Đầu tư theo phương thức đối tác công tư kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

BÙI MẠNH TƢỜNG

ĐẦU TƢ THEO PHƢƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƢ:
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ HÀM Ý CHO VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ QUỐC TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG ỨNG DỤNG

Hà Nội – 2020


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

BÙI MẠNH TƢỜNG

ĐẦU TƢ THEO PHƢƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƢ:
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ HÀM Ý CHO VIỆT NAM
Chuyên ngành Kinh tế quốc tế
Mã số : 8 31 01 06

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ QUỐC TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG ỨNG DỤNG
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC : PGS. TS HÀ VĂN HỘI
XÁC NHẬN CỦA

XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ

CÁN BỘ HƯỚNG DẪN

CHẤM LUẬN VĂN

Hà Nội – 2020


LỜI CAM KẾT
Tôi xin cam đoan Luận văn “Đầu tư theo phương thức Đối tác công tư: kinh
nghiệm quốc tế và hàm ý cho Việt Nam” là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi. Các
thông tin, đề xuất và khuyến nghị là trung thực và chưa từng được đưa ra trong bất
kỳ báo cáo nào khác.
Luận văn Thạc sỹ này được thực hiện nghiêm túc dưới sự hướng dẫn trực
tiếp của Phó Giáo sư, Tiến sỹ Hà Văn Hội, Chủ nhiệm Khoa Kinh tế và kinh doanh
quốc tế, Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội.
Trong quá trình thực hiện luận văn, tơi đã rất cẩn trọng trong việc tham khảo
các báo cáo, nghiên cứu chuyên đề, tổng kết thực tiễn của các tác giả trong nước và
quốc tế. Bên cạnh đó, tơi đã dành nhiều thời gian gặp gỡ, xin ý kiến chuyên gia, nhà
đầu tư, đối tác nước ngoài...tại các cơ quan, đơn vị và địa phương có liên quan.
Tơi xin cam kết luận văn được thực hiện trung thực. Nếu phát hiện sai phạm,
tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm./.
Hà Nội, ngày 16 tháng 11 năm 2020
Học viên cao học

Bùi Mạnh Tƣờng


LỜI CẢM ƠN

Trong quá trình học tập và nghiên cứu luận văn Thạc sỹ, ngoài sự nỗ lực cố
gắng của bản thân, tác giả đã nhận được rất nhiều sự quan tâm, động viên giúp đỡ
của thầy giáo, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp.
Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới tập thể cán bộ, giảng viên của Trường Đại
học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội đã tạo điều kiện cho tơi trong q trình học
tập chương trình Thạc sỹ chuyên ngành Kinh tế Quốc tế tại Nhà trường.
Tơi xin trân trọng cảm ơn Phó Giáo sư, Tiến sỹ Hà Văn Hội đã tận tình
hướng dẫn, đưa ra những ý kiến góp ý sâu sắc, hợp lý, giàu tính học thuật và ứng
dụng giúp tơi hồn thành Luận văn này.
Tôi xin cảm ơn các cơ quan, tổ chức, đồng nghiệp, bạn bè, gia đình đã tạo
điều kiện giúp đỡ tơi trong q trình hồn thiện Luận văn.
Do thời gian có hạn và kinh nghiệm nghiên cứu khoa học chưa nhiều nên
Luận văn cịn có những điểm thiếu sót.
Tơi rất mong nhận được sự đóng góp, phản biện của thầy cô, đồng nghiệp và
bạn học.
Trân trọng cảm ơn!
Hà Nội, ngày 16 tháng 11 năm 2020
Học viên cao học

Bùi Mạnh Tƣờng


MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT.............................................................................................. i
PHẦN MỞ ĐẦU...................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ
LUẬN VỀ ĐẦU TƢ THEO PHƢƠNG THỨC ĐỐI TÁC CƠNG TƢ.............5
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu......................................................................... 5
1.1.1. Nội dung tổng quan......................................................................................... 5
1.1.2. Đánh giá các cơng trình nghiên cứu đã tổng quan......................................... 11

1.2. Cơ sở lý luận về đầu tư theo phương thức đối tác công tư...............................11
1.2.1. Khái niệm của đầu tư theo phương thức đối tác công tư...............................11
1.2.2. Ưu điểm và hạn chế của đầu tư theo phương thức đối tác cơng tư................15
1.2.2. Các hình thức đầu tư theo phương thức đối tác công tư................................22
1.2.3. Các nguyên tắc và quy định trong đầu tư theo phương thức đối tác cơng tư . 23

1.2.4. Các tiêu chí để lựa chọn đầu tư theo phương thức đối tác công tư................25
1.2.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến việc phát triển đầu tư theo phương thức đối tác
công tư.................................................................................................................... 28
CHƢƠNG 2 CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU..........32
2.1. Cách tiếp cận nghiên cứu................................................................................. 32
2.1.1. Cách tiếp cận hệ thống.................................................................................. 32
2.1.2. Cách tiếp cận lịch sử..................................................................................... 32
2.2. Nội dung phân tích........................................................................................... 32
2.3. Các phương pháp nghiên cứu........................................................................... 33
2.3.1. Phương pháp phân tích tổng hợp................................................................... 33
2.3.2. Phương pháp thống kê................................................................................... 36
2.3.3. Phương pháp so sánh..................................................................................... 37
2.3.4. Phương pháp kế thừa..................................................................................... 37
CHƢƠNG 3 THỰC TRẠNG ĐẦU TƢ THEO PHƢƠNG THỨC ĐỐI TÁC
CÔNG TƢ TẠI MỘT SỐ NƢỚC TRÊN THẾ GIỚI....................................... 39
3.1. Khái quát tình hình đầu tư theo phương thức PPP trên thế giới........................39


3.1.1. Sự hình thành và phát triển phương thức đầu tư PPP trên thế giới................39
3.1.2. Bức tranh chung về đầu tư theo phương thức PPP trên thế giới....................41
3.2. Đầu tư theo phương thức PPP tại một số nước trên thế giới.............................43
3.2.1. Đầu tư theo phương thức PPP tại Vương quốc Anh......................................43
3.2.2. Đầu tư theo phương thức PPP tại CHLB Đức............................................... 47
3.2.3. Đầu tư theo phương thức PPP tại Trung Quốc............................................... 51

3.2.4. Đầu tư theo phương thức PPP tại Nhật Bản................................................... 54
3.2.5. Đầu tư theo phương thức PPP tại Hàn Quốc................................................. 58
CHƢƠNG 4 BÀI HỌC KINH NGHIỆM RÚT RA TỪ ĐẦU TƢ THEO
PHƢƠNG THỨC PPP TẠI MỘT SỐ NƢỚC VÀ HÀM Ý VỚI VIỆT NAM ..63
4.1. Bài học kinh nghiệm rút ra từ đầu tư theo phương thức PPP tại một số nước .. 63

