Cơ sở lý luận và thực tiễn của chế định trưng cầu dân ý

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
---***---

TRẦN HOÀNG HẠNH

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA
CHẾ ĐỊNH TRƯNG CẦU Ý DÂN

LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC

HÀ NỘI – 2020


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
---***---

TRẦN HOÀNG HẠNH

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
CỦA CHẾ ĐỊNH TRƯNG CẦU Ý DÂN

Chuyên ngành: Lí luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật
Mã Số: 9380101.01

LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
1. PGS.TS. Võ Trí Hảo
2. TS. Phạm Thị Duyên Thảo

HÀ NỘI – 2020


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU........................................................................................................................ 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................................... 1
2.

Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu ...................................................................................... 3

3.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................................... 4

4.

Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu ............................................................... 4

5.

Những điểm mới của Luận án.......................................................................................... 6

CHƯƠNG 1: TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI ............................ 8
1.1 Các nghiên cứu trong nước liên quan đến nội dung luận án............................................ 8
1.2 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài ............................................................................... 18
1.3 Đánh giá, nhận xét chung .............................................................................................. 33
1.4 Những vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu.................................................................. 34
CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẾ ĐỊNH TRƯNG CẦU Ý DÂN ......................... 37
2.1 Khái niệm, đặc điểm chế định trưng cầu ý dân ............................................................... 37

2.2 Lịch sử hình thành và phát triển của chế định trưng cầu ý dân....................................... 47
2.3 Các yếu tố cấu thành chế định trưng cầu ý dân ............................................................... 53
2.4 Vai trò của chế định trưng cầu ý dân .............................................................................. 69
2.5 Những yếu tố tác động đến chế định trưng cầu ý dân ..................................................... 71
2.6 Những tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của chế định trưng cầu ý dân .................... 81
CHƯƠNG 3: CƠ SỞ THỰC TIỄN CỦA CHẾ ĐỊNH TRƯNG CẦU Ý DÂN TẠI VIỆT
NAM ......................................................................................................................................... 87
3.1 Quá trình hình thành và phát triển của chế định trưng cầu ý dân ở Việt Nam:............... 87
3.2 Thực trạng chế định trưng cầu ý dân tại Việt Nam hiện nay: ......................................... 98
3.3 Đánh giá các quy định của chế định trưng cầu ý dân ở Việt Nam: ............................... 115
CHƯƠNG 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH TRƯNG CẦU Ý DÂN TẠI VIỆT
NAM HIỆN NAY .................................................................................................................. 121
4.1 Mục đích, yêu cầu và lý do của việc hoàn thiện chế định trưng cầu ý dân tại Việt Nam
hiện nay: .............................................................................................................................. 121
4.2 Giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật của chế định trưng cầu ý dân ................. 132
KẾT LUẬN ............................................................................................................................ 164
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................................. 168


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Tác giả lựa chọn đề tài “Cơ sở lý luận và thực tiễn của chế định trưng cầu ý
dân” để nghiên cứu xuất phát từ một số nguyên nhân, lý do sau đây:
1. Cùng với chế độ bầu cử trưng cầu ý dân được nhiều quốc gia trên thế giới
đánh giá là một trong những hình thức thực thi dân chủ trực tiếp tiến bộ nhất vì hình
thức này giúp tạo điều kiện và cơ hội cho người dân tham gia vào quản lý nhà nước,
đưa ra quyết định hay lựa chọn các phương án giải quyết liên quan đến các vấn đề hệ
trọng của quốc gia, dân tộc thơng qua đó góp phần củng cố quyền lực nhân dân. Hiện
nay, nhiều quốc gia trên thế giới đã sử dụng hình thức này như một công cụ hiệu quả
trong việc thực thi dân chủ, đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân. Tuy nhiên tại nước

ta, trước Hiến pháp 2013 hình thức này chưa được coi trọng và được ghi nhận thành
một chế định độc lập trong Hiến pháp và pháp luật.
2. Lý luận về chế định trưng cầu ý dân và hoạt động trưng cầu ý dân là một
trong những nội dung nghiên cứu quan trọng trong pháp luật về quyền con người,
quyền công dân của nhiều quốc gia trên thế giới, có lịch sử tồn tại lâu dài. Tuy nhiên
tại Việt Nam, các vấn đề lý luận liên quan đến trưng cầu ý dân và chế định trưng cầu ý
dân chưa được thu hút được sự quan tâm nghiên cứu của nhiều chun gia pháp luật,
chưa có cơng trình tập hợp, hệ thống hóa hay phân tích, đánh giá chun sâu về nội
dung này.
3. Xuất phát từ thực tiễn hệ thống pháp luật nước ta, Hiến pháp 1946 đã quy
định về chế định trưng cầu ý dân khá cụ thể và chi tiết dưới hình thức tương tự là
“quyền phúc quyết”. Tuy nhiên vì nhiều lý do các bản Hiến pháp 1959, 1980, 1992 đã
không nâng tầm vấn đề trưng cầu ý dân thành một chế định pháp luật độc lập dẫn đến
thực tiễn pháp luật giai đoạn này chỉ coi trọng hình thức dân chủ gián tiếp, bỏ quên dân
chủ trực tiếp, việc thực hiện quyền lực trực tiếp của nhân dân ở nước ta còn ở mức độ
hạn chế. Chỉ khi có Hiến pháp 2013 chế định này mới được tái khẳng định, tạo lập cơ
sở pháp lý để người dân có cơ hội thực hiện các hình thức dân chủ trực tiếp, thể hiện
quyền làm chủ của mình trong thực tế.
1


4. Quan điểm tư tưởng, nhận thức về quyền con người, quyền công dân của
Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều thay đổi, chuyển biến theo hướng tích cực thông qua
việc ban hành một số nghị quyết, chủ trương liên quan đến bảo đảm và thực thi dân chủ
xã hội, là cơ sở cho việc xây dựng và hoàn thiện hoạt động lập pháp nhằm đáp ứng nhu
cầu, nguyện vọng của người dân, đáp ứng đòi hỏi của xã hội. Nhà nước có trách nhiệm
duy trì và thiết lập cơ chế bảo đảm quyền con người, quyền công dân phù hợp và hiệu
quả. Việc xây dựng và ban hành các quy định cụ thể về chế định trưng cầu ý dân là
việc làm cần thiết, đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi tất yếu của thực tiễn khách quan.
5. Yêu cầu của cơng cuộc hội nhập quốc tế, tồn cầu hóa hiện nay, nền tư pháp

và hệ thống pháp luật quốc gia muốn được thừa nhận và ngang bằng với pháp luật quốc
tế đòi hỏi phải cải cách, học hỏi, kế thừa, tiếp thu, thể chế hóa, cụ thể hóa những tư
tưởng, quan điểm, quy định pháp luật phù hợp, tiến bộ, hướng tới mục tiêu bảo đảm
quyền con người, quyền cơng dân, duy trì và củng cố dân chủ xã hội.
6. Một trong những mục tiêu của công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền do
Đảng và Nhà nước ta đặt ra là phát huy dân chủ xã hội, tôn trọng quyền con người,
quyền công dân nhằm đảm bảo công bằng, tiến bộ, tạo lập sự đồng thuận trong cộng
đồng nên việc tổng kết và đánh giá các quy định pháp luật về những nội dung trên để
điều chỉnh, bổ sung, sửa đổi và hoàn thiện là việc làm quan trọng và cần thiết.
7. Mặc dù về mặt lý thuyết, trưng cầu ý dân có nhiều ưu thế hơn so với các hình
thức dân chủ đại diện, nhưng về mặt thực tiễn, việc thực hiện chế định này cũng gặp
phải nhiều rào cản, khó khăn nhất định. Đây cũng là một trong những nguyên nhân mà
chính phủ của nhiều quốc gia cịn quan ngại chưa muốn áp dụng hình thức này một
cách đại trà, phổ biến. Thực tế tại Việt Nam cho thấy chúng ta chưa từng tổ chức bất cứ
hoạt động trưng cầu ý dân nào từ xưa đến nay, cũng chưa có bất cứ kinh nghiệm thực
tiễn về dân chủ trực tiếp. Chính vì vậy, trong điều kiện chính trị, kinh tế, văn hóa, xã
hội hiện nay, việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về dân chủ trực tiếp, từng bước
đưa các quy định vào thực thi trong thực tiễn là việc làm cần thiết song cũng cần thận
trọng và có sự xem xét, đánh giá, tổng kết để mơ hình này phát huy hiệu quả như mong
muốn.
2


