Cải cách bộ máy hành chính dưới triều vua lê thánh tông

I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

DANH TH HU

CảI CáCH Bộ MáY HàNH CHíNH
DƯớI TRIềU VUA LÊ THáNH TÔNG

LUN VN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2018


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

DANH TH HU

CảI CáCH Bộ MáY HàNH CHíNH
DƯớI TRIềU VUA LÊ THáNH TÔNG
Chuyờn ngnh: Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc và Pháp luật
Mã số: 8380101.01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. PHẠM THỊ DUYÊN THẢO

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng
tơi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được cơng bố trong bất kỳ
cơng trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm
bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tơi đã hồn thành tất cả các
mơn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định
của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tơi
có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƢỜI CAM ĐOAN

Danh Thị Huệ


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các bảng
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chƣơng 1: CƠ SỞ LỊCH SỬ, TƢ TƢỞNG CỦA CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH
DƢỚI TRIỀU VUA LÊ THÁNH TƠNG .................................................7
1.1.
Bối cảnh lịch sử, kinh tế, chính trị, xã hội trƣớc cuộc cải cách ..............7
1.1.1. Bối cảnh lịch sử ............................................................................................7
1.1.2. Bối cảnh kinh tế ............................................................................................7
1.1.3. Bối cảnh chính trị .......................................................................................10
1.1.4.

Bối cảnh xã hội ...........................................................................................12

1.2.

Cơ sở tƣ tƣởng của cuộc cải cách hành chính dƣới triều vua Lê
Thánh Tơng ...............................................................................................14
Quan tâm đời sống nhân dân, tôn trọng, bảo vệ con ngƣời là gốc của
việc trị nƣớc ................................................................................................14

1.2.1.
1.2.2.
1.2.3.
1.2.4.
1.3.

Đề cao việc tuyển chọn, sử dụng ngƣời tài trong tổ chức và hoạt động
của nhà nƣớc ...............................................................................................14
Xây dựng nhà nƣớc trung ƣơng tập quyền .................................................14
Trị nƣớc bằng pháp luật đi đôi với xây dựng bộ máy hành chính mạnh..........15
Đặc điểm, mục đích của cuộc cải cách hành chính dƣới triều vua
Lê Thánh Tơng .........................................................................................16

1.3.1.
Đặc điểm của cuộc cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng .......16
1.3.2. Mục đích của cuộc cải cách hành chính của Lê Thánh Tơng ....................20
1.4.
Ý nghĩa cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng ..............21
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1..........................................................................................25
Chƣơng 2: NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA CẢI CÁCH BỘ MÁY HÀNH
CHÍNH DƢỚI TRIỀU VUA LÊ THÁNH TƠNG ................................27

2.1.
Ngun tắc, định hƣớng cải cách ............................................................27
2.2.
Các khía cạnh cải cách cơ bản ................................................................27


2.2.1.

Cải cách bộ máy .........................................................................................27

2.2.2.

Cải cách hoạt động .....................................................................................35

2.2.3.

Cải cách chất lƣợng, hiệu quả hoạt động của đội ngũ quan lại công chức .........46

2.3.
Đánh giá.....................................................................................................56
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2..........................................................................................61
Chƣơng 3: NHỮNG GIÁ TRỊ CÓ THỂ KẾ THỪA CỦA CẢI CÁCH BỘ
MÁY HÀNH CHÍNH DƢỚI TRIỀU VUA LÊ THÁNH TƠNG
VÀ ĐỊNH HƢỚNG KẾ THỪA ...............................................................62
3.1.
3.1.1.
3.1.2.
3.1.3.

Những giá trị có thể kế thừa của cải cách bộ máy hành chính dƣới

triều vua Lê Thánh Tơng .........................................................................62
Cải cách bộ máy hành chính nhà nƣớc là điều kiện để chấn hƣng đất
nƣớc, phải thực hiện một cách đồng bộ và phải tiến hành đến cùng .........62
Bộ máy hành chính nhà nƣớc phải thống nhất, hoạt động có sự phân
cơng, phối hợp và giám sát lẫn nhau ..........................................................63
Xây dựng bộ máy kiểm tra, giám sát các cơ quan hành chính và đội
ngũ quan lại ................................................................................................65

3.1.4.
3.1.5.
3.1.6.
3.1.7.
3.1.8.

Đề cao trách nhiệm cá nhân và đạo đức công vụ .......................................67
Chú trọng đào tạo, bồi dƣỡng nhân tài .......................................................68
Mở rộng đối tƣợng áp dụng “hồi tỵ” ..........................................................69
Coi trọng phòng, chống tham nhũng ..........................................................71
Quản lý làng xã...........................................................................................72

3.2.

Mối tƣơng quan giữa các giá trị của cải cách bộ máy hành chính
dƣới triều vua Lê Thánh Tơng với cải cách bộ máy hành chính
của Việt Nam hiện nay .............................................................................76
Những giá trị đã đƣợc kế thừa trong q trình cải cách bộ máy hành

3.2.1.
3.2.2.
3.2.3.

3.3.

chính ở Việt Nam .......................................................................................76
Những hạn chế của bộ máy hành chính ...................................................101
Yêu cầu, quan điểm và định hƣớng tiếp tục kế thừa giá trị của cải
cách bộ máy hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tông đối với cải
cách bộ máy hành chính của Việt Nam hiện nay .....................................102
Một số kiến nghị cụ thể nhằm tiếp tục kế thừa giá trị của cải cách
bộ máy hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng với cải cách bộ
máy hành chính của Việt Nam hiện nay ..............................................111


3.3.1.

Cải cách, xây dựng bộ máy hành chính nhà nƣớc đồng bộ, tồn diện
nhƣng có trọng tâm, trọng điểm ở từng nội dung, lựa chọn đúng khâu đột
phá cốt lõi ..................................................................................................111

3.3.3.

Đẩy mạnh cải cách, hoàn thiện hệ thống thể chế, luật pháp tạo cơ sở
pháp lý cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính .112
Cải cách cơ cấu biên chế tổ chức gắn liền với cải cách chức năng,

3.3.4.

nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nƣớc trong một thể thống nhất ....113
Đẩy mạnh việc phân cấp quản lý nhà nƣớc trong hệ thống tổ chức bộ

3.3.2.

máy hành chính nhà nƣớc từ trung ƣơng đến địa phƣơng, cơ sở .............114
3.3.5.

Xây dựng mơ hình và quy mơ tổ chức bộ máy hành chính phù hợp với
tính chất, đặc điểm, chức năng, nhiệm vụ của từng loại cơ quan, đơn vị,

địa phƣơng .................................................................................................114
3.3.6. Chú trọng hoàn thiện hệ thống tổ chức và hoạt động của bộ máy hành
chính địa phƣơng, đặc biệt là cấp cơ sở ..................................................115
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3........................................................................................116
KẾT LUẬN ............................................................................................................118
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................121


DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

Tên bảng

Trang

Bảng 2.1

Chính quyền địa phƣơng dƣới thời Lê Thánh Tông

34

Bảng 2.2

Quan chế dƣới triều Lê Thánh Tông

51

Bảng 2.3

Trợ cấp bằng tiền và đất của hàng quý tộc và công chức cao cấp

53

Bảng 2.4

Các tội phạm và tiền tạ tội đối với quan lại dƣới triều vua Lê
Thánh Tông

55

Những điều luật liên quan đến xử lý hối lộ, tham nhũng trong
Quốc triều hình luật

55

Bảng 2.5


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Cải cách hành chính, đƣợc hiểu là những thay đổi có tính hệ thống, lâu dài và