4.1.1. Bài học thành công........................................................................................ 63
4.1.2. Bài học chưa thành công............................................................................... 66
4.2. Khái quát về đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam................67
4.2.1. Khung khổ pháp lý về PPP............................................................................ 67
4.2.2. Thực trạng đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam trong thời
gian qua................................................................................................................... 69
4.2.3. Đánh giá việc thực hiện đầu tư theo phương thức PPP ở Việt Nam trong thời
gian qua................................................................................................................... 72
4.3. Một số hàm ý với Việt Nam để thúc đẩy thực hiện đầu tư theo phương thức Đối
tác công tư trong thời gian tới................................................................................. 76
4.3.1. Đối với Nhà nước.......................................................................................... 76
4.3.2. Đối với các bộ, ngành liên quan.................................................................... 83
4.3.3. Đối với các Nhà đầu tư tư nhân..................................................................... 84
TÀI LIỆU THAM KHẢO.................................................................................... 87


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
BOO

Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Vận hành

BOT

Hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao

BTO

Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành

BT

Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao

BLT

Hợp đồng Xây dựng - Cho thuê - Chuyển giao

CBA

Phân tích chi phí-lợi ích

EPC

Tổng thầu thiết kế, cung cấp thiết bị và thi cơng

FDI

Đầu tư trực tiếp nước ngồi

KCN

Khu Cơng nghiệp

KKT

Khu kinh tế

KCX

Khu Chế xuất

ODA

Hỗ trợ phát triển chính thức

PFI

Sáng kiến tài chính tư nhân

PPP

Đối tác cơng tư

VGF

Quỹ bù đắp thiếu hụt tài chính

i


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết và ý nghĩa của Đề tài
PPP là viết tắt của cụm từ tiếng Anh Public - Private – Partnership, dịch sang
tiếng Việt là đối tác công tư. Theo Yescombe, tác giả cuốn sách “Public - Private

Partnerships: Principles of Policy and Finance” (tạm dịch là đối tác cơng tư: các
ngun lý chính sách và tài trợ), xuất bản năm 2007, thuật ngữ đối tác công tư bắt
nguồn từ Hoa Kỳ với các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực
tư cùng tài trợ trong thập niên 1950. Sau đó, nó được sử dụng rộng rãi để nói đến
các liên doanh giữa các chính quyền thành phố và các nhà đầu tư tư nhân trong việc
cải tạo các cơng trình đơ thị ở Hoa Kỳ trong thập niên 1960. Kể từ thập niên 1980,
thuật ngữ đối tác công tư dần phổ biến ở nhiều nước và được hiểu là sự hợp tác giữa
nhà nước và tư nhân để cùng xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ công
cộng. Trên thực tế, mơ hình này đã xuất hiện ở Pháp và Anh từ thế kỷ 18 và 19.
PPP đã đóng một vai trị quan trọng đối với các quốc gia phát triển và đang phát
triển kề từ ba thập kỷ trước đây khi hình thức hợp tác này ra đời. Dưới các hình
thức khác nhau, PPP đã được chính phủ các quốc gia trên khắp thế giới sử dụng hữu
hiệu để giải quyết những thành tố hạ tầng tự nhiên và xã hội nhiều thách thức nhất
đối với cộng đồng trong giai đoạn kinh tế phát triển và mở rộng mạnh mẽ gần đây.
Lợi thế chính từ việc kêu gọi sự hợp tác từ khu vực tư nhân rất rõ ràng: Chính phủ
có thể tận dụng khả năng chun môn và các nguồn lực của khu vực này và quan
trọng nhất, các chính phủ có thể chia sẻ rủi ro tài chính đáng kể trong việc thực thi
những dự án hạ tầng khổng lồ với các đối tác tư nhân – và khi khu vực tư nhân bắt
đầu thu lợi nhuận từ dự án thì quá trình thực hiện dự án cũng có xu hướng đẩy
nhanh tốc độ và hiệu suất tổng thể tăng cao, tác động trực tiếp đến bẳng cân đối tài
chính doanh nghiệp.
Ở Việt Nam, mơ hình PPP đã được thí điểm thực hiện cách đây hơn 20 năm ở
nước ta với khung pháp lý ban đầu là Nghị định số 77/ CP ngày 18/6/1997 về Quy
chế đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT) áp

1


dụng cho đầu tư trong nước; sau đó là Quyết định 71/2010/QĐ-TTg thí điểm đầu tư
PPP. Sau một thời gian thực hiện thí điểm các dự án PPP theo quyết định

71/2010/QĐ-TTg, Chính phủ đã ban hành lần lượt các nghị định hướng dẫn thực
hiện đầu tư theo hình thức Đối tác công tư bao gồm: Nghị định số 15/2015/NĐ-CP
ngày 14/02/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư và Nghị định số
30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật
đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư; Nghị định 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình
thức PPP. Hệ thống văn bản pháp lý từng bước hoàn thiện, đưa ra một khung khổ
pháp lý thống nhất và rõ ràng hơn nhằm đẩy mạnh đầu tư tư nhân vào các dự án hạ
tầng tại Việt Nam. Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư được Quốc hội
thơng qua ngày 18/6/2020, có hiệu lực từ ngày 01/01/2021 là một bước tiến quan
trọng trong hoàn thiện cơ sở pháp lý đối với phương thức đầu tư này.
Tuy nhiên, thống kê cho thấy đầu tư theo phương thức PPP mặc dù đã được
áp dụng từ nhiều năm nay ở Việt Nam nhưng còn kết quả còn quá khiêm tốn và khi
triển khai còn gặp nhiều vấn đề khó giải quyết, nhất là vấn đề pháp lý, các biện pháp
chia sẻ rủi ro, chính sách ưu đãi cho nhà đầu tư,… của nhà nước ta chưa hấp dẫn để
thu hút được được các nhà đầu tư trong và ngồi nước. Thực tiễn địi hỏi cần có
những biện pháp cải thiện để có thể phát triển thu hút đầu tư theo phương thức
PPP tại Việt Nam trong thời gian tới nhằm phát huy nguồn lực từ khu vực tư nhân
vào phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam. Do vậy, việc nghiên cứu tình hình đầu tư
theo phương thức Đối tác công tư (PPP) của một số quốc gia tiêu biểu, rút ra bài
học kinh nghiệm cho Việt nam trong việc thúc đẩy đầu tư theo phương thức PPP ở
Việt Nam là một định hướng phù hợp với thực tiễn đồng thời là khoảng trống cần
được nghiên cứu. Với lý do đó, học viên lựa chọn chủ đề “Đầu tư theo phương
thức Đối tác Công tư: kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho Việt Nam” làm đề tài
Luận văn thạc sỹ chuyên ngành Kinh tế quốc tế.
2. Mục đích nghiên cứu
Xuất phát từ nhu cầu thực tiễn và lý luận, mục đích nghiên cứu của luận văn
là thông qua việc nghiên cứu thực tiễn áp dụng đầu tư theo phương thức đối tác