Xuất phát từ những nguyên nhân và lý do nêu trên có thể khẳng định việc
nghiên cứu đề tài “Cơ sở lý luận và thực tiễn của chế định trưng cầu ý dân” là nội
dung mang tính thời sự, cấp thiết trên cả phương diện lý luận và thực tiễn trong giai
đoạn hiện nay.
2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của luận án là tập trung làm rõ những vấn đề lý luận của
chế định trưng cầu ý dân, nhìn nhận, phân tích thực tiễn áp dụng chế định trưng cầu ý

dân của một số quốc gia điển hình trên thế giới qua đó đánh giá thành tựu, hạn chế,
kinh nghiệm, bài học từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện chế định pháp luật
về trưng cầu ý dân tiến đến thực thi hiệu quả chế định này tại Việt Nam trong thời gian
tới.
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, luận án có những nhiệm vụ cụ thể sau:
Thứ nhất khái quát và tóm tắt tình hình nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn
của chế định trưng cầu ý dân ở nước ngoài và trong nước, xác định các vấn đề cần
được tiếp tục nghiên cứu, phát triển trong luận án.
Thứ hai phân tích, đưa ra những quan điểm, nhận xét, đánh giá liên quan đến
những nội dung cơ bản về mặt lý luận của chế định trưng cầu ý dân như khái niệm, đặc
điểm, vai trị, ngun tắc, hình thức trưng cầu, các yếu tố tác động, tiêu chí đánh giá,
nội dung, phạm vi, quy trình, thủ tục trưng cầu ý dân.
Thứ ba nghiên cứu thực tiễn các quy định pháp luật về trưng cầu ý dân ở Việt
Nam qua các thời kỳ cụ thể qua các bản Hiến pháp và hiện tại (cơ sở pháp lý, đánh giá
nội dung các quy định, mối liên hệ chế định này với các chế định ngành gần, những
vấn đề đang đặt ra.)
Thứ tư thơng qua việc đánh giá, phân tích pháp luật thực tại về trưng cầu ý dân
cũng như đúc kết bài học, kinh nghiệm thực tiễn của một số quốc gia trên thế giới đề
xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu lực, hiệu quả điều chỉnh của
chế định trưng cầu ý dân, từng bước tiến đến việc thực thi trong thực tế một số nội
dung trưng cầu ý dân quan trọng và cần thiết.

3


3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án: chế định trưng cầu ý dân dưới góc độ lý luận
và lịch sử nhà nước và pháp luật
Phạm vi nghiên cứu của luận án: về mặt nội dung luận án tập trung vào một số
vấn đề sau đây:

- Lý luận về chế định trưng cầu ý dân
- Pháp luật về trưng cầu ý dân tại Việt Nam qua các thời kỳ cụ thể trong các bản
Hiến pháp và một số văn bản quy phạm pháp luật có liên quan.
- Thành tựu, ưu điểm, hạn chế, kinh nghiệm trong hoạt động lập pháp và thực
thi chế định trưng cầu ý dân qua thực tiễn của một số quốc gia trên thế giới.
- Giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của
chế định trưng cầu ý dân.
Về mặt thời gian: luận án tập trung nghiên cứu các nội dung liên quan đến chế
định trưng cầu ý dân trong giai đoạn từ Hiến pháp 1946 đến hiện nay, tuy nhiên thời
điểm tập trung nghiên cứu chủ yếu là khi có Hiến pháp 2013, Luật Trưng cầu ý dân
2015 đến hiện tại.
Về mặt không gian: luận án tập trung nghiên cứu lý thuyết về dân chủ, chủ
quyền nhân dân và chế định trưng cầu ý dân hiện tại ở Việt Nam. Bên cạnh đó trong
một số nội dung của luận án cũng tập trung phân tích, so sánh, đối chiếu quy định pháp
luật và thực tiễn về trưng cầu ý dân của một số quốc gia điển hình trên thế giới tập
trung chủ yếu ở châu Âu và châu Mĩ.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp luận
Luận án được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và
duy vật lịch sử của triết học Marx-Lenin nhằm mục đích tìm hiểu, làm sáng tỏ mối liên
hệ phổ biến giữa các nội hàm dân chủ, chủ quyền nhân dân, trưng cầu ý dân và các
hình thức khác trong trạng thái vận động, phát triển. Thông qua thực tiễn lịch sử hình
thành, phát triển của chế định trưng cầu ý dân tại Việt Nam chứng minh khi trình độ
sản xuất, quan hệ sản xuất thay đổi sẽ dẫn đến sự thay đổi tất yếu của hệ thống chính trị
và pháp luật.
4


4.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận án sử dụng một số các phương pháp nghiên cứu phổ biến bao gồm:

- Phương pháp quy nạp và diễn giải: tác giả sử dụng phương pháp này chủ yếu
trong chương 1 tổng quan các nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến nội dung
đề tài và chương 2 cơ sở lý luận nhằm hệ thống hóa các cơng trình, lý thuyết nghiên
cứu đã có trước đây, tìm ra những điểm chung, điểm khác biệt từ đó hình thành định
hướng nghiên cứu riêng biệt của đề tài không trùng lắp so với kết quả đã có.
- Phương pháp phân tích và tổng hợp: được sử dụng để phân tích các vấn đề lý luận
liên quan đến chế định trưng cầu ý dân, quy định pháp luật trước đây và hiện nay liên
quan chế định này, làm sáng tỏ nội dung của chế định trưng cầu gồm những vấn đề gì,
những yếu tố nào gây tác động ảnh hưởng đồng thời xác định các tiêu chí đánh giá mức
độ hồn thiện đối với một chế định trưng cầu ý dân cụ thể.
- Phương pháp lịch sử: phương pháp này được sử dụng chủ yếu trong chương 3 để
kháo sát quá trình hình thành và phát triển của chế định trưng cầu ý dân tại Việt Nam
xuyên suốt tiến trình lịch sử gắn với quá trình ban hành các bản Hiến pháp và đạo luật
có liên quan. Bên cạnh đó trong phần cơ sở lý luận của chương 2 tác giả cũng phương
pháp này để trình bày nội dung về lịch sử hình thành và phát triển của chế định trưng
cầu ý dân trên thế giới.
- Phương pháp so sánh, đối chiếu: được sử dụng để làm rõ điểm tương đồng và
khác biệt giữa pháp luật về trưng cầu ý dân của Việt Nam với pháp luật các quốc gia
khác trên thế giới; chỉ rõ những điểm riêng biệt hay những hạn chế của pháp luật nước
ta so với các quốc gia khác. Tác giả cũng sử dụng phương pháp này để phân định sự
khác nhau trong quy định về chế định trưng cầu ý dân giữa các bản Hiến pháp nước ta
trong chương 3.
- Phương pháp hệ thống hóa: dùng để tập hợp, hệ thống hóa tất cả những quy định
pháp luật có liên quan đến chế định trưng cầu từ trước đến nay làm cơ sở để tác giả
nhận xét, đánh giá. Trong quá trình tìm hiểu, đúc kết kinh nghiệm và bài học thực tiễn
của một số quốc gia tiêu biểu, điển hình trong xây dựng pháp luật về trưng cầu và thực
thi trưng cầu phổ biến làm cơ sở cho Việt Nam kế thừa tác giả cũng sử dụng đến
phương pháp này.
5

