Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt của một số quốc gia trên thế giới giá trị tham khảo cho việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH
-----------***-----------BAN ĐIỀU HÀNH
CÁC CHƢƠNG TRÌNH ĐÀO TẠO ĐẶC BIỆT

NGUYỄN HỒ ANH VŨ

ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT
CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI
GIÁ TRỊ THAM KHẢO CHO VIỆT NAM

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
Khoa: Luật Hành Chính – Nhà nước
Niên khóa: 2012 - 2016

Người hướng dẫn khoa học

: ThS. Nguyễn Thị Thiện Trí

Người thực hiện

: Nguyễn Hồ Anh Vũ

MSSV

: 1253801010766

Lớp

: CLC 37D

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
NĂM 2016


NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƢỚNG DẪN
Đề tài có ý nghĩa lý luận và thực tiễn cao. Đặc biệt có giá trị tham khảo khoa
học vì chưa có nhiều cơng trình nghiên cứu về vấn đề này;
Sinh viên làm việc nghiêm túc, chủ động, có ý thức tốt, hồn thành đúng tiến
độ;
Giáo viên hướng dẫn đánh giá cao thái độ làm việc và nội dung khóa luận
của sinh viên.
Giảng viên hướng dẫn
Nguyễn Thị Thiện Trí


LỜI CẢM ƠN
Trải qua hơn ba tháng nghiên cứu, khóa luận tốt nghiệp cử nhân với đề tài:
“Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của một số quốc gia trên thế giới. Giá trị
tham khảo cho Việt Nam” đã đảm bảo thực hiện đúng mục tiêu đã đặt ra. Để đạt
được kết quả này, ngoài sự nổ lực của bản thân là nhờ sự hướng dẫn tận tình của
thầy cơ, sự giúp đỡ từ phía gia đình và bạn bè. Thông qua đây, em xin gửi lời cảm
ơn đến giảng viên hướng dẫn Nguyễn Thị Thiện Trí, thầy cố vấn học tập Nguyễn
Mạnh Hùng, gia đình và bạn bè đã hỗ trợ em trong suốt quá trình thực hiện khóa
luận để đạt được kết quả như đã đề ra.
Sinh viên: Nguyễn Hồ Anh Vũ


DANH SÁCH CÁC ĐỒ THỊ, HÌNH VẼ, SƠ ĐỒ

STT

1
2

Tên đồ thị, hình vẽ, sơ đồ
Sơ đồ cơ cấu tổ chức Cơ quan quản lý các khu kinh tế
Phillippine
Sơ đồ quan hệ giữa các cơ quan quản lý khu kinh tế Bangladesh

Trang
31
39


MỤC LỤC
Trang
LỜI MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1
CHƢƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ
ĐẶC BIỆT ..................................................................................................................... 3
1.1. Khái niệm, đặc điểm đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ............................... 3
1.1.1. Khái niệm đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ........................................ 3
1.1.2. Đặc điểm của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt .................................. 4
1.2. Ý nghĩa của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ............................................. 8
1.3. Phân biệt đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt với một số đơn vị lãnh thổ
khác ......................................................................................................................... 11
1.3.1. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và các đơn vị hành chính lãnh thổ
thơng thường khác .............................................................................................. 11
1.3.2. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và khu tự trị ................................... 12
1.3.3. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và đặc khu hành chính .................. 14
CHƢƠNG 2: ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT CỦA MỘT SỐ
QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI .................................................................................. 16

2.1. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Trung Quốc ....................................... 16
2.2. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Ấn Độ ................................................ 20
2.3. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Phillippine ......................................... 27
2.4. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Bangladesh ........................................ 36
2.5. Đánh giá về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được thành lập tại một số
quốc gia trên thế giới .............................................................................................. 42
CHƢƠNG 3: GIÁ TRỊ THAM KHẢO VỀ THÀNH LẬP VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM ................ 45
3.1. Pháp luật Việt Nam về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt .......................... 45
3.2. Thực tiễn thành lập và hoạt động của các đơn vị tương tự đơn vị hành chính
– kinh tế đặc biệt-Khu kinh tế ................................................................................ 47
3.3. Vấn đề hoàn thiện quy định pháp luật về đơn vị hành chính – kinh tế đặc
biệt cho Việt Nam ................................................................................................... 52
KẾT LUẬN .................................................................................................................. 56
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