2

công tư ở một số quốc gia trên thế giới để rút ra bài học áp dụng tại Việt Nam, đồng
thời đóng góp một số kiến nghị cho việc hồn thiện chính sách, cơ chế thúc đẩy phát
triển đầu tư theo phương thức này tại Việt Nam trong thời gian tới.
Để đạt được mục đích nêu trên, các vấn đề đặt ra cần được làm sáng tỏ:
i)

Phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP có vai trị như thế nào

đối với các nước đang phát triển như Việt Nam?
ii) Thực tiễn phát triển hoạt động đầu tư theo phương thức PPP trên thế giới
như thế nào?
iii) Việt Nam học được những kinh nghiệm gì từ các nước trong việc phát
triển đầu tư theo phương thức PPP?
3. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Nghiên cứu lý luận cơ bản về mơ hình đầu tư theo phương thức đối tác
cơng tư nhằm làm rõ ưu nhược điểm, nguyên tắc, hình thức, quy định của mơ hình
đầu tư này.
- Phân tích, đánh giá thực trạng đầu tư theo phương thức đối tác công tư của
một số quốc gia trên thế giới, rút ra các bài học kinh nghiệm cho việc áp dụng mơ
hình đối tác cơng tư phù hợp với thực tế tại Việt Nam.
- Kiến nghị một số định hướng và giải pháp nhằm xây dựng, hồn thiện và
phát triển mơ hình đầu tư theo phương thức đối tác cơng tư ở Việt Nam.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là chính sách và thực trạng đầu tư theo
phương thức Đối tác công tư (PPP) của một số quốc gia trên thế giới đã áp dụng
phương thức đầu tư này và hàm ý chính sách cho Việt Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Vì “đầu tư theo phương thức đối tác cơng tư (PPP)" là một đề tài có phạm vi

rộng, nên luận văn chỉ tập trung vào nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia
trên thế giới đã áp dụng mơ hình PPP.
- Về khơng gian: Tập trung vào một số quốc gia đã áp dụng đầu tư theo
phương thức PPP bao gồm: Vương quốc Anh, Cộng hòa Liên bang Đức, Trung

3


Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc. Việc lựa chọn các quốc gia nghiên cứu căn cứ vào các
tiêu chí: quốc gia đi tiên phong và thành công (Anh); các quốc gia có đặc điểm
tương đồng về thể chế hoặc vị trí địa lý, xuất phát điểm phát triển (Trung Quốc,
Nhật Bản, Hàn Quốc); quốc gia thành công về phát triển cơ sở hạ tầng, lĩnh vực
Việt Nam xem là khâu đột phá (Đức).
- Về thời gian: Tập trung nghiên cứu thời điểm các quốc gia áp dụng phổ
biến mơ hình đầu tư theo phương thức PPP. Với Việt Nam, luận văn tập trung
nghiên cứu từ năm 1997 khi Việt Nam bắt đầu thí điểm thực hiện mơ hình này.
- Về nội dung: Thực tiễn áp dụng, bài học kinh nghiệm của các nước tiêu
biểu khi thực hiện đầu tư theo phương thức PPP; thực trạng triển khai mơ hình PPP
tại Việt Nam và hàm ý các giải pháp thúc đẩy đầu tư theo phương thức PPP tại Việt
Nam trong thời gian tới.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu trên các phương pháp nghiên cứu cụ thể như phương
pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, mơ tả…Các phương pháp sẽ được trình
bày cụ thể trong chương 2 của Luận văn.
6. Cấu trúc của Luận văn.
Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, Luận văn được kết cấu
thành 4 chương như sau:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận về đầu tư theo
phương thức đối tác công tư
Chương 2: Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu

Chương 3: Thực trạng đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại một số
quốc gia trên thế giới
Chương 4: Bài học kinh nghiệm rút ra từ đầu tư theo phương thức PPP tại
một số nước và hàm ý với Việt Nam

4


CHƢƠNG 1

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ
ĐẦU TƢ THEO PHƢƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƢ
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
1.1.1. Nội dung tổng quan
1.1.1.1. Các cơng trình nghiên cứu về sự cần thiết, vai trò và đặc điểm của đầu tư
theo phương thức đối tác cơng tư
Mơ hình đối tác cơng tư PPP đã xuất hiện khá sớm trên thế giới và có thực
tiễn áp dụng vơ cùng phong phú. Mơ hình này đã được các luật gia trên thế giới
nghiên cứu và viết khá nhiều song chỉ mang tính định hướng mà chưa có hệ thống
hóa vì lý do đó là sự kết tinh lại từ các thực tiễn khác nhau tại từng quốc gia. Tại
Việt Nam, mơ hình này cịn khá mới mẻ nên việc nghiên cứu về khung pháp lý, cơ
sở vận hành…cịn rất ít và chưa có hệ thống. Có thể kể ra một số bài nghiên cứu
như “Hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông” của tác giả
Nguyễn Hồng Thái; “Hiện trạng và các phương án huy động vốn cho các dự án giao
thơng vận tải theo mơ hình PPP tại Việt Nam” của tác giả Hà Khắc Hảo; Luận án
tiến sĩ: “Hình thức hợp tác cơng tư (Public Private Partnership) để phát triển cơ sở
hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam” của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012).
Đầu tư theo phương thức đối tác cơng tư (hay cịn gọi là Hợp tác công – tư,
Public - Private Partnerships - PPP, sau đây thống nhất gọi tắt là PPP) là một hình
thức phổ biến trên thế giới trong những thập niên gần đây, nhằm phát huy thế mạnh

của cả khu vực công và khu vực tư cho phát triển kinh tế, đặc biệt đối với những
lĩnh vực đầu tư công. Đối với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, nhu cầu
xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế rất lớn, trong khi nguồn vốn từ
ngân sách nhà nước con hạn hẹp nên việc PPP đóng vai trị hết sức quan trọng và
được xem là một trong những phương thức hiệu quả nhất để phát triển bền vững,
nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia (Hà Văn Hội, 2019).