Ngồi ra, trong một số nội dung luận án có sự vận dụng hệ thống các lý thuyết
và các quan điểm của Đảng về xây dựng và phát huy dân chủ, chủ quyền nhân dân,
quyền con người, cải cách tư pháp… để nghiên cứu về phạm trù dân chủ và chế định
trưng cầu ý dân ở Việt Nam.
5. Những điểm mới của Luận án
Luận án có những đóng góp mới sau đây:
Là cơng trình nghiên cứu ở cấp độ tiến sĩ đã hệ thống hóa một cách tồn diện
các nội dung quan trọng về cơ sở lý luận của chế định trưng cầu ý dân đồng thời phân
tích, đánh giá thực trạng chế định trưng cầu ý dân tại Việt Nam trước đây và hiện nay.
Đúc kết bài học kinh nghiệm, nhìn nhận tồn tại, hạn chế trong xây dựng pháp
luật và thực thi trưng cầu ý dân của một số quốc gia điển hình trên thế giới làm căn cứ
tham khảo, vận dụng quan trọng cho Việt Nam vì nước ta chưa có bề dày thực tiễn.
Xác định các bất cập, thiếu sót, đưa ra các khuyến nghị cần thiết, cách thức cụ
thể để triển khai thực thi thông qua đề xuất áp dụng trưng cầu ý dân trong lần sửa đổi,
bổ sung Hiến pháp gần nhất.
Là nguồn tài liệu tham khảo cho việc giảng dạy, nghiên cứu pháp luật về quyền
con người, cho các cơ quan, tổ chức, người dân có nhu cầu quan tâm, tìm hiểu.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận án
Về phương diện lý luận ý nghĩa khoa học của luận án thể hiện ở:
Thứ nhất bổ sung một số nội dung cơ bản thuộc về cơ sở lý luận của chế định
trưng cầu ý dân chưa được ghi nhận trong thời gian qua; đưa ra khái niệm chung nhất
về chế định trưng cầu ý dân, mối liên hệ của chế định này với các chế định pháp luật
khác.
Thứ hai luận án kế thừa, phát triển quan điểm của các cơng trình nghiên cứu
trước đây về mối liên hệ logic có tính phổ biến giữa dân chủ với chủ quyền nhân dân, ý
nghĩa của các hình thức thực thi dân chủ với việc đảm bảo quyền con người, quyền
công dân.
Về phương diện thực tiễn luận án có các đóng góp:
Thứ nhất, luận án nhận xét, đánh giá về mức độ phù hợp và hoàn thiện của chế

định trưng cầu ý dân tại Việt Nam so với pháp luật quốc tế; chỉ rõ các thành tựu, bài
6


học kinh nghiệm, hạn chế trong quá trình lập pháp và thực thi mà Việt Nam cần lưu ý
trong quá trình xây dựng, hồn thiện pháp luật cũng như vận dụng vào thực tiễn.
Thứ hai nhìn nhận được vai trị, ý nghĩa, bản chất của trưng cầu ý dân và dân
chủ trực tiếp đối với đời sống xã hội, với việc đảm bảo quyền con người, quyền công
dân trong giai đoạn hiện nay.
Thứ ba, luận án bổ sung thêm một số nội dung thuộc về lý thuyết nghiên cứu
trong các lĩnh vực liên quan đến luật học, quyền con người, chính trị học v.v...
7. Bố cục của luận án
Ngồi phần Mở đầu, Kết luận, Mục lục và Danh mục tài liệu tham khảo, phần
nội dung của luận án được kết cấu thành 04 chương, 15 tiết: Chương 1 – Tình hình
nghiên cứu liên quan đến đề tài; Chương 2 – Cơ sở lý luận về chế định trưng cầu ý dân;
Chương 3 – Cơ sở thực tiễn của chế định trưng cầu ý dân tại Việt Nam; Chương 4 –
Giải pháp hoàn thiện chế định trưng cầu ý dân tại Việt Nam hiện nay.

7


CHƯƠNG 1: TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
1.1 Các nghiên cứu trong nước liên quan đến nội dung luận án
Vấn đề trưng cầu ý dân nhìn chung vẫn còn là nội dung tương đối mới mẻ đối với
người dân nước ta và cũng chỉ mới thu hút được sự quan tâm, tập trung nghiên cứu
của các chuyên gia pháp lý trong nước trong thời gian gần đây. Có thể nhận thấy số
lượng các cơng trình nghiên cứu về trưng cầu ý dân nói chung và chế định trưng cầu ý
dân cịn khá ít, chưa phong phú, đa dạng về phạm vi và nội dung nghiên cứu, chủ yếu
tập trung ở một số chuyên gia hàng đầu của ngành luật học trong nước. Một số nội
dung và tài liệu nghiên cứu về trưng cầu ý dân nổi bật có thể được ghi nhận thành hai

nhóm chính như sau:
1.1.1 Nhóm các cơng trình nghiên cứu liên quan đến trưng cầu ý dân
Thứ nhất nghiên cứu về bản chất, nguyên tắc trưng cầu ý dân, sự cần thiết phải xây
dựng nâng tầm lên thành chế định, ta có Nguyễn Như Phát, Tham vấn nhân dân về dự
thảo Hiến pháp sửa đổi – bản chất và nguyên tắc thực hiện [40]; Trương Hồng Quang
& Phạm Mai Diệp, Những vấn đề cơ bản về quyền phúc quyết [43]; Lê Thị Thiều Hoa,
Bản chất quyền tham gia quản lý nhà nước của công dân ở nước ta hiện nay [23].
Bài viết này được xem là một trong những cơng trình đầu tiên của giới luật học
phân tích về trưng cầu ý dân dưới góc độ của phạm trù “tham vấn nhân dân”. Tác giả
đã sử dụng cụm từ “tham vấn nhân dân” để nêu bật vai trị, vị trí cần thiết của chế định
này trong tiến trình đổi mới, phát huy dân chủ đất nước, giải thích làm rõ bản chất, ý
nghĩa, một số nội dung chủ đạo của tham vấn nhân dân, đưa ra định nghĩa thống nhất,
các thuộc tính của tham vấn, đúc kết năm nguyên tắc của tham vấn nhân dân. Trên cơ
sở đó đề xuất cần phải từng bước xây dựng và ban hành văn bản pháp luật về tham vấn
nhân dân trong tương lai gần vì trong một chế độ dân chủ, nhân dân có quyền tham gia
vào hoạt động quản lý nhà nước, có ý kiến trong mọi giai đoạn của quá trình lập hiến
và lập pháp, phát hiện và đề xuất nhu cầu điều chỉnh pháp luật, nội dung điều chỉnh
pháp luật, nội dung của các dự thảo và ở mức độ cao nhất quyết định thông qua văn
bản pháp luật; không chỉ là đối tượng “bị động” được Nhà nước “lấy ý kiến”. Tác giả
cũng khẳng định đây là yêu cầu khách quan, hợp quy luật của sự phát triển xã hội,
đồng thời đề xuất một số ý tưởng và nội dung sơ bộ làm nền tảng cho việc nghiên cứu
8


và xây dựng văn bản pháp luật về trưng cầu ý dân sau này bao gồm: bản chất và ý
nghĩa của tham vấn; nghĩa vụ tham vấn; đối tượng và phạm vi tham vấn; các hình thức
và trách nhiệm phối hợp trong tham vấn; tổ chức hoạt động tham vấn; thời gian và thời
hạn tham vấn; giám sát và đảm bảo tham vấn; nguyên tắc và phương pháp tổng hợp ý
kiến; cơng tác tun truyền, thơng tin và giải trình; nguồn lực phục vụ tham vấn; công
bố kết quả tham vấn và phạm vi, mức độ sửa đổi của dự thảo sau khi tham vấn.

Hai bài viết sau tập trung phân tích và giải thích về tất cả các vấn đề thuộc phạm
trù “phúc quyết”, đưa ra khái niệm “phúc quyết” và “quyền phúc quyết”, so sánh điểm
giống và khác nhau với “trưng cầu ý dân”. Dưới góc độ là một trong những quyền của
công dân các tác giả đã làm rõ phạm vi sử dụng quyền phúc quyết; phân loại các loại
hình phúc quyết; đặc điểm và bản chất của quyền phúc quyết; nguồn gốc quyền phúc
quyết và ý nghĩa chính trị - pháp lý của quyền phúc quyết đối với thực thi dân chủ hiện
nay.
Bài viết thứ ba nhìn nhận quyền tham gia quản lý nhà nước dưới góc độ là một
trong những quyền dân chủ, tác giả đã đưa ra nhiều lập luận nhằm khái quát chung
quyền tham gia quản lý nhà nước của công dân, bản chất quyền tham gia vào hoạt động
nhà nước của công dân, các yếu tố cơ bản làm nền tảng cho quyền làm chủ của nhân
dân gồm: (1) nguyên lý chủ quyền nhân dân, tư tưởng lấy dân làm gốc, xây dựng Nhà
nước của dân, do dân, vì dân được Đảng và chủ tịch Hồ Chí Minh vận dụng sáng tạo,
phù hợp với đặc điểm, hoàn cảnh lịch sử của Việt Nam; (2) quyền tham gia quản lý nhà
nước của công dân phản ánh rõ bản chất của Nhà nước ta và được coi là một quyền
hiến định; (3) do yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam
hiện nay đòi hỏi quyền tham gia quản lý Nhà nước của công dân không chỉ được ghi
nhận mà còn phải được đảm bảo thực thi nghiêm túc trên thực tế. Đây là những lập
luận có giá trị để tác giả kế thừa, vận dụng trong phần cơ sở lý luận của luận án sau
này.
Thứ hai phân tích, đánh giá các quy định và những bài học kinh nghiệm trong thực
thi trưng cầu ý dân tại một số quốc gia trên thế giới có những nghiên cứu nổi bật của
Lương Minh Tuấn, Kinh nghiệm của Thụy Sĩ về dân chủ trực tiếp [63], nhóm tác giả
9


