Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số huyện vĩnh thạnh tỉnh bình định

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN
----------

NGUYỄN CÔNG NHIÊN

ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT
ĐAI ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ HUYỆN
VĨNH THẠNH, TỈNH BÌNH ĐỊNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC

HÀ NỘI - 2021


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN
----------

NGUYỄN CÔNG NHIÊN

ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT
ĐAI ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ HUYỆN
VĨNH THẠNH, TỈNH BÌNH ĐỊNH
LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC
Chuyên ngành: Quản lý đất đai
Mã số: 8850103.01
Người hướng dẫn khoa học: TS. Trương Quang Hiển
XÁC NHẬN HỌC VIÊN ĐÃ CHỈNH SỬA THEO GÓP Ý CỦA HỘI ĐỒNG

Giáo viên hướng dẫn

Chủ tịch hội đồng chấm luận văn
thạc sĩ khoa học

TS. Trương Quang Hiển

PGS.TS. Phạm Quang Tuấn

HÀ NỘI - 2021


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của mình.
Các số liệu, kết quả được trình bày tại luận văn là trung thực và chưa từng
được công bố trong bất kỳ nghiên cứu nào.
Hà Nội, ngày

tháng

năm 2021

Tác giả luận văn

Nguyễn Công Nhiên

i


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành quá trình học tập và thực hiện luận văn này, lời đầu tiên tôi

xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành đến tập thể các giáo sư, các nhà khoa học, thầy
giáo, cô giáo của Trường Đại học Khoa học và Tự nhiên, Trường Đại học Quy
Nhơn đã tận tình truyền đạt kiến thức chỉ bảo tôi trên con đường học tập nghiên cứu
khoa học.
Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới TS. Nguyễn Hữu Xuân là người
hướng dẫn luận văn của tôi, đã giành nhiều tâm huyết, trí tuệ của mình, định hướng
khoa học và ln động viên khích lệ tơi hồn thành luận văn một cách tốt nhất.
Tôi xin chân thành cảm ơn tới các cá nhân, tập thể và cơ quan nêu trên đã
giúp đỡ, khích lệ và tạo những điều kiện tốt nhất cho tôi trong quá trình thực hiện
đề tài này.
Một lần nữa tôi xin trân trọng cảm ơn!
Tác giả luận văn

Nguyễn Công Nhiên

ii


MỤC LỤC
MỤC LỤC ............................................................................................................................ 1
MỞ ĐẦU ............................................................................................................................... 1
1. Lý do chọn đề tài .......................................................................................................... 1
2. Mục tiêu nghiên cứu..................................................................................................... 2
3. Nội dung nghiên cứu .................................................................................................... 2
4. Phạm vi nghiên cứu ...................................................................................................... 2
5. Phương pháp nghiên cứu............................................................................................. 2
6. Cấu trúc của luận văn .................................................................................................. 3
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU .................................................... 4
1.1. Cơ sở lý luận về quản lý đất đai, quản lý nhà nước về đất đai và đồng bào dân
tộc thiểu số ........................................................................................................................ 4

1.1.1. Khái niệm quản lý, quản lý nhà nước, quản lý đất đai, quản lý nhà nước về
đất đai ............................................................................................................................. 4
1.1.2. Khái niệm đồng bào dân tộc thiểu số.................................................................. 8
1.1.3. Vai trò của quản lý nhà nước về đất đai trong phát triển kinh tế - xã hội cho
đồng bào dân tộc thiểu số .............................................................................................. 9
1.1.4. Đặc điểm công tác quản lý đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số ở nước ta . 11
1.2. Cơ sở pháp lý về quản lý nhà nước đối với đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu
số ở Việt Nam .................................................................................................................. 13
1.2.1. Sự phát triển các nội dung quản lý đất đai có liên quan đến đồng bào dân tộc
thiểu số theo quy định của pháp luật đất đai.............................................................. 13
1.2.2. Một số quy định về quản lý đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số theo quy
định của pháp luật hiện hành ..................................................................................... 26
1.3. Chính sách quản lý đất đai ở một số nước trên thế giới ...................................... 30
1.4. Cơ sở thực tiễn về công tác quản lý đất đai ở Bình Định .................................... 35
1.5. Bài học rút ra cho công tác quản lý đất đai của nước Việt Nam, tỉnh Bình Định và
huyện Vĩnh Thạnh ............................................................................................................. 39
CHƯƠNG 2. ....................................................................................................................... 41
THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI ĐỐI VỚI
ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ TẠI HUYỆN VĨNH THẠNH, BÌNH ĐỊNH ...... 41
2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội huyện Vĩnh Thạnh ...................................... 41
2.1.1 Điều kiện tự nhiên .............................................................................................. 41
2.1.2 Điều kiện kinh tế - xã hội ................................................................................... 43
2.1.3. Ảnh hưởng của điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội đến công tác quản lý nhà
nước về đất đai tại huyện Vĩnh Thạnh ....................................................................... 50
2.2. Hiện trạng sử dụng đất huyện Vĩnh Thạnh .......................................................... 51
2.2.1. Hiện trạng sử dụng đất theo loại đất ................................................................ 51

iii

2.2.1.1. Cơ cấu sử dụng đất ......................................................................................... 51
2.2.1.2. Hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp ............................................................. 52
2.2.1.3. Hiện trạng sử dụng đất phi nông nghiệp ...................................................... 53
2.2.1.4. Hiện trạng sử dụng đất chưa sử dụng ........................................................... 54
2.2.1.5. Hiện trạng sử dụng đất theo đối tượng sử dụng ........................................... 54
2.3. Thực trạng công tác quản lý nhà nước về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu
số tại huyện Vĩnh Thạnh, tỉnh Bình Định .................................................................... 59
2.3.1. Thực trạng cơng tác đo đạc, kiểm kê đất đai và thành lập bản đồ .................. 59
2.3.2. Thực trạng công tác giao đất ở, đất sản xuất nơng nghiệp và chuyển mục đích
sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh .......................... 66
2.3.3. Đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà
ở và tài sản khác gắn liền với đất................................................................................ 75
2.3.4. Thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi thu hồi đất ....................... 78
2.3.5. Giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai, xử lý vi phạm pháp luật về
đất đai ........................................................................................................................... 82
2.4. Đánh giá công tác quản lý nhà nước về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu
số tại huyện Vĩnh Thạnh, tỉnh Bình Định .................................................................... 85
2.4.1 Những mặt đạt được ........................................................................................... 85
2.4.2 Hạn chế ............................................................................................................... 86
2.4.3. Nguyên nhân...................................................................................................... 87
Chương 3 - GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT
ĐAI CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ TẠI HUYỆN VĨNH THẠNH ............... 90
3.1. Cơ sở đề xuất giải pháp .............................................................................................. 90
3.1.1. Nhiệm vụ định hướng quản lý nhà nước về đất đai của Việt Nam giai đoạn
2020 - 2025 ...................................................................................................................... 90
3.1.2. Phương hướng, nhiệm vụ và giải pháp quản lý đất đai của huyện Vĩnh
Thạnh giai đoạn 2020 - 2025 ...................................................................................... 94
3.2. Các giải pháp cụ thể ................................................................................................ 96
3.2.1. Giải pháp về chính sách pháp luật ở Trung ương và địa phương .................. 96
3.2.2. Giải pháp về nguồn nhân lực quản lý đất đai ................................................ 102