5


1.1.1.2. Các cơng trình nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư theo
phương thức Đối tác công tư
Nhiều nhà nghiên cứu về PPP như Rockart (2012), Akintoye (2013) và Li
(2015) đồng quan điểm với nhau khi cho rằng việc xác định các nhân tố tác động
đến sự thành cơng cho mơ hình PPP là những vấn đề cơ bản cần phải có và cần
được duy trì trong suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án được triển khai thành công
và hiệu quả. Hơn thế nữa, chúng còn là nền tảng để đảm bảo thị trường PPP của một
quốc gia phát triển. Với từng bối cảnh nghiên cứu cụ thể, mỗi nhà nghiên cứu đã chỉ
ra tập hợp các nhân tố quyết định thành công của dự án PPP khác nhau nhưng nhìn
chung có một số nhân tố ảnh hưởng đến sự phát triển của PPP, cụ thể như như vai
trị và trách nhiệm của Chính phủ trong việc đầu tư theo phương thức PPP; Lựa
chọn đối tác tư nhân phù hợp: Chính phủ cần lựa chọn các tập đồn tư nhân có năng
lực và vững mạnh. Sự thành công của dự án PPP phụ thuộc nhiều vào sự lựa chọn
này. Khi tham gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận
hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền;
Nhận dạng và phân bổ rủi ro thích hợp. Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc
giữa các đối tác trong cùng một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng,
kinh doanh và gánh chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao. Các đối tác
công và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng
liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý. Rủi

ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý
chúng. Đặc biệt, đối với các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâm dụng vốn, thời
gian thực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi ro cho các
đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư.
Nghiên cứu của Schaufelberger và Wipadapisut (2003) đã cho thấy chiến
lược tài chính, mà cụ thể là thiết lập cấu trúc vốn cho dự án PPP một cách hợp lý sẽ
là quyết định sự thành cơng của mơ hình này. Các nhà nghiên cứu này lập luận rằng
do đặc thù rủi ro cao của các dự án đường bộ nên tài trợ từ nợ của tư nhân bị hạn
chế, chính phủ cần mở rộng biên độ hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi về tài chính của

6


dự án. Theo đó, một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn cần được xây dựng cho một dự án
PPP bao gồm: vốn mồi, vốn chủ sở hữu và nợ. Vốn mồi là phần vốn góp ban đầu
của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tư nhân trong giai
đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP. Đây là một phần trong
các hỗ trợ của Chính phủ, phần vốn này Chính phủ khơng thu lợi nhuận giúp tư
nhân mau hồn vốn. Cấu trúc này đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triển
như VN, nhất là đối với các dự án có mức độ hấp dẫn khơng cao.
Mối quan hệ giữa các tổ chức trong phạm vi công và các khu vực tư nhân
được xem là nhân tố quan trọng đối với sự thành cơng các dự án PPP vì một mối
quan hệ không chặt chẽ sẽ dễ dẫn đến hiểu nhầm và mâu thuẫn. Vì thế, các tài liệu
chủ yếu tập trung vào việc kiểm tra những yếu tố khởi tạo hoặc ức chế mối quan hệ.
Ví dụ, Chan et al (2003) khi tiến hành nghiên cứu điều tra ngành công nghiệp, phát
hiện ra rằng sự hiểu biết lẫn nhau và phân chia lợi nhuận là những lợi ích thu được
từ việc hợp tác trong các dự án PPP.
- Thơng qua các cuộc phỏng vấn, Consoli (2006) tìm thấy rằng các yêu cầu
khác nhau của các bên liên quan, điều khoản hợp đồng khác nhau giữa các bên liên
quan. Rõ ràng, lợi ích giữa các bên chính là yếu tố cốt lõi của các mối quan hệ.

- Qua một nghiên cứu trường hợp Malaysia, Abdul – Aziz (2001) khẳng định
rằng một khi tư nhân hóa đã được sử dụng, sự tham gia của khu vực công nên được
giảm càng nhiều càng tốt bởi vì thiếu chun gia có kinh nghiệm và tác động xã hội
của dự án.
- Vì một thỏa thuận cơng bằng là những gì các bên dự án nên đạt được, các
nhà nghiên cứu đã nghiên cứu các yếu tố thành công của việc làm thế nào để tạo ra
mối quan hệ win – win bằng cách so sánh các loại BOT để phát triển cơ sở hạ tầng
ở Hoa Kỳ, Vương Quốc Anh và Trung Quốc (ví dụ, Wang et al., 1999, 2000 a, b, c;
Wang và Tiong, 1999, 2000; Zhang và Kumaraswamy, 2001b). Nghiên cứu của họ
nhằm xác định những yếu tố tạo nên thành công và cung cấp những bài học từ
những dự án thất bại. Do đó, niềm tin trong quan hệ có thể đạt được thông qua quản
lý hiệu quả rủi ro chính trị, ngoại hối và rủi ro doanh thu.

7


- Zhang (2004a, b, 2005a, c) thực hiện một nghiên cứu dựa trên việc rút kinh
nghiệm từ các cuộc trao đổi liên ngành, thực tiễn PPP trong nước và kinh nghiệm,
kiến thức của các chuyên gia. Ông đã phát triển 5 yếu tố thành cơng quan trọng
chính: Mơi trường đầu tư thuận lợi; tính khả thi về kinh tế; người nhận chuyển
nhượng đáng tin cậy, có năng lực; tài chính và phân bổ rủi ro thích hợp thơng qua
các hợp đồng đáng tin cậy.
Tác giả Nguyễn Văn Bảo, Nguyễn Quốc Toản và Sử Văn Hồi (2015) đi sâu
phân tích các nhân tố tác động và vai trò của Nhà nước ảnh hưởng tới sự thành cơng
của mơ hình đối tác công tư PPP trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thơng
đường bộ; trong đó xác định vai trò quan trọng của Nhà nước đối với dự án PPP bao
gồm: Khởi xướng hợp tác PPP, Đối tác trong hợp đồng PPP, Hỗ trợ các nhà đầu tư
tư nhân và quản lý sự phát triển của PPP.
1.1.1.3. Các công trình nghiên cứu về rủi ro của đầu tư theo phương thức đối tác
cơng tư

Nghiên cứu về rủi ro có thể giúp cho việc quản lý các rủi ro quan trọng liên
quan đến các dự án quan trọng liên quan đến các dự án PPP. Rủi ro trong PPP được
thực hiện với các nội dung: xác định các loại rủi ro, phân tích rủi ro và chiến lược
quản lý rủi ro. Để quản lý rủi ro, các yếu tố có nguy cơ cần phải được xác định và
phân tích chi tiết. Các nghiên cứu trước đây đã sử dụng bảng câu hỏi để thu thập dữ
liệu để xác định các yếu tố rủi ro chính trong các dự án BOT, như rủi ro chính trị,
rủi ro tài chính, rủi ro thị trường, rủi ro mua sắm, rủi ro phát triển, rủi ro hoàn thành
xây dựng, và rủi ro hoạt động (Akintoye et al, 1998; Zayed và Chang, 2002).
Schaufelberger và Wipadapisut (2003), thông qua một nghiên cứu của 13
trường hợp, tiếp tục phát hiện ra rằng rủi ro dự án, quy mơ, loại hình dự án và khả
năng tài chính là những cân nhắc quan trọng trong việc lựa chọn một chiến lược tài
chính. Những rủi ro của dự án được cho là quan trọng nhất trong việc lựa chọn
chiến lược tài chính là chính trị, tài chính, và rủi ro thị trường.
Shen và cộng sự (2006), nghiên cứu công viên giải trí Hong Kong Disneyland
để phân tích những rủi ro ảnh hưởng đến hiệu quả của dự án. Họ nhóm lại các rủi ro

