Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Cải cách thủ tục hành chính tại Bệnh viện đa khoa khu vực Lục Ngạn, tỉnh Bắc Giang

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

ĐẶNG THỊ MINH

CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
TẠI BỆNH VIỆN ĐA KHOA KHU VỰC LỤC NGẠN,
TỈNH BẮC GIANG

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI, 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

ĐẶNG THỊ MINH

CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
TẠI BỆNH VIỆN ĐA KHOA KHU VỰC LỤC NGẠN,
TỈNH BẮC GIANG

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ CÔNG
Mã số: 60 34 04 03

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. Lƣu Kiếm Thanh

HÀ NỘI, 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng cá nhân tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong Luận văn này là trung thực và chưa từng được
bảo vệ trong một học vị khoa học hoặc cơng bố trong bất kỳ cơng trình nào
khác. Các thơng tin trích dẫn trong luận văn này đều đã được trân trọng ghi rõ
nguồn gốc.
Hà Nội, ngày 10 tháng 7 năm 2018
Tác giả luận văn

Đặng Thị Minh


LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình học tập và thực hiện đề tài nghiên cứu, em đã nhận
được rất nhiều sự giúp đỡ nhiệt tình và đóng góp q báu của nhiều tập thể và
cá nhân.
Trước hết, em xin gửi lời biết ơn sâu sắc đến PGS.TS. Lưu Kiếm
Thanh, người đã trực tiếp hướng dẫn và giúp đỡ em trong suốt q trình thực
hiện nghiên cứu đề tài và hồn thành luận văn này.
Em xin trân trọng gửi lời cảm ơn đến Ban Giám đốc, Khoa Sau Đại
học, các thầy giáo, cơ giáo của Học viện Hành chính Quốc gia đã giúp đỡ em
hồn thành q trình học tập và thực hiện luận văn.
Em xin gửi cảm ơn đến Ban Giám đốc, các phòng ban chức năng của
Bệnh viện Đa khoa khu vực Lục Ngạn đã tạo điều kiện giúp đỡ em trong quá

trình thực hiện luận văn.
Xin cảm ơn gia đình, bạn bè và đồng nghiệp đã động viên và giúp đỡ
em hồn thành chương trình học tập và thực hiện luận văn này.
Hà Nội, ngày 10 tháng 7 năm 2018
Tác giả luận văn

Đặng Thị Minh


MỤC LỤC
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục bảng biểu, sơ đồ
MỤC LỤC

Trang

MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC Y TẾ....................................................................................8
1.1. Khái quát về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính................8
1.1.1. Khái quát về thủ tục hành chính..............................................................8
1.1.2. Cải cách thủ tục hành chính..................................................................16
1.2. Một số khái niệm liên quan đến ngành y tế, cải cách thủ tục hành chính
của ngành y tế..................................................................................................22
1.3. Kinh nghiệm về CCTTHC tại một số bệnh viện......................................32
Tiểu kết chương 1...........................................................................................36

Chƣơng 2: THỰC TRẠNG CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TẠI
BỆNH VIỆN ĐA KHOA KHU VỰC LỤC NGẠN, TỈNH BẮC GIANG
.........................................................................................................................37
2.1. Về hoạt động y tế trên địa bàn tỉnh Bắc Giang........................................37
2.1.1. Khái quát về tỉnh Bắc Giang.................................................................37
2.1.2. Khái quát về hoạt động y tế trên đạ bàn tỉnh Bắc Giang.......................38
2.1.3. Khái quát về Bệnh viện Đa khoa khu vực Lục Ngan, tỉnh Bắc Giang..40
2.2. Cải cách thủ tục hành chính tại Bệnh viện Đa khoa khu vực Lục Ngạn,
tỉnh Bắc Giang giai đoạn 2015 - 2017.............................................................47


2.2.1. Quan điểm chỉ đạo của UBND tỉnh Bắc Giang, Sở Y tế tỉnh Bắc Giang
về cai cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực y tế..........................................47
2.2.2. Kết quả thực hiện cải cách thủ tục hành chính tại Bệnh viện Đa khoa
khu vực Lục Ngan, tỉnh Bắc Giang.................................................................50
2.2.3. Đánh giá chung......................................................................................59
Tiểu kết chương 2............................................................................................71
Chƣơng 3: NÂNG CAO CHÂT LƢỢNG CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH
CHÍNH TẠI BỆNH VIỆN ĐA KHOA KHU VỰC LỤC NGẠN, TỈNH
BẮC GIANG..................................................................................................72
3.1. Quan điểm chỉ đạo của UBND tỉnh Bắc Giang, Sở Y tế tỉnh Bắc Giang
về cải cách thủ tục hành chính trong thời gian tiếp theo.................................72
3.1.1. Quan điểm chỉ đạo của UBND tỉnh Bắc Giang.....................................72
3.1.2. Quan điểm chỉ đạo của Sở Y tế tỉnh Bắc Giang....................................72
3.2. Các giải pháp nâng cao chất lượng cải cách thủ tục hành chính tại Bệnh
viện Đa khoa khu vực Lục Ngạn, tỉnh Bắc Giang...........................................74
3.2.1. Giải pháp về cải cách xây dựng thủ tục hành chính..............................74
3.2.2. Giải pháp về nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức,viên chức
.........................................................................................................................76
3.2.3. Giải pháp về hiện đại hóa nền hành chính.............................................80