3.2.3. Giải pháp về cơ sở vật chất.............................................................................. 105
3.2.4. Giải pháp tuyên truyền chính sách pháp luật cho đồng bào dân tộc thiểu số
.................................................................................................................................... 106
KẾT LUẬN....................................................................................................................... 109
KIẾN NGHỊ...................................................................................................................... 112
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................................... 113

iv


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1. Biến động về dân số huyện Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 - 2019 ......................... 44
Bảng 2.2. Dân số theo thành phần dân tộc tại huyện Vĩnh Thạnh, Bình Định .................... 44
Bảng 2.3. Phân loại đất đai huyện Vĩnh Thạnh theo mục đích sử dụng năm 2019 ............. 51
Bảng 2.4. Diện tích đất nơng nghiệp huyện Vĩnh Thạnh năm 2019.................................... 52
Bảng 2.5. Diện tích đất phi nông nghiệp huyện Vĩnh Thạnh năm 2019 ............................. 53
Bảng 2.6. Diện tích đất phi nơng nghiệp huyện Vĩnh Thạnh năm 2019 ............................. 54
Bảng 2.7. Diện tích đất nơng nghiệp theo đối tượng sử dụng đất trên địa bàn huyện Vĩnh
Thạnh năm 2019 .................................................................................................................. 55
Bảng 2.8. Biến động sử dụng đất huyện Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 – 2019 ..................... 56
Bảng 2.9. Kết quả đo đạc về đất đai tại huyện Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 - 2019 ............ 59
Bảng 2.10. Biến động diện tích đất tự nhiên giữa các kì kiểm kê 2010, 2014 và 2019 ...... 61
Bảng 2.11. Tình hình giao đất ở, đất sản xuất nông nghiệp cho đồng bào dân tộc thiểu số
tại huyện Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 – 2019 ...................................................................... 66
Bảng 2.12. Tình hình chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở của đồng bào dân tộc thiểu
số tại huyện Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 – 2019 ................................................................. 73
Bảng 2.13. Tình hình chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở của đồng bào dân tộc thiểu
số tại huyện Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 – 2019 ................................................................. 74
Bảng 2.14. Tình hình chuyển mục đích sử dụng đất của đồng bào dân tộc thiểu số tại các
xã, thị trấn giai đoạn 2010 – 2019 ....................................................................................... 75

Bảng 2.15. Số lượng GCNQSDĐ đã cấp cho đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh
Thạnh giai đoạn 2010 - 2019. .............................................................................................. 76
Bảng 2.16. Diện tích đất đã cấp GCNQSDĐ cho đồng bào dân tộc thiểu số ...................... 76
Bảng 2.17. Diện tích đất thu hồi tại Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 – 2019 ............................ 79
Bảng 2.18. Số lượng đơn tranh chấp, khiếu nại về đất đai tại Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 –
2019 ................................................................................................................................... 83

v


DANH MỤC HÌNH VẼ
Hình 2.1. Bản đồ hành chính huyện Vĩnh Thạnh............................................................ 42
Hình 2.2. Cơ cấu ngành nghề huyện Vĩnh Thạnh năm 2019 .......................................... 45
Hình 2.3. Cơ cấu sử dụng đất huyện Vĩnh Thạnh năm 2019 .......................................... 52
Hình 2.4. Tình hình giao đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số .................. 67
Hình 2.5. Diện tích đất chuyển mục đích sử dụng đất của đồng bào .............................. 74
Hình 2.6. Diện tích đất thu hồi tại Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 – 2019 .......................... 79

vi


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
TỪ VIẾT ĐẦY ĐỦ

TỪ VIẾT TẮT

BTHTTĐC

Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

DTTS

Dân tộc thiểu số

GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

GĐGR

Giao đất giao rừng

KT-XH

Kinh tế - xã hội

QLNN

Quản lý nhà nước

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

SDĐ

Sử dụng đất

TNHH

Trách nhiệm hữu hạn

UBND

Ủy ban nhân dân

vii


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là
thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, nơi hoạt động của các khu dân
cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng. Mặc dù trong
những năm qua, Đảng và Nhà nước đã có nhiều chính sách đặc thù đối với vùng
DTTS, vùng biên giới, vùng đặc biệt khó khăn nhằm tập trung giải quyết những vấn
đề cấp bách về sản xuất, đời sống cho đồng bào các dân tộc, trong đó đặc biệt quan
tâm đến chính sách giải quyết đất ở, đất sản xuất… cho đồng bào DTTS. Tuy nhiên
đời sống của đồng bào DTTS vẫn cịn gặp nhiều khó khăn. Tình trạng chưa có hoặc
thiếu đất sản xuất là do một số hộ nghèo mới tách hộ; do thiên tai, lũ lụt làm sạt lở,
xói mịn, mất đất sản xuất nơng nghiệp; do thu hồi làm các cơng trình xây dựng.
Trong khi đó, việc khai hoang đất để hỗ trợ cho bà con gặp rất nhiều khó khăn. Một
số địa phương hiện đã khơng còn quỹ đất. Để giải quyết tình trạng thiếu đất sản xuất
cho đồng bào dân tộc thiểu số, nhiều phương án đã được đưa ra như hỗ trợ cho đồng
bào khai hoang, san lấp, cải tạo, phục hóa đất sản xuất ở những khu vực còn quỹ đất
cấp; hỗ trợ người dân chuyển đổi nghề nghiệp.
Vĩnh Thạnh là huyện miền núi thuộc tỉnh Bình Định, diện tích tự nhiên là
71.690,67 ha [40]. Trong thời gian gần đây, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ
đất nơng nghiệp sang đất phi nông nghiệp ngày càng tăng và các quan hệ đất đai
ngày càng phức tạp, làm cho công tác quản lý đất đai trở nên khó khăn hơn. Dân số

năm 2019 là 33.545 người, dân tộc thiểu số có 9.836 nhân khẩu, chiếm 29,32%, sống
chủ yếu dựa vào sản xuất nông, lâm nghiệp. Huyện đã chú trọng các nội dung QLNN
về đất đai, đặc biệt những chính sách riêng cho đồng bào DTTS như giao đất giao
rừng, hỗ trợ chuyển đổi đất sản xuất, tái định cư, khuyến khích đồng bào DTTS đăng
kí đất đai….
Huyện Vĩnh Thạnh đã chú trọng các nội dung QLNN về đất đai, đặc biệt
những chính sách riêng cho đồng bào DTTS như giao đất giao rừng, hỗ trợ chuyển
đổi đất sản xuất, tái định cư, khuyến khích đồng bào DTTS đăng kí đất đai…. Tuy
nhiên, tình trạng thiếu đất ở, đất sản xuất vẫn xảy ra tại địa phương; cơng tác đăng kí
đất đai chưa đạt hiệu quả; quản lý tài chính về đất đai chưa đảm bảo nguồn thu cho
1