8


thành các loại sau: Địa hình, địa chất bất thường, ô nhiễm đối với đất đai và môi
trường xung quanh, thu hồi đất, thiết kế và xây dựng, biến động thị trường, thiếu
kinh nghiệm trong PPP, tài chính; Hoạt động, hành động cơng nghiệp, pháp luật và
chính sách, năng lực, bất khả kháng.
Mặt khác, các nghiên cứu về các biện pháp quản lý rủi ro trong xây dựng với
hình thức liên doanh quốc tế. Các kết quả của những nghiên cứu này cho rằng các
yếu tố nguy cơ quan trọng là các khía cạnh tài chính của việc liên doanh, chính sách
của chính phủ, điều kiện kinh tế, mối quan hệ.
Ngoài các rủi ro được nghiên cứu theo thuật ngữ chung, các rủi ro ảnh hưởng
đến từng giai đoạn của dự án cũng được nghiên cứu. Ví dụ, ảnh hưởng của rủi ro tài
chính trong các dự án BOT trong các giai đoạn khác nhau được điều tra trong một

cuộc khảo sát. Các kết quả cho thấy “biến động lãi suất” là mức rủi ro cao nhất đối
với tài chính trước và trong quá trình đầu tư. Các nghiên cứu cũng đã điều tra các
chiến lược quản lý rủi ro trong khu vực cơng và tư nhân. Ví dụ, Lietal (2005) đã tiến
hành một cuộc khảo sát bảng câu hỏi về các ưu tiên phân bổ rủi ro trong các dự án
PPP ở nước Anh. Họ chỉ ra rằng những rủi ro nào nên được giữ ở khu vực tư nhân.
Họ đề nghị rằng trong các dự án xây dựng PPP, tính sẵn có và rủi ro chính trị nên
được giữ bởi khu vực công. Trong khi rủi ro về mối quan hệ, rủi ro bất khả kháng và
những rủi ro của những thay đổi luật pháp cần được chia sẻ bởi cả hai bên.
Một số nhà nghiên cứu như Brodie (1995) và Hambros (1999) còn đề xuất
thực hiện phân tích chi phí-lợi ích. Phân tích chi phí - lợi ích (CBA) là một q trình
tính tốn có hệ thống để so sánh lợi ích và chi phí của một dự án chính sách, hoặc
quyết định chính phủ. CBA đối với các dự án đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng và
giao thông vận tải đã được nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng từ lâu như Anh với
các dự án đường cao tốc M1 trong năm 1960, dự án tuyến Victoria của Tàu điện
ngầm London. Cho đến năm 2011, CBA vẫn là nền tảng để thẩm định các dự án
giao thông vận tải ở Anh. Các nghiên cứu về PPP đã được thực hiện từ những thập
niên 80, 90 và vẫn thu hút sự quan tâm cho đến những năm gần đây. ADB và nhiều
quốc gia như Ấn Độ, Trung Quốc đã tổ chức nhiều hội thảo rút kinh nghiệm

9


về PPP. Bên cạnh các nhân tố quyết định sự thành công, các nhà nghiên cứu cũng
chỉ ra những nhân tố có thể là rào cản, gây thất bại cho việc thực hiện mơ hình PPP
hoặc khó thu hút được các nhà đầu tư của khu vực tư nhân vì những nhân tố cụ thể
sau đây: Tính bất ổn, khó dự đốn của mơi trường đầu tư; Khả năng thực thi các
cam kết của Chính phủ kém; Thiếu các quy định pháp lý cần thiết; Lựa chọn đối tác
tư nhân không theo nguyên tắc cạnh tranh mà chịu tác động của chính trị và sự bảo
hộ của chính phủ đối với một số công ty; Cơ chế điều tiết của Chính phủ kém hấp
dẫn khiến nhà đầu tư tư nhân khơng đạt được kỳ vọng của mình (về lợi nhuận, về

chia sẻ rủi ro, ...).
Theo Đoàn Dương Hải (2017), khi nghiên cứu Quản lý rủi ro của Nhà nước
và nhà đầu tư tư nhân trong các dự án đối tác công tư PPP ở Việt Nam, đã chỉ ra
nguyên nhân của một số dự án PPP trong lĩnh vực giao thông bị thất bại tuy nhiên
chưa khái quát được các nhân tố tác động đến rủi ro dự án PPP nói chung.
1.1.1.4. Các cơng trình nghiên cứu về thực trạng đầu tư theo phương thức Đối tác
công tư
Theo Vũ Lan Anh (2005), hiệu quả kinh tế - xã hội của một dự án đầu tư có
kiểm chứng với dự án BOT có vốn đầu tư nước ngồi tại Việt Nam mà chưa chỉ ra
được các tiêu chí riêng dùng để đánh giá dự án BOT.
Bên cạnh đó, Âu Phú Thắng (2007) khi nghiên cứu hoàn thiện phương pháp
đánh giá hiệu quả dự án đường ô tô, đặc biệt xét đến các cơng trình BOT, đã khái
qt q trình đầu tư xây dựng các cơng trình giao thơng đường bộ, đặc biệt xét đến
các cơng trình BOT ở Việt Nam. Hồn thiện phương pháp đánh giá hiệu quả đầu tư,
đề xuất các thuật tốn cơ bản và kiến nghị cơng thức tính thời gian ân hạn dự án đầu
tư xây dựng đường ơ tơ theo hình thức BOT ở Việt Nam.
Tác giả Nguyễn Thị Láng (2008) khi bàn về hợp đồng BOT trong pháp luật
hiện hành và thực tiễn áp dụng tại Việt Nam đã nêu ra những tồn tại và nguyên nhân
của việc sử dụng PPP tỏng các hợp đồng BOT, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm
tiếp tục hoàn thiện pháp luật hợp đồng BOT và nâng cao năng lực áp dụng trong
lĩnh vực này.