Trần Việt Dũng – Lê Tấn Phát, Phạm vi áp dụng trưng cầu ý dân trong pháp luật của
Pháp và Nga: Một số kinh nghiệm cho Việt Nam [11].
Theo tác giả Lương Minh Tuấn, Thụy Sĩ được đánh giá là một trong những
quốc gia có số lượng lớn các cuộc trưng cầu ý dân cấp độ quốc gia và cả địa phương

nhiều nhất trên thế giới. Qua bài viết tác giả giới thiệu về cơ cấu tổ chức của Nhà nước
liên bang Thụy Sĩ, phân tích chuyên sâu về các công cụ của dân chủ trực tiếp tại đây
bao gồm: trưng cầu ý dân bắt buộc, trưng cầu ý dân không bắt buộc (tùy nghi) ở cấp độ
bang và cấp địa phương, nhân dân đưa ra sáng kiến (sáng quyền nhân dân), đánh giá sự
tác động của các công cụ này đến hệ thống chính trị của Thụy Sĩ, những thành tựu và
kinh nghiệm có thể kế thừa cũng như những bài học có thể tham khảo trong q trình
cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp 2013 về những vấn đề này.
Ở bài viết thứ hai nhóm tác giả chủ yếu tập trung phân tích chi tiết về các quy
định pháp luật và thực tế thực thi pháp luật về trưng cầu ý dân liên quan đến phạm vi
trưng cầu, các vấn đề trưng cầu ý dân, một số kinh nghiệm và lưu ý trong pháp luật
hiện hành ở Pháp và Nga, qua đó hai tác giả đã đưa ra một số đề xuất tích cực cho q
trình soạn thảo Luật trưng cầu ý dân tại Việt Nam.
Thứ ba nghiên cứu trưng cầu ý dân là một trong những hình thức thực thi dân
chủ trực tiếp hiệu quả và cần thiết, đặc biệt trong giai đoạn đổi mới chính trị, tăng
cường và phát huy dân chủ trong xã hội, chúng ta có các tác giả Nguyễn Minh Tuấn
với Các hình thức dân chủ và việc mở rộng dân chủ ở Việt Nam [65] bài viết thảo luận
về những tư duy căn bản về dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện như nguồn gốc, quá
trình phát triển, ý nghĩa và ảnh hưởng đối với xã hội và người dân; khái quát hóa khả
năng thực thi trong thực tế và phân loại cụ thể các hình thức phổ biến của cả hai loại
hình dân chủ này. Nếu như dân chủ trực tiếp theo tác giả gồm có 4 loại hình tiêu biểu
mà đa số các quốc gia trên thế giới đang áp dụng gồm: trưng cầu ý dân (referendum),
sáng kiến cơng dân (citizens’ initiatives), sáng kiến chương trình nghị sự (agenda
initiatives) và bãi miễn (recall) thì dân chủ gián tiếp cũng có dân chủ ủy quyền tự do
(free mandate), nhân dân ủy quyền nhưng không mất quyền làm chủ và các nhóm lợi
ích khác nhau bình đẳng, cạnh tranh lành mạnh, cùng hoạch định chính sách, truyền tải
ý chí nhân dân thành ý chí nhà nước. Từ đó người viết có sự phân tích và đánh giá
10


những ưu điểm và hạn chế của cả hai hình thức này và đề xuất hình thức “có khả năng

kiềm chế được khiếm khuyết của hai hình thức dân chủ nói trên” [65,39] là dân chủ bán
trực tiếp: người dân được quyền bầu chọn người đứng đầu địa phương đồng thời cũng
có quyền tham dự, đề xuất dự luật, quyền tham gia trưng cầu ý dân, quyền quyết định
và bãi nhiệm bất cứ ai trong chính quyền nếu như lợi ích của người dân bị đe dọa. Trên
cơ sở đó tác giả đánh giá thực trạng thực thi dân chủ tại Việt Nam đồng thời đề xuất
phương hướng nhằm mở rộng và phát huy dân chủ ở nước ta trong thời gian sắp tới cần
phải tập trung vào một số vấn đề cốt lõi gồm: một xây dựng một hệ thống pháp luật
công bằng, nhân đạo, hợp lẽ phải, phải ban hành được những văn bản pháp luật quy
định về thực thi dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện cụ thể như: Luật trưng cầu ý dân,
Luật thực hiện dân chủ ở xã phường, thị trấn. Hai thực hiện dân chủ ở cấp thấp nhất là
nơi người dân thể hiện trực tiếp nhất quyền làm chủ của mình. Ba người dân phải được
bầu thiết chế có thực quyền nhất ở địa phương cụ thể là chức danh Chủ tịch ủy ban
nhân dân cấp xã, vừa là người đại diện của nhân dân đồng thời là người chịu trách
nhiệm trực tiếp và cao nhất đối với nhân dân địa phương bầu chọn nên mình, phải
“chịu trách nhiệm trực tiếp toàn bộ về sự phát triển hay lụn bại về kinh tế - văn hóa –
xã hội của xã [65,42]”. Bốn nhân dân phải được quyền quyết định thực chất các vấn đề
địa phương. Năm mở rộng dân chủ trực tiếp không tách rời với việc mở rộng, đảm bảo
các quyền cơ bản của công dân. Sáu cần đa dạng hóa các cách thức, phương thức tiếp
cận dân chủ cho cả người dân và đội ngũ đại biểu Quốc hội. Theo chúng tơi đây là
những ý kiến đóng góp hết sức giá trị cho thực tiễn xây dựng và phát huy dân chủ tại
địa phương và toàn quốc trong giai đoạn hiện nay.
Nhóm tác giả Vũ Cơng Giao – Cầm Thị Lai với Dân chủ trực tiếp trên thế giới
và dân chủ trực tiếp ở nước ta [21] tập trung một số vấn đề trọng tâm như khái lược về
lịch sử hình thành dân chủ trực tiếp, các hình thức dân chủ trực tiếp điển hình, phân
tích và so sánh các ưu điểm, nhược điểm của dân chủ trực tiếp, thực trạng dân chủ trực
tiếp trên thế giới và quy định trong các bản Hiến pháp của Việt Nam qua các thời kỳ.
Các tác giả cũng đồng thời chỉ rõ bối cảnh chính trị, nền tảng lập hiến trong nước dẫn
đến việc các chế định về dân chủ trực tiếp chưa được hoàn thiện và cũng chưa được áp
11