LỜI MỞ ĐẦU
Lý do chọn đề tài
Việt Nam là một quốc gia đang trong tiến trình hội nhập nền kinh tế thế giới,
dân chủ và phát triển là hai yếu tố không tách rời nhau và phát triển kinh tế cũng
1.

như những mặt khác của một quốc gia, sẽ không thể thực hiện được với một thể chế
chung, cào bằng. Trước đây, để phát huy tiềm năng kinh tế ở những lãnh thổ có
những thế mạnh nhất định, nhà nước từng áp dụng mơ hình phát triển kinh tế như
khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế, các mơ hình trên đã đem lại một số
kết quả nhất định, nhưng nhìn chung vẫn chưa đáp ứng yêu cầu mà nguyên nhân
chính là do thiếu cơ chế tự chủ cần thiết, pháp luật trung ương vẫn can thiệp khá
nhiều vào hoạt động của mơ hình này nên chúng vận hành không khác biệt nhiều so

với các đơn vị hành chính lãnh thổ thơng thường khác, do đó, chưa tạo nên sự bứt
phá về kinh tế như mong muốn. Với sự ra đời của Hiến pháp 2013, nước ta đã ghi
nhận thêm một mơ hình phát triển kinh tế hồn tồn mới là đơn vị hành chính – kinh
tế đặc biệt và sau đó được quy định cụ thể hơn trong Luật tổ chức chính quyền địa
phương năm 2015. Mặc dù, Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015 đã thể hiện
quan điểm về sự cần thiết trao quyền cho địa phương nói chung và các lãnh thổ đặc
biệt nói riêng qua việc lần đầu tiên quy định “nguyên tắc phân quyền cho chính
quyền địa phương” tại Điều 12 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
Tuy nhiên, thiện chí đó chưa đủ để các đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt được
chính thức ra đời và phát huy giá trị thực tiễn của nó vì cịn thiếu “cái chất” của
nguyên tắc phân định thẩm quyền. Các quy định về đơn vị hành chính kinh tế đặc
biệt ở nước ta vì thế có nguy cơ chỉ là quy định treo và sẽ khó có một đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt đúng nghĩa nào có mặt ở Việt Nam trong khi trên thế giới nó
là mơ hình phát triển kinh tế phổ biến và thuộc về kỹ thuật quản lý hơn là thuộc về
yếu tố chính trị. Phải chăng pháp luật Việt Nam đã quá thận trọng với mơ hình đơn
vị hành chính kinh tế dặc biệt, do đó “cần thêm sự kiểm chứng” hay vì một lý do
nào khác. Để tìm lời lý giải đáp và tìm ra hướng giải quyết cho vấn đề đó, tác giả
chọn đề tài :”Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của một số quốc gia trên thế
giới. Giá trị tham khảo cho Việt Nam” làm đề tài khóa luận tốt nghiệp cử nhân
luật của mình.

1


2.

Mục tiêu đề tài
Thứ nhất, làm rõ những nội dung lý luận về đơn vị hành chính kinh tế đặc

biệt và việc thành lập, phát triển mơ hình này ở một số quốc gia trên thế giới.

Thứ hai, làm rõ thực trạng về đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt ở Việt Nam
và đề xuất giải pháp cho việc thành lập đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt.
3.

Đối tƣợng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của khóa luận này là pháp luật về đơn vị hành chính –

kinh tế đặc biệt của một số quốc gia trên thế giới và nền kinh tế của một số quốc gia
áp dụng mơ hình đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.
4.

Phạm vi nghiên cứu
Trong khóa luận, phạm vi nghiên cứu bao gồm pháp luật về đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt của một số quốc gia như: Ấn Độ, Phillippine, Bangladesh,
Jamaica, Việt Nam và nền kinh tế của một số quốc gia áp dụng mơ hình đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt như Trung Quốc, Ấn Độ, Phillippine, Bangladesh.
Phƣơng pháp nghiên cứu
Khóa luận tốt nghiệp được viết trên cơ sở các nguyên tắc cơ bản của chủ
nghĩa Mác-Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, dựa trên quan điểm của Đảng, nhà
5.

nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, dân chủ. Phương pháp nghiên cứu được thực
hiện bằng các phương pháp như: phân tích, diễn dịch, quy nạp, chứng minh, đánh
giá, so sánh, thống kê,… để làm sáng tỏ các vấn đề.
6.