ngân sách; vấn đề khiếu nại, tranh chấp về đất đai đã và đang xảy ra trên địa bàn
huyện, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý đất đai.
Xuất phát từ thực tế đó, việc nghiên cứu đề tài “Đánh giá thực trạng quản lý
nhà nước về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số huyện Vĩnh Thạnh, tỉnh Bình
Định” là cần thiết và có ý nghĩa thực tiễn.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Đánh giá thực trạng công tác quản lý đất đai ở một số nội dung ảnh hưởng
trực tiếp đến đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh, từ đó đề xuất các giải
pháp nhằm thực hiện có hiệu quả cơng tác quản lý đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu
số tại địa phương.
3. Nội dung nghiên cứu
- Tìm hiểu điều kiện tự nhiên – kinh tế xã hội của khu vực nghiên cứu.
- Phân tích, đánh giá thực trạng cơng tác quản lý đất đai với những nội dung
quản lý cơ bản liên quan đến đồng bào dân tộc thiểu số, làm rõ những ngun nhân,
khó khăn vướng mắc trong thực hiện các chính sách pháp luật đất đai đối với đồng
bào dân tộc thiểu số.
- Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất

đai đối với người đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh.
4. Phạm vi nghiên cứu
- Không gian: huyện Vĩnh Thạnh, tỉnh Bình Định.
- Thời gian: giai đoạn 2010 - 2019.
- Nội dung khoa học: 5 nội dung quản lý nhà nước về đất đai liên quan trực tiếp
đến đồng bào DTTS: đo đạc, kiểm kê đất đai và thành lập bản đồ; giao đất ở, đất sản
xuất nông nghiệp và chuyển mục đích sử dụng đất; đăng ký đất đai, cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất; thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư và giải quyết
tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai, xử lý vi phạm pháp luật về đất đai.
5. Phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp thu thập số liệu, tài liệu
Thu thập số liệu, báo cáo của ủy ban nhân dân huyện, Phịng tài ngun mơi
trường, Chi nhánh Văn phịng đăng ký đất đai huyện Vĩnh Thạnh về điều kiện tự
nhiên, kinh tế xã hội huyện Vĩnh Thạnh, số liệu về thống kê đất đai, số liệu về các
2


nội dung quản lý nhà nước về đất đai như quy hoạch sử dụng đất, đăng kí đất đai,
giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, số liệu về triển khai thi hành pháp
luật đất đai tại các đơn vị hành chính trên địa bàn huyện nhằm nêu được thực trạng
và đánh giá những nội dung quản lý nhà nước về đất đai ảnh hưởng đến đồng bào
dân tộc thiểu số.
5.2. Phương pháp phân tích, thống kê, xử lý số liệu
Dựa trên các số liệu thu thập được, tiến hành phân tích, tổng hợp và xử lý số
liệu, từ đó rút ra những kết luận, nhận xét, đánh giá về thực trạng một số nội dung
quản lý nhà nước về đất đai như giao đất giao rừng, đăng ký đất đai, bồi thường hỗ
trợ tái định cư, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai, tuyên truyền pháp
luật đất đai và ảnh hưởng của các nội dung này đến đồng bào dân tộc thiểu số tại
huyện Vĩnh Thạnh.
5.3. Phương pháp bản đồ, biểu đồ

Dựa trên số liệu thu thập được, tiến hành xâu chuỗi số liệu theo đơn vị hành
chính cấp xã và theo thời gian, lập bảng biểu, biểu đồ thể hiện thực trạng một số nội
dung quản lý nhà nước về đất đai, là cơ sở đưa ra những nhận xét, đánh giá về thực
trạng tại địa bàn nghiên cứu. Bên cạnh đó, sử dụng một số bản đồ tại địa phương để
cung cấp cái nhìn trực quan về các đơn vị hành chính tại huyện.
6. Cấu trúc của luận văn
Luận văn gồm 3 Chương:
Chương 1: Tổng quan vấn đề nghiên cứu
Chương 2: Thực trạng công tác quản lý nhà nước về đất đai đối với đồng bào
dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh, Bình Định
Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai cho đồng
bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh

3


CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Cơ sở lý luận về quản lý đất đai, quản lý nhà nước về đất đai và đồng bào
dân tộc thiểu số
1.1.1. Khái niệm quản lý, quản lý nhà nước, quản lý đất đai, quản lý nhà nước về
đất đai
* Khái niệm về quản lý
Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học. Mỗi ngành khoa
học đều đưa ra một khái niệm về quản lý dưới góc độ nghiên cứu riêng của ngành
mình. Hiện nay có nhiều cách giải thích thuật ngữ quản lý, có quan niệm cho rằng
quản lý là cai trị; cũng có quan niệm cho rằng quản lý là điều hành, điều khiển, chỉ
huy. Tuy nhiên về cơ bản, tất cả đều thống nhất theo một quan niệm phổ biến về
quản lý, theo đó, quản lý là sự tác động của hệ thống này tới hệ thống khác nhằm
điều khiển hệ thống đó, hướng hệ thống vận động, phát triển theo một trật tự, một qui
luật nhất định nhằm đạt được mục tiêu đã định ra. Quan niệm này không những phù

hợp với hệ thống máy móc thiết bị, cơ thể sống, mà cịn phù hợp với một tập thể
người, một tổ chức hay một cơ quan nhà nước [24].
Hiểu theo góc độ hành động, quản lý là điều khiển. Căn cứ vào đối tượng, quản
lý được phân thành 3 loại. Các loại hình này giống nhau là đều do con người điều
khiển nhưng khác nhau về đối tượng quản lý [24]. Cụ thể:
Loại hình thứ nhất: là việc con người điều khiển các vật hữu sinh không phải
con người, để bắt chúng phải thực hiện ý đồ của người điều khiển. Loại hình này
được gọi là quản lý sinh học, quản lý thiên nhiên, quản lý mơi trường... Ví dụ con
người quản lý vật ni, cây trồng... Quản lý giới tự nhiên thường được hiểu theo
nghĩalà chăm sóc, trơng coi và bảo vệ.
Loại hình thứ hai: là việc con người điều khiển các vật vô tri vô giác để bắt
chúng thực hiện ý đồ của người điều khiển. Loại hình này được gọi là quản lý kỹ
thuật. Ví dụ, con người điều khiển các loại máy móc... Quản lý vật tư, kĩ thuật
thường được hiểu theo nghĩa là bảo quản, bảo dưỡng, điều khiển
Loại hình thứ ba: là việc con người điều khiển con người. Loại hình này được
gọi là quản lý xã hội (hay quản lý con người). Quản lý con người- xã hội được hiểu
4