dụng trong thực tế, qua đó đề xuất một số giải pháp cơ bản nhất mang tính định hướng
chung nhằm thúc đẩy việc phát triển dân chủ trực tiếp trong giai đoạn hiện nay.
Nhóm tác giả Thái Thị Thu Trang – Đậu Công Hiệp trong Trưng cầu ý dân ở
địa phương. Một nội dung quan trọng khi xây dựng Luật Trưng cầu ý dân [68] tập
trung phân tích một số nội dung quan trọng và đặc thu liên quan đến trưng cầu ý dân ở
địa phương, sự cần thiết phải có trưng cầu ý dân ở địa phương, thực tiễn trưng cầu ý
dân cấp địa phương tại một số quốc gia trên thế giới như Anh, Scotland, Ba Lan,
Canada, Italia, Pháp, Đức, Nga, Đan Mạch, Phần Lan, Hà Lan, Hungary, Ấn Độ … qua
đó nhóm tác giả đề xuất cần bổ sung vấn đề trưng cầu ý dân ở địa phương vào Luật
trưng cầu ý dân của Việt Nam.
1.1.2 Nhóm các cơng trình nghiên cứu liên quan đến chế định và pháp luật về
trưng cầu ý dân
Thứ nhất nghiên cứu về mối liên hệ giữa Hiến pháp và Luật trưng cầu ý dân,
khẳng định trưng cầu ý dân là một quyền hiến định chúng ta cũng có một số nghiên
cứu điển hình của Bùi Anh Thủy, Hiến pháp sửa đổi 2013 và vấn đề xây dựng Luật
Trưng cầu ý dân [67]; Nguyễn Cửu Việt với hai (2) bài viết bao gồm Sửa đổi Hiến
pháp 1992 nhìn từ nguyên tắc chủ quyền nhân dân [81] & Nguyên tắc chủ quyền nhân
dân trong dự thảo Hiến pháp sửa đổi năm 2013: Có đổi mới, nhưng nửa vời và mâu
thuẫn [82], Nguyễn Minh Đoan với “Việc thể hiện chủ quyền nhân dân trong Hiến
pháp” [14].
Tác giả Bùi Anh Thủy đã tiến hành hệ thống hóa, phân tích các quy định pháp
luật về trưng cầu ý dân được thể hiện lần lượt qua các bản Hiến pháp 1946, 1959,
1980, 1992 và 2013, đặt ra một số vấn đề quan trọng, cần lưu ý trong quá trình soạn
thảo Luật trưng cầu ý dân, đặc biệt trong bối cảnh dựa trên nền tảng kế thừa các quy
định của Hiến pháp 2013 về vấn đề trưng cầu. Qua đó, tác giả tập trung đóng góp ý
kiến chủ yếu cho một số điểm chính Luật trưng cầu ý dân gồm: một cần quy định rõ
những vấn đề được và không được đưa ra trưng cầu; hai quy mô trưng cầu tác giả đề
nghị hai nhóm là tồn quốc và địa phương; ba trình tự, thủ tục, tổ chức trưng cầu ý dân
do không khác nhiều với bầu cử do vậy nên quy định cách thức tổ chức trưng cầu như

tổ chức bầu cử; bốn cần quy định rõ thẩm quyền, vai trò và trách nhiệm của Quốc hội
12


trong tồn bộ tiến trình trưng cầu ý dân. Những ý kiến này cũng tương đồng với ý kiến
của một số chun gia, nhà nghiên cứu trong q trình đóng góp ý kiến cho việc soạn
thảo Luật trưng cầu ý dân.
Bài viết của Nguyễn Cửu Việt tập trung phân tích, làm rõ một số nội dung liên
quan đến nguyên tắc chủ quyền nhân dân như: khái niệm, tư tưởng của chủ tịch Hồ Chí
Minh về nguyên tắc này, cách thức thực hiện chủ quyền nhân dân trong thực tế. Thông
qua đó, tác giả đã so sánh quy định về nguyên tắc chủ quyền nhân dân trong các bản
Hiến pháp, theo tác giả chỉ có Hiến pháp 1946 thể hiện đầy đủ giá trị tinh thần của nội
dung này còn Hiến pháp 1959, 1980 nguyên tắc này đã bị lãng quên, thậm chí là sai
lệch, phai nhịa. Nhận định này tương đồng với tác giả Nguyễn Minh Đoan khi cho
rằng chỉ có Hiến pháp 1946 thì nội hàm chủ quyền nhân dân mới được coi trọng và ghi
nhận đầy đủ, các bản Hiến pháp sau này vẫn cịn thiếu sót, chưa thể hiện đầy đủ đặc
biệt là cịn thiếu các hình thức thực hiện dân chủ trực tiếp. Hiến pháp 1992 có điều
chỉnh, bổ sung nhưng vẫn chưa nhất quán, chưa nêu bật tinh thần nguyên tắc, nhiều
chỗ còn mâu thuẫn, quy định chưa chắc chắn, rõ ràng. Cùng chung ý tưởng đề xuất hai
tác giả cho rằng: thứ nhất cần phải ghi nhận lại việc phúc quyết Hiến pháp của tồn
dân sau khi Quốc hội biểu quyết thơng qua; thứ hai quy định chủ quyền của Nhà nước
thuộc về toàn dân tộc và được thực hiện qua biểu quyết toàn dân; thứ ba bổ sung sửa
đổi điều 6 Hiến pháp quy định nhân dân có quyền biểu quyết trực tiếp về những vấn đề
quan trọng liên quan đến vận mệnh quốc gia, trường hợp cần thiết có thể kế thừa các
quy định của Hiến pháp 1946; thứ tư mở rộng phạm vi bầu cử đối với các chức danh
đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; thứ năm hoàn thiện tổ chức và
hoạt động Quốc hội nhằm mục đích nâng cao vai trị của chủ thể này đồng thời hoàn
thiện chế độ bầu cử, thực sự dân chủ, thực sự tự do. Bên cạnh đó cần khẳng định lại
nguyên tắc “tất cả quyền lực thuộc về nhân dân” trong quy định đầu tiên của Hiến
pháp; bổ sung thêm hình thức dân chủ trực tiếp bên cạnh dân chủ đại diện cụ thể là

quyền phúc quyết, bỏ phiếu thơng qua Hiến pháp của tồn thể nhân dân. Hiến pháp cần
thay đổi cách quy định đối với các vấn đề liên quan đến nhân dân không theo kiểu
“Nhà nước thế này…”, “Nhà nước thế kia….” mang tính ban phát và đề cao quá mức
vai trò Nhà nước với nhân dân; bỏ cách hiểu Hiến pháp chỉ là “luật cơ bản của Nhà
13


nước” đồng thời cần có thêm quy định về kiểm sốt quyền lực giữa các cơ quan nhà
nước vì như vậy mới đảm bảo bản chất nhà nước pháp quyền và thể hiện tinh thần chủ
quyền nhân dân.
Bài viết Chế định chủ quyền nhân dân [71] của hai tác giả Đào Trí Úc – Đinh
Phượng Quỳnh đã chứng minh tính thống nhất và giá trị không thể thay đổi của “chủ
quyền tối cao của nhân dân” được hiến định qua các bản Hiến pháp từ 1946 cho Hiến
pháp 1992. Tuy nhiên trong Hiến pháp 1992 chế định chủ quyền nhân dân, nguyên tắc
quyền lực thuộc về nhân dân còn thiếu sự nhất quán, chưa ghi nhận quyền lập hiến của
nhân dân làm ảnh hưởng đến quá trình thực hiện chủ quyền của nhân dân, thực hiện
dân chủ xã hội chủ nghĩa trong thực tế. Chính vì vậy cần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp
1992, khẳng định lại chủ quyền nhân dân cụ thể thông qua việc sửa đổi điều 6 “nhân
dân sử dụng quyền lực nhà nước bằng các hình thức dân chủ trực tiếp”, quy định toàn
dân phúc quyết Hiến pháp sau khi Quốc hội biểu quyết tán thành nội dung sửa đổi.
Nhóm tác giả cũng thống nhất quan điểm về lâu dài cần tiến đến việc xây dựng và ban
hành Luật Trưng cầu ý dân.
Thứ hai nghiên cứu trưng cầu ý dân dưới góc độ là một nhóm quyền dân sự chính trị, quyền cơ bản của cơng dân có bài viết cùa Bùi Xuân Đức – Bùi Tiến Đạt,
Chế định quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân – Những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung
trong giai đoạn hiện nay [16];Nguyễn Như Phát, Một số định hướng và phương pháp
ghi nhận quyền cơ bản của công dân, quyền con người trong Hiến pháp sửa đổi [41].
Các tác giả đã tập trung làm rõ mối quan hệ Nhà nước và cá nhân, tùy vào bản
chất mà mỗi chế độ Nhà nước xác lập một mối quan hệ khác nhau, quan hệ này phải
được ghi nhận trước hết trong Hiến pháp, tạo nên chế định về địa vị pháp lý của cá
nhân công dân. Một khi được ghi nhận và điều chỉnh bằng Hiến pháp các chế định này

trở thành quyền và nghĩa vụ hiến định, có giá trị bắt buộc thực hiện. Cũng thông qua
việc tổng hợp, phân tích các chế định về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong
Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 các tác giả đã đề xuất một số vấn đề cần sửa đổi, bổ
sung liên quan đến chế định quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân sao cho hợp lý,
khách quan và phù hợp với xu thế phát triển chung của đất nước trong giai đoạn hiện
nay, cụ thể thứ nhất cần xem xét điều chỉnh về cách thức quy định và vị trí chế định
14