Kết cấu khóa luận
Ngồi lời mở đầu, mục lục, lời cảm ơn, nhận xét của giảng viên hướng dẫn,

danh sách các đồ thị, hình vẽ, sơ đồ, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, cấu

trúc đề tài bao gồm:
Chương 1: Lý luận chung về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt;
Chương 2: Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của một số quốc gia trên thế
giới;
Chương 3: Giá trị tham khảo về thành lập và hoạt động của đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam.

2


CHƢƠNG 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ
ĐẶC BIỆT
1.1.

Khái niệm, đặc điểm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

1.1.1. Khái niệm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
Trên thế giới, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đã xuất hiện từ cuối thập
niên 50 của thế kỷ XX (tên gọi quốc tế là Special Economic Zone-SEZ) ở các
nước công nghiệp. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt lần đầu tiên xuất hiện tại
cảng hàng không Shannon ở Clare, Ireland. Từ những năm 1970 trở đi, các khu sản
xuất sử dụng lao động có chun mơn sâu được thành lập, bắt đầu ở khu vực Mỹ
Latin và Đông Á, các khu sản xuất này chủ yếu nhằm thu hút đầu tư từ các cơng ty
nước ngồi.1
Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là khu vực mà tại đó các luật lệ về kinh
doanh và thương mại ln có sự khác biệt nhất định với luật pháp của phần cịn lại
của quốc gia với mục đích là nhằm: tăng cường hoạt động thương mại, tăng cường
đầu tư, tạo việc làm và quản lý hiệu quả. Để khuyến khích kinh doanh trong đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt, các thể chế liên quan đến thương mại đặc thù sẽ được

quy định riêng cho khu vực này, các thể chế ấy thường liên quan đến đầu tư, thương
mại, thuế, hạn ngạch và các vấn đề về lao động2. Mục đích thành lập đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt được nêu trong khái niệm khá nhiều như tăng cường hoạt
động thương mại, tăng cường đầu tư,… nhưng suy cho cùng thì chỉ có một mục
đích quan trọng nhất là phát triển kinh tế. Như vậy, đơn vị hành chính – kinh tế đặc
biệt được thành lập nhằm mục tiêu chính là phát triển kinh tế tại một khu vực cụ thể
của quốc gia, tại đây được áp dụng những quy định khác biệt với những đơn vị hành
chính lãnh thổ khác và có ưu đãi về một số lĩnh vực cho nhà đầu tư.
Ngoài ra, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cịn được hiểu là một địa điểm
cụ thể trong một quốc gia và có những quy định khác biệt so với pháp luật được áp
dụng đối với phần còn lại của quốc gia đó. Hơn nữa, các quy định đó thường chứa
những biện pháp có lợi cho đầu tư trực tiếp từ nước ngoài. Các doanh nghiệp hoạt
động kinh doanh trong đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt thường được hưởng các
ưu đãi về thuế và thuế quan3. Khái niệm này khơng nói đến mục đích thành lập đơn
1

(Truy cập: 28/5/2016)
(Truy cập: 28/5/2016)
3
(Truy cập: 28/5/2016)
2

3


vị hành chính – kinh tế đặc biệt giống như khái niệm trước đó mà chỉ đề cập đến
những đặc điểm về quy định pháp luật cũng như các ưu đãi dành cho các doanh
nghiệp hoạt động tại đây, nhưng thơng qua đó, ta vẫn có thể thấy được chức năng
phát triển kinh tế của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt như có pháp luật khác
biệt với các đơn vị hành chính lãnh thổ thơng thường với những quy định mang lại