3.2.4. Giải pháp về mở rộng các hình thức nhằm tiếp nhận các thông tin phản
hồi của người bệnh người nhà người bệnh......................................................83
3.3. Một số kiến nghị.......................................................................................84
Tiểu kết chương 3............................................................................................86
KẾT LUẬN....................................................................................................87
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

1. BHYT: Bảo hiểm y tế
2. CCHC: Cải cách hành chính
3. CCTTHC: Cải cách thủ tục hành chính
4. CĐHA: Chẩn đốn hình ảnh
5. CNTT: Cơng nghệ thơng tin
6. CT Scanner: Chụp cắt lớp vi tính
7. ĐKKV: Đa khoa khu vực
8. HCNN: Hành chính nhà nước
9. QLNN: Quản lý nhà nước
10. SA: Siêu âm
11. TDCN: Thăm dò chức năng
12. TTHC: Thủ tục hành chính
13. XN: Xét nghiệm
14. XQ: X quang
15. UBND: Ủy ban nhân dân


DANH MỤC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ
Trang

1. Bảng 2.1. Khảo sát thời gian chờ đợi của người bên trong một ca khám
bệnh………………………………..……………………………….……….61
2. Bảng 2.2. Kết quả thực hiện các chỉ tiêu kế hoạch chuyên môn giai đoạn
2015 - 2017…………………………………………………………………65
3. Bảng 2.3. Bảng đánh giá mức độ hài lòng của người bệnh giai đoạn 2015 2017…………………………………………………………………………66
4. Sơ đồ 2.1. Quy trình khám bệnh đối với bệnh nhân có thẻ BHYT…....…55


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài luận văn
Cải cách thủ tục hành chính là vấn đề mang tính tồn cầu. Đây được
xem như một động lực mạnh mẽ để thúc đẩy sự tăng trưởng về kinh tế, phát
triển văn hóa, xã hội và các mặt khác của đời sống xã hội nói chung.
Trong q trình quản lý xã hội, TTHC là phương tiện để Nhà nước thực
hiện chức năng quản lý của mình, đảm bảo thực hiện các quyền, lợi ích hợp
pháp của cơng dân, tổ chức. TTHC hợp lý, được tổ chức thực hiện tốt sẽ thúc
đẩy kinh tế - xã hội phát triển và ngược lại nó sẽ kìm hãm sự phát triển nếu
tồn tại những hạn chế, bất cập.
Nhận thức rõ cải cách hành chính là một u cầu có tính khách quan,
Đảng và Nhà nước ta đã coi CCHC là một vấn đề quan trọng cần được quan
tâm. Trong nhiều văn kiện quan trọng, Đảng và Nhà nước ta đã khẳng định
vai trò của CCHC, trong đó khâu đột phá là CCTTHC.
Trong những năm qua, đã có nhiều văn bản quan trọng liên quan đến
CCHC như: Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001 - 2010,
giai đoạn 2011 - 2020… Hiện nay, các TTHC ở nước ta đã được công khai,
minh bạch, đơn giản hóa, tạo điều kiện cho các nhân, tổ chức trong q trình
làm việc; song bên cạnh đó vẫn cịn khơng ít những tồn tại, bất cập về TTHC
gây phiền hà cho cá nhân, tổ chức.
Trong lĩnh vực y tế, TTHC bao gồm nhiều hoạt động liên quan đến sức
khỏe con người, như: khám chữa bệnh, dược - mỹ phẩm, an toàn vệ sinh thực

phẩm, quản lý hành nghề y dược tư nhân…. với một số lượng lớn các TTHC,
tuy nhiên các nghiên cứu về CCTTHC trong lĩnh vực này cịn khá ít.
Việc nâng cao nhận thức, vai trị, trách nhiệm của cán bộ, công chức,
viên chức trong thực thi nhiệm vụ, công vụ, cải thiện chất lượng dịch vụ công,

1


giảm tiêu cực, phiền hà, giảm tối đa thời gian, chi phí cho cá nhân, tổ chức
khi tham gia các TTHC là việc làm rất quan trọng và cần thiết.
Đặc biệt, đối với ngành y tế, một ngành mang tính chất phục vụ cao,
với đối tượng phục vụ là người bệnh và loại hình hàng hóa dịch vụ cung cấp
chính là chăm sóc sức khỏe. Chính vì vậy mà CCTTHC đối với ngành y tế
hiện nay đang là nhiệm vụ trọng tâm, bên cạnh việc nâng cao trình độ chun
mơn nghiệp vụ.
Trong những năm qua, ngành y tế đã nỗ lực CCHC, đem lại sự hài lòng
cho người bệnh và gia đình người bệnh. Bộ Y tế đã quán triệt và yêu cầu cán
bộ, nhân viên tại các cơ sở y tế phải nâng cao tinh thần trách nhiệm, đạo đức
nghề nghiệp, đơn giản hóa các TTHC, ứng dụng cơng nghệ thơng tin vào việc
khám chữa bệnh,chăm sóc sức khỏe nhân dân…. nhằm nâng cao chất lượng
dịch vụ, đáp ứng ngày một tốt hơn yêu cầu của người dân.
Là một nhân viên ngành y tế, hàng ngày được tiếp xúc trực tiếp với
người bệnh, thấu hiểu được cảnh lúc đau ốm và phải đi bệnh viện vô cùng vất
vả; Học viên càng thấy được vai trò của CCTTHC, đơn giản hóa các TTHC
khi người dân đi khám, chữa bệnh là vơ cùng cần thiết. Theo Chương trình
tổng thể CCHC giai đoạn 2011 - 2020 của Chính phủ đặt mục tiêu, đến năm
2020, sự hài lòng của tổ chức, cá nhân đối với sự phục vụ của các đơn vị sự
nghiệp cơng lập phải đạt hơn 70%. Chính vì vậy, học viên lựa chọn đề tài:
“Cải cách thủ tục hành chính tại Bệnh viện đa khoa khu vực Lục Ngạn,
tỉnh Bắc Giang” để nghiên cứu viết luận văn thạc sỹ của mình.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính là một đề tài hấp
dẫn, thu hút được sự quan tâm của nhiều học giả, nhiều nhà nghiên cứu, nhà
quản lý. Cho đến nay đã có rất nhiều cơng trình nghiên cứu về vấn đề này,
trong đó có:
2