theonghĩa là tác động có ý thức, bằng quyền lực, theo quy trình của chủ thể quản lý
tớiđối tượng quản lý để phối hợp các nguồn lực nhằm thực hiện mục tiêu của tổ chức.
Tuy nhiên, sự phân chia theo căn cứ này cũng mang tính tương đối bởi vì các hệ
thống tự nhiên, vật tư, kĩ thuật, công nghệ và con người - xã hội chỉ tồn tạimột cách
độc lập tương đối, trong thực tế chúng có quan hệ gắn bó hữu cơ với nhau. Hơn nữa,
khi nói tới quản lý, như đã trình bày, xét đến cùng là quản lý hành vi và hoạt động
của con người. Về bản chất quản lý là biểu hiện của mối quan hệ giữa con người với
con người.
* Khái niệm về quản lý nhà nước
Quản lý nhà nước xuất hiện cùng với sự ra đời của Nhà nước, đó là một hình
thức quản lý xã hội. Nội hàm của QLNN thay đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị, lịch

sử, đặc điểm văn hóa và trình độ phát triển KT-XH của mỗi quốc gia qua các giai
đoạn lịch sử. QLNN có 3 chức năng chủ yếu: lập pháp, hành pháp và tư pháp [24].
Trong hệ thống các chủ thể quản lý xã hội Nhà nước là chủ thể duy nhất quản lý
xã hội toàn dân, toàn diện bằng pháp luật. Cụ thể như sau [24]:
- Nhà nước quản lý toàn dân là nhà nước quản lý toàn bộ những người sống và
làm việc trên lãnh thổ quốc gia, bao gồm công dân và những người không phải là
công dân.
Nhà nước quản lý toàn diện là nhà nước quản lý toàn bộ các lĩnh vực của đời
sống xã hội theo nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ.
Nhà nước quản lý toàn bộ các lĩnh vực đời sống xã hội có nghĩa là các cơ quan quản
lý điều chỉnh mọi khía cạnh hoạt động của xã hội trên cơ sở pháp luật quy định.
- Nhà nước quản lý bằng pháp luật là nhà nước lấy pháp luật làm công cụ xử lý
các hành vi vi phạm pháp luật theo luật định một cách nghiêm minh.
QLNN là sự tác động mang tính quyền lực - tổ chức của các cơ quan nhà nước,
các cá nhân có thẩm quyền tới đối tượng bị quản lý nhăm đạt được mục tiêu do chủ
thể QLNN đặt ra.
Quản lý xã hội là thực hiện các chức năng tổ chức nhằm tạo những điều kiện
cần thiết để đạt những mục đích đề ra trong quá trình hoạt động chung của con người
trong xã hội. Vì vậy, từ khi xuất hiện nhà nước, quản lý xã hội được nhà nước đảm
nhận. Nhưng, quản lý xã hội không chỉ do nhà nước với tư cách là một tổ chức chính
5


trị đặc biệt thực hiện, mà còn do tất cả các bộ phận khác cấu thành hệ thống chính trị
thực hiện như: các chính đảng, tổ chức xã hội... Ở góc độ hoạt động kinh tế, văn hố xã hội, chủ thể quản lý xã hội còn là gia đình, các tổ chức tư nhân.
QLNN là các công việc của nhà nước, được thực hiện bởi tất cả các cơ quan
nhà nước; cũng có khi do nhân dân trực tiếp thực hiện bằng hình thức bỏ phiếu hoặc
do các tổ chức xã hội, các cơ quan xã hội thực hiện nếu được nhà nước giao quyền
thực hiện chức năng nhà nước. QLNN thực chất là sự quản lý có tính chất nhà nước,
do nhà nước thực hiện thông qua bộ máy nhà nước trên cơ sở quyền lực nhà nước

nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của Chính phủ là hệ thống cơ quan được
thành lập để chuyên thực hiện hoạt động QLNN [24].
Vậy quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước,
được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt
động của con người để duy trì, phát triển các mối quan hệ xã hội, trật tự pháp luật
nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.
* Khái niệm về quản lý đất đai
Vào những năm đầu của thế kỷ XIX ở Pháp, Napoléon đã tận dụng cơ chế
chính trị non trẻ của những nền Cộng hoà đầu tiên của Pháp để chuyển đổi thành một
chế độ Quân chủ chuyên chế mới. Đồng thời ông vua này đã đặt nền móng cho việc
thiết lập một Hệ thống hành chính hiện đại và một Ngành địa chính có nhiệm vụ rõ
ràng: xác định đúng diện tích đất sử dụng để thu thuế [22].
“Địa chính” bắt đầu phát triển từ thời kì này, và dần được gọi tên là “Quản lý
đất đai”. Quản lý đất đai là khoa học về quản lý Nhà nước đối với đất đai, trong đó
cần hiểu rõ nội dung quản lý Nhà nước đối với đất đai (Land administration) bao
gồm việc đăng ký đất đai (Land registration), thành lập hồ sơ địa chính (Cadastre),
xây dựng hệ thống pháp luật – chính sách đất đai (Land legislation, Land policy) và
tổ chức thực hiện, xây dựng hệ thống quy hoạch sử dụng đất (Land use planning),
xây dựng hệ thống kinh tế đất (Land economy). Nội dung đăng ký đất đai và thành
lập hồ sơ địa chính được hiểu là quản lý đất đai (Land management) theo nghĩa ở cấp
độ vi mô [22].

6


* Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai
Luật Đất đai 2013 tiếp tục khẳng định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà
nước là đại diện chủ sở hữu”, vì vậy, Nhà nước có các quyền và nghĩa vụ cụ thể
trong công tác quản lý đất đai [31]. Nhà nước thiết lập chế độ QLNN về đất đai nhằm
đáp ứng những yêu cầu của nhiệm vụ quản lý đất đai trong thực tiễn. Cụ thể, Luật

Đất đai 2013 đã kế thừa 13 các nội dung QLNN về đất đai của Luật Đất đai 2003,
đồng thời bổ sung các nội dung sau:
- Điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dụng giá đất
- Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi THĐ
- Xây dựng hệ thống thông tin đất đai
- Giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai
và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai
- Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai
Việc bổ sung các nội dung trên nhằm khẳng định công tác QLNN về đất đai cần
thiết phải phát triển cả về chiều sâu lẫn chiều rộng để đảm bảo quản lý chặt chẽ và
khai thác tốt nhất quỹ đất cho các mục đích phát triển kinh tế.
Như vậy, quản lý nhà nước về đất đai là tổng hợp các hoạt động của các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước đối
với đất đai; bao gồm các hoạt động nắm và quản lý tình hình sử dụng đất; phân phối
và phân phối lại quỹ đất đai theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; kiểm tra giám sát
quá trình quản lý và sử dụng đất và điều tiết các nguồn lợi từ đất đai.
Muốn đạt được mục tiêu quản lý, Nhà nước phải xây dựng hệ thống cơ quan
QLĐĐ có chức năng, nhiệm vụ rõ ràng, đủ thế và lực để thực thi có hiệu quả trách
nhiệm được Nhà nước phân cơng; đồng thời ban hành các chính sách, chế độ, thể chế
phù hợp với từng giai đoạn phát triển của đất nước, đáp ứng được nội dung QLNN
đối với đất đai.
Nguyên tắc QLNN về đất đai thể hiện chức năng của Nhà nước XHCN là quản
lý mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội, trong đó có QLĐĐ. Mục đích cuối cùng của Nhà
nước và người SDĐ là khai thác có hiệu quả tiềm năng của đất, bảo đảm phát triển
bền vững, phục vụ cho các mục tiêu kinh tế, xã hội của đất nước. Vì vậy, đất đai cần
phải được quản lý theo quy hoạch, kế hoạch chung [24].
7