có mục đích nhằm làm cho hệ thống hành chính nhà nƣớc hoạt động tốt hơn, thực
hiện tốt hơn chức năng, nhiệm vụ quản lý xã hội của mình. Cải cách hành chính
nhằm làm thay đổi và làm hợp lý hóa bộ máy hành chính, với mục đích tăng cƣờng
tính hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc.
Một nội dung quan trọng trong cải cách hành chính nhà nƣớc ở Việt Nam
hiện nay là cải cách bộ máy hành chính nhà nƣớc. Đây là một trong những nội dung
quan trọng của khoa học hành chính, có ý nghĩa khơng chỉ về mặt lý luận mà cịn
mang tính thực tiễn cao. Ở Việt Nam, cải cách hành chính là yêu cầu khách quan, là
nội dung quan trọng trong cơng cuộc đổi mới, là trọng tâm của tiến trình xây dựng
và hồn thiện Nhà nƣớc Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và đã đƣợc khẳng
định tại Văn kiện Hội nghị Trung ƣơng 8 khóa VII tháng 1 năm 1995.
Ngày nay, cải cách hành chính trong đó có cải cách bộ máy hành chính là
một lĩnh vực đƣợc hầu hết các quốc gia trên thế giới quan tâm. Các quốc gia đều coi
cải cách hành chính là yếu tố hết sức quan trọng để thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội, đồng thời thông qua cải cách hành chính nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả
hoạt động của Nhà nƣớc, tăng khả năng phát triển kinh tế - xã hội. Cải cách hành
chính ở các quốc gia khác nhau thì mang những sắc thái riêng, đƣợc tiến hành trên
các cấp độ khác nhau, với những nội dung khác nhau. Tuy nhiên, tựu chung lại đều
có chung mục tiêu là xây dựng một bộ máy hành chính gọn nhẹ hơn, hoạt động hiệu
lực, hiệu quả hơn, hƣớng đến phục vụ tốt hơn các nhu cầu và lợi ích hợp pháp của
mỗi công dân và cả xã hội. Cải cách hành chính nhà nƣớc ở Việt Nam hiện nay
cũng khơng nằm ngồi mục tiêu chung đó.
Để thực hiện những mục tiêu nêu trên, cần phải kết hợp tri thức của khoa học
hành chính hiện đại với tinh hoa truyền thống của dân tộc. Bởi lẽ, bộ máy hành
chính nhà nƣớc là một bộ phận không thể tách rời của bộ máy nhà nƣớc nói riêng và
hệ thống chính trị của một quốc gia nói chung nên cách thức tổ chức và hoạt động
của nó chịu ảnh hƣởng mạnh mẽ của các yếu tố mang tính chất đặc trƣng khác của
mỗi quốc gia nhƣ truyền thống văn hóa, lịch sử,... Hơn nữa, trong quá trình phát
triển đất nƣớc, lịch sử luôn đem lại cho chúng ta những bài học quý báu, giúp giải
quyết tốt hơn những vấn đề đặt ra hiện nay.

1


Xuất phát từ ý nghĩ này, học viên lựa chọn đề tài: “Cải cách bộ máy hành
chính dưới triều vua Lê Thánh Tông”. Trong lịch sử nhà nƣớc phong kiến Việt
Nam, vua Lê Thánh Tông đã thực hiện cải cách bộ máy hành chính sâu rộng và
thành cơng trên cả nƣớc, tạo điều kiện thuận lợi để xây dựng một nhà nƣớc quân
chủ phong kiến trung ƣơng tập quyền hùng mạnh. Cuộc cải cách bộ máy hành
chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng đến nay cịn để lại nhiều giá trị hiện đại mà
khi nghiên cứu chúng, chúng ta có thể tìm ra những bài học kinh nghiệm, góp
phần xây dựng bộ máy hành chính nhà nƣớc vừa hiện đại vừa đậm đà bản sắc dân
tộc. Trong khi đó, bộ máy hành chính nhà nƣớc ở nƣớc ta hiện nay còn tồn tại khá
nhiều bất cập mà cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng đã giải quyết
rất hợp lý và hiệu quả.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng là một đề tài nghiên cứu
không mới, mặc dù vậy, nó đã và đang đƣợc nhiều chuyên gia nghiên cứu sử học và
các cán bộ thực tiễn quan tâm ở các góc độ khác nhau.
Cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tông đƣợc đề cập trong bộ
thông sử “Việt Nam sử lược” của tác giả Trần Trọng Kim, xuất bản năm 1919.
Trong bộ thông sử này, cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng mới chỉ
đƣợc giới thiệu sơ lƣợc trong khoảng hơn 10 trang giấy.
Năm 1963, cuốn sách “Tổ chức chính quyền dưới thời Lê Thánh Tông (1460 -1497)”
của tác giả Lê Kim Ngân đƣợc xuất bản năm 1963, đây là cuốn sách chuyên khảo
đầu tiên đề cập đến cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tông. Trong sách,
tác giả mới chỉ đề cập đến những cải cách đối với bộ máy hành chính các cấp dƣới
triều vua Lê Thánh Tơng. Ngồi ra, các tƣ tƣởng lớn của nhà vua về hành chính và
cải cách hành chính, cải cách quan chế chƣa đƣợc nghiên cứu.
Cuốn sách “Suy nghĩa về cuộc cải cách hành chính của Lê Thánh Tơng”
xuất bản năm 1997, của tác giả Trƣơng Hữu Quýnh cũng đã đề cập đến nội dung cải

cách cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính. Tác giả đƣa ra nhận xét cuộc cải cách hành
chính của Lê Thánh Tông đã tạo ra một hệ thống hành chính thống nhất từ trung
ƣơng xuống dƣới trong phạm vi cả nƣớc, gọn gàng, chức trách tƣơng đối phân minh
đảm bảo đƣợc sự chỉ đạo và quyền lực tập trung của trung ƣơng. Mơ hình tổ chức
bộ máy hành chính này cũng là mơ hình tiên tiến nhất của chế độ quan chủ phong
kiến đƣơng thời.

2


Cuốn sách “Lê Thánh Tông - Vị vua anh minh, nhà canh tân xuất sắc” xuất
bản năm 1997, của luật sƣ Lê Đức Tiết đã đề cập đến cải cách hành chính dƣới triều
vua Lê Thánh Tơng ở các khía cạnh: cải cách bộ máy chính quyền, cải cách quan
chế, cải cách pháp luật và cải cách về quốc phòng. Ở cuốn sách này, tác giả đi sâu
phân tích nội dung cải cách hệ thống bộ máy hành chính nhà nƣớc và cải cách về
quan chế ở các nội dung: chế độ tuyển chọn, sử dụng quan lại, chế độ kiểm tra,
giám sát, khen thƣởng và kỷ luật. Tác giả thể hiện rất rõ nội dung trong sự nghiệp
cải cách hành chính, vua Lê Thánh Tơng thực hiện cải cách bộ máy hành chính gắn
với cải cách con ngƣời trong bộ máy ấy, bởi con ngƣời là nhân tố quyết định thành
công của cải cách. Cuốn sách đƣợc tái bản và bổ sung năm 2007, mang tên “Lê
Thánh Tông - Vị vua anh minh, nhà cách tân vĩ đại”.
Trong cuốn: Sử học và hiện thực, tập II: “Mười cuộc cải cách, đổi mới lớn
trong lịch sử Việt Nam” của GS. Văn Tạo xuất bản năm 2000 có bài: “Cải cách
hành chính thời Lê Thánh Tơng - xây dựng một nhà nước phong kiến thịnh trị”. Bài
viết của tác giả đã đánh giá cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng là
một trong ba cuộc cải cách hành chính nổi bật nhất trong lịch sử hành chính Việt
Nam. Tác giả đã phân tích tƣơng đối sâu sắc yêu cầu của lịch sử dẫn đến cải cách
hành chính và các nội dung về phân cấp quản lý đất đai, xây dựng cơ cấu tổ chức
hành chính mới và cải cách quan chế.
Những năm gần đây, cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng càng

đƣợc quan tâm hơn. Có rất nhiều bài nghiên cứu, luận văn, luận án đề cập đến nội
dung này và hầu nhƣ đều soi chiếu đến cơng cuộc cải cách hành chính nhà nƣớc
hiện nay. Có thể kể đến nhƣ: bài nghiên cứu:“Quan chế dưới triều vua Lê Thánh
Tông và giá trị kế thừa trong xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức Việt Nam hiện
nay” của PGS.TS. Hoàng Thị Kim Quế, đăng trong Tạp chí Khoa học Đại học
Quốc gia Hà Nội, Luật học, tập 29, số 2 năm 2013. Bài viết: “Tuyển chọn, sử dụng
quan lại triều vua Lê Thánh Tông - bài học cho việc nâng cao chất lượng cán bộ,
công chức hiện nay” của tác giả Huỳnh Thị Sinh Hiền và Huỳnh Thị Cẩm Hồng
đăng trong Tạp chí Khoa học Trƣờng đại học Cần Thơ, Tập 54, số 1D, năm 2018.
Luận án tiến sĩ của TS. Bùi Huy Khiên: “Những bài học từ hai cuộc cải cách hành
chính dưới triều vua Lê Thánh Tông và vua Minh Mệnh” đã nghiên cứu rất sâu về
các nội dung cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng, đó là: cải cách bộ
máy hành chính nhà nƣớc; cải cách chế độ quan lại, đồng thời tác giả chỉ ra mƣời