Năm 2001, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia đã xuất bản cuốn sách
“Thủ tục hành chính: Lý luận và thực tiễn” của các tác giả Nguyễn Văn Thâm
và Võ Kim Sơn. Cuốn sách đã trình bày tách bạch và cơ bản đầy đủ về
TTHC.
Năm 2001, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia đã xuất bản cuốn sách
“Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn
Ngọc Hiến. Cơng trình nghiên cứu này đã phân tích tiến trình cải cách hành
chính ở nước ta những năm qua, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân
cản trở, đồng thời kiến nghị một số giải pháp nhằm thúc đẩy cải cách hành
chính ở nước ta trong thời gian tới.
Năm 2003, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia xuất bản cuốn sách “Cải
cách dịch vụ công ở Việt Nam” của tác giả Lê Chi Mai. Trong cuốn sách, tác
giả đã đưa ra những lý luận cơ bản về dịch vụ công, đặc trưng của dịch vụ
công, làm rõ phạm vi, trách nhiệm của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ
cơng, phân tích thực tiễn cung ứng dịch vụ công và đề ra giải pháp cải tiến đối
với loại hình dịch vụ cơng cộng và loại hình dịch vụ hành chính cơng.
Nguyễn Hồng Hường (2011), Đơn giản hóa thủ tục hành chính trong
lĩnh vực nơng nghiệp của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Luận văn
Thạc sỹ quản lý hành chính cơng, Học viện hành chính quốc gia.
Lê Thị Thu Hoàn (2014), Cải cách thủ tục hành chính tại Tổng cục tiêu
chuẩn đo lường chất lượng Bộ khoa học và công nghệ, Luận văn Thạc sỹ
quản lý cơng, Học viện hành chính quốc gia.

Nguyễn Thế Linh (2010), Cải cách thủ tục hành chính trong q trình
thực hiện chính sách an sinh xã hội ở ngành bảo hiểm xã hội Việt Nam hiện
nay, Luận văn Thạc sỹ quản lý cơng, Học viện hành chính quốc gia.

3


Cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực y tế có thể kể đến Nguyễn
Yến Ngọc (2012), Cải cách thủ tục hành chính tại cơ quan Bộ Y tế, Luận văn
Thạc sỹ quản lý hành chính cơng, Học viện hành chính quốc gia.
Các cơng trình nghiên cứu trên và nhiều cơng trình nghiên cứu khác đã
tiếp cận các vấn đề lý luận và thực tiễn về CCHC và CCTTHC; đánh giá thực
trạng, đưa ra biện pháp, giải pháp thúc đẩy CCHC và CCTTHC. Những
nghiên cứu này đã cung cấp cơ sở lý luận, thực tiễn, giúp cho học viên hồn
thành luận văn của mình.
Qua tìm hiểu, học viên nhận thấy chưa có đề tài nào nghiên cứu về
CCTTHC tại Bệnh viện đa khoa khu vực Lục Ngạn. Bản thân học viên đang
công tác tại Bệnh viện Đa khoa khu vực Lục Ngạn - một bệnh viện tuyến tỉnh
của tỉnh Bắc Giang, với chức năng nhiệm vụ khám, chăm sóc sức khỏe cho
nhân dân dân trên địa bàn huyện Lục Ngạn và các huyện lân cận (huyện Lục
Nam, huyện Sơn Động). Hiện nay với chính sách thơng tuyến huyện đối với
bệnh nhân Bảo hiểm y tế của BHXH Việt Nam thì vai trị vào cuộc trong
khám, chữa bệnh của các bệnh viện tuyến huyện càng thể hiện rõ; người dân
sử dụng thẻ BHYT có thể dễ dàng khám, chữa bệnh, thụ hưởng các dịch vụ ở
các bệnh viện cùng tuyến. Chính vì vậy mà việc đơn giản hóa các TTHC
trong công tác khám, chữa bệnh càng trở nên quan trọng và cần thiết. Chính
vì vậy mà học viên chọn đề tài “Cải cách thủ tục hành chính tại Bệnh viện đa
khoa khu vực Lục Ngạn, tỉnh Bắc Giang” viết luận văn của mình.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích

Mục đích chủ yếu của luận văn là thông qua việc đánh giá thực trạng
các thủ tục hành chính tại Bệnh viện đa khoa khu vực Lục Ngạn để thấy được
những ưu điểm từ đó phát huy, đồng thời khắc phục những nhược điểm, hạn
chế, yếu kém; trên cơ sở đó tìm ra được các giải pháp phù hợp để góp phần
4


cải cách hiệu quả TTHC trong công tác khám, chữa bệnh, chăm sóc sức khỏe
nhân dân, giảm thiểu tối đa các thủ tục, phiền hà mà người bệnh gặp phải
trong q trình đi khám, chữa bệnh. Từ đó nâng cao chất lượng phục vụ,
hướng tới sự hài lòng của người bệnh.
3.2. Nhiệm vụ
- Nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận về CCTTHC; lý luận về CCTTHC
trong y tế;
- Đánh giá khái quát thực trạng thực hiện các TTHC tại các bệnh viện
cơng lập nói chung và Bệnh viện đa khoa khu vực Lục Ngạn nói riêng;
- Chỉ ra những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân;
- Đề xuất các giải pháp để nâng cao chất lượng CCTTHC tại Bệnh viện
đa khoa khu vực Lục Ngạn.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các TTHC trong công tác khám,
chữa bệnh tại Bệnh viện đa khoa khu vực Lục Ngạn, tỉnh Bắc Giang.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Để có cái nhìn bao qt và có thể đi sâu phân tích vấn đề, phạm vi
nghiên cứu của luận văn được giới hạn như sau:
- Về nội dung: Luận văn tiếp cận và nghiên cứu CCTTHC trong lĩnh
vực y tế, cụ thể là trong khám, chữa bệnh, chăm sóc sức khỏe nhân dân
- Về không gian và thời gian: Luận văn nghiên cứu về CCTTHC giai
đoạn 2015 - 2017 tại Bệnh viện Đa khoa khu vực Lục Ngạn, tỉnh Bắc Giang.

5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phương pháp luận

5


Luận văn sử dụng phương pháp luận của phép duy vật biện chứng, duy
vật lịch sử, vận dụng học thuyết Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các
quan điểm của Đảng, Nhà nước về CCTTHC để làm cơ sở lý luận.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, tác giả sử dụng kết hợp các phương
pháp nghiên cứu như sau:
- Phương pháp khảo cứu tài liệu: Nghiên cứu các tài liệu về lý luận và
thực tiễn liên quan đến đề tài lựa chọn;
- Phương pháp phân tích đánh giá: Tác giả đã tiến hành phân tích, đánh
giá thực trạng thực hiện các TTHC trong cơng tác khám, chữa bệnh tại Bệnh
viện đa khoa khu vực Lục Ngạn, từ đó thấy được các điểm hợp lý, bất hợp lý
để tìm ra các giải pháp hợp lý;
- Phương pháp điều tra xã hội học, sử dụng bảng hỏi: Tác giả đã sử
dụng phương pháp này nhằm thu thập ý kiến của người bệnh, người nhà
người bệnh và nhân viên y tế nhằm đánh giá sự hài lòng đối với việc tiếp cận
các dịch vụ y tế tại Bệnh viện Đa khoa khu vực Lục Ngạn;
- Phương pháp thống kê: Được tác giả sử dụng để xử lý số liệu thu thập
được từ kết quả điều tra, khảo sát thực tế;
- Phương pháp tổng hợp: Tác giả tiến hành sử dụng phương pháp tổng
hợp sau khi nghiên cứu các tài liệu liên quan, phân tích các vấn đề, sau khi
tiến hành các phương pháp nghiên cứu khác để tổng hợp lại một cách khái
quát nhất.
- Phương pháp so sánh: Dựa trên kinh nghiệm về CCTTHC của một số
bệnh viện lớn, tác giả tiến hành so sánh, rút kinh nghiệm, đánh giá tình hình

thực tế tại đơn vị.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Về mặt lý luận
6


Luận văn góp phần làm rõ hơn cơ sở khoa học về TTHC và CCTTHC;
cung cấp một số khái niệm liên quan đến ngành y tế, hoạt động khám, chữa
bệnh....
6.2. Về mặt thực tiễn
Trên cơ sở đánh giá những ưu, nhược điểm, luận văn chỉ ra nguyên
nhân và giải pháp để nâng cao chất lượng CCTTHC tại bệnh viện giúp cho
cán bộ nhân viên y tế ý thức được vai trị của mình trong việc thực hiện
CCTTHC, đơn giản hóa các thủ tục cho người bệnh.
Học viên mong muốn đây sẽ là tài liệu để các nhà hoạch định về cơng
tác CCTTHC nói chung, đặc biệt là CCTTHC trong lĩnh vực y tế tham khảo
để xây dựng những chính sách phù hợp với thực tiễn. Đồng thời thông qua
luận văn này, học viên cũng mong muốn sẽ vận dụng vào thực tế tại đơn vị,
giúp ích cho cơng việc hiện tại của bản thân, góp phần nhất định nhằm thay
đổi, đơn giản hóa các thủ tục liên quan đến cơng tác khám, chữa bệnh tại bệnh
viện; góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho người dân khi tham gia khám, chữa
bệnh tại bệnh viện.
Luận văn cũng có thể là một tài liệu tham khảo về đề tài này.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, luận
văn gồm 03 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực
y tế.
Chương 2: Thực trạng cải cách thủ tục hành chính tại Bệnh viện Đa
khoa khu vực Lục Ngạn, tỉnh Bắc Giang.

Chương 3: Nâng cao chất lượng cải cách thủ tục hành chính tại Bệnh
viện Đa khoa khu vực Lục Ngạn, tỉnh Bắc Giang.