1.1.2. Khái niệm đồng bào dân tộc thiểu số

“Dân tộc thiểu số” là một khái niệm khoa học được sử dụng phổ biến trên thế
giới hiện nay. Các học giả phương Tây quan niệm rằng, đây là một thuật ngữ chuyên
ngành dân tộc học (minority ethnic) dùng để chỉ những dân tộc có dân số ít. Trong
một số trường hợp, người ta đánh đồng ý nghĩa “dân tộc thiểu số” với “dân tộc lạc
hậu”, “dân tộc chậm tiến”, “dân tộc kém phát triển”, “dân tộc chậm phát triển”… Có
nhiều nguyên nhân, trong đó có sự chi phối bởi quan điểm chính trị của giai cấp
thống trị trong mỗi quốc gia [43]
Trên thực tế, khái niệm “dân tộc thiểu số” chỉ có ý nghĩa biểu thị tương quan
về dân số trong một quốc gia đa dân tộc. Theo quan điểm của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và xuất phát từ nguyên tắc bình đẳng dân tộc, thì
khái niệm “dân tộc thiểu số” không mang ý nghĩa phân biệt địa vị, trình độ phát
triển của các dân tộc. Địa vị, trình độ phát triển của các dân tộc khơng phụ thuộc ở
số dân nhiều hay ít, mà nó được chi phối bởi những điều kiện kinh tế - chính trị xã hội và lịch sử của mỗi dân tộc.
Đảng Cộng sản Việt Nam luôn khẳng định quan niệm nhất quán của mình: Việt
Nam là một quốc gia thống nhất gồm 54 dân tộc thành viên, với khoảng trên 80 triệu
người. Trong tổng số các dân tộc nói trên thì dân tộc Kinh chiếm 86, 2% dân số,
được quan niệm là “dân tộc đa số”, 53 dân tộc còn lại, chiếm 13, 8% dân số được
quan niệm là “dân tộc thiểu số” trong cộng đồng các dân tộc Việt Nam. Khái niệm
“dân tộc thiểu số”, có lúc, có nơi, nhất là trong những năm trước đây còn được gọi là
“dân tộc ít người”. Mặc dù hiện nay đã có qui định thống nhất gọi là “dân tộc thiểu
số”, nhưng cách gọi “dân tộc ít người” vẫn khơng bị hiểu khác đi về nội dung. [30]
Theo định nghĩa tại Khoản 2 Điều 4 Nghị định 05/2011/NĐ-CP về công tác dân
tộc thì “Dân tộc thiểu số” [11] là những dân tộc có số dân ít hơn so với dân tộc đa số
trên phạm vi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Trong quản lý nhà
nước về công tác dân tộc, cụm từ “Dân tộc thiểu số” được thống nhất sử dụng trong
hệ thống các văn bản pháp qui, các văn bản hành chính và khơng sử dụng khái niệm
dân tộc bản địa. Tuy nhiên tại một số diễn đàn, hội thảo quốc tế, các báo cáo của các
tổ chức phi chính phủ… cịn có sự nhầm lẫn khái niệm "người bản địa” và "người
dân tộc thiểu số”. Ngoài ra, khái niệm người dân tộc thiểu số thường dùng để phân
8

biệt các dân tộc ít người với đồng bào Kinh (hay Việt - dân tộc đa số); Khái niệm này
tồn tại cùng quá trình phát triển đất nước Việt Nam. Cộng đồng các dân tộc Việt Nam
hình thành, phát triển cùng tiến trình lịch sử, làm nên một dân tộc Việt Nam đồn kết,
thống nhất. Tuy có ảnh hưởng trong giao thoa, tiếp biến văn hóa (như ngơn ngữ,
trang phục, phong tục tập quán...), nhưng mỗi dân tộc trong 53 dân tộc thiểu số ở
Việt Nam vẫn giữ được bản sắc riêng, khơng dân tộc nào bị đồng hóa trở thành dân
tộc khác. Do đó về lịch sử và khoa học, người dân tộc thiểu số ở Việt Nam khác với
người bản địa theo quan niệm của Liên Hợp Quốc.
Như vậy, khái niệm “dân tộc thiểu số” dùng để chỉ những dân tộc có số dân ít,
chiếm tỷ trọng thấp trong tương quan so sánh về lượng dân số trong một quốc gia đa dân
tộc. Khái niệm “dân tộc thiểu số” cũng khơng có ý nghĩa biểu thị tương quan so sánh về
dân số giữa các quốc gia dân tộc trên phạm vi khu vực và thế giới. Một dân tộc có thể
được quan niệm là “đa số” ở quốc gia này, nhưng đồng thời có thể là “thiểu số” ở quốc
gia khác. Chẳng hạn người Việt (Kinh) được coi là “dân tộc đa số” ở Việt Nam, nhưng
lại được coi là “dân tộc thiểu số” ở Trung Quốc (vì chỉ chiếm tỉ lệ 1/55 dân tộc thiểu số
của Trung Quốc); ngược lại người Hoa (Hán), được coi là “dân tộc đa số” ở Trung
Quốc, nhưng lại là dân tộc thiểu số ở Việt Nam (người Hoa chiếm tỉ lệ 1/53 dân tộc thiểu
số của Việt Nam). Rõ ràng, quan niệm về “dân tộc thiểu số” và “dân tộc đa số” cũng như
nội hàm của chúng hiện nay cịn có những vấn đề chưa thống nhất và nó cũng được vận
dụng xem xét rất linh hoạt trong từng điều kiện cụ thể, tuỳ theo quan niệm và mối quan
hệ so sánh về dân số của mỗi quốc gia dân tộc. Song, những nội dung được quan niệm
như đã phân tích ở phần trên về cơ bản là tương đối thống nhất không chỉ ở nước ta mà
trong cả giới nghiên cứu dân tộc học trên thế giới [43].
1.1.3. Vai trò của quản lý nhà nước về đất đai trong phát triển kinh tế - xã hội cho
đồng bào dân tộc thiểu số
Quản lý nhà nước về đất đai giúp phân bổ đất đai hợp lý cho các đối tượng sử
dụng. Các công cụ pháp luật, quy hoạch, kinh tế được phát huy hiệu quả quản lý đất
đai trong thực tế, tạo cơ sở pháp lý để sử dụng đất đúng mục đích, tiết kiệm và có
hiệu quả cao; bảo đảm lợi ích trước mắt và lâu dài, bảo vệ mơi trường sinh thái, đáp