quyền con người, quyền công dân trong Hiến pháp theo một trong ba cách sau: (1) có
thể quy định trong một văn bản riêng như tuyên ngôn, tuyên bố (được hầu hết các quốc
gia thừa nhận như là một bộ phận của Hiến pháp); (2) quy định thành chương, điều
trong nội dung Hiến pháp, thay đổi về bố cục các chương đưa quy định về quyền và
nghĩa vụ cơ bản của công dân lên đứng trước các chương về tổ chức bộ máy nhà nước
nhằm thể hiện bản chất của Hiến pháp là ưu tiên về vấn đề dân quyền và nhân quyền –
cội nguồn của quyền lực; (3) ghi nhận trong bản phụ chương của Hiến pháp như tu
chính án của Mỹ là một minh chứng điển hình. Thứ hai cần có lựa chọn, xác định
những quyền mang tính chất cơ bản là quyền hiến định còn những quyền khác có thể
đưa vào các chế định phù hợp hơn. Thay đổi kết cấu thành chương về quyền và nghĩa
vụ cơ bản của cơng dân thành hai nhóm quyền cơ bản gồm: quyền dân sự - chính trị và
quyền kinh tế - xã hội – văn hóa hay tập hợp thành tám nhóm quyền như Hiến pháp cũ
nhưng có điều chỉnh bổ sung về nội dung và hình thức [41,5]. Nhà nước không được
ban hành bất kỳ đạo luật nào tước bỏ các quyền con người bất hợp pháp. Thứ ba cần có
sự nhìn nhận, chuyển đổi về mặt nhận thức coi các quyền đó là quyền tự nhiên vốn có
của con người mà Nhà nước phải thừa nhận chứ khơng phải ban phát. Nhà nước có
nghĩa vụ và trách nhiệm “tơn trọng quyền” chứ khơng ln ln đặt mình ở tầng nấc
cao hơn. Hiến pháp và các văn bản pháp luật phải có quy định xác định rõ dân quyền
và cơng quyền; theo đó dân quyền là khu vực cấm đối với công quyền, công quyền
phải thừa nhận dân quyền chứ không phải ban cho người dân một số quyền cơ bản
[16,21]. Tuy nhiên, trong một số trường hợp nhất định và cần thiết, nhằm đảm bảo lợi

ích chung, Nhà nước có thể hạn chế một số quyền cơng dân nhất định ở mức độ chấp
nhận được. Đề xuất thứ tư Hiến pháp phải có quy định nguyên tắc giới hạn quyền con
người, quyền cơng dân, là điểm cịn thiếu chưa được xem xét, bổ sung. Hiến pháp nước
ta cũng cần đảm bảo sự tương thích giữa nội dung các điều ước quốc tế về các quyền
con người, quyền công dân với nội dung các quy định liên quan hiện có trong Hiến
pháp.
Thứ ba dưới góc độ các ý kiến đóng góp cho chế định trưng cầu ý dân đang
trong giai đoạn dự thảo luật chúng ta có các góp ý giá trị của các tác giả Nguyễn Như
15


Phát, Góp ý dự thảo Luật trưng cầu ý dân [42]; Vũ Cơng Giao, Góp ý hồn thiện dự
thảo Luật trưng cầu ý dân [22]
Tác giả bài viết thứ nhất đã có sự so sánh, làm rõ sự khác biệt của hình thức
trưng cầu ý dân với lấy ý kiến nhân dân, trưng cầu ý dân với bầu cử. Theo ông lấy ý
kiến nhân dân chỉ có giá trị “tham khảo” hoặc “tham mưu” còn trưng cầu ý dân là “một
hoạt động cơ bản mang tính quyền lực chính trị, pháp lý; là quyết định có hiệu lực thi
hành”[42,13]; đối với bầu cử tác giả cho rằng “trưng cầu ý dân cao hơn bầu
cử”[42,13] xét trên tiêu chí tính chủ quyền của nhân dân, về giá trị tột đỉnh của dân chủ
trực tiếp, mức độ bảo đảm quyền con người và ý nghĩa của những vấn đề được trưng
cầu. Đây là những nhận định có giá trị tham khảo rất lớn làm cơ sở cho người viết
nghiên cứu, vận dụng phù hợp vào luận án sau này.
Về nhu cầu ban hành luật, hai tác giả đều nhìn nhận là địi hỏi mang tính khách
quan, cấp bách trong q trình xây dựng và phát triển đất nước, phát huy dân chủ trực
tiếp, xây dựng Nhà nước pháp quyền và đảm bảo thực thi quyền con người theo tinh
thần của Hiến pháp mới và nghị quyết số 48 – NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính
Trị. Hiện tại vì “quy định của Hiến pháp phản ánh nhận thức cịn chưa đầy đủ, tồn
diện về trưng cầu ý dân ở nước ta từ trước đến nay”, nên các định nghĩa về trưng cầu ý
dân chỉ mới tiệm cận với quan điểm chung của cộng đồng quốc tế, vẫn chưa xác định
rõ ràng và thống nhất trong các vấn đề như: chủ thể có quyền đề xướng trưng cầu ý

dân, tính chất (bắt buộc hay lựa chọn) của các đề xuất trưng cầu, hiệu lực (ràng buộc
hay khuyến nghị) của kết quả bỏ phiếu, chủ thể có nhiệm vụ tổ chức v.v…[22,6].
Chính vì vậy, đối với chế định trưng cầu hiện tại hai tác giả cũng đưa ra nhiều ý kiến
đóng góp có giá trị như (1) cần tính đến khả năng “bỏ phiếu từ xa” đối với công dân
Việt Nam đang học tập sinh sống, làm việc ở nước ngoài tại thời điểm bỏ phiếu còn
“thời điểm và cách thức tổ chức bỏ phiếu từ nước ngoài sẽ do Quốc hội (hoặc Ủy ban
thường vụ Quốc hội) quyết định khi có điều kiện thích hợp”[22,10], vừa đảm bảo tính
chất dân chủ, quyền con người, vừa tạo điều kiện thể hiện quyền và trách nhiệm đối
với đất nước, củng cố tinh thần đại đoàn kết toàn dân tộc; (2) đối với các nguyên tắc
trưng cầu ý dân, nên cân nhắc và ghi nhận nguyên tắc tự do vì khơng trái với Hiến
pháp và mục tiêu phấn đấu của Nhà nước, thể hiện tinh thần của dự luật là người dân
16


có quyền tự do lựa chọn một trong hai phương án “đồng ý” hay “không đồng ý” khi
tham gia bỏ phiếu; (3) cần lựa chọn phương án mở rộng hơn về những vấn đề đề nghị
trưng cầu; (4) về phạm vi trưng cầu cần cân nhắc chỉnh sửa theo hướng “tùy tính chất,
tầm quan trọng và phạm vi tác động của vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân, Quốc hội
quyết định tổ chức bỏ phiếu trên phạm vi cả nước hoặc ở một địa phương có liên
quan”[22,8] phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và của từng
địa phương trong giai đoạn hiện nay. (5) xem lại quy định không cho người dân có
quyền đề xuất trưng cầu ý dân đồng thời giới hạn quyền đề xuất của một số cơ quan
nhà nước là không phù hợp với xu hướng trên thế giới cũng như tinh thần mở rộng và
phát huy dân chủ của Hiến pháp 2013. (6) nên xem xét theo hướng tối thiểu hóa các
yêu cầu cụ thể, bỏ bớt đi các điều kiện, thủ tục rườm rà nhằm tinh giản, gọn nhẹ; (7) đề
xuất điều kiện để trưng cầu ý dân có tính hợp lệ thì phải được “q nửa tổng số cử tri
có tên trong danh sách đi bỏ phiếu”, kết quả có giá trị pháp lý khi phương án trưng cầu
ý dân “được quá nửa số phiếu hợp lệ tán thành được công bố để thi hành”, riêng đối
với trưng cầu Hiến pháp thì phải được “quá hai phần ba số phiếu hợp lệ tán thành”; (8)
từ chương III, IV, V, VI, VII, VIII dự thảo luật có nội dung tương tự trong Luật Bầu cử