3


bài học từ cuộc cải cách hành chính của vua Lê Thánh Tông và vua Minh Mệnh.
Tác giả khẳng định: cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng là dấu mộc
quan trọng, là điểm sáng trong lịch sử cải cách hành chính ở Việt Nam; đã để lại di
sản tƣ tƣởng và những bài học cải cách hành chính bổ ích về nhiều phƣơng diện để
chúng ta học tập, kế thừa.
Điểm chung của những bài nghiên cứu nêu trên mới chỉ dừng lại ở mức độ là
gợi mở những giá trị hiện đại của cuộc cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh
Tơng và một số bài học có thể nghiên cứu kế thừa và áp dụng. Tuy nhiên, trên thực
tế, trong công cuộc cải cách hành chính nhà nƣớc hiện nay, chúng ta đã tiếp thu và kế
thừa khá nhiều nội dung của cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng. Có
những vấn đề chúng ta giải quyết tƣơng đối tốt, bên cạnh đó vẫn còn những mặt chƣa
đƣợc nghiên cứu áp dụng hay đã áp dụng nhƣng không đạt kết quả mong muốn.
Cũng từ các nội dung trên, thấy rằng điểm chung của hầu hết các cơng trình,

bài viết nghiên cứu về cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng là đều đƣa
ra đƣợc những giá trị của cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng đối với
cải cách bộ máy hành chính của Việt Nam hiện nay, tuy nhiên chƣa khái quát đƣợc
những yêu cầu, quan điểm và định hƣớng để tiếp tục kế thừa giá trị đó.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu cuộc cải cách bộ máy hành chính dƣới triều vua Lê
Thánh Tông (1460 - 1497). Luận văn đi sâu nghiên cứu cơ sở lịch sử, tƣ tƣởng của
cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng; cải cách tổ chức và hoạt động
của bộ máy hành chính và cải cách quan chế.
4. Mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là làm rõ đƣợc các khía cạnh cải cách bộ
máy hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng: cải cách tổ chức và hoạt động của
bộ máy hành chính và cải cách quan chế để rút ra những bài học kinh nghiệm và
đánh giá việc vận dụng những bài học đó nhằm góp phần thúc đẩy cải cách hành
chính ở nƣớc ta hiện nay theo hƣớng hiệu lực, hiệu quả. Đồng thời luận văn hƣớng
đến đƣa ra đƣợc một số kiến nghị cụ thể nhằm tiếp tục kế thừa những bài học kinh
nghiệm của cải cách bộ máy hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tơng đối với cơng
cuộc cải cách hành chính ở nƣớc ta hiện nay.

4


Nhiệm vụ nghiên cứu
Với phạm vi nghiên cứu nêu trên, luận văn có nhiệm vụ nghiên cứu là:
- Phân tích nội dung cuộc cải cách bộ máy hành chính nhà nƣớc dƣới triều
vua Lê Thánh Tông trên các mặt: cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy hành
chính và cải cách quan chế.
- Thông qua nghiên cứu cuộc cải cách bộ máy hành chính nhà nƣớc dƣới
triều vua Lê Thánh Tông, học viên khái quát một số bài học kinh nghiệm đối với

cơng cuộc cải cách hành chính ở nƣớc ta hiện nay.
- Đánh giá về các nội dung chúng ta đã và đang kế thừa những bài học kinh
nghiệm trong cơng cuộc cải cách hành chính ở nƣớc ta hiện nay.
- Nghiên cứu kiến nghị một số biện pháp cụ thể nhằm tiếp tục kế thừa những
bài học kinh nghiệm của cải cách bộ máy hành chính dƣới triều vua Lê Thánh Tông.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Khi nghiên cứu về cuộc cải cách bộ máy hành chính dƣới triều vua Lê Thánh
Tơng, học viên vận dụng nguyên tắc của chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ nghĩa duy
vật biện chứng. Theo quan điểm duy vật lịch sử, quần chúng nhân dân là chủ thể
sáng tạo chân chính ra lịch sử, lực lƣợng quyết định sự phát triển của lịch sử. Đồng
thời, chủ nghĩa duy vật lịch sử cũng cho rằng vai trò sáng tạo lịch sử của quần
chúng nhân dân không bao giờ có thể tách rời vai trị cụ thể của mỗi cá nhân, đặc
biệt là vai trò của các cá nhân ở vị trí thủ lĩnh, lãnh tụ hay ở tầm vĩ nhân của cộng
đồng nhân dân.
Bất cứ một thời kỳ nào, một cộng đồng xã hội nào, nếu lịch sử đặt ra những
nhiệm vụ cần giải quyết thì từ trong phong trào quần chúng nhân dân, tất yếu sẽ
xuất hiện những lãnh tụ đáp ứng nhiệm vụ đó. Giữa vai trò của quần chúng nhân
dân và cá nhân lãnh đạo ln có mối quan hệ biện chứng với nhau.
Khi nghiên cứu, học viên cũng vận dụng quan điểm toàn diện, phát triển và lịch
sử - cụ thể. Do giai đoạn lịch sử nào cũng đều chịu sự chi phối, tác động của các điều
kiện về chính trị, kinh tế, xã hội nên khi nghiên cứu cải cách bộ máy hành chính dƣới
triều vua Lê Thánh Tơng học viên đã đặt trong bối cảnh lịch sử thời kỳ đó và nhìn nhận
lịch sử một cách khách quan, khơng áp đặt cách nhìn của thời đại ngày nay.
Để thực hiện việc nghiên cứu đề tài, luận văn sử dụng tổng hợp các phƣơng
pháp nghiên cứu cụ thể nhƣ: phƣơng pháp so sánh, phƣơng pháp phân tích, phƣơng
pháp tổng hợp, phƣơng pháp suy luận, phƣơng pháp thống kê... Trong quá trình

5

nghiên cứu, các phƣơng pháp này đƣợc vận dụng một cách linh hoạt và đan xen lẫn
nhau để tạo ra kết quả nghiên cứu.
6. Ý nghĩa khoa học và ý nghĩa thực tiễn của luận văn
Luận văn khẳng định cuộc cải cách bộ máy hành chính dƣới triều vua Lê
Thánh Tơng là cuộc cải cách thành cơng và có giá trị to lớn đối với đời sống kinh tế
- xã hội của đất nƣớc và đối với các triều đại kế tiếp.
Luận văn khẳng định tƣ tƣởng cải cách của vua Lê Thánh Tơng cịn có giá trị
đối với cơng cuộc cải cách hành chính nhà nƣớc hiện nay, những tƣ tƣởng đó có thể
đƣợc học tập, kế thừa.
Luận văn có thể đƣợc dùng làm tài liệu tham khảo cho việc giảng dạy và
nghiên cứu khoa học.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm
ba chƣơng nhƣ sau:
Chương 1: Cơ sở lịch sử, tƣ tƣởng của cải cách hành chính dƣới triều vua Lê
Thánh Tơng
Trong chƣơng này, học viên trình bày khái quát về bối cảnh dẫn đến cuộc cải
cách; cơ sở tƣ tƣởng của cuộc cải cách; đặc điểm, mục đích của cuộc cải cách và ý
nghĩa cải cách hành chính của Lê Thánh Tơng
Chương 2: Nội dung cơ bản của cải cách bộ máy hành chính dƣới triều vua
Lê Thánh Tông
Học viên tập trung nêu lên các khía cạnh cơ bản của cuộc cải cách hành
chính dƣới triều vua Lê Thánh Tông: cải cách bộ máy hành chính từ trung ƣơng đến
địa phƣơng, cải cách chế độ quan lại và đánh giá về cuộc cải cách đó.
Chương 3: Những giá trị hiện đại của cải cách bộ máy hành chính dƣới triều
vua Lê Thánh Tơng và định hƣớng kế thừa
Thông qua việc nghiên cứu cuộc cải cách hành chính dƣới triều vua Lê
Thánh Tơng, học viên khái quát một số bài học kinh nghiệm từ cuộc cải cách; phân
tích những nội dung đã đƣợc kế thừa và đƣa ra một số kiến nghị cụ thể nhằm tiếp
tục kế thừa những giá trị của cuộc cải cách hành chính dƣới triều vua Lê Thánh

Tơng đối với cải cách hành chính hiện nay.