ứng yêu cầu phát triển bền vững đất nước; nâng cao chất lượng và bảo vệ đất canh
tác nông nghiệp, bảo đảm an ninh lương thực.
9


Điều 27 Luật Đất đai 2013 quy định trách nhiệm của Nhà nước về đất ở, đất sản
xuất nông nghiệp đối với đồng bào dân tộc thiểu số, trong đó nêu rõ Nhà nước có
chính sách về đất ở, đất sinh hoạt cộng đồng cho đồng bào dân tộc thiểu số phù hợp
với phong tục, tập quán, bản sắc văn hóa và điều kiện thực tế của từng vùng; Có
chính sách tạo điều kiện cho đồng bào dân tộc thiểu số trực tiếp sản xuất nơng nghiệp
ở nơng thơn có đất để sản xuất nông nghiệp. Quy định này tạo tiền đề xây dựng chính
sách hỗ trợ về đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số, giúp đồng bào ổn
định đời sống và gắn bó lâu dài với sản xuất nông nghiệp.
Công tác quản lý đất đai dần được hồn thiện với các cơng cụ pháp luật, quy
hoạch, kinh tế nhằm điều chỉnh các quan hệ đất đai phù hợp với thể chế kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Chính sách, pháp luật về đất đai góp phần ổn
định chính trị - xã hội, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an
ninh, hội nhập quốc tế; huy động tốt nhất nguồn lực từ đất để phát triển đất nước; bảo
đảm hài hồ lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất và của nhà đầu tư; bảo đảm
cho thị trường bất động sản, trong đó có quyền sử dụng đất, phát triển lành mạnh,
ngăn chặn tình trạng đầu cơ. Sử dụng có hiệu quả các cơng cụ về giá, thuế trong quản
lý đất đai nhằm khắc phục tình trạng lãng phí, tham nhũng, khiếu kiện.
Việc chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất theo hướng về cơ bản phù hợp với quá
trình chuyển dịch cơ cấu lao động, cơ cấu đầu tư, tạo bước đi hợp lý cho quá trình
chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất
nước. Diện tích đất phi nơng nghiệp tăng trong những năm qua thể hiện sự nỗ lực cố
gắng rất lớn của các địa phương trong việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt
bằng để giao đất cho chủ đầu tư. Góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cơ cấu lao
động, nâng cao đời sống người dân, đặc biệt là đồng bào dân tộc thiểu số tại các khu
vực có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn và đặc biệt khó khăn. Chính sách miễn,

giảm tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất ở, công nhận quyền sử dụng đất và
chính sách miễn, giảm các loại thuế liên quan đến đất đai cho các hộ nghèo… góp
phần giảm tỷ lệ hộ nghèo trên phạm vi cả nước.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và công tác giao đất, cho thuê đất tại các địa
phương góp phần phân bổ quỹ đất hợp lý, tạo được nhiều việc làm, ổn định đời sống
cho người dân thông qua chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp sang công nghiệp,
10


dịch vụ, chuyển quỹ đất nông nghiệp sang phi nông nghiệp. Chính sách bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư, chính sách hỗ trợ đào tạo chuyển đổi ngành nghề đã giải quyết
việc làm cho nhiều hộ dân bị thu hồi đất, giải quyết hợp lý mối quan hệ lợi ích giữa
Nhà nước, người có đất bị thu hồi và nhà đầu tư.
1.1.4. Đặc điểm công tác quản lý đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số ở nước ta
Công tác quản lý đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số ở Việt Nam được thực
hiện theo quy định của pháp luật đất đai. Ngồi những chính sách chung, đồng bào
dân tộc thiểu số được hưởng những chính sách đặc thù nhằm hỗ trợ đồng bào ổn định
đời sống và sản xuất, cải thiện sinh kế hướng đến thốt nghèo và phát triển bền vững.
Cơng tác quản lý đất đai được thực hiện theo đúng thẩm quyền pháp lý. Thẩm
quyền quản lý nhà nước về đất đai được qui định tại điều 21 của Luật đất đai năm
2013 [31] theo đó:
- Quốc hội ban hành luật, nghị quyết về đất đai; quyết định quy hoạch, kế hoạch
SDĐ cấp quốc gia; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và SDĐ
trong phạm vi cả nước.
- HĐND các cấp thực hiện quyền thông qua quy hoạch, kế hoạch SDĐ của địa
phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; thơng qua bảng giá
đất, việc THĐ thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cơng
cộng của địa phương theo thẩm quyền quy định tại Luật này; giám sát việc thi hành
pháp luật về đất đai tại địa phương.
- Chính phủ, UBND các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai theo

thẩm quyền quy định tại Luật đất đai. Các cơ quan nhà nước không được ủy quyền
những việc thuộc thẩm quyền của mình cho cấp dưới.
Công tác quản lý đất đai đảm bảo sự quản lý tập trung và thống nhất của Nhà
nước. Đất đai thuộc sở hữu của toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống
nhất quản lý. Nhà nước là chủ thể duy nhất đại diện hợp pháp cho tồn dân mới có
tồn quyền trong việc quyết định số phận pháp lý của đất đai, thể hiện sự tập trung
quyền lực và thống nhất của Nhà nước trong quản lý nói chung và trong lĩnh vực đất
đai nói riêng. Vấn đề này được quy định tại khoản 1 Điều 54, Hiến pháp 2013 [30]:
“Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất
nước, được quản lý theo pháp luật” và được cụ thể hơn tại Điều 4, Luật Đất đai 2013
11


[31]: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất
quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất”.
Điều 13 Luật Đất đai 2013 [31] quy định Nhà nước thực hiện quyền của đại
diện chủ sở hữu về đất đai thông qua: Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử
dụng đất; Quyết định mục đích sử dụng đất; Quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn
sử dụng đất; Quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất; Quyết định giá đất; Quyết định
trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất; Quyết định chính sách tài chính về đất
đai; Quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
Đảm bảo sự kết hợp hài hòa giữa quyền sở hữu đất đai và QSDĐ, giữa lợi ích
của Nhà nước và lợi ích của người trực tiếp sử dụng
Từ khi Hiến pháp 1980 [30] ra đời quyền sở hữu đất đai ở nước ta chỉ nằm
trong tay Nhà nước cịn QSDĐ vừa có ở Nhà nước, vừa có ở trong từng chủ sử dụng
cụ thể. Nhà nước không trực tiếp SDĐ mà thực hiện QSDĐ thông qua việc thu thuế,
thu tiền sử dụng... từ những chủ thể trực tiếp SDĐ. Vì vậy, để SDĐ có hiệu quả Nhà
nước phải giao đất cho các chủ thể trực tiếp sử dụng và phải quy định một hành lang
pháp lý cho phù hợp để vừa đảm bảo lợi ích cho người trực tiếp sử dụng, vừa đảm
bảo lợi ích của Nhà nước. Nếu chỉ coi trọng lợi ích của Nhà nước, xem nhẹ lợi ích