10


Tác giả Nguyễn Thị Thu Hằng (2012) nghiên cứu thực trạng và giải pháp tài
trợ dự án BOT trong phát triển kết cấu hạ tầng ở Việt Nam và các giải pháp phát
triển tài trợ dự án xây dựng kết cấu hạ tầng theo hình thức BOT (nghiên cứu trường
hợp ngành điện).
Theo tác giả Nguyễn Hoàng Long (2016) nghiên cứu thực trạng thu hút đầu tư

theo hình thức đối tác công tư vào cơ sở hạ tầng ở Việt Nam đã chỉ ra các hạn chế
cịn tồn tại trong chính sách đầu tư của Việt Nam. Các giải pháp tác giả đưa ra chủ
yếu trong phạm vi tạo động lực thu hút đầu tư nước ngoài vào các dự án PPP trong
lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng.
1.1.2. Đánh giá các cơng trình nghiên cứu đã tổng quan
Thơng qua tổng quan các cơng trình nghiên cứu liên quan đến chủ đề của
Luận văn cho thấy, đã có khá nhiều các cơng trình nghiên cứu về sự hình thành, mơ
hình và cách thức áp dụng PPP trong các lĩnh vực khác nhau, trong đó, chủ yếu là
thu hút đầu tư theo PPP vào lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng. Kết quả nghiên cứu
của các cơng trình nêu trên là tài liệu bổ ích mà Luận văn có thể kế thừa để triển
khai nghiên cứu. Tuy nhiên, vẫn còn thiếu vắng những vấn đề sau đây trong kết quả
nghiên cứu của các cơng trình nêu trên, đó là:
- Chưa chỉ ra được các nhân tố ảnh hưởng đến việc phát triển các dự án đầu
tư theo phương thức PPP.
- Chưa phân tích, đánh giá sâu về kinh nghiệm áp dụng PPP của các nước
trên thế giới và rút ra bài học cho Việt Nam; nhất là những vấn đề liên quan đến
hoàn thiện khung khổ pháp lý về PPP của Việt Nam.
Điều này cho thấy vẫn còn “khoảng trống” nghiên cứu về PPP. Từ đó, đặt ra
nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn là cần tiếp tục nghiên cứu theo định hướng này.
1.2. Cơ sở lý luận về đầu tƣ theo phƣơng thức đối tác công tƣ
1.2.1. Khái niệm của đầu tư theo phương thức đối tác công tư
Hiện nay trên thế giới có nhiều nhà nghiên cứu, nhà khoa học tìm hiểu và
đưa ra các khái niệm khác nhau về phương thức đối tác công tư. Trong thực tế rất
khó để việc xây dựng một định nghĩa chính xác, chuẩn mực về phương thức đối tác

11


công tư do cách tiếp cận và quan điểm khác nhau. Khái niệm phương thức đối tác
công tư được định nghĩa khác nhau theo từng học giả, cơ quan nhà nước và tổ chức

quốc tế, nhưng về bản chất, đây là hình thức hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân
trong quá trình xây dựng và triển khai dự án đầu tư [11]. Mối quan hệ giữa khu vực
nhà nước và khu vực tư nhân được xây dựng dựa trên những khả năng chun mơn
của từng đối tác để có thể đáp ứng được tốt nhất những mục tiêu chung của dự án
thông qua sự phân phối hợp lý các nguồn lực, các rủi ro và lợi ích. Theo góc độ
chung thì phương thức đối tác cơng tư được hiểu là những thỏa thuận giữa chính
phủ và các tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung cấp vốn đầu tư để xây dựng cơ sở
hạ tầng, tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ công cộng khác. Đặc điểm của thỏa
thuận này là sự chia sẻ đầu tư, rủi ro, trách nhiệm và lợi ích giữa các bên tham gia.
Phương thức đối tác công tư được áp dụng theo nhiều hình thức khác nhau, nhưng
có các nội dung chính liên quan đến tài chính, thiết kế, xây dựng, vận hành và bảo
trì cơ sở hạ tầng và dịch vụ cơng [18]. Hình thức đối tác cơng tư là một thuật ngữ
chung để chỉ các mơ hình hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân nhằm cung cấp các dự
án đầu tư. Nó thường được thể hiện bằng hợp đồng thỏa thuận trong đó Tư nhân
thực hiện một phần trách nhiệm hoặc chức năng của dự án đầu tư theo cách chấp
nhận các rủi ro trong việc hoàn vốn đầu tư [19].
Ngân hàng Thế giới định nghĩa về hình thức đối tác công tư là việc chuyển
giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà theo truyền thống do nhà nước đầu tư
và vận hành. Đặc điểm của hình thức này là nhà đầu tư tư nhân thông qua dự án
nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ và một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được
chuyển giao từ khu vực nhà nước cho khu vực tư nhân. Hình thức đối tác cơng tư
phản ánh sự hợp tác trong công việc giữa Nhà nước và Tư nhân [42].
Bộ Tài chính của Vương quốc Anh nhìn nhận mối quan hệ đối tác công tư là
các thỏa thuận hợp tác rất đa dạng giữa Nhà nước và Tư nhân. Theo nghĩa rộng thì
hình thức đối tác cơng tư bao gồm các mơ hình hợp tác, làm việc giữa Nhà nước và
Tư nhân, trong đó các bên cùng đóng góp nguồn lực, chia sẻ rủi ro để cung cấp các
chính sách, dịch vụ và cơ sở hạ tầng [33]. Hình thức đối tác cơng tư được áp dụng

12

phổ biến ở Vương quốc Anh dưới tên gọi là Sáng kiến tài chính tư nhân (PFI), là
thỏa thuận mà khu vực nhà nước “mua” các dịch vụ từ khu vực tư nhân trong
khoảng thời gian dài hạn. Điều này bao gồm sự nhượng quyền thương mại cho nhà
đầu tư Tư nhân cung cấp dự án đầu tư cộng, bắt đầu từ việc đầu tư tài sản, khai thác,
vận hành và cả duy trì, nâng cao chất lượng cơng trình [2].
Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) cũng cho rằng hình thức đối tác cơng tư
là các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân có liên
quan trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác [2]. Trong quan hệ
đối tác công tư, khu vực tư nhân có thể tham gia vào bất kỳ hoặc tất cả các khâu
như thiết kế, tài chính, xây dựng và điều hành của một dịch vụ tiện ích cơng cộng,
cơ sở hạ tầng. Xét trên khía cạnh tổng thể, đối tác công tư tồn tại khi khu vực nhà
nước (cơ quan nhà nước) kết hợp với khu vực tư nhân (cá nhân, nhà hảo tâm, tổ
chức công dân, hộ gia đình, nhà cung cấp dịch vụ) trong việc thực hiện một cơng
việc cụ thể nào đó [21].
Khái niệm “hợp tác” thường được hiểu là mối quan hệ giữa hai bên nhằm đạt
được một mục tiêu chung nào đó. Hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân phải được
hiểu một cách rõ ràng để tránh những mâu thuẫn về lợi ích của mỗi bên. Thơng
thường, ln có sự xung đột giữa giá trị lợi ích “tối đa” từ phía Tư nhân và mức độ
chấp nhận được theo giá trị đồng tiền từ phía Nhà nước [21]. Tuy nhiên, với các
định nghĩa được đề cập như thế nào thì bản chất của đối tác công tư là sử dụng thế
mạnh của mỗi bên nhằm đảm bảo chất lượng của dự án đầu tư và được đảm bảo bởi
các nguyên tắc rõ ràng, những cam kết trong hợp đồng. Việc này phải đảm bảo sự
cân bằng giữa lợi nhuận và giá trị đồng tiền trong việc sử dụng dự án đầu tư được
cung cấp bởi sự hợp tác giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân [3].
Hiện nay ở Việt Nam chưa có văn bản pháp lý nào đưa ra khái niệm về hình
thức đối tác cơng tư mà mới chỉ giải thích trên khía cạnh đầu tư của dự án. Theo
Quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ thì “Đầu tư theo hình thức
đối tác cơng - tư là việc Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án
phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dự án đầu tư trên cơ sở Hợp đồng dự án”. Sau 5