6


Chƣơng 1
CƠ SỞ LỊCH SỬ, TƢ TƢỞNG CỦA CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH
DƢỚI TRIỀU VUA LÊ THÁNH TƠNG
1.1. Bối cảnh lịch sử, kinh tế, chính trị, xã hội trƣớc cuộc cải cách
1.1.1. Bối cảnh lịch sử
Sau một thời kỳ hoàng kim trong xây dựng và phát triển đất nƣớc và đánh
đuổi giặc Mông - Nguyên, vào cuối thế kỷ XIV nhà Trần bắt đầu suy yếu. Lợi dụng
sự tín nhiệm một cách mù quáng của các vua và Thái thƣợng Hoàng triều Trần, năm
1400 Hồ Quý Ly chính thức phế bỏ Trần Thiếu Đế, tự xƣng làm vua lập ra triều đại
nhà Hồ, lấy quốc hiệu Đại Ngu.
Mặc dù có rất nhiều nỗ lực cải cách nhằm vực dậy xã hội và nhà nƣớc đang
trƣợt trên sƣờn dốc của sự suy tàn, rệu rã, nhƣng do để mất đi “lòng dân” - nền tảng
cơ bản nhất, đồng thời gặp phải sự phản kháng của các lực lƣợng phản Hồ phục Trần,
nhà Hồ đã không đứng vững đƣợc trƣớc sự xâm lƣợc của giặc Minh. Năm 1407, nhà
Minh (Trung Quốc) dùng chiêu bài “phù Trần diệt Hồ” đƣa quân sang xâm lƣợc, cha
con Hồ Quý Ly bị bắt, vƣơng triều Hồ sụp đổ, đất nƣớc nhanh chóng bị đặt dƣới ách
đơ hộ của nhà Minh, đất nƣớc bị biến thành quận huyện của Trung Quốc. Tháng 7
năm 1407, nhà Minh đổi Đại Ngu thành quận Giao Chỉ, thiết lập bộ máy cai trị phong
kiến quân sự hà khắc. Trên cơ sở bộ máy bạo lực to lớn hung bạo, giặc Minh đàn áp,
bóc lột, đồng hóa nhân dân ta một cách tàn bạo. Nhƣng với truyền thống kiên cƣờng,
quật khởi, ý chí độc lập mạnh mẽ, nhân dân ta không khuất phục đã liên tục đứng dậy
đấu tranh giải phóng dân tộc. Khởi nghĩa Trần Ngỗi (1407-1409), khởi nghĩa Trần
Quý Khoáng (1409 - 1413) ở Thanh Hóa, khởi nghĩa của nhà sƣ Phạm Ngọc (1419 1420) ở Quảng Ninh lan ra khắp miền Đông Bắc. Tuy những cuộc khởi nghĩa này
đều thất bại nhƣng đã giáng đòn mạnh vào nền thống trị của quân Minh, tạo tiền đề
cho cuộc khởi nghĩa Lam Sơn do Lê Lợi lãnh đạo bùng nổ năm 1418, thắng lợi năm

1427. Đầu năm 1428, Lê Lợi lên ngôi hoàng đế, thành lập vƣơng triều Hậu Lê, lấy lại
quốc hiệu là Đại Việt. Ngay sau khi lên ngôi, Lê Lợi bắt tay vào xây dựng chính
quyền mới, tái lập nền hành chính trên một đất nƣớc bị tàn phá nặng nề.
1.1.2. Bối cảnh kinh tế
Trong hai mƣơi năm đô hộ, giặc Minh đã tăng cƣờng bóc lột về kinh tế một
cách triệt để khiến nền kinh tế Đại Việt suy thối trầm trọng. Nhà Minh thực hiện
hai chính sách lớn là chính sách tơ thuế nặng nề và chế độ lao dịch cƣỡng bức.

7


Chính sách thuế khóa của nhà Minh áp dụng với Giao Chỉ có hai ngạch thuế
chính là thuế ruộng đất và thuế công thƣơng nghiệp.
Năm 1414, nhà Minh tăng thuế ruộng lên 3 lần. Ngoài thuế ruộng, nhà Minh
đặt ra nhiều thứ thuế đánh vào các ngành thủ công nghiệp, ngƣời buôn bán, thuế
khai thác ao đầm,... Năm 1415, chúng bắt phu khai thác các xƣởng mỏ vàng bạc, bắt
voi trắng, mị trân châu. Năm 1418, mở cơng trƣờng mị ngọc trai, tìm kiếm hƣơng
liệu, bắt dân săn bắt chồn trắng, hƣơu trắng, voi trắng, tìm rùa chín đi, chim đậu
ngƣợc, vƣợn bạc má, trâu, rắn để nộp.
Về thủ công nghiệp, hầu hết các ngành nghề nhƣ: tơ tằm, dệt vải, đánh cá,
làm mắm, làm muối đều phải nộp thuế. Trong các thuế thủ công nghiệp, nhà Minh
độc quyền việc khai thác, bn bán muối.
Cùng với chế độ thuế khóa hà khắc là chế độ lao dịch nặng nề. Hàng chục
vạn dân đinh từ 16 đến 60 tuổi bị cƣỡng bức lao dịch xây công thự, thành quách,
dịch trạm, cầu cống ở các phủ, huyện trong cả nƣớc. Chúng còn ra lệnh bắt phải nộp
ngƣời có học, thợ giỏi thơng thạo các ngành nghề để đƣa về Trung Quốc. Ngoài ra,
các cơng trƣờng khai mỏ, mị ngọc trai cũng thu hút nguồn lao động khá lớn mà
chính quyền đơ hộ đã bắt nhân dân ta phải cung ứng trong điều kiện lao động cƣỡng
bức khắc nghiệt.
Ngay sau khi đất nƣớc đƣợc hồn tồn giải phóng, năm 1428, Lê Lợi lên

ngơi vua. Sau hai mƣơi năm dƣới ách đô hộ của nhà Minh và mƣời năm chiến tranh,
đất nƣớc bị tàn phá nặng nề. Hàn gắn vết thƣơng chiến tranh, phục hồi kinh tế, ổn
định cuộc sống của nhân dân là những vấn đề vua Lê Lợi đặc biệt quan tâm. Để
khuyến khích nhân dân sản xuất, khơi phục kinh tế, ngay sau khi lên ngôi vua, ông
đã thi hành một số biện pháp tích cực, nhƣ: miễn thuế ruộng, đầm ao, bãi dâu cả
nƣớc trong 2 năm; thực hiện chính sách qn điền, chính sách ngụ binh ƣ nơng...
Năm 1427, vua truyền lệnh cho những kẻ phiêu bạt phải về lại quê cũ để
canh tác, kẻ ông tuân theo sẽ bị phạt nặng. Sau chiến tranh, Lê Lợi tổ chức cho qn
lính về sản xuất nơng nghiệp, “vua cho 150.000 ngƣời xuất ngũ về làm ruộng. Trăm
nghìn ngƣời cịn lại không phải lúc nào cũng lo việc nhà binh. Số ngƣời này đƣợc
chia làm năm đội để có thể luân phiên nhau trực. Trong khi đội thứ nhất trực, bốn
đội khác sẽ lao vào việc đồng áng [19, tr. 258]. Việc đƣa quân về địa phƣơng luân
phiên cày cấy giúp lực lƣợng này tự túc đƣợc về lƣơng thực, bớt gánh nặng về
lƣơng thực ni qn cho triều đình.
Khi hoạch định chính sách kinh tế, Lê Lợi đã nhìn thấy một thực trạng bất

8


bình đẳng đang tồn tại trong xã hội đó là sự chênh lệch giàu, nghèo về tài sản, về
mức sống nghịch lý giữa các hạng ngƣời, cần phải điều chỉnh lại. Sau khi thực hiện
thống kê dân số và ruộng đất vào năm 1428, ngày 22 tháng Giêng âm lịch năm Kỷ
Dậu (1429) vua ra lệnh:
Ngƣời đi đánh giặc thì nghèo, kẻ rong chơi thì giàu. Ngƣời đi
chiến đấu khơng có một tấc đất mà ở, cịn những kẻ du thủ du thực,
khơng có ích gì cho nƣớc lại có quá thừa ruộng đất, hoặc đi làm nghề
trộm cƣớp. Thành ra khơng có ai chịu hết lịng với nƣớc, chỉ ham phú
quý mà thôi. Nay ra lệnh chỉ cho các đại thần bàn định số ruộng cấp cho
quan lại, quân nhân và dân chúng, từ đại thần trở xuống, dƣới đến ngƣời
già yếu, mồ cơi, góa chồng, đàn ơng, đàn bà trở lên [19, tr. 258].