của người SDĐ thì khơng động viên được người SDĐ phát huy tính tích cực, sáng
tạo trong sự phát triển kinh tế của đất nước. Ngược lại, nếu chỉ chú ý đến lợi ích của
người SDĐ thì sẽ làm ảnh hưởng đến lợi ích của quốc gia. Theo Luật Dân sự 2015,
quyền sở hữu đất đai bao gồm quyền chiếm hữu đất đai, QSDĐ, quyền định đoạt đất
đai của chủ sở hữu đất đai. QSDĐ là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi
tức từ đất đai của chủ sở hữu đất đai hoặc chủ SDĐ khi được chủ sở hữu chuyển giao
quyền sử dụng. Nhà nước thực hiện quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai thông
qua việc “Nhà nước quyết định trao QSDĐ cho người sử dụng”, “Nhà nước quy định
quyền và nghĩa vụ của người SDĐ” [31].
SDĐ tiết kiệm và hiệu quả, bảo vệ môi trường và không làm tổn hại đến lợi ích
chính đáng của người SDĐ
Tiết kiệm và hiệu quả là nguyên tắc của quản lý kinh tế. Thực chất quản lý đất
đai cũng là một dạng của quản lý kinh tế nên cũng phải tuân theo nguyên tắc này.
Tiết kiệm là cơ sở, là nguồn gốc của hiệu quả. SDĐ tiết kiệm, hiệu quả và bảo vệ môi
12


trường vừa là nguyên tắc vừa là mục tiêu của QLNN về đất đai, bởi lẽ, đất đai là
nguồn tài ngun q giá có giới hạn về mặt số lượng (diện tích), trong khi đó sức ép
về mặt dân số và nhu cầu SDĐ ngày càng tăng. Nguyên tắc này trong quản lý đất đai
được thể hiện bằng việc:
- Xây dựng tốt các phương án quy hoạch, kế hoạch SDĐ, có tính khả thi cao;
lồng ghép các yếu tố mơi trường vào phương án quy hoạch, kết hợp tham vấn ý kiến
cộng đồng
- Quản lý và giám sát tốt việc thực hiện các phương án QH, KHSDĐ.
- Quản lý việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của người SDĐ.
Có như vậy, QLNN về đất đai mới phục vụ tốt cho chiến lược phát triển KTXH, đảm bảo sử dụng tiết kiệm đất đai nhất mà vẫn đạt được mục đích đề ra.
1.2. Cơ sở pháp lý về quản lý nhà nước đối với đất đai cho đồng bào dân tộc
thiểu số ở Việt Nam
1.2.1. Sự phát triển các nội dung quản lý đất đai có liên quan đến đồng bào dân

tộc thiểu số theo quy định của pháp luật đất đai
* Chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trong nông nghiệp, cuộc vận động
“nhường cơm, sẻ áo”; xây dựng và phát triển các nông trường, lâm trường
Ngay sau ngày miền Nam hồn tồn giải phóng, chính quyền cách mạng đã
ban hành những Quyết định quan trọng về đất đai nhằm đảm bảo cho mọi nơng dân
đều có đất để sản xuất. Ngày 25/9/1976, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hoà
miền Nam Việt Nam đã ban hành Quyết định số 188/CP, thực hiện xố bỏ các hình
thức bóc lột của phú nông, tư sản nông thôn và tàn dư bóc lột phong kiến. Ngày
14/4/1977, Chính phủ nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành Quyết
định số 111/CP, tịch thu đất đai của ngụy quân, ngụy quyền và tay sai ác ôn; cải tạo
xã hội chủ nghĩa (XHCN) đối với nhà đất cho thuê; điều chỉnh ruộng đất vượt quá
mức bình quân lao động của các hộ trung nông lớp trên và vận động nhường đất cho
các gia đình thương binh, liệt sĩ, cho nội bộ nông dân nghèo thiếu đất và không đất
theo tinh thần “nhường cơm sẻ áo”... [6, 7]
Tại các vùng kinh tế mới, Nhà nước bắt đầu khai thác tiềm năng kinh tế. Cả
một khu vực thiên nhiên vốn còn hoang dã như ở Tây Nguyên, đất rộng người thưa
đã có sự thay đổi lớn với việc thành lập hàng loạt các binh đoàn quân đội làm kinh tế.
13


Các đơn vị quân đội này được sử dụng làm nịng cốt để xây dựng các nơng trường,
lâm trường. Họ đã bao chiếm gần như toàn bộ đất đai Tây Nguyên mà vốn trước đây
thuộc đất hưu canh (đất luân khoảnh nương rẫy) của đồng bào dân tộc tại chỗ. Chính
quyền đã coi đất hưu canh của đồng bào các dân tộc tại chỗ là đất hoang nên đã cho
phép các nơng trường, lâm trường có quyền bao chiếm. [42]
Như vậy, với chính sách xây dựng và phát triển các nơng, lâm trường, trong
quan hệ đất đai đã có sự biến đổi rất to lớn: Đất đai trước đây chủ yếu thuộc quyền sở
hữu của đồng bào dân tộc tại chỗ nay chuyển sang sở hữu của các nông trường, lâm
trường quốc doanh - tức thuộc sở hữu nhà nước. Sự thay đổi này không gắn với ban
hành một đạo luật mà là gắn với các văn bản dưới luật - các quyết định của Chính

phủ và Ủy ban nhân dân các tỉnh về thành lập các lâm trường, nông trường.
* Chính sách phân bố lại dân cư/lao động trên địa bàn; chính sách xây dựng và
phát triển các tập đồn sản xuất và hợp tác xã nơng nghiệp
Trước năm 1980, diện tích đất nơng nghiệp, đất rừng rất lớn, mật độ dân số rất
thấp, các gia đình đồng bào dân tộc thiểu số đều có đất ở, đất sản xuất (do tự khai
hoang, phục hóa, hoặc do chính quyền cấp). Thời gian từ năm 1976 trở lại đây, do
nhiều nguyên nhân khách quan, chủ quan, việc quản lý, sử dụng đất của các hộ dân
tộc thiểu số có những biến động, xuất hiện ngày càng nhiều hộ đồng bào dân tộc
thiểu số thiếu đất ở, đất sản xuất, nhất là đồng bào ở các vùng Tây Bắc, Tây Nguyên,
đồng bằng sơng Cửu Long. Cùng với việc thực hiện chính sách xây dựng và phát
triển nông, lâm trường, Nhà nước ta đề ra chủ trương phân bố dân cư/lao động trên
địa bàn cả nước, trong đó có phương án di dân có tổ chức lên vùng đất Tây Nguyên.
Hàng loạt các khu kinh tế mới được thành lập. Để xây dựng và phát triển các khu
kinh tế mới, nhân dân từ các tỉnh, thành miền Bắc và miền Duyên Hải Trung Bộ
được huy động đến với Tây Nguyên. Các khu đất rừng mà các nông, lâm trường chưa
bao chiếm hết thì nay các khu kinh tế mới với lực lượng dân cư ở nơi khác đến quản
lý và sử dụng. Đối với Nhà nước, đây là giải pháp nhằm giải toả sức ép về dân số
đang ngày càng tăng ở miền Bắc và miền Trung. Ngoài các dân tộc tại chỗ và một số
ít đồng bào Kinh đến sinh sống từ trước, ngồi lực lượng qn đội, cơng nhân các
nơng, lâm trường nay bổ sung một lực lượng đông đảo là các hộ gia đình từ miền Bắc
và miền Trung di cư tới. [22]
14