nhiều ưu đãi hơn cho hoạt động đầu tư, nhất là nguồn đầu tư nước ngoài để phát
triển kinh tế.
Từ đó, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt theo thông lệ quốc tế được hiểu
ngắn gọn như sau: Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (SEZ) là một lãnh thổ xác
định của quốc gia, có những quy định riêng (chủ yếu liên quan đến đầu tư, thương
mại, thuế, lao động) với những ưu đãi cho các doanh nghiệp hoạt động kinh doanh
trong đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó, nhằm mục đích phát triển kinh tế.
Tại Việt Nam, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là một khái niệm mới cả
về lý luận và dấu hiệu thực tiễn, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt lần đầu tiên
được quy định tại khoản 1 điều 110 Hiến pháp năm 2013 và khoản 4 điều 2 Luật tổ
chức chính quyền địa phương năm 2015, thì đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là
một loại đơn vị hành chính lãnh thổ. Tuy nhiên, pháp luật Việt Nam chưa đưa ra
định nghĩa cụ thể về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, tại điều 74 Luật tổ chức
chính quyền địa phương năm 2015 quy định :”Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về
kinh tế - xã hội, có chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu
cầu, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
đó”. Như vậy, đơn vị hành chính – kinh tế Việt Nam được khái quát là một đơn vị
hành chính lãnh thổ được áp dụng các chính sách riêng biệt về kinh tế - xã hội, có
chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm riêng của khu vực,
nhằm mục đích phát triển kinh tế. So với khái niệm của thế giới thì đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt tại Việt Nam đã thỏa mãn các dấu hiệu chính, như là một
đơn vị hành chính lãnh thổ, được áp dụng những quy định riêng phù hợp với đặc
điểm đặc thù của nó, có mục đích phát triển kinh tế.
1.1.2. Đặc điểm của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
Từ những nhận diện ban đầu về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt , so với
các đơn vị hành chính lãnh thổ thơng thường, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
có một số đặc điểm nổi bật của nó như:

4

Thứ nhất, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được thành lập nhằm mục đích
chính phát triển kinh tế, thu hút đầu tư.
Phát triển kinh tế luôn là chiến lược quan trọng của mỗi quốc gia, bởi vì kinh
tế ảnh hưởng lớn đến vị thế của một quốc gia trên trường quốc tế, qua quá trình phát
triển, các quốc gia dần chuyển từ đầu tư dàn trải, phi tập trung đến thành lập đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt nhằm đầu tư tập trung hơn, tận dụng tối đa nguồn lực
cho phát triển kinh tế mạnh hơn tại khu vực mà nó tọa lạc, từ đó tạo nên hiệu ứng
lan tỏa đến các khu vực xung quanh, vì vậy, nói đến đơn vị hành chính – kinh tế đặc
biệt là nói đến mục đích phát triển kinh tế. Đây là một trong những đặc điểm quan
trọng vì nó tạo nên sự khác biệt của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt so với các
đơn vị hành chính lãnh thổ thơng thường khác. Trong lịch sử hình thành và phát
triển, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đã trải qua nhiều dạng khác nhau như:
Khu chế xuất truyền thống, khu thương mại tự do, Kho ngoại quan, khu công
nghiệp đô thị, khu công nghiệp,…4 Tuy mỗi dạng có một mục tiêu riêng, nhưng
nhìn chung, chúng đều có mục đích chung là thu hút đầu tư nước ngoài nhằm phát
triển kinh tế.
Pháp luật của một số quốc gia trên thế giới đã quy định chức năng phát triển
kinh tế của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của mình, cụ thể, Luật về đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt của quốc gia Jamaica quy định việc thành lập đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt là nhằm tạo ra những biện pháp và cách thức “chuyên
biệt” để thu hút đầu tư trong và ngồi nước5, tại Mexico, chính phủ đã ban hành luật
về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt nhằm thành lập một số khu vực kinh tế tại
các ban phía nam nhằm mục đích phát triển kinh tế, hay tại Hàn Quốc, luật cũng
quy định các Khu thương mại tự do được thành lập nhằm mục đích thu hút đầu tư
nước ngồi, từ đó đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế quốc gia6. Quy định của pháp
luật Việt Nam tại điều 74 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng
khẳng định mục đích này khi thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là nhằm
phát triển kinh tế :”Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định

thành lập, được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về kinh tế - xã hội, có
chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó”.
4