Vua ra lệnh xã nào có nhiều ruộng đất nhƣng phải bỏ hoang vì thiếu ngƣời
canh tác thì phải để cho ngƣời khơng có ruộng ở xã khác đến cày cấy.
Chính sách quân điền ra đời đã phần nào đáp ứng nhu cầu bức thiết của nhân
dân, đẩy mạnh sản xuất nông nghiệp, tăng cƣờng khối đại đoàn kết dân tộc. Mặt
khác điều quan trọng hơn đó là tạo điều kiện cho việc phát triển chế độ tƣ hữu về
ruộng đất một cách phù hợp với xu thế phát triển của lịch sử. Thứ hai là vừa tạo
đƣợc điều kiện cho cơ sở của kinh tế địa chủ phát triển vừa kích thích sự phát triển
của các ngành kinh tế khác.
Bên cạnh nông nghiệp, ngành thủ công và thƣơng mại cũng dần đƣợc khôi
phục. Nhiều làng nghề đƣợc khôi phục và phát triển, Nguyễn Trãi trong Dƣ địa chí
có nói đến nghề gốm Bát Tràng, nghề nhuộm Huê Cầu, tơ lụa Thanh Oai, dệt Sơn
Tây, gấm vóc Lạng Sơn, lễ phục Nghệ An. Tại các trung tâm đô thị xuất hiện các
phƣờng thợ thủ công. Nhà vua cố gắng phát triển việc trao đổi trong nƣớc bằng cách
thống nhất tiền tệ. Khi Lê Lợi mới lên ngôi, nhà vua quyết định đúc tiền đồng và ấn
định một tiền là năm mƣơi đồng tiền... năm 1439, một tiền đƣợc nâng lên thành sáu
mƣơi đồng... Việc lƣu hành tiền tệ phản ánh sự thịnh vƣợng chung, lên đến mức vua
Nhân Tơng đã có thể cấp lƣơng bổng hằng năm bằng tiền thêm vào số thù lao bằng
đất mà các quan lại đƣợc hƣởng [19, tr. 260].
Cơ cấu kinh tế - xã hội phát triển chƣa vững chắc. Từ sau khi giành quyền tự
chủ, làng xã Việt Nam là một thiết chế có tính tự trị và tự quản cao. Hầu hết ruộng
đất công của nhà nƣớc đều do làng xã quản lý và chia cho nông dân công xã theo
tục lệ của làng. Nhƣ vậy, xã hội phong kiến nƣớc ta luôn chịu sự tác động và ít
nhiều mang đặc trƣng của phƣơng thức sản xuất châu Á, trong đó có đặc trƣng về

9


ruộng đất công làng xã. Các làng xã mang nặng tính tự trị, tự quản, vẫn trực tiếp
nắm quyền quản lý và phân chia ruộng đất công theo luật tục của làng, mặc dù phải
chịu dƣới quyền sở hữu của nhà nƣớc. Nhà nƣớc Lê sơ từ Lê Thái Tổ đến Lê Nghi

Dân (1428 -1460), tuy đã thực hiện đƣợc một số biện pháp và chính sách nhằm xác
lập quyền sở hữu tối cao của Nhà nƣớc về ruộng đất vẫn chƣa hoàn toàn đƣợc xác
lập. Quan hệ sản xuất địa chủ - nông dân lệ thuộc vẫn chƣa trở thành quan hệ kinh
tế chủ đạo thống trị trong xã hội. Do đó, chế độ quân chủ quan liêu vẫn chƣa có cơ
sở vững chắc để đƣợc hình thành. Để xây dựng một nhà nƣớc tập quyền mạnh đặt
cơ sở vững chắc cho sự thống nhất quốc gia thì phải tiến hành những chính sách và
biện pháp cải cách khơng chỉ trong lĩnh vực chính trị, chính quyền mà cả trong lĩnh
vực kinh tế, xã hội.
1.1.3. Bối cảnh chính trị
Thứ nhất, cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý nhà nước phân tán, quyền lực của
nhà nước chính quyền trung ương bị hạn chế
Ngay sau khi lên ngôi vua, Lê Lợi thiết lập bộ máy nhà nƣớc mới. Đứng đầu
nhà nƣớc là vua, vua là ngƣời có quyền hành tối cao. Sau vua là chức Tả, hữu
Tƣớng quốc kiểm Hiệu bình chƣơng quân quốc trọng sự, và đến các chức Tam thái,
Tam thiếu, Tam tƣ. Chức Thiếu uý đã đƣợc từ lúc còn khởi nghĩa, sau khi dẹp yên
giặc Minh mới đặt Thái uý, cùng với chức Thái, 3 chức Thiếu đều là trọng trách của
đại thần. Các trọng chức của đại thần văn, võ chỉ trao cho các thân thuộc nhà vua và
bầy tơi có cơng. Dƣới là 2 ngạch ban văn và ban võ. Ban văn có chức “Đại hành
khiển” đặt theo quy chế nhà Trần. Sau Đại hành khiển là Thƣợng thƣ đứng đầu Bộ,
gồm 2 Bộ: Bộ Lại và Bộ Lễ, bên cạnh đó có một số cơ quan chuyên trách nhƣ: Nội
mật viện (Khu mật viện), Ngũ hình viện, Bí thƣ giám, Ngự sử đài, Hàn lâm viện,
Quốc Tử Giám… Ban võ có các chức Đại tổng quản, Đại đô đốc, Đô tổng quản.
Những chức này chỉ huy quân thƣờng trực ở kinh thành và các vệ quân ở các Đạo,
dƣới có các chức võ tƣớng cao cấp khác nhau nhƣ: Điện tiền, Kiểm hiệu, Đơ chỉ
huy sứ, Phó sứ và Tứ sƣơng chỉ huy sứ, chức Tổng binh quản lĩnh.
Ở địa phƣơng, năm 1428, Lê Lợi chia lại đất nƣớc thành 5 đạo, mỗi đạo do
Hành khiển đứng đầu, dƣới đạo là lộ nhƣ thời Trần. Các lộ về mặt quy mô không
đồng đều. Dƣới lộ là huyện, châu, xã. Đơn vị hành chính cơ sở là xã, gồm 3 loại: xã
lớn 100 ngƣời trở lên, xã vừa 50 ngƣời trở lên và xã nhỏ 10 ngƣời trở lên.
Nhìn chung, thời kỳ đầu nhà Lê sơ vẫn xây dựng bộ máy nhà nƣớc trên cơ sở bộ

máy của triều đại Lý, Trần nhƣng đã có một bƣớc tiến về mức độ tập trung chính quyền.

10


Đặc điểm của bộ máy hành chính giai đoạn này cịn nhiều cấp trung gian, bên cạnh đó, tổ
chức bộ máy hành chính chƣa thực sự chặt chẽ, hồn chỉnh và cịn mang tính phân tán.
Nhƣợc điểm này đã bộc lộ ngay từ nửa sau thế kỷ XIV. Nhƣ vậy, trong hồn cảnh mới,
thiết chế chính trị đó vẫn tiếp tục đƣợc duy trì đã khơng cịn phù hợp với yêu cầu phát
triển của đất nƣớc, của xu thế thời đại nên cải cách tất yếu phải diễn ra.
Thứ hai, khủng hoảng cung đình
Ngay trong những năm đầu trị vì đất nƣớc của Lê Lợi - vị vua đầu triều Hậu Lê
(1428-1433), đã xuất hiện những mầm mống khủng hoảng. Nguy cơ bên ngoài tạm
yên, mối họa bên trong bắt đầu âm ỷ. Các công thần triều Lê nhƣ Nguyên Chích, Lê
Sát, Lê Ngân, Trần Nguyên Hãn, Phạm Văn Xảo, Nguyễn Trãi lần lƣợt bị khép vào tội
chết vì những nguyên cớ khác nhau. Về Lê Thái Tổ, Đại Việt sử ký tồn thƣ có lời
bình: “Thái Tổ từ khi lên ngơi đến nay, thi hành chính sự thực rất khả quan, nhƣ ấn
định luật lệnh, chế tác lễ nhạc, mở khoa thi, đặt cấm vệ, xây dựng quan chức, thành lập
phủ, huyện, thu thập sách vở, mở mang trƣờng học.... cũng có thể gọi là có mƣu kế xa
rộng, mở mang cơ nghiệp. Song đa nghi, hiếu sát đó là chỗ kém” [35, tr. 14].
Lê Thái Tổ băng hà, Thái Tông nối ngôi (1433-1442). Lê Thái Tông đã làm
cho tình hình đất nƣớc, xã hội lún sâu vào những rối ren. Thái Tơng nối ngơi lúc
cịn trẻ, làm nhiều điều thất thƣờng, ƣa xu nịnh. Thoạt đầu, Lê Thái Tơng phong
tƣớc kế vị Hồng thái tử cho con cả là Nghi Dân nhƣng sau do say đắm nhan sắc và
nghe lời xiểm nịnh của Thứ phi Nguyễn Thị Anh cùng lũ hoạn quan, Lê Thái Tông
phế truất ngôi kế vị ngai vàng của con cả là Nghi Dân, phong Bang Cơ là con thứ,
con đẻ của Thứ phi Nguyễn Thị Anh là Hồng thái tử kế vị ngơi vua. Hành vi của
Lê Thái Tông bị xem là đi ngƣợc với quan điểm truyền thống Nho giáo, ngƣợc với
đạo lý lâu đời của ý thức hệ phong kiến, là mầm mống của loạn tranh giành ngai vị
về sau. Các quan đầu triều, các công thần, lão tƣớng, những ai dám đứng ra ngăn

cản vua đều bị thất sủng, bị lƣu đày nơi quan ải, hoặc bị giết chết.
Lê Thái Tông chết, Bang Cơ lên ngôi (1442-1459) khi mới 2 tuổi, Thái hậu
Nguyễn Thị Anh buông rèm trị nƣớc. Thái hậu cùng anh trai mình là Nguyễn Phù
Lộ và bọn nịnh quan: Tạ Thanh, Lƣơng Dật,... lập thành phe phái khống chế, lũng
loạn triều chính, đàn áp những ngƣời khơng cùng phe cánh. Chốn quan trƣờng,
ngƣời có đức có tài xa lánh; bọn vô tài, kém đức lộng hành, nhũng nhiễu dân lành.
Tháng 10 năm 1459, Nghi Dân cùng Lê Đắc Ninh đột nhập hoàng thành giết
vua và Thái hậu rồi tự xƣng làm vua. Nghi Dân tại vị đƣợc 8 tháng. Do tính tình tàn
bạo, hay chém giết vơ cớ nên triều đình ốn giận.