7


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC Y TẾ
1. Khái quát về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính
1.1.1. Khái quát về thủ tục hành chính
1.1.1.1.Khái niệm thủ tục hành chính
Nhắc đến khái niệm thủ tục hành chính, từ trước đến nay có rất nhiều
các quan điểm, cách hiểu khác nhau.
Có quan điểm cho rằng TTHC là trình tự giải quyết bất kỳ vụ việc nào
do cơ quan quản lý nhà nước thực hiện; quan điểm khác lại cho rằng: TTHC
là trình tự thực hiện mọi hình thức hoạt động của các cơ quan quản lý nhà
nước, bao gồm cả trình tự hoạt động xây dựng pháp luật; có quan điểm lại cho
rằng: TTHC là trình tự mà cơ quan quản lý nhà nước giải quyết các tranh
chấp về quyền và xử lý vi phạm pháp luật.
Trong cuốn “Thủ tục hành chính, Lý luận và thực tiễn” do các tác giả
Nguyễn Văn Thâm và Võ Kim Sơn đồng chủ biên đã nêu định nghĩa về thủ
tục hành chính là “một loại quy phạm pháp luật quy định trình tự về thời gian,
về không gian khi thực hiện một thẩm quyền nhất định của bộ máy nhà nước,
là cách thức giải quyết cơng việc của các cơ quan hành chính nhà nước trong
mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức và cá nhân cơng dân”.[28, tr.16-17]
Giáo trình Thủ tục hành chính định nghĩa “Thủ tục hành chính là trình
tự, cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước có
thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ của hành chính và giữa các cơ quan
hành chính nhà nước với các tổ chức và cá nhân cơng dân”. [15, tr.7-8]

Trong cuốn Thuật ngữ Hành chính tác giả lại hiểu về thuật ngữ thủ tục
hành chính là: “Toàn bộ quy tắc, thể thức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền
quy định theo đó cơ quan hành chính nhà nước, các tổ chức, cá nhân phải tuân
8


theo trong khi giải quyết các công việc giữa các cơ quan nhà nước với nhau
và giữa cơ quan nhà nước với các tổ chức, cơng dân”. [16,tr.184]
Như vậy, có thể thấy rằng có rất nhiều ý kiến, quan điểm, cách định
nghĩa khác nhau về thủ tục hành chính. Nhưng tựu chung lại, tất cả các quan
điểm trên đều có đặc điểm chung, thống nhất ở một điểm đó là TTHC là trình
tự, trật tự thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước, các tổ chức, cá nhân
được ủy quyền hành pháp trong giải quyết công việc của Nhà nước, các u
cầu chính đáng của cơng dân hoặc tổ chức nhằm thực hiện nghĩa vụ hành
chính, bảo đảm cơng vụ nhà nước và lợi ích của cơng dân.
Để thống nhất cách hiểu về TTHC dưới góc độ quản lý nhà nước, Nghị
định 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về Kiểm soát TTHC đã
đưa ra khái niệm về thủ tục hành chính như sau: “Thủ tục hành chính là trình
tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước,
người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan
đến cá nhân, tổ chức”. [10, tr.2]
“Trình tự thực hiện” là thứ tự các bước tiến hành của đối tượng và cơ
quan thực hiện TTHC trong khi giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân,
tổ chức. [10, tr.2]
“Hồ sơ” là những loại giấy tờ mà đối tượng thực hiện TTHC cần phải
nộp hoặc xuất trình cho cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết TTHC
trước khi cơ quan đó thực hiện TTHC giải quyết một cơng việc cụ thể cho cá
nhân, tổ chức. [10, tr.2]
“Yêu cầu, điều kiện” là những đòi hỏi mà đối tượng thực hiện TTHC
phải đáp ứng hoặc phải làm khi thực hiện một TTHC cụ thể.

Có thể nói, đây là một khái niệm khá rõ ràng, đầy đủ, cho thấy ý nghĩa,
vai trò của TTHC trong quản lý nhà nước, tạo điều kiện cho việc tìm hiểu nhu
cầu, định ra phương hướng, biện pháp thích hợp để cải cách TTHC nhằm xây
9


dựng nền hành chính hiện đại đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước trong điều
kiện hiện nay.
TTHC là thuộc tính của hoạt động quản lý, là phương thức phục vụ
công quyền. TTHC tốt sẽ tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình quản lý của
nhà nước, thuận tiện cho người dân trong quá trình tham gia vào các hoạt
động. Ngược lại TTHC rườm rà, phức tạp sẽ cản trở các hoạt động, là ke hở
cho các đối tượng xấu lợi dụng gây phiền hà, sách nhiễu nhân dân, từ đó làm
giảm lịng tin của người dân đối với nhà nước.
1.1.1.2. Đặc điểm của TTHC
TTHC được coi là một công cụ đắc lực trong quản lý hành chính nhà
nước, giúp các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện tốt vai trị, nhiệm vụ
quản lý nhà nước của mình.
TTHC được thiết lập trên mọi lĩnh vực quản lý nhà nước với mục đích
nhằm thiết lập trật tự trong hoạt động quản lý. TTHC có một số đặc điểm cơ
bản sau:
Thứ nhất, TTHC được xác định bới các quy phạm thủ tục hành chính.
Quy phạm thủ tục là những quy tắc pháp lý quy định về trình tự, cách
thức khi sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để xử lý công việc. [15, tr.7]
Các quy phạm thủ tục bao gồm: thủ tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp và
thủ tục hành chính.
Mọi hoạt động quản lý hành chính nhà nước phải được tiến hành theo
những thủ tục nhất định, nhưng khơng có nghĩa là mọi hoạt động trong quản
lý nhà nước đều phải được điều chỉnh bởi quy phạm thủ tục hành chính. Bởi
lẽ, về mặt lý luận, pháp luật không thể và cũng không cần thiết phải điều

chỉnh mọi quan hệ xã hội, chỉ các TTHC quan trọng mới phải được quy định
bởi pháp luật nhằm đảm bảo sự tuân thủ chặt chẽ.