13


năm thực hiện Quy chế thí điểm về đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư, thuật ngữ
này được điều chỉnh tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP nhưng vẫn được nhìn nhận
dưới góc độ đầu tư, đó là “Đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư là hình thức đầu tư
được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà
đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng,
cung cấp dự án đầu tư” [9].
Với cách giải thích trong hai văn bản pháp lý trên mới chỉ dừng ở mức độ
quản lý Nhà nước theo khía cạnh dự án đầu tư, mà chưa phản ánh đúng bản chất của
sự hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân. Hình thức đối tác cơng tư phải được hiểu
theo đúng nghĩa của mối quan hệ “đối tác”, trong đó bao gồm trách nhiệm, nghĩa
vụ, lợi ích của các bên tham gia. Đối tác công tư là hình thức đầu tư thơng qua hợp
đồng dài hạn (thường là 20-30 năm) giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân để
khu vực tư nhân cung cấp một cách có hiệu quả các cơng trình, dịch vụ trong lĩnh
vực kết cấu hạ tầng với chất lượng cao, giá thành hợp lý. Bản chất của các dự án
thực hiện theo hình thức đối tác cơng tư là Nhà nước khơng chỉ đơn thuần “mua”
một cơng trình do Tư nhân xây dựng mà mua một chuỗi dịch vụ hoặc cơng trình
theo những điều khoản và điều kiện nhất định trong hợp đồng dự án đã được thỏa
thuận. Trên cơ sở nghiên cứu các đặc điểm, bản chất của sự hợp tác giữa Nhà nước
và Tư nhân, luận văn rút ra được kết luận: đối tác cơng tư là hình thức Cơ quan nhà
nước và Nhà đầu tư tư nhân cùng thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình hoặc
cung cấp dự án đầu tư cho xã hội thông qua các cam kết, ràng buộc bằng hợp đồng
dự án. Trong đó các bên được coi là đối tác, có vai trị bình đẳng, cùng đóng góp
những ưu điểm/thế mạnh của mình nhằm thực hiện mục tiêu của mình với hiệu quả
cao nhất.
Theo Chương trình Phát triển Liên Hợp quốc, PPP là những thỏa thuận giữa
Chính phủ và các tổ chức tư nhân dựa trên lợi ích của cộng đồng.

Ngân hàng Thế giới định nghĩa PPP là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân
các dự án đầu tư mà theo truyền thống do nhà nước đầu tư và vận hành. Đặc điểm
của hình thức này là nhà đầu tư tư nhân thông qua dự án nhận trách nhiệm cung cấp

14


dịch vụ và một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao từ khu vực nhà
nước cho khu vực tư nhân. Hình thức đối tác cơng tư phản ánh sự hợp tác trong
công việc giữa Nhà nước và Tư nhân [42].
Cụ thể hơn, Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) cho rằng PPP là các mối
quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân có liên quan trong
lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác.
Ở Việt Nam, theo khoản 1, điều 3 Nghị định số: 63/2018/NĐ-CP ngày 04
tháng 05 năm 2018, về PPP thì: Thực hiện các dự án PPP là hình thức đầu tư được
thực hiện trên cơ sở hợp đồng dự án giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà
đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý
cơng trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công.
Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư (2020, Điều 3, Khoản 10) quy
định: “Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Public Private Partnership - gọi là
đầu tư theo phương thức PPP) là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp
tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực
hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP”.
Như vậy, với PPP Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ
và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng
dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ
công cộng chất lượng cao, nó sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân.
1.2.2. Ưu điểm và hạn chế của đầu tư theo phương thức đối tác công tư
1.2.2.1. Ưu điểm của đầu tư theo phương thức đối tác cơng tư
Ưu điểm chính của PPP là có thể tiết kiệm nguồn lực của Chính phủ. Chính

phủ chỉ cần tập trung vào việc quản lý dự án mà không cần phải dựa vào nguồn lực
của mình để thực hiện dự án. Bởi vậy, tài sản, nguồn lực của Chính phủ được sử
dụng hiệu quả hơn, nâng cao chất lượng của các cơ sở công cộng và dự án đầu tư
được nâng cao. Mặt khác, việc sử dụng hợp lý các kỹ năng, kinh nghiệm của khu
vực tư nhân, kỹ thuật, sáng tạo và đổi mới, các dự án đầu tư có thể được thực hiện
nhiều hơn.

15


Thơng qua PPP, Chính phủ và các khu vực tư nhân có thể chia sẻ rủi ro ở các
giai đoạn khác nhau. Khi khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào các dự án công, rủi
ro của việc vượt quá chi phí vốn và chậm tiến độ của dự án có thể được giảm mạnh.
Đồng thời, cùng với việc hoàn thành thiết kế, xây dựng và vận hành các dự án PPP,
khu vực tư nhân có thể giúp tạo ra một mơ hình cấu trúc dự án đầu tư với một hệ
thống phân cấp hiệu quả hơn.
Mặc dù, PPP được coi là một hình thức tạo ra cơ sở hạ tầng với chi phí do
khu vực tư nhân chi trả, nhưng “khơng có gì là miễn phí”. Một số trường hợp hợp
đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) xảy ra các vấn đề do vượt quá chi
phí, giá thành khơng thực tế, dự báo thu nhập khơng chính xác, và tranh chấp pháp
lý giữa tư nhân, nhà khai thác và chính phủ. Trong nhiều trường hợp, Chính phủ
cũng như khu vực tư nhân khơng gánh nổi chi phí dẫn đến nguy cơ phá sản của
doanh nghiệp tư nhân và kém hiệu quả của dự án PPP. Bên cạnh đó, cũng có nhiều
trở ngại chính trị phần nào làm ảnh hưởng đến hiệu quả của dự án PPP.
Thứ nhất, đối với phát triển kinh tế - xã hội
Xét trên phạm vi nền kinh tế, mơ hình PPP giúp tăng năng suất và sử dụng
các nguồn lực sẵn có một cách hiệu quả hơn, tối đa hóa giá trị đồng tiền từ đầu tư.
Việc bắt tay giữa Nhà nước và Tư nhân cho phép cộng hưởng tốt nhất thế mạnh của
các bên tham gia, thông qua việc phát huy sức mạnh tổng hợp trong thiết kế, thi
công, kinh doanh và quản lý. Mơ hình PPP cũng khuyến khích sáng tạo trong hợp

tác và phổ biến những cách làm tốt nhất.
Cải cách các lĩnh vực thông qua việc phân bổ lại vai trị, động cơ và trách
nhiệm giải trình. Các chính phủ đơi khi coi mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân
là một chất xúc tác kích thích việc thảo luận và cam kết rộng rãi hơn về chương
trình cải cách trong lĩnh vực, trong đó mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân chỉ
là một bộ phận cấu thành. Một vấn đề then chốt là luôn luôn phải tái cơ cấu và làm
rõ vai trò của các bên. Đặc biệt, cần kiểm tra lại và phân bổ lại vai trò của các nhà
hoạch định chính sách, nhà quản lý, nhà cung cấp dịch vụ, đặc biệt nhằm huy động
vốn và đạt hiệu quả.