(truy cập: 23/5/2016).
(Truy
cập: 12/7/2016).
6
(truy cập: 12/7/2016).
5

5


Thứ hai, các quốc gia thường có những quy định riêng với những ưu đãi cho
hoạt động kinh tế tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
Mục đích chính khi thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là nhằm
phát triển kinh tế ở khu vực này với mức độ cao hơn mặt bằng phát triển kinh tế
chung của quốc gia hoặc tập trung vào một lĩnh vực kinh tế-thương mại có sức lan
tỏa, mang tính mũi nhọn thuộc lợi thế-tiềm năng của lãnh thổ đó. Do đó, đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt cần thiết phải có những quy định riêng nhằm thúc đẩy
các hoạt động kinh tế của mình. Tất nhiên, những quy định riêng này phải đem lại
nhiều ưu đãi cho những nhà đầu tư hơn các quy định chung của quốc gia, bởi vì,
những quy định ưu đãi cho các nhà đầu tư sẽ thu hút họ đầu tư nhiều hơn vào đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt hơn các khu vực khác, điều này góp phần tăng nhanh
tốc độ phát triển kinh tế
Các quy định riêng này có thể liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhưng đa phần
chỉ là những lĩnh vực có thể phục vụ cho hoạt động kinh doanh hay đầu tư như thuế,
các chính sách về lao động, cơ quan quản lý đặc thù,… Mà ít khi liên quan đến thể

chế của quốc gia (ví dụ như chế độ chính trị). Các ưu đãi dành cho nhà đầu tư có thể
là ưu đãi về tài chính như thuế, lương, ưu đãi về cư trú, xuất nhập cảnh hoặc đơn
giản hóa thủ tục hành chính. Ví dụ như Luật về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
Phillippine năm 1995 dành những ưu đãi về thuế tại điều 24, ưu đãi về xuất nhập
cảnh, cư trú tại điều 10, được cung cấp một định mức hàng hóa được bn bán vào
thị trường nội địa tại điều 26, Luật về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Ấn Độ
năm 2005 cũng có những quy định ưu đãi một số lĩnh vực cho nhà đầu tư như miễn
một số nghĩa vụ hải quan trong khâu nhập khẩu nguyên liệu, miễn một số nghĩa vụ
thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế dịch vụ,… theo điều 26 của luật, hay
Luật về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt năm 2015 của Jamaica cũng quy định
nhiều ưu đãi về thuế thu nhập, thuế nhập khẩu và miễn một số nghĩa vụ hải quan khi
nhập khẩu nguyên liệu theo phụ lục I của luật này.
Thứ ba, cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương không can thiệp sâu vào
hoạt động của các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
Đây là một đặc điểm được xem là kết quả từ đặc điểm thứ nhất. Đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt được thành lập nhằm mục đích phát triển kinh tế dựa trên
những lợi thế đặc thù của khu vực nên cần có những quy chế riêng, đặc thù nhằm
phát huy thế mạnh của lãnh thổ nên trung ương không thể áp dụng các chính sách
6


quản lý chung cho đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, cào bằng với các đơn vị
hành chính lãnh thổ thông thường khác, mà phải tự do hơn, đó là yêu cầu tất yếu
cho sự ra đời và tồn tại của loại lãnh thổ đăc thù này.
Việc cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương quản lý “phần lớn” các hoạt
động trong khu vực này sẽ tạo nên sức ép rất lớn, bởi vì, đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt có những đặc điểm đặc thù của mình để phát triển kinh tế của khu vực,
những đặc điểm ấy khác hẳn với đặc điểm phục vụ phát triển kinh tế của phần còn
lại của quốc gia, do đó, khơng thể áp dụng các quy tắc quản lý chung tồn quốc cho
các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt này được, mặt khác, việc cơ quan quản lý