10


Thứ hai, TTHC là thủ tục thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước
hay TTHC được thực hiện bởi các chủ thể quản lý hành chính nhà nước là:
các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, cá nhân được nhà nước trao quyền,
trong đó quan trọng nhất phải kể đến các cơ quan hành chính, các cán bộ,
cơng chức trong hệ thống cơ quan này. Vì các cơ quan hành chính có chức
năng quản lý hành chính nhà nước nên các chủ thể trong hệ thống cơ quan đó
khơng chỉ thực hiện phần lớn các TTHC mà còn thực hiện các thủ tục liên
quan đến các hoạt động quản lý hành chính quan trọng nhất. Ngồi các cơ
quan hành chính, các cơ quan nhà nước khác cũng tiến hành các TTHC khi
thực hiện các hoạt động quản lý hành chính nhà nước như: khi xây dựng,
củng cố chế độ công tác nội bộ, các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện
TTHC khi tiến hành các hoạt động quản lý hành chính được nhà nước trao
quyền trong những trường hợp cụ thể do pháp luật quy định.
Thứ ba, TTHC rất đa dạng, phức tạp. Sự đa dạng, phức tạp đến từ sự đa
dạng, phức tạp của hoạt động quản lý nhà nước. Chủ thể và khách thể của
TTHC đều đa dạng, phức tạp. Quản lý hành chính nhà nước chủ yếu là hoạt
động định hướng cho phép, nhiều trường hợp phải ra mệnh lệnh có tính chất
đơn phương đòi hỏi thi hành kịp thời nhằm giải quyết nhanh chóng, có hiệu
quả. Vì vậy, quy định TTHC phải kết hợp những khuôn mẫu ổn định tương
đối, chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại cơng việc, vừa chặt
chẽ, vừa linh hoạt với các tình huống xảy ra. Đặc biệt trong giai đoạn hiện
nay, khi nền hành chính nhà nước đang chuyển từ nền hành chính cai quản
sang nền hành chính phục vụ.
Thứ tư, so với các quy phạm nội dung của Luật Hành chính, TTHC có

tính năng động hơn và địi hỏi thay đổi nhanh hơn. TTHC phụ thuộc đáng kể
vào nhận thức chủ quan của chính những người xây dựng. Nếu nhận thức đó
phù hợp với địi hỏi của thực tế khách quan thì TTHC sẽ mang nhiều tiến bộ,
11


thiết thực phục vụ cho cuộc sống. Nhưng nếu nhận thức không phù hợp với
yêu cầu khách quan sẽ xuất hiện những TTHC lạc hậu, thậm chí làm hạn chế
quyền của các tổ chức, công dân.
1.1.1.3. Phân loại thủ tục hành chính
TTHC rất đa dạng, phức tạp; để xây dựng và áp dụng TTHC một cách
có hiệu quả cần phải có phân loại một cách khoa học.
a) Phân loại theo đối tượng quản lý hành chính nhà nước
Theo cách phân loại này các TTHC được xác định cho từng lĩnh vực
QLNN và được phân chia theo cơ cấu chức năng của bộ máy QLNN hiện
hành. Cách phân chia này giúp cho người quản lý xác định được tính đặc thù
của lĩnh vực mình phụ trách. Từ đó đề ra u cầu xây dựng những TTHC cần
thiết, phù hợp với từng lĩnh vực.
b) Phân loại theo các loại hình cơng việc cụ thể mà các cơ quan nhà
nước được giao thực hiện trong quá trình hoạt động của mình
Cách phân loại này đơn giản, có khả năng áp dụng rộng rãi, giúp cho
các chủ thể TTHC định hướng dễ dàng và chính xác hơn trong giải quyết các
cơng việc liên quan.
Theo cách phân loại này, TTHC có thể bao gồm các loại như:
- Thủ tục thông qua và ban hành văn bản trong các cơ quan;
- Thủ tục ban hành quyết định hành chính;
- Thủ tục thơng qua và ban hành văn bản hành chính;
- Thủ tục thơng qua và ban hành công văn;
- Thủ tục tuyển dụng cán bộ, công chức;
- Thủ tục khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức…

c) Phân loại theo chức năng cung cấp các dịch vụ cơng và các hoạt
động mang tính chun môn đặc thù trong quản lý nhà nước