11


Cung vƣơng Khắc Xƣơng là con thứ ba của Lê Thái Tông đƣợc triều thần
bàn định tôn lên ngôi vua nhƣng lo sợ nguy hiểm nên một mực từ chối ngai vàng.
Thứ ba, sự nghiệp thống nhất đất nước bị đe dọa, giặc ngoại xâm tràn đến
Ở phía Nam, mối quan hệ hòa hảo với ngƣời Chiêm Thành kéo dài suốt triều
đại Lê Thái Tổ, đến thời vua Lê Thái Tông, ngƣời Chiêm Thành bắt đầu kéo quân
đến cƣớp phá, tàn sát dân chúng. Ở phía Tây, ngƣời Lão Qua, ngƣời Bồn Man cùng
nổi lên cƣớp phá, giết ngƣời không chùn tay khiến nhân dân khắp miền Hƣng Hóa,
Nghệ An, Thanh Hóa trở nên khốn đốn, kiệt quệ nhiều năm. Ở vùng biên giới phía
Bắc, nhà Minh bành trƣớng thế lực, lôi kéo, xúi giục một số tù trƣởng phản động
nổi lên chống lại triều đình.
1.1.4. Bối cảnh xã hội
Thứ nhất, Phật giáo xuống dốc, Nho giáo thắng thế
Trong thời gian đô hộ, nhà Minh một mặt phá hủy văn hóa cổ truyền của dân
tộc ta, mặt khác, tích cực truyền bá văn hóa Trung Quốc. Từ năm 1410, nhà Minh
cho mở trƣờng học ở phủ, châu, huyện nhƣng “nhất luật đều theo quy chế Trung
Quốc”. Song song với mở trƣờng học, các sách kinh điển của Nho gia nhƣ Tứ thƣ,
Ngũ kinh đƣợc nhà Minh truyền bá rộng rãi. Nhƣ vậy, nhà Lê, dù muốn hay không

muốn cũng đã phải tiếp nhận Nho giáo chính thức của Trung Quốc. Trƣớc thực trạng
Phật giáo đã trên đà xuống dốc từ gần một thế kỷ nay và xuống dốc càng nhanh khi
nhà Minh áp dụng chính sách ngu dân, “Đa số tăng sĩ vì ít học nên khơng cịn hiểu
đƣợc cốt lõi của giáo lý Phật vốn đã bị biến dạng bởi Đạo giáo và phái Mật Tông. Để
trốn tránh lao động nhiều ngƣời tới nƣơng cậy nhà chùa, tại đây, họ đƣợc miễn thuế
và có thể sống bằng của bố thí” [19, tr. 256]. Tình trạng này trở nên phổ biến đến nỗi
sau khi lên ngôi, “năm 1429, Thái Tổ bắt tất cả các tăng đạo phải qua một cuộc thi, ai
đỗ thì cho tiếp tục làm tăng đạo, ngƣời khơng đỗ thì phải hồn tục [19, tr. 256].
Thứ hai, rối loạn kỷ cương, phép nước
Dƣới triều đại của các vị vua đầu nhà Lê nạn cƣờng hào, ác bá tác u, tác
qi ở địa phƣơng mà triều đình khơng hề hay biết hoặc có biết nhƣng bất lực. Ở triều
đình, vua mất đi quyền lực, quan lấn át vua, kéo bè, kéo cánh bàn cách sát hại những
trung thần, lão tƣớng, những ngƣời có đức, có tài. Bên cạnh đó, tình trạng quan lại
lộng quyền, tham nhũng, ăn chơi xa hoa khá phổ biến. Tình trạng tham nhũng đã
manh nha từ thời vua Lê Thái Tổ và khởi phát từ thời vua Lê Thái Tông trở về sau.
Các đời vua thời Lê sơ trong thời gian trị vì của mình đều có những văn bản đề cập

12


đến nạn tham nhũng thể hiện rõ nạn tham nhũng đã làm nghiêng lay tƣ cách đạo đức
của đội ngũ quan lại và nền chính trị nƣớc nhà. Năm 1448, vua Lê Nhân Tơng có dụ
truyền rằng: “Nhà nƣớc đã cấp bổng lộc theo thƣờng lệ để gây nuôi đức tính thanh
liêm, lại có pháp luật chung để mọi ngƣời tn giữ. Thế mà ngày nay cịn có những
kẻ khơng giữ phép nƣớc, ăn hối lộ, làm việc riêng tƣ. Những khách qua đƣờng chẳng
ai là khơng than ốn”[31, tr. 913]. Năm 1449, nạn hạn hán xảy ra, nhà vua ra chiếu tự
xét mình, trong đó có đề cập đến tệ tham nhũng, nạn hối lộ:
Các tƣớng soái phiên thần khơng biết u thƣơng qn dân, quen
thói đục kht... các thú lệnh không biết vỗ nuôi nhân dân, chỉ lo bịn
vét... quan coi hình ngục khơng giữ cơng bằng, chỉ lo xử nặng, kẻ nào

đút lót thì tha... các nhà quyền quý cậy thế ra oai để dân mọn bị hại...
chọn lựa ngƣời hiền, cất nhắc ngƣời sót chƣa đƣợc thi hành, để thói cầu
cạnh chạy chọt ngày một tệ hại... [22, tr. 417].
Mẹ con vua Lê Nhân Tông mới lên ngôi, trong chiếu ban ngày 2 tháng 2 năm
1443 tỏ ra lo lắng cho vận nƣớc:
Việc ngục tụng không cơng bằng, hối lộ cơng khai, xử án cịn
nhiều oan uổng... chức thú lệnh chƣa đƣợc ngƣời giỏi, làm bừa trái phép,
nhiễu hại dân chúng... bọn gièm pha âm mƣu xảo quyệt, để công thần
chịu oan khuất chƣa đƣợc rửa oan... Kẻ tiểu nhân đƣợc tiến dùng, còn
ngƣời quân tử phải lui ẩn... [22, tr. 406].
Năm 1499, vua Lê Hiến Tông nêu rằng:
... bọn quan lại giữ chức quyền không đối hồi chi tới phép tắc
của triều đình. Ngƣời lo cho nƣớc, qn việc nhà thì ít; kẻ thiếu trách
nhiệm, bỏ chức phận thì nhiều. Tha giàu bắt nghèo, khơng chừa ác cũ;
tham tiền khoét của, vẫn theo lỗi xƣa. Kẻ thì chỉ lo hại ngƣời để béo
mình, kẻ thì đam mê tửu sắc mà chẳng bỏ, kẻ thì dựa thế đang lên nghĩ
cách bóc lột, kẻ thì nhân đƣợc gả xuống mà mặc sức vét bịn, kẻ thì cho
nhờ vả che chở làm mƣu hay mà vứt bỏ phép nƣớc, kẻ thì lấy yêu sách,
đánh đập làm kế giỏi mà khơng thƣơng xót ngƣời nghèo. Việc quan, việc
nƣớc hỏng nát không lúc nào nghiêm trọng bằng lúc này [22, tr. 527].
Từ những góp nhặt trong sử liệu chúng ta thấy rằng tình hình chính trị, xã
hội trƣớc cuộc cải cách của vua Lê Thánh Tông hết sức rối ren. Bộ máy nhà nƣớc
nhiều tầng nấc trung gian, hoạt động kém hiệu quả; đội ngũ quan lại năng lực kém,
quan liêu, vơ trách nhiệm, nhiều thói hƣ tật xấu: vụ lợi, thực dụng, háo danh,... Tình

