tài trợ cho nước cần vốn vay một khoản
tiền (tuỳ theo quy mô và mục đích đầu tư) với mức lãi suất ưu đãi và thời gian trả
nợ thích hợp. Tín dụng ưu đãi là nguồn thu phụ thêm để bù đắp thâm hụt Ngân
sách Nhà nước, vì vậy nó được sử dụng dưới hình thức tín dụng ưu đãi đầu tư cho
các dự án có khả năng thu hồi vốn, hoàn trả lại cho Nhà nước cả vốn và lãi để trả
nợ nước ngoài.
Tín dụng ưu đãi thường để ưu tiên đầu tư cho các chương trình quốc gia, đặc
biệt là các dự án và chương trình xây dựng hoặc cải tạo cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội
thuộc các lĩnh vực: năng lượng, giao thông vận tải, nông nghiệp, thuỷ lợi, thông tin
liên lạc, thúc đẩy đầu tư của tư nhân trong và ngoài nước; bù đắp thâm hụt cán cân
thanh toán quốc tế… hoặc hỗ trợ để Chính phủ nước tiếp nhận quản lý tốt hơn
ngân sách trong giai đoạn cải cách hệ thống tài chính hay chuyển đổi hệ thống kinh
tế (điều chỉnh cơ cấu) hoặc dùng để xoá đói giảm nghèo, tạo điều kiện thuận lợi
cho nước nhận ODA phát triển mạnh hơn cả về kinh tế và đời sống kinh tế - xã hội.
Những điều kiện ưu đãi thường là: Lãi suất thấp, thời hạn vay nợ dài (từ 20
– 30 năm), có thời gian không trả lãi hoặc hoãn trả nợ (thời gian ân hạn) từ 10 – 12
năm.
+ ODA cho vay hỗn hợp: Kết hợp một phần ODA không hoàn lại và
một phần tín dụng ưu đãi theo các điều kiện của bên cung cấp; hoặc kết hợp tới 3
loại hình gồm một phần ODA không hoàn lại, một phần vốn vay ưu đãi và một
phần tín dụng thương mại.
Căn cứ theo mục tiêu sử dụng: Có 4 loại:
+ Hỗ trợ cán cân thanh toán (thường là viện trợ nhân đạo bằng hiện
vật – còn gọi là viện trợ hàng hoá): Gồm các khoản ODA cung cấp để hỗ trợ Ngân

sách của Chính phủ, thường được thực hiện qua các dạng: Chuyển giao tiền tệ trực
tiếp cho nước nhận ODA (ít gặp) và hỗ trợ nhập khẩu (Chính phủ nước nhận ODA
tiếp nhận một lượng hàng hoá có giá trị tương đương với các khoản cam kết, bán
cho thị trường nội địa và thu nội tệ).
+ Tín dụng thương mại: Thông thường nước cung cấp yêu cầu bên
tiếp nhận phải dùng phần lớn hoặc hầu hết vốn vay chỉ để mua hàng ở nước cung
cấp.
+ Viện trợ chương trình (viện trợ phi dự án): Nước cung cấp và nước
nhận viện trợ ký Hiệp định cho một mục đích tổng quát mà không cần xác định
khoản viện trợ sẽ được sử dụng như thế nào; chẳng hạn viện trợ cho sự phát triển
chung của giáo dục, phát triển khoa học.
+ Viện trợ dự án: Chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng vốn thực hiện
ODA. Điều kiện để được nhận viện trợ dự án là “phải có dự án cụ thể, chi tiết về
các hạng mục sẽ sử dụng ODA”.
Có 2 loại: Viện trợ cơ bản (cấp cho những dự án xây dựng đường xá, cầu
cống, đê đập hoặc kết cấu hạ tầng… thường có kèm thêm một phần của viện trợ kỹ
thuật dưới dạng chuyên gia nước ngoài đến kiểm tra những hoạt động nào đó hoặc
soạn thảo xác nhận các báo cáo cho các tổ chức viện trợ); Viện trợ kỹ thuật (gồm:
Viện trợ cho hoạt động chuyển giao công nghệ, đào tạo kỹ thuật, lập kế hoạch cố
vấn cho các chương trình, hỗ trợ các lớp đào tạo tham quan, khảo sát ở nước
ngoài…)
Căn cứ vào nhà tài trợ: ODA có 2 loại:
+ ODA song phương: Là các khoản viện trợ trực tiếp từ nước này đến
nước kia (nước phát triển viện trợ cho nước đang và kém phát triển) thông qua hiệp
định được ký kết giữa hai hay nhiều Chính phủ. Tuy nhiên, viện trợ song phương
thường có những ràng buộc về điều kiện cho vay, chẳng hạn bên viện trợ sẽ đảm
nhận việc đào tạo chuyên gia, cố vấn về các vấn đề có liên quan đến việc tiếp nhận
và sử dụng vốn vay cho các nước nhận, ngược lại nước nhận viện trợ phải mua
máy móc, hàng hoá của các nước viện trợ; theo các nhà phân tích kinh tế những
người hưởng lợi từ những khoản viện trợ này là những nhà sản xuất của nước viện

trợ mà các sản phẩm của họ đang mất địa vị cạnh tranh trên thị trường quốc tế.
Xu hướng hiện nay là loại hình ODA có ràng buộc đang tăng lên, thường có
3 loại ràng buộc: Ràng buộc về chính trị (nước cung cấp muốn nước tiếp nhận đi
theo đường lối đối nội, đối ngoại mà nước cung cấp đặt ra); Ràng buộc về điều
kiện kinh tế (những điều kiện ràng buộc được đưa ra nhằm mục đích đảm bảo lợi
ích kinh tế của nước cung cấp như: Bên nhận phải ưu tiên cho các công ty bên cấp
ODA trong việc nhận thầu các công trình sử dụng vốn ODA hoặc nước nhận ODA
phải dành phần lớn hoặc hầu hết vốn viện trợ để chi tiêu cho các khoản ở nước
cung cấp như mua hàng hoá, dịch vụ, thiết bị…; Ràng buộc về điều kiện kinh tế -
chính trị (nước cấp ODA đưa ra những điều kiện nhằm mục đích tác động đến
chính sách kinh tế - xã hội của nước nhận theo chiều hướng mà bên cung cấp mong
muốn).
+ ODA đa phương: Là viện trợ chính thức của một tổ chức quốc tế
(IMF, WB, ADB…) hay tổ chức khu vực (KFAED - Quỹ phát triển kinh tế Ảrập
của Côoet – Kuwait Fund for Arab an Economic Development, EU…) hoặc của
Chính phủ một nước dành cho Chính phủ một nước nào đó, nhưng thực hiện
thông qua các tổ chức đa phương như UNDP, UNICEF… Có thể các khoản viện
trợ của các tổ chức tài chính quốc tế được chuyển trực tiếp cho bên nhận viện trợ.