12


Cách phân loại này thường áp dụng cho các cơ quan có chức năng quản
lý chun mơn thực hiện các hoạt động của mình phải đảm bảo những thủ tục
cần thiết theo yêu cầu của nhà nước.
Theo cách phân loại này có các loại TTHC như sau:
- Thủ tục cung cấp các dịch vụ thông tin;
- Thủ tục cho phép xuất khẩu các nguyên liệu hiếm;
- Thủ tục kiểm tra mức độ an toàn trong lao động…..
d) Phân loại dựa trên quan hệ công tác
Cách phân loại này được xây dựng trên cơ sở xem xét các quan hệ
trong hoạt động của các cơ quan thuộc bộ máy quản lý nhà nước. Theo cách
này, TTHC được phân thành ba nhóm:
- Thủ tục hành chính nội bộ: Là thủ tục liên quan đến quan hệ trong q
trình thực hiện các cơng việc nội bộ của các cơ quan, công sở trong hệ thống
cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói chung. Chúng bao gồm các
thủ tục về quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của các cơ quan nhà nước cấp trên với
cấp dưới; quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp,
ngang cấp, ngang quyền, quan hệ cơng tác giữa chính quyền cấp tỉnh với các
bộ, cơ quan chuyên môn của UBND cấp trên…TTHC nội bộ thường là:
+ Thủ tục ban hành những quyết định chủ đạo;
+ Thủ tục ban hành quyết định quy phạm;
+ Thủ tục ban hành những quyết định cá biệt nội bộ;
+ Thủ tục khen thưởng, kỷ luật;
+ Thủ tục tổ chức thi tuyển, bổ nhiệm công chức nhà nước…
- Thủ tục hành chính thực hiện thẩm quyền: Là thủ tục tiến hành giải

quyết các công việc liên quan đến quyền và lợi ích của cơng dân, phịng ngừa,
ngăn chặn, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính, trưng thu, trưng mua,

13


trưng dụng các động sản và bất động sản của cơng dân, tổ chức khi Nhà nước
có nhu cầu giải quyết một nhiệm vụ nhất định vì lợi ích cộng đồng.
TTHC thực hiện thẩm quyền có đặc điểm cơ bản là cơ quan hành chính
và viên chức nhà nước bằng hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật về giải
quyết cơng việc, tình huống cụ thể, làm xuất hiện các quyền chủ thể và nghĩa
vụ pháp lý của công dân và tổ chức.
Thủ tục thực hiện thẩm quyền thường được thể hiện dưới một số dạng
sau:
+ Thủ tục cho phép: Là thủ tục giải quyết các yêu cầu, đề nghị của công
dân và tổ chức trong trường hợp công dân muốn thực hiện các hành vi phải
xin phép Nhà nước. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành xem
xét và giải quyết các “đơn xin” đó bằng các quyết định hành chính cá biệt
“cho phép”.
+ Thủ tục ngăn cấm hay cưỡng chế thi hành: Là thủ tục thực hiện các
biện pháp ngăn chặn, xử phạt hay cưỡng chế thi hành bằng các quyết định
hành chính có tính chất ra lệnh và các hành vi hành chính trực tiếp, khi công
dân hay tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính hoặc cố tình khơng
chịu thi hành quyết định hành chính.
+ Thủ tục trưng thu, trưng mua, trưng dụng: Là thủ tục các cơ quan
hành chính nhà nước thực hiện quyền trưng thu, trưng mua, trưng dụng trong
tình thế cấp bách, vì lợi ích cơng.
- Thủ tục văn thư: Là những thủ tục liên quan đến toàn bộ các hoạt
động lưu trữ, xử lý, cung cấp công văn giấy tờ và đưa ra các quyết định dưới
hình thức văn bản. Thủ tục văn thư khá tỉ mỉ, phức tạp và tính chất của thủ tục

này tùy thuộc vào từng công việc cần giải quyết.

14


1.1.1.4. Ý nghĩa của thủ tục hành chính
TTHC có vai trị, ý nghĩa quan trọng, chúng ta có thể xem xét chúng
trên một số giác độ sau:
a) TTHC đảm bảo cho các quy phạm vật chất quy định trong các quyết
định hành chính được thi hành thuận lợi. Thủ tục càng có tính cơ bản thì ý
nghĩa càng lớn bởi vì các thủ tục cơ bản thường tác động đến giai đoạn cuối
cùng của quyết định hành chính, đến hiệu quả của việc thực hiện chúng.
b) TTHC đảm bảo cho việc thi hành các quyết định được thống nhất và
có thể kiểm tra được tính hợp pháp, hợp lý cũng như các hệ quả do việc thực
hiện các quy định hành chính tạo ra.
c) TTHC được xây dựng và vận dụng một cách hợp lý sẽ tạo khả năng
sáng tạo trong việc thực hiện các quyết định quản lý đã được thông qua, đem
lại hiệu quả thiết thực cho quản lý nhà nước. TTHC liên quan đến quyền lợi
của công dân do vậy khi xây dựng và vận dụng tốt vào cuộc sống sẽ có ý
nghĩa thiết thực, giảm phiền hà, củng cố được mối quan hệ giữa nhà nước và
người dân.
d) TTHC cũng là một bộ phận của pháp luật về hành chính nên việc
xây dựng và thực hiện các TTHC sẽ có ý nghĩa rất lớn đối với quá trình xây
dựng và triển khai pháp luật. Đặc biệt trong giai đoạn hiện nay khi nước ta
đang tiến hành công cuộc cải cách nền HCNN và hướng tới xây dựng nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thì TTHC lại càng có vai trị quan trọng.
Tóm lại, TTHC đóng vai trò là cầu nối giữa Nhà nước và người dân,
các cơ quan, tổ chức. Nếu TTHC được xây dựng khoa học, phù hợp với yêu
cầu nhiệm vụ đề ra cũng như đáp ứng được kỳ vọng của người dân thì nó sẽ
đảm bảo thực hiện tốt trong đời sống thực tế. Còn nếu TTHC gây ách tắc,