Trong giai đoạn này, Nhà nước ta đã tiến hành cuộc vận động đồng bào các dân
tộc ở Vĩnh Thạnh vào làm ăn tập thể, lúc đầu trong các tập đồn sản xuất nơng
nghiệp, sau là các hợp tác xã nông nghiệp. Đây là cuộc vận động kiên trì, bền bỉ
thơng qua hoạt động tun truyền, phổ biến chính sách của Đảng và Nhà nước từ
phía các tổ chức hợp thành hệ thống chính trị ở các địa phương. Tin tưởng vào chủ
trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, đồng bào dân tộc tại chỗ cũng như đồng

bào di cư đã đem đất ruộng, đất nương rẫy góp vào tập đoàn sản xuất, hợp tác xã.
Những mảnh đất mới đây còn thuộc sở hữu của các các động đồng dân tộc ít người,
thuộc sở hữu của các hộ gia đình thơng qua tập thể hố đã trở thành sở hữu tập thể sở hữu của hợp tác xã. Vào hợp tác xã, đồng bào đi làm tập thể theo hiệu lệnh - tiếng
kẻng, được chấm công bằng điểm và được chia lúa, chia bắp theo số điểm mà họ
kiếm được. Đây là cách làm ăn rất xa lạ với đồng bào dân tộc tại chỗ. Sau sự kiện đất
hưu canh trở thành đất của nông trường, lâm trường, nay đến lượt đất nương rẫy
chung quanh các buôn làng trở thành đất của hợp tác xã. Đây là sự biến đổi lớn thứ
hai trong quan hệ đất đai ở Vĩnh Thạnh từ sau ngày giải phóng. Đất rừng từ chỗ là
những gì thân thương gắn bó máu thịt với đồng bào đã trở thành “tài sản” của người
khác, của lực lượng khác khơng có trước đây như nơng, lâm trường và hợp tác xã
nơng nghiệp. Tuy nhiên, chính sách này đã không mang lại kết quả khả quan ở Vĩnh
Thạnh, sản xuất ở nhiều nơi bị đình đốn, sản lượng nơng nghiệp suy giảm nhanh
chóng; cả nước ở trong tình trạng khan hiếm lương thực.
* Hiến pháp năm 1980
Tháng 12/1980 Quốc hội thông qua Hiến pháp mới thay thế Hiến pháp năm
1959. Điều 17 Hiến pháp mới tuyên bố: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước
thống nhất quản lý. Với tun bố này, tồn bộ diện tích của quốc gia Việt Nam đều
chỉ thuộc một hình thức sở hữu dù trước đó có nhiều hình thức sở hữu đất đai. Ở Tây
Ngun khi đó ngồi sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể cịn có sở hữu của cộng đồng
dân cư, sở hữu của các hộ gia đình đối với đất ở, sở hữu của các cơ sở tôn giáo.
Kế thừa Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 và
các văn bản Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 Luật Đất đai năm 2003
và Luật Đất đai năm 2013 đều khẳng định [30, 31]: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do
Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Với việc tuyên bố đất đai thuộc
15


sở hữu tồn dân, Nhà nước đã hồn thành cơng cuộc “quốc hữu hố” đất đai. Một
cơng cuộc mà Nhà nước ta đã làm ở miền Bắc từ năm 1960, còn ở miền Nam và Tây
Nguyên từ năm 1976. Từ đây, ở Tây Nguyên những hành vi xâm chiếm đất rừng của

đồng bào di cư tự do không bị coi là xâm phạm sở hữu của một chủ sở hữu cụ thể
như cộng đồng dân cư hoặc hộ gia đình và cá nhân nữa. Họ xâm chiếm đất rừng
thuộc sở hữu tồn dân, của tồn dân, trong đó có họ. Đồng bào dân tộc tại chỗ khơng
có quyền cản trở việc xâm chiếm vì đất rừng khơng cịn thuộc sở hữu của họ. Đây là
một trong những nguyên nhân rừng bị tàn phá không thương tiếc ở huyện Vĩnh
Thạnh cũng như các huyện miền núi khác trên địa bàn tỉnh Bình Định.
* Chính sách “khốn 10” và Luật Đất đai năm 1987
Sau một số năm đồng bào các dân tộc vào làm ăn tập thể khơng có hiệu quả,
theo Nghị quyết 10 (Khốn 10) [3] của Bộ Chính trị, đất hợp tác xã được chia cho hộ
gia đình nông dân. Do quá trình hợp tác xã quản lý và SDĐ có nhiều xáo trộn, các hộ
gia đình cũng có biến động về nhân khẩu nên những hộ gia đình đã góp đất vào hợp
tác xã khơng thể lấy các mảnh đất trước đây. Có hộ được hưởng ít hơn, có hộ được
chia nhiều hơn so với trước đây. Vào hợp tác xã, rồi lại ra khỏi hợp tác xã, các quan
hệ đất đai lại một lần nữa có sự biến động. Năm 1987 Quốc hội thông qua Luật Đất
đai. Đạo luật này ghi nhận và thể chế hoá các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt
Nam về đất đai, trong đó chủ yếu là các quan điểm, chủ trương được đề ra trong Nghị
quyết 10 của Bộ Chính trị, Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam. Nghị quyết số
22/NQ-TW, ngày 27-11-1989 của Bộ Chính trị "Về một số chủ trương, chính sách
lớn phát triển kinh tế - xã hội miền núi" đã thể hiện rõ chủ trương, định hướng và
những mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp để thực hiện mục tiêu xóa đói, giảm nghèo, ổn
định đời sống, phát triển kinh tế - xã hội cho khu vực miền núi, vùng DTTS, trong đó
có vấn đề giải quyết đất ở, đất sản xuất cho đồng bào DTTS.
Thực hiện Chỉ thị 364/CT-HĐBT ngày 06/11/1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ
trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) về việc hoạch định địa giới hành chính ở cả 3
cấp (tỉnh, huyện, xã). Việc xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới
hành chính, lập bản đồ hành chính được thực hiện tốt trên cơ sở kết quả hoạch định
lại ranh giới theo Chỉ thị 364/CT. Ranh giới giữa Vĩnh Thạnh và các huyện, tỉnh giáp
ranh đã được xác định bằng các yếu tố địa vật cố định hoặc mốc giới đã được chuyển
16