nhà nước trung ương đề ra chính sách quản lý riêng cho từng đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt là điều khơng thể. Do đó, nhiều quốc gia trên thế giới đã thành lập
các cơ quan quản lý riêng biệt cho các đơn vị này và phân quyền quản lý cho nó
nhiều hơn các khu vực khác của quốc gia, điều này giúp cho cơ quan quản lý riêng
biệt ấy có đủ khả năng đề ra các chính sách quản lý, phát triển kinh tế phù hợp với
đặc điểm đặc thù của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt một cách kịp thời và
nhanh chóng. Đặc điểm này xuất phát từ nguyên tắc phi tập trung hóa quản lý của
từng quốc gia, chỉ có tồn tại một quy chế đặc thù riêng cho đơn vị hành chính – kinh
tế đặc biệt khi chính quyền ở trung ương thực sự áp dụng phân quyền cho chính
quyền địa phương. Tuy nhiên, đặc điểm thứ ba này khơng được hiểu là đơn vị hành
chính – kinh tế đặc độc lập hoàn toàn với quốc gia mà nó tọa lạc. Bởi vì, nhà nước
phân quyền nhiều hơn cho đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt xuất phát từ đặc
điểm đặc thù của khu vực này, nhưng đây vẫn là một đơn vị cấu thành nên lãnh thổ
quốc gia, do đó, vẫn chịu sự quản lý của nhà nước. Nhà nước ở trung ương chỉ
không quản lý các đơn vị này một cách “toàn diện” như đối với các khu vực khác
của quốc gia mà thôi.
Cần nói thêm rằng, khi nhà nước áp dụng nguyên tắc phân quyền cho mối
quan hệ giữa trung ương và địa phương, chế độ tự quản được hình thành thì mỗi địa
phương sẽ có một quy chế riêng của chính mình chứ khơng riêng gì các đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt, giữa các địa phương chỉ có điểm chung là được hưởng chế
độ tự quản, phải chấp hành Hiến pháp và các chính sách vĩ mơ của trung ương, cịn
lại, các chính sách phát triển địa phương sẽ do chính người dân địa phương quyết
định trực tiếp hoặc thông qua cơ quan đại diện được dân bầu trực tiếp bằng hình
thức phổ thơng đầu phiếu. Tuy nhiên, chính sách quản lý địa phương đặc thù mà
đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có được mà các địa phương khác khơng có
7


chính là các thể chế về kinh tế. Tương tự, sẽ có nhiều loại đơn vị hành chính lãnh
thổ đặc biệt với thế mạnh, đặc điểm về dân cư, địa lý, truyền thống, văn hóa… sẽ
được hưởng các quy chế đặc thù phù hợp với mục tiêu khai thác, đó có thể là khu

trường học, khu cảnh sát, khu nơng nghiệp… khi đó thì so với các khu đặc biệt này,
đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt sẽ trở thành một đơn vị hành chính lãnh thổ
thơng thường và khác biệt các đơn vị hành chính lãnh thổ này về các quy chế đặc
thù của nó.
Ngồi những đặc điểm chung về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt như đã
trình bày, tùy vào chiến lược phát triển kinh tế của từng quốc gia mà việc thành lập
đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có mục tiêu cụ thể hơn. Như đối với Ấn Độ và
Trung Quốc, các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được thành lập nhằm thu hút
đầu tư từ nước ngồi để phát triển kinh tế. Cịn đối với Việt Nam, theo quy định tại
điều 74, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì việc thành lập đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt là nhằm tận dụng những đặc điểm thế mạnh của khu
vực ấy để phát triển kinh tế. Ở đa số các quốc gia, đơn vị hành chính - kinh tế đặc
biệt thường là một thành phố7.

1.2.

Ý nghĩa của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Trong thế giới hiện đại, phát triển kinh tế luôn là một trong những mục tiêu
trọng điểm của các quốc gia, đặc biệt là đối với những nước đang phát triển. Đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt là một trong những giải pháp tiềm năng nhằm thực
hiện mục tiêu phát triển kinh tế của quốc gia, và sự tồn tại và phát triển của nó qua
hơn nửa thế kỷ đã chứng minh điều đó. Trước khi có cuộc cải cách về kinh tế ở
Trung Quốc vào năm 1978 thì đây vẫn là một quốc gia có hơn 50% dân số thuộc
dạng đói nghèo8. Mục tiêu cải cách kinh tế được Nhà lãnh đạo Đặng Tiểu Bình đề
xuất có nhiều giải phát để phát triển kinh tế, giúp Trung Quốc vượt qua khỏi tình
trạng khó khăn như hiện tại, trong số các giải pháp ấy có mở rộng quan hệ hợp tác
kinh tế với nước ngồi, để thực hiện được điều này, chính quyền Trung Quốc đã
nghiên cứu và thành lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt vào đầu những
năm 1980. Thành phố Thâm Quyến, cùng với một số thành phố khác thuộc tỉnh

7

(Truy cập: 23/5/2016).