16


Thứ hai, đối với việc đảm bảo nguồn tài chính
Với vai trị là người bỏ vốn đầu tư, thơng qua hình thức PPP, khu vực tư nhân
có thể là nhà đầu tư vốn phát triển các dự án của một quốc gia. Đặc biệt với các
nước đang phát triển, chính phủ ln ln trong tình trạng thiếu nguồn vốn cần thiết
cho các dự án nên vai trò của khu vực tư nhân vì thế cũng quan trọng hơn. Chi phí
đầu tư ban đầu cho dự án xây dựng đã là rất lớn, nhưng việc bảo trì và nâng cấp
trong các dự án PPP là thường xuyên và chi phí hàng năm bỏ ra cũng không hề nhỏ,
khu vực tư nhân cũng có thể đóng góp quan trọng vào q trình này. Thơng qua
hình thức PPP, khu vực tư nhân góp phần giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước.
Kể cả việc cung cấp các dịch vụ của khu vực tư nhân do chính phủ chi trả có thể
làm thay đổi gánh nặng kinh phí từ hình thức truyền thống thanh toán trước một
khoản tiền lớn sang một loạt các khoản thanh toán thường niên dễ quản lý và dự
đoán trước hơn trong suốt thời gian của dự án.
Với vai trò là nguồn huy động vốn, để đáp ứng được nhu cầu vốn lớn cho dự
án PPP, khu vực tư nhân cũng thể hiện được vai trò linh hoạt hơn so với khu vực
công trong việc huy động vốn. Kênh dẫn vốn đa dạng, phong phú từ nhiều đối tác
khác nhau. Thông thường các dự án PPP do khu vực công cộng đầu tư, nguồn vốn

chủ yếu là từ ngân sách nhà nước và một phần từ nguồn tài trợ của các chính phủ
và/hoặc các tổ chức quốc tế. Khu vực tư nhân thì ngược lại, nguốn vốn đầu tư rất đa
dạng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu trong dự án do khu vực tư nhân thực hiện chỉ chiếm 2030% tổng giá trị đầu tư của cả dự án, phần vốn cịn lại được phần cịn lại được thực
hiện thơng qua các kênh huy động vốn [14].
Với vai trò là người sử dụng hiệu quả đồng vốn đầu tư trong các dự án PPP,
đứng trên bình diện xã hội, khu vực tư nhân thể hiện vai trò sử dụng hiệu quả đồng
vốn tốt hơn so với khu vực công thông qua các khía cạnh sau đây:
- Có cơ chế giám sát tài chính chặt chẽ trong q trình triển khai, vận hành
dự án, giảm thiểu thất thoát vốn, giảm tối đa chi phí vận hành, duy trì dự án.
- Khu vực tư nhân có thể sử dụng cơ chế thưởng phạt rõ ràng hơn. Khu vực
tư nhân thường chủ động xây dựng cơ chế khuyến khích tốt nhất cho các nhà thầu
xây dựng, nhà thầu và/hoặc bộ phận vận hành dự án thông qua cơ chế thưởng, phạt.

17


- Tối ưu hóa chi phí trong suốt vịng đời dự án (với việc cùng một công ty
chịu trách nhiệm từ thiết kế, xây dựng và vận hành).
- Việc thanh toán cho các nhà thầu tư nhân được ràng buộc với dịch vụ hoặc
sản phẩm thực sự được cung ứng.
- Tiết giảm đến mức tối đa các cấp quản lý từ đó góp phần giảm đáng kể thời
gian và chi phí quản lý, nâng cao hiệu quả hoạt động của dự án PPP.
Với vai trò là người nâng cao giá trị thương mại cho các tài sản trong các dự
án, thông thường khi các tài sản trong các dự án PPP thuộc quản lý của nhà nước thì
tài sản đó khơng được khai thác tối ưu, các tiện ích khơng được sử dụng triệt để và
gây ra lãng phí nguồn lực xã hội; khi các dự án PPP được giao cho khu vực tư nhân,
với kỹ năng quản lý, tính sáng tạo và nhu cầu tối đa hóa lợi nhuận, khu vực này
thường khai thác đầy đủ tiềm năng thương mại của các dự án PPP, do vậy tối ưu hóa
giá trị của dự án.
Thứ ba, đối với cải cách khu vực công

Hiện nay, hầu hết các dự án PPP đều thuộc lĩnh vực cơng, với vai trị cung
ứng các dịch vụ công, Nhà nước luôn là người chịu trách nhiệm chủ yếu trong việc
đảm bảo tài chính để cung ứng các dịch vụ công. Tuy nhiên, với cách huy động
nguồn vốn đầu tư chủ yếu từ nguồn ngân sách và ODA như hiện nay vẫn chưa đủ
đáp ứng. Lý thuyết và kinh nghiệm thực tiễn chỉ ra rằng không nhất thiết nhà nước
phải là người cung cấp trực tiếp các dịch vụ công đến tận tay người tiêu dùng. Với
hình thức huy động nguồn vốn bằng hình thức BOT, BT, BTO truyền thống (không
phải PPP theo đúng nghĩa) như hiện nay sẽ không thực sự hiệu quả, thường dẫn đến
chậm trễ về tiến độ, đâu đó có dự án phải bỏ dở, do các doanh nghiệp tư nhân tiếp
cận nguồn vốn từ thị trường tài chính gặp khơng ít khó khăn và đẩy tồn bộ rủi ro
cho nhà đầu tư tư nhân. Còn nếu là doanh nghiệp nhà nước đảm nhận các dự án đó,
thường dẫn đến tăng chi phí phụ trội, và khơng hiệu quả do quản lý yếu kém, công
nghệ lạc hậu. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, cùng một dự án, nếu nhà nước cùng
đóng góp vốn tham gia thực hiện một dự án với đối tác tư nhân, dự án sẽ được thực
hiện hiệu quả hơn.

18