13


trạng tham ơ, lãng phí, quan liêu, cửa quyền, nhũng nhiễu nhân dân rất phổ biến.
Thực hiện cải cách, vua Lê Thánh Tơng ban hành nhiều chính sách tác động mạnh

mẽ đến bộ máy hành chính và đội ngũ quan lại.
1.2. Cơ sở tƣ tƣởng của cuộc cải cách hành chính dƣới triều vua Lê
Thánh Tơng
Lê Thánh Tơng là một nhà nho, tinh thần Nho giáo chi phối mạnh mẽ thế
giới quan và nhân sinh quan của ông. Lên ngôi trong bối cảnh đất nƣớc rối ren do
mâu thuẫn nội bộ, Lê Thánh Tông ý thức đƣợc rằng, để xã hội ổn định, thái bình,
bên cạnh việc “chăn dân” phải là việc “dạy dân”. Ông chủ trƣơng xây dựng và duy
trì hệ tƣ tƣởng thống trị xã hội theo tƣ tƣởng Nho giáo.
1.2.1. Quan tâm đời sống nhân dân, tôn trọng, bảo vệ con người là gốc của
việc trị nước
Nhân - dĩ nhân vi bản là tƣ tƣởng cốt lõi của Nho giáo. Trong đạo trị nƣớc
của mình, Lê Thánh Tông coi nhân - dƣỡng dân là một nhiệm vụ cao nhất. Đây
cũng là nguyên tắc cho việc hình thành và hiện thực hóa các tƣ tƣởng nhƣ chọn
ngƣời tài để quản lý xã hội, tƣ tƣởng mở mang bờ cõi, tƣ tƣởng về pháp luật, đạo
đức. Theo Lê Thánh Tơng: “Lễ nghĩa để sửa tốt lịng dân, nơng tang để có đủ cơm
áo, hai việc cần kíp ấy của chính sự là chức trách của các thủ mục...”. Do vậy các
chính sách của ơng ban ra đều trực tiếp, gián tiếp liên quan đến việc thực hiện mục
tiêu nhân dân no ấm, yên bình.
1.2.2. Đề cao việc tuyển chọn, sử dụng người tài trong tổ chức và hoạt
động của nhà nước
Lê Thánh Tông tin tƣởng vào đội ngũ nhân tài trƣởng thành từ Nho giáo. Với
mục đích “dùng ngƣời qn tử, bỏ kẻ tiểu nhân”, ơng chủ trƣơng tìm kiếm và phát
triển đội ngũ này trong việc xây dựng và quản lý đất nƣớc. Theo ông “hiền tài là
nguyên khí của quốc gia, ngun khí thịnh thì thế nƣớc mạnh mà vƣơn cao, ngun
khí suy thì thế nƣớc yếu mà xuống thấp. Bởi vậy.... bồi dƣỡng nhân tài, kén chọn kẻ
sĩ, vun trồng nguyên khí là việc làm đầu tiên” [29, tr. 419].
1.2.3. Xây dựng nhà nước trung ương tập quyền
Sau khi lên ngôi, Lê Thánh Tông điều chỉnh lại và tiếp tục cho thi hành chính
sách lộc điền và quân điền. Đối tƣợng đƣợc hƣởng lộc điền là hoàng tộc và các
quan lại cao cấp nhất; mức độ hƣởng đƣợc căn cứ theo tƣớc và phẩm hàm. Đối với

ruộng đất quân điền, về nguyên tắc, sáu năm một lần, mọi ngƣời trong làng xã đều

14


đƣợc chia; chia theo phẩm hàm, chức tƣớc và địa vị xã hội, đối tƣợng là quan lại từ
tam phẩm xuống đến cơ nhi, quả phụ.
Chính sách lộc điền và quân điền cho thấy ruộng đất công đã đƣợc nhà nƣớc
giai đoạn này chủ trƣơng phát triển và kiểm soát tƣơng đối chặt chẽ. Với quy định
ngƣời có lộc điền không đƣợc phép mua bán, trao đổi ruộng đất lộc điền, không
đƣợc sở hữu đối với ngƣời dân lao động trên ruộng lộc điền cho thấy bộ máy quan
lại ở địa phƣơng và trung ƣơng vẫn đƣợc nhà nƣớc trọng dụng nhất định, nhƣng nhà
nƣớc cũng hủy bỏ dần chế độ tự trị ở cơng xã. Chính sách lộc điền, quân điền một
mặt đã tận dụng đƣợc đất đai, kích thích sản xuất nơng nghiệp, ổn định về kinh tế,
mặt khác, đây là tiền đề chính trị cho việc củng cố, duy trì quyền lực nhà nƣớc, của
chính quyền trung ƣơng trên cơ sở nắm giữ tƣ liệu sản xuất quan trọng là đất đai.
Nhà vua rất đề cao vai trò, trách nhiệm của ngƣời đứng đầu nhà nƣớc, cơ
quan nhà nƣớc trong việc thực thi công vụ, chăm lo đời sống nhân dân. Các chức
quan cao cấp cũ trong triều nhƣ Tƣớng quốc, Đại hành khiển hay các cơ quan trung
gian nhƣ Thƣợng thu, Trung thƣ, Hạ thƣ sảnh đều bị bãi bỏ. Thay vào đó, nhà vua
trực tiếp điều hành, chỉ đạo các công việc quan trọng của đất nƣớc. Đội ngũ quan lại
thừa hành đƣợc quan tâm, chú trọng về phẩm chất, năng lực. Nhà vua chủ trƣơng
tuyển chọn quan lại bằng con đƣờng thi cử là chủ yếu, biện pháp này nằm trong
đƣờng hƣớng tập trung quyền lực vào nhà vua, trong xu hƣớng suy thoái của tầng
lớp quý tộc và của Phật giáo, và hƣớng đi lên của Nho giáo, vốn thích hợp với việc
củng cố nền quân chủ và ổn định trật tự xã hội.
1.2.4. Trị nước bằng pháp luật đi đôi với xây dựng bộ máy hành chính mạnh
Vua Lê Thánh Tơng chủ trƣơng sử dụng pháp luật làm công cụ cơ bản để cai
trị và quản lý xã hội. Theo ông, pháp luật cần phải hội đủ các yếu tố: công khai,
minh bạch và nghiêm minh. Pháp luật của nhà nƣớc đặt ra đƣợc công khai trong

nhân dân để ngƣời dân biết và tuân theo; nhà nƣớc cũng rất chú trọng đến công tác
tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật nhằm nâng cao ý thức pháp luật trong
nhân dân. Pháp luật đƣợc đặt ra “để cho lớn nhỏ cùng ràng buộc nhau, khinh trọng
cùng kiềm chế nhau. Uy quyền không bị lợi dụng, thế nƣớc vậy là khó lay. Thành
thói quen theo đạo giữ phép, khơng có lỗi trái nghĩa phạm hình” [40, tr. 13-14].
Để pháp luật phát huy đƣợc các giá trị tự thân của nó, các hành vi vi phạm
pháp luật phải bị xử nghiêm, thích đáng, bất kể ngƣời vi phạm pháp luật ở địa vị
nào, vì “Đặt luật là để trừ kẻ gian, sao dung đƣợc bọn coi thƣờng pháp luật”, “Pháp

15


luật là phép công của nhà nƣớc, ta cùng các ngƣơi phải cùng theo” [29, tr. 424].
Lê Thánh Tông cũng cho rằng giá trị của pháp luật phụ thuộc rất nhiều vào
ngƣời thi hành pháp luật. Do vậy, ông đặt ra nhiều quy định trách nhiệm của những
ngƣời thi hành pháp luật và chế tài xử lý khi những ngƣời này khơng làm trịn trách
nhiệm. Ví dụ: pháp luật có quy định rõ thời hiệu mà ngƣời thi hành pháp luật phải
đƣa một vụ việc ra xét xử hay đối với những trƣờng hợp các cá nhân, cơ quan nhà
nƣớc có thẩm quyền gây ra oan ức cho ngƣời dân thì pháp luật đều đƣa ra cách giải
quyết và có các chế tài xử lý nghiêm khắc.
Trị nƣớc bằng pháp luật phải đi đôi với xây dựng bộ máy hành chính mạnh,
theo đó một trong các u cầu là phải có đội ngũ quan lại thi hành pháp luật có năng
lực, phẩm chất tốt. Nhà vua chủ trƣơng tuyển chọn đội ngũ quan lại chủ yếu thông
qua thi cử. Việc giáo dục ý thức tôn trọng pháp luật đối với đội ngũ quan lại cũng
đƣợc đặc biệt quan tâm vì pháp luật sẽ đƣợc thực thi nghiêm chỉnh hay bị lạm dụng,
vi phạm phụ thuộc phần lớn vào nhóm đối tƣợng này.
1.3. Đặc điểm, mục đích của cuộc cải cách hành chính dƣới triều vua Lê
Thánh Tơng
1.3.1. Đặc điểm của cuộc cải cách hành chính dưới triều vua Lê Thánh Tơng
Cải cách hành chính được tiến hành đồng thời: tổ chức lại bộ máy hành