8

/>91c (Truy cập: 20/5/2016).

8


Quảng Đông và tỉnh Phúc Kiến là những đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đầu
tiên được thành lập. Từ năm 1982, các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt của
Trung Quốc phát triển với tốc độ rất nhanh, trong đó, đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt Thâm Quyến rất thành công, năm 1992, Thâm Quyến thu hút 14% tổng đầu
tư nước ngoài của Trung Quốc (tương ứng 4,3 tỷ USD vào thời điểm đó). Hiện nay,
Thâm Quyến trở thành một trong những trung tâm xuất nhập khẩu chính của cả
nước, dẫn đầu về sản xuất và chế tạo. Sự thành công của các đơn vị hành chính –
kinh tế đặc biệt đã khiến chính phủ Trung Quốc phê chuẩn mở rộng các khu vực thu
hút đầu tư nước ngoài tại một số thành phố như Thượng Hải, Đại Liên, Ninh Ba và
Thiên Tân,… Để phát triển thành công hơn các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt,
Trung Quốc thành lập thêm các khu phát triển kinh tế kỹ thuật (Economic and
Technological Development Zone-ETDZ) có diện tích nhỏ hơn đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt, nhưng tập trung chuyên sâu vào một lĩnh vực cụ thể nào đó để tạo
nên tính chun mơn hóa. Tiếp nối thành cơng từ đơn vị hành chính - kinh tế đặc
biệt, Trung Quốc tiến hành thành lập các khu thương mại tự do (Free Trade ZoneFTA)9.
Ấn Độ cũng được xem là một trong những quốc gia thành cơng trong việc áp
dụng mơ hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Về lịch sử hình thành thì Ấn Độ
đã tiếp thu và áp dụng rất sớm mơ hình được coi là mầm móng của đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt, đó là Khu chế xuất (Export Processing Zone-EPZ), Khu chế
xuất đầu tiên của Ấn Độ được thành lập tại Kandla vào năm 1965. Những năm tiếp

theo, hàng loạt Khu chế xuất cũng được thành lập. Tuy nhiên, Chính phủ yếu kém,
chế độ kinh tế không hợp lý, quản lý không hiệu quả dần trở thành những nguyên
nhân cản trở sự phát triển của các Khu chế xuất. Nhận thấy những bất cập đó, Ấn
Độ đã nghiên cứu mơ hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt hiện đại, tổ chức
nhiều cuộc hội thảo và cho ra đời Luật về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt vào
năm 2005 và chính thức có hiệu lực vào ngày 10 tháng 2 năm 200610. Luật đã đơn
giản hóa mạnh mẽ các thủ tục, thực hiện chính sách “một cửa”, các khu vực cịn lại
của Ấn Độ khơng phải là đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được gọi là khu thuế
quan nội địa. Xuất khẩu từ các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt của Ấn Độ đạt
2,2 nghìn tỷ INR (tương đương 39,89 tỷ USD) trong năm tài chính 2009-2010, tỷ lệ
tăng trưởng đạt 43% thành 3,16 nghìn tỷ INR (tương đương 57,29 tỷ USD) và năm
9

(Truy cập: 22/5/2016).
10
(Truy cập: 22/5/2016).

9


tài chính 2010-2011, các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt tại Ấn Độ đã tạo
840000 việc làm trong năm 2010-2011. Tỷ lệ tăng trưởng tại các đơn vị hành chính
- kinh tế đặc biệt của Ấn Độ đạt 15,4 % thành 3,64 nghìn tỷ INR (tương đương 66
tỷ USD) vào năm tài chính 2011-2012, tổng giá trị đầu tư tại các khu phi thuế này
đạt 36,5 tỷ USD. Xuất