nên chỉ cần quy định dẫn chiếu kèm theo văn bản đề cập đến những điểm khác biệt
(nếu cần).
Tác giả Đặng Minh Tuấn, Bàn về một số vấn đề của Luật trưng cầu ý dân [64]
lại nghiêng về phân tích, đánh giá một số vấn đề liên quan đến dự thảo Luật trưng cầu
ý dân, cụ thể (1) tác giả ủng hộ phương án phải quy định phạm vi trưng cầu ý dân ở cấp
địa phương vì đó mới là dân chủ trực tiếp và rõ ràng nhất, những vấn đề chỉ phát sinh
hoặc chỉ liên quan trực tiếp đến một hoặc vài địa phương thì cần chỉ tổ chức trưng cầu
ý dân ở địa phương đó; (2) đề xuất mở rộng chủ thể có quyền đề nghị trưng cầu ý dân
đối với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội đồng Dân
tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các chính quyền địa phương và các cơng dân mới đảm
bảo tính chất dân chủ và phù hợp với xu thế quốc tế; (3) đề xuất Ủy ban thường vụ
Quốc hội cần thành lập Ủy ban Trưng cầu ý dân trung ương để trực tiếp giúp việc cho
công tác tổ chức trưng cầu ý dân nhằm đảm bảo hiệu quả trưng cầu; (4) về kết quả
trưng cầu ý dân ủng hộ phương án tỷ lệ cử tri tham gia bỏ phiếu đạt trên 50%, công
17


nhận kết quả khi đa số phiếu hợp lệ tán thành; (5) giao thẩm quyền cho Tịa hành chính
thụ lý giải quyết khiếu nại do đó cần rà sốt, bổ sung các quy định về mở rộng thẩm
quyền cho Tòa án hành chính, cơ chế giải quyết tư pháp đối với hoạt động bầu cử. Dự
thảo Luật trưng cầu ý dân cần hoàn chỉnh thành một chương riêng các quy định về
thẩm quyền, quy trình, kết quả giải quyết khiếu nại, nội dung khiếu nại; (6) đối với
những trường hợp không tổ chức trưng cầu ý dân cần được cân nhắc điều chỉnh theo
hướng giảm xuống 06 hoặc 12 tháng cho phép người dân có quyền quyết định lại về
một vấn đề trong khoảng thời gian không quá lớn; (7) dự thảo Luật Trưng cầu ý dân
cần bổ sung các quy định về trưng cầu ý dân có giá trị tham khảo giúp nâng cao năng
lực thực thi của Luật.
1.2 Tình hình nghiên cứu ở nước ngồi
Khác với những cơng trình nghiên cứu trong nước, chuyên gia pháp luật của
nhiều nước trên thế giới đã nghiên cứu, phân tích, xem xét trưng cầu ý dân dưới nhiều

góc độ, nhiều cách tiếp cận khác nhau. Một số quốc gia đã thực hiện nhiều cơng trình
tổng kết và đánh giá nội dung này cả về lý luận và thực tiễn, vận dụng trong cơng tác
xây dựng pháp luật, thể chế hóa, cụ thể hóa thành các quy định, vận dụng vào thực tế
từ rất sớm so với thời điểm hiện nay. Nhìn chung những cơng trình này có thể tập hợp
thành một hệ thống được liệt kê theo từng nội dung điển hình như sau:
Thứ nhất nghiên cứu về dân chủ trực tiếp, bản chất của dân chủ trực tiếp trong
đó nhìn nhận trưng cầu ý dân dưới góc độ là một trong những hình thức, cơng cụ giúp
người dân thực thi dân chủ trực tiếp trong đời sống chính trị - xã hội, có các cơng trình
nghiên cứu của Christope Premat, Dân chủ trực tiếp nhìn từ một góc độ so sánh [95] &
nhóm tác giả Bruno Kaufmann Rolf Büchi Nadja Braun với Sách hướng dẫn về Dân
chủ trực tiếp tại Thụy Sĩ và xa hơn [91].
Hai tài liệu chủ yếu đề cập đến một số vấn đề xoay quanh dân chủ như: khẳng
định các sáng kiến công dân và trưng cầu dân ý là những cơng cụ chính của nền dân
chủ trực tiếp ngày nay. Tác giả đưa ra quan điểm của mình và của giới học thuật ngày
nay khi nghiên cứu về mối liên hệ bổ sung cho nhau giữa chính phủ đại diện và thủ tục
dân chủ trực tiếp đó là: chính phủ đại diện càng thành cơng thì càng dễ kết hợp với nền
dân chủ trực tiếp; chính phủ càng ít đại diện thì các hiệu ứng dân túy có thể xuất hiện
18


nhiều hơn từ các thủ tục dân chủ trực tiếp. Nhóm tác giả qua phân tích kinh nghiệm
thực tiễn của Thụy Sĩ đã đúc kết mười (10) đề xuất chính về trưng cầu ý dân: (1) thủ
tục dân chủ trực tiếp là một quá trình lâu dài, nếu người khởi xướng muốn thành công,
họ phải thuyết phục được đa số công dân; (2) ở những xã hội tự quản tốt, dân chủ trực
tiếp đã có truyền thống từ rất sớm, được xem là một cách thức để mở rộng khả năng bỏ
phiếu lựa chọn và bày tỏ lợi ích chung; (3) giữa liên bang và dân chủ có mối liên kết
mạnh mẽ, trưng cầu ý dân đóng một vai trị quan trọng trong việc phân quyền giữa
chính quyền liên bang với các bang, xu hướng hiện nay ủng hộ việc tăng cường phân
cấp tại Châu Âu là nhân tố khuyến khích sử dụng trưng cầu ý dân; (4) dân chủ trực tiếp
không gây nên xáo trộn sâu sắc đối với chính phủ đại diện xét trên con số tỷ lệ thành

công của các cuộc trưng cầu ý dân hay sáng kiến công dân mà ngược lại xu hướng phổ
biến các hình thức này góp phần tăng cường các quyết định chính trị của các chủ thể
đại diện; (5) thủ tục dân chủ trực tiếp có thể giúp ích trong việc giải quyết xung đột xã
hội (giữa chính quyền liên bang với các bang, giữa các thành viên trong bộ máy chính
phủ); (6) dân chủ trực tiếp là một phần của giáo dục chính trị cơng dân, các thủ tục
phức tạp cho phép cơng dân học hỏi nhiều từ văn hóa chính trị của đất nước của họ; (7)
dân chủ trực tiếp không bị chi phối bởi các phương tiện truyền thơng nhưng các
phương tiện này có thể giúp cơng dân hiểu biết tường tận về câu hỏi của một cuộc
trưng cầu ý dân. Dân chủ trực tiếp không tốn kém chi phí nhiều, nó giúp tránh vận
động hành lang lớn trong mọi vấn đề; (8) dân chủ trực tiếp giúp các chủ thể đại diện
kiểm soát sự phát triển kinh tế, thông thường các đại biểu không dám đề xuất cải cách
liên quan đến tài khóa vì họ quan ngại sức mạnh của việc sử dụng quá phổ biến các
sáng kiến công dân; (9) các dự thảo hiến pháp của nền dân chủ trực tiếp sẽ quyết định
chất lượng của các thủ tục, nếu mọi tiêu chí về thời gian, chủ đề và số lượng chữ ký
được xác định rõ, sẽ không gây nên bất kỳ quan ngại nào trong việc sử dụng dân chủ
trực tiếp, việc nghiên cứu về các cấu trúc thể chế khác nhau có thể giúp đánh giá các
dân chủ trực tiếp một cách toàn diện; (10) bất kỳ sự lạm dụng dân chủ trực tiếp nào
cũng có thể bị cấm bởi tịa án hiến pháp. Tại Thụy Sĩ, Tịa án Liên bang có thể quyết
định liệu vấn đề trưng cầu dân ý phù hợp với các nguyên tắc của hiến pháp [96,141].
19


Thứ hai nghiên cứu về trưng cầu ý dân dưới góc độ tổng kết các hình thức dân
chủ trực tiếp đã được thực thi trong thực tiễn tại một số quốc gia điển hình. Trên cơ sở
đó đưa ra một số thiết kế, khuyến nghị chung nhất liên quan đến yếu tố chính trị và kỹ
thuật cần phải có tại các quốc gia và các địa phương đang trong giai đoạn tăng cường
xây dựng, sửa đổi hoặc áp dụng các thể chế dân chủ có các tác phẩm của Viện quốc tế
về Dân chủ và Hỗ trợ bầu cử (IDEA) bao gồm Dân chủ trực tiếp và Dân chủ địa
phương [30&125], Bỏ phiếu từ nước ngoài [123] & Elliot Bulmer với Dân chủ địa
phương (Local Democracy) [98].