phiền hà đối với người dân thì tự bản thân nó sẽ trở thành lực cản đối với sự
phát triển, mối quan hệ giữa chính quyền và người dân dần trở nên xa cách,
15


vai trò quản lý nhà nước của các cơ quan cơng quyền sẽ trở nên yếu kém. Do
đó, sớm hay muộn thì tự bản thân nó cũng cần được thay thế để phù hợp với
thực tiễn cũng như đáp ứng được sự kỳ vọng của người dân.
TTHC xét trên một phương diện nhất định chính là biểu hiện năng lực
trình độ của bộ máy hành chính nhà nước. Nó thể hiện văn hóa giao tiếp trong
bộ máy nhà nước và giữa nhà nước với công dân, tổ chức. Đồng thời nó cũng
cho thấy mức độ văn minh của nền hành chính phát triển. Một nền hành chính
phát triển là nền hành chính đáp ứng được các yêu cầu quản lý nhà nước cũng
như sự kỳ vọng của người dân vào bộ máy cơng quyền. Chính vì vậy, cải cách
TTHC sẽ không chỉ đơn thuần liên quan đến pháp luật, pháp chế xã hội chủ
nghĩa của chúng ta mà còn liên quan đến sự phát triển chung của đất nước.
1.1.2. Cải cách thủ tục hành chính
1.1.2.1. Khái niệm cải cách hành chính
Cải cách là “ Sửa đổi những bộ phận cũ không hợp lý cho thành mới,
đáp ứng yêu cầu của tình hình khách quan”; là “Sự sửa đổi căn bản từng phần,
từng mặt của đời sống xã hội theo hướng tiến bộ mà không đụng tới nền tảng
của chế độ xã hội hiện hành”. [16, tr.37]
Trên cơ sở khái niệm cải cách, đã có nhiều khái niệm cải cách hành
chính được đưa ra:
Có những tác giả đưa ra khái niệm theo hướng nhấn mạnh tính kế
hoạch, tính mục tiêu, tính tiến bộ và những trở lực của cải cách hành chính.
Trong cuốn sách đầu tiên nghiên cứu về cải cách hành chính một cách có hệ
thống với tựa đề Cải cách hành chính của tác giả người Mỹ Geral E Caiden
được xuất bản năm 1969, cải cách hành chính được định nghĩa là “sự tác động
nhân tạo của việc chuyển đổi hành chính chống lại sự kháng cự”. [11, tr.37]

Một số tác giả nhấn mạnh sự phù hợp của mục tiêu cải cách hành chính
với những yêu cầu phát triển của đất nước và xã hội: “Cải cách hành chính là
16


hoạt động của Chính phủ căn cứ vào yêu cầu phát triển kinh tế, chính trị của
xã hội mà hiện đại hóa, khoa học hóa, hiệu suất hóa thể chế hành chính, cơ
cấu tổ chức, chế độ cơng tác, phương thức quản lý để nâng cao năng suất và
hiệu lực hành chính của Chính phủ”. [16, tr.37]
Một số tác giả khác lại nhấn mạnh việc nâng cao hiệu suất, cải tiến chế
độ và phương thức hành chính cũ, xây dựng chế độ và phương thức hành
chính mới: “Cải cách hành chính được hiểu là q trình lâu dài và liên tục
nhằm nâng cao hiệu suất hành chính, cải tiến chế độ và phương thức hành
chính cũ, xây dựng chế độ và phương thức hành chính mới trong phạm vi
quản lý của hệ thống các cơ quan thực thi quyền hàng pháp cũng như tất cả
các hoạt động có ý thức của bộ máy Nhà nước”.[16, tr.37]
Theo Nghị quyết Hội nghị lần thứ VIII, Ban chấp hành Trung ương
Đảng Cộng sản Việt nam khóa VII, cải cách hành chính ở nước ta là trọng
tâm của công cuộc tiếp tục xây dựng và kiện tồn Nhà nước Cộng hịa xã hội
chủ nghĩa Việt Nam, bao gồm những thay đổi có chủ định nhằm hồn thiện
thể chế của nền hành chính, cơ cấu tổ chức và cơ chế vận hành của bộ máy
hành chính các cấp, đội ngũ cơng chức hành chính để nâng cao hiệu lực, năng
lực và hiệu quả hoạt động của hành chính cơng phục vụ nhân dân. [16, tr.38]
Từ những khái niệm trên, có thể hiểu cải cách hành chính theo cách
hiểu tại cuốn Thuật ngữ hành chính học của Học viện hành chính xuất bản
năm 2002, cải cách hành chính là thuật ngữ chỉ “q trình cải biến có kế
hoạch cụ thể để đạt mục tiêu hồn thiện một hay một số nội dung của nền
hành chính nhà nước (thể chế, cơ cấu tổ chức, cơ chế vận hành, chuẩn hóa đội
ngũ cán bộ, cơng chức…) nhằm xây dựng nền hành chính cơng đáp ứng u
cầu của một nền hành chính hiệu lực, hiệu quả và hiện đại”. [16, tr.39]

17