chính và chấn chỉnh căn bản quan chế, trong đó lấy khâu quan chế làm trọng. Cải
cách hành chính của vua Lê Thánh Tơng nhằm xây dựng nhà nƣớc trung ƣơng tập
quyền vững mạnh, ông chủ trƣơng trị nƣớc bằng pháp luật đi đôi với xây dựng bộ
máy hành chính mạnh cùng đội ngũ quan lại đƣợc lựa chọn thông qua thi cử và bảo
cử. Nền tảng tƣ tƣởng là tinh thần tự tôn dân tộc, tƣ tƣởng yêu nƣớc, an dân. Do
vậy, khi tiến hành cải cách hành chính, Lê Thánh Tơng tiến hành đồng thời việc xây
dựng lại hệ thống bộ máy hành chính và cải cách căn bản quan chế.
Cải cách hàng chính được thực hiện trên cơ sở một chính đạo - Khổng đạo
(Nho giáo). Vua Lê Thánh Tông chủ trƣơng xây dựng nhà nƣớc trung ƣơng tập
quyền, ở đó ngƣời đứng đầu nhà nƣớc là vua nắm quyền hành tối cao, bên cạnh nhà
vua là một hệ thống quan lại quy củ, chặt chẽ từ trung ƣơng đến địa phƣơng. Với
hình thức cai trị này, nhà vua cần một hệ tƣ tƣởng duy lý hơn, do đó, Nho giáo - học
thuyết cai trị tôn sùng ngôi vua, đề cao trật tự đẳng cấp và kỷ luật xã hội đã trở
thành chính đạo, thay thế cho tƣ tƣởng Phạt giáo thời kỳ trƣớc.
Cải cách hành chính được thực hiện trên cơ sở nguyên tắc: quyền lực nhà

16


nước tập trung vào nhà vua, tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tinh giản, chức
năng, nhiệm vụ rõ ràng. Ở các thời kỳ trƣớc, bộ máy nhà nƣớc tồn tại nhiều cơ quan
hay chức danh quan lại có tính trung gian, ví nhƣ chứ Tể Tƣớng là quan đầu triều
chỉ dƣới quyền nhà vua, có quyền trơng coi tất cả quan lại dƣới quyền, do vậy dẫn
đến tình trạng thực quyền không tập trung trong tay nhà vua hay tình trạng lạm
quyền, tiếm quyền. Nhận thấy điểm hạn chế này, Lê Thánh Tơng tiến hành cải cách
hành chính và luôn xác định nguyên tắc quyền lực nhà nƣớc tập trung vào nhà vua,
tổ chức bộ máy hành chính nhà nƣớc tinh giản, chức năng, nhiệm vụ rõ ràng.
Cuộc cải cách hành chính được đặt dưới sự lãnh đạo, chỉ đạo nhất quán của
nhà vua anh minh
Nhà vua là một yếu tố quan trọng ảnh hƣởng đến mơ hình chính trị - pháp lý

trong nhà nƣớc quân chủ tập quyền. Lê Thánh Tông là vị vua anh minh, tài giỏi,
dƣới sự trị vì của ơng đất nƣớc đạt đƣợc nhiều thành tựu nổi bật. Ơng có tƣ tƣởng
cải cách và đã thực hiện cải cách trên lĩnh vực hành chính, pháp luật cùng nhiều lĩnh
vực khác của đời sống xã hội. Cuộc cải cách hành chính đƣợc thực hiện dƣới sự chỉ
đạo, lãnh đạo sáng suốt, nhạy bén của Lê Thánh Tơng. Nhờ có cuộc cải cách này,
ơng đã xây dựng đƣợc bộ máy hành chính năng động, hiệu quả; có đội ngũ quan lại
thanh liêm, chuyên nghiệp, mẫn cán. Cuộc cải cách dƣới sự chỉ đạo của nhà vua cịn
đem lại tác động to lớn đến tình hình kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh, quốc phịng;
đồng thời đã tạo ra một mơ hình nhà nƣớc qn chủ phong kiến mẫu mực. Một
trong những yếu tố quyết định hiệu quả của cuộc cải cách là vai trò của nhà vua thủ lĩnh chính trị, nhà vua là ngƣời đƣa ra các chủ trƣơng và lãnh đạo, chỉ đạo việc
thực hiện các chủ trƣơng đó. Bản thân Lê Thánh Tông tỏ ra rất nhạy bén và quan
tâm sâu sát đối với việc thực hiện cải cách.
Cuộc cải cách được thực hiện với nhiều nội dung, vì vậy hết sức khó khăn và
phải được thực hiện lâu dài, có kế hoạch
Lê Thánh Tông chủ trƣơng thực hiện cải cách đồng thời trên ba mặt: tổ chức
bộ máy hành chính theo lãnh thổ, tổ chức hệ thống các cơ quan hành chính tại mỗi
cấp và chấn chỉnh căn bản quan chế. Về cải tổ bộ máy hành chính, nhà vua thực
hiện cải cách ở nhiều nội dung, bao gồm: cải cách các cơ quan chun mơn và cơ
quan hành chính, thành lập các cơ quan chức năng ở trung ƣơng; phân chia lại đơn
vị hành chính trên cả nƣớc; cải cách hoạt động của tồn bộ bộ máy hành chính từ
trung ƣơng đến địa phƣơng,... Về cải tổ quan chế, nhà vua thực hiện nhiều nội dung
cải cách từ thi cử, đào tạo, kiểm tra, giám sát quan lại, khen thƣởng, xử phạt,... Với

17


nội dung cải cách rộng lớn, Lê thánh Tông không vội vàng trong cải cách. Sau 11
năm trị vì, đến ngày 26/9/1471 nhà vua mới ban bố “Hiệu định quan chế” - Sắc lệnh
về sửa đổi chế độ quan lại, nhằm chính thức hóa và hệ thống hóa những quan điểm
cải cách hành chính. Việc cải cách đƣợc nhà vua thực hiện trong suốt thời gian trị vì

của mình, cả cuộc đời Lê Thánh Tông là một cuộc đời hoạt động đầy sôi nổi, đầy
nhiệt huyết trên mọi lĩnh vực.
Cuộc cải cách chú trọng đến chính quyền địa phương, đặc biệt là làng xã
Hệ thống chính quyền địa phƣơng đƣợc cải cách và hoàn thiện từng bƣớc, bắt
đầu từ năm 1465 đến năm 1490 thì hồn thành. Kết quả là đã thiết lập hệ thống các
cơ quan hành chính địa phƣơng đồng bộ và thống nhất nhằm thực thi quyền lực nhà
nƣớc một cách hiệu quả. Với sự quan tâm đặc biệt đến chính quyền địa phƣơng, mơ
hình tổ chức bộ máy mới do vua Lê Thánh Tông chủ trƣơng xây dựng đã phá vỡ xu
hƣớng cát cứ của địa phƣơng, tạo điều kiện cho chính quyền địa phƣơng quản lý địa
phƣơng có hiệu quả hơn, đồng thời giám sát đƣợc chặt chẽ chính quyền địa phƣơng.
Cấp xã là cấp hành chính cơ sở đã đƣợc chú trọng cải cách bởi đây là nơi
cung cấp sức ngƣời, sức của cho nhà nƣớc. Nhà vua đã thực hiện các biện pháp câỉ
cách mạnh mẽ đối với cấp xã, đó là phân định lại các xã theo số lƣợng hộ dân trong
xã, đặt tiêu chuẩn chọn xã trƣởng, cho phép nhân dân địa phƣơng đƣợc bầu xã
trƣởng và hạn chế, kiểm duyệt hƣơng ƣớc chặt chẽ.
Cuộc cải cách đã đạt được kết quả chính là tập trung và củng cố quyền lực
của nhà vua
Bằng việc loại bỏ các chức quan và cơ quan trung gian khỏi bộ máy hành
chính nhà nƣớc cả ở trung ƣơng và địa phƣơng; có cơ chế giám sát quyền lực chặt
chẽ với các cơ quan đƣợc phân định chức năng, quyền hạn rõ ràng, không chồng lấn
nhau; cuộc cải cách đã xây dựng đƣợc một hệ thốn chính quyền tập trung cao độ, thể
hiện ở sức mạnh chi phối của triều đình xuống địa phƣơng và quyền chuyên chế tuyệt
đối của nhà vua. Nhìn chúng, tổ chức chính quyền trung ƣơng thời Lê sơ là mơ hình
nhà nƣớc quân chủ quan liêu tập quyền với tổ chức bộ máy ở trung ƣơng đã hoàn
thiện, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan có sự phối hợp và kiểm soát lẫn nhau
trong thực thi quyền lực nhà nƣớc nhằm đảm bảo quyền lực tối cao của nhà vua.
Cuộc cải cách tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của nhà Minh (Trung Quốc)
trên cơ sở sáng tạo và độc lập dân tộc
Trong cách thức củng cố quyền lực của Lê Thánh Tơng có nhiều điểm tƣơng
đồng với cách thức mà Minh Thái Tổ (Chu Nguyên Chƣơng) đã thực hiện ở Trung

18