Những cơng trình nêu trên đều cùng tập trung nghiên cứu và phân tích xoay
quanh cùng một vấn đề cốt lõi đó là làm rõ bản chất của dân chủ nói chung, vai trị của
dân chủ đối với xã hội và công dân, cách thức thực thi dân chủ trong đời sống thực tế
hiện nay đối với các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên các cơng trình nghiên cứu ngồi
những vấn đề tổng quan chung nhất về dân chủ còn tập trung triển khai và đi sâu vào
một số vấn đề chi tiết và có tính riêng biệt như
Cuốn Dân chủ trực tiếp tập trung nghiên cứu về một số vấn đề ở tầm quốc gia
cụ thể: (1) nêu bật vai trò của dân chủ trực tiếp đối với xã hội và công dân, các tác giả
cho rằng đây là một cơ chế độc đáo vì nó giúp ích cho việc khuyến khích sự tham gia
của công dân và tự do ngôn luận; góp phần phịng ngừa xung đột xã hội và cho phép
khởi xướng các tranh luận về các chủ đề chính trị trong khuôn khổ pháp luật. (2)
nghiên cứu cũng chỉ ra thời điểm nào và cách thức làm thế nào để việc sử dụng các
hình thức dân chủ trực tiếp mang lại hiệu quả cao nhất cho việc tăng cường hệ thống
dân chủ. (3) các tác giả đưa ra những phân tích quan trọng dành cho các quốc gia có
thể xem xét áp dụng một trong nhiều công cụ của dân chủ trực tiếp gồm sáng kiến công
dân, sáng kiến chương trình nghị sự, bãi miễn và đặc biệt là trưng cầu ý dân vào đời
sống chính trị xã hội; từ việc thiết kế thể chế, vận dụng ban đầu đến những trở ngại
tiềm tàng có thể gặp phải sau này [125,VII]. (4) thông qua số liệu khảo sát thực tế qua
một số quốc gia trên khắp thế giới ở năm châu lục, các nhà nghiên cứu chỉ ra phạm vi
sử dụng các hình thức, nêu bật thực tiễn thành công, cách thức sử dụng đạt hiệu quả
nhất. (5) thông qua việc so sánh giữa các cơ chế khác nhau của dân chủ trực tiếp, các
nghiên cứu chỉ ra giải pháp thích hợp để đáp ứng nhu cầu của mỗi quốc gia trong
20


những bối cảnh cụ thể nhằm mục tiêu hỗ trợ tốt nhất tiến trình xây dựng và phát huy
dân chủ.
Cơng trình về Dân chủ ở cấp địa phương của nhóm tác giả IDEA cũng tập trung
phân tích về dân chủ nhưng ở góc độ tăng cường và phát huy dân chủ, nâng cao năng
lực quản trị ở cấp địa phương, quản lý và giải quyết các xung đột xã hội, điều chỉnh và

giải quyết sự khác biệt. Cuốn sách cũng đưa ra những khái niệm rất mới liên quan đến
dân chủ cấp địa phương như: địa vị công dân (citizenship), tranh luận (deliberation),
giáo dục chính trị, chính phủ tốt và phúc lợi xã hội. Các tác giả cũng đưa ra các lập
luận nhằm so sánh và chỉ ra điểm khác biệt giữa dân chủ đối đầu với dân chủ hợp tác;
dân chủ trực tiếp so với dân chủ đại diện, các thách thức cho các khu vực địa phương
trên thế giới hay gặp phải như: cung cấp dịch vụ xã hội cơ bản, sự di trú từ các vùng
nông thôn tới thành phố, phát triển kinh tế bền vững, nuôi dưỡng hịa bình xã hội trong
bối cảnh ngày càng đa dạng với hàng loạt nhóm sắc tộc và tơn giáo cùng chung sống;
cách thức phân quyền và lợi ích phát sinh từ việc phân quyền cho các quốc gia đang
trong q trình dân chủ hóa [30,20].
Tài liệu về Dân chủ địa phương của Elliot Bulmer đi sâu vào phân tích dân chủ
ở cấp độ địa phương như tỉnh, vùng miền hay các bang. Tác giả - hiện là tiến sĩ của Đại
học Glasgow và thạc sĩ của Đại học Edinburgh – biên tập viên của chương trình “Quy
trình Xây dựng Hiến pháp” và loạt Primer “Xây dựng Hiến pháp” chuyên về các
phương pháp so sánh để thiết kế hiến pháp và thể chế của IDEA Quốc tế đã có sự tiếp
cận khác với tài liệu Dân chủ địa phương xuất bản năm 2014 của nhóm tác giả thuộc
IDEA thể hiện ở việc: nghiên cứu về hiến pháp hóa cấu trúc chính thức các nội dung
tạo nên dân chủ địa phương; quyền lực thực sự của cộng đồng địa phương, chứng minh
sự bất đối xứng và mỗi chính quyền địa phương có những đặc thù riêng biệt khơng
giống nhau. Trên cơ sở đưa ra các dữ kiện và số liệu khảo sát, sách đã đưa ra các đề
xuất tăng quyền chủ động cho địa phương trong vấn đề dân chủ, có quyền quyết định
thực thi một số hình thức dân chủ trực tiếp như trưng cầu ý dân hay sáng kiến công dân
trong thực tế nếu xét thấy cần thiết. việc trao quyền cho chính quyền địa phương cần
được quy định trong Hiến pháp để đảm bảo đúng trình tự, thủ tục theo luật định
[99,22].
21


Thứ ba nghiên cứu dưới góc độ trưng cầu ý dân là một quyền hiến định được
ghi nhận trong Hiến pháp, ảnh hưởng của trưng cầu ý dân đối với việc hình thành, sửa

đổi, bổ sung hay ban hành Hiến pháp mới; mối quan hệ giữa chế định trưng cầu ý dân
và Hiến pháp có Phản chiếu của trưng cầu ý dân (Reflections on Referendums) của
Viện quốc tế về Dân chủ và Hỗ trợ bầu cử (IDEA) [126].
Tài liệu phản ánh thực tế sử dụng trưng cầu dân ý trong các quá trình hình thành
và thay đổi hiến pháp đã tăng đáng kể trên toàn thế giới trong những thập kỷ gần đây,
đặc biệt ở những quốc gia được đánh giá là có nhiều xung đột và chính quyền “mỏng
manh” nhất. Nhóm tác giả cũng dành thời gian tập trung phân tích và dẫn chứng bốn
lĩnh vực chính gắn với quy định của thực tiễn hiến pháp có liên quan đến trưng cầu ý
dân – được đánh giá là gia tăng nhanh chóng sau thời kỳ chấm dứt chiến tranh lạnh
gồm: thành lập nhà nước mới, sáng tạo hoặc sửa đổi mới Hiến pháp, quyền tự chủ, gia
nhập – giải quyết bất đồng hoặc rời bỏ liên minh quốc tế như liên minh châu Âu
[126,9]. Nghiên cứu cũng thảo luận và đưa ra nhận định mối liên hệ giữa việc sử dụng
trưng cầu ý dân để hợp pháp hóa hiến pháp dân chủ hoặc chủ quyền quốc gia và việc
quy định về trưng cầu ý dân là một quyền hiến định trong hiến pháp là không thể tách
rời.
Thứ tư nghiên cứu dưới góc độ trưng cầu ý dân là một quyền con người thuộc
nhóm các quyền dân sự chính trị được Công ước quốc tế về các quyền dân sự - chính
trị ghi nhận và sau đó là một trong các quyền được Hiến pháp các quốc gia công nhận
và thể chế hóa trở thành một trong những quyền hiến định không thể thiếu, là nền tảng
cho việc ban hành các chế định pháp luật cụ thể về sau có thể kể đến một vài cơng trình
như: Dân chủ và các quyền con người – Vai trò của Liên hiệp quốc (Democracy and
Humans Rights) của IDEA & United Nations [102] & Bruno Kaufmann với tác phẩm
Hộ chiếu toàn cầu cho dân chủ trực tiếp hiện đại (Global Passport to Modern Direct
Democracy) [90].
Tài liệu của IDEA và UN phản ánh về cách thức xây dựng nền dân chủ vừa là
mục tiêu nội tại, vừa phục vụ công cụ để thúc đẩy sự phát triển, để Liên Hợp Quốc đưa
ra khuôn khổ phát triển mới sau Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ (MDGs) năm 2015
đồng thời tái khẳng định quan điểm của Liên hiệp Quốc về các thuộc tính cốt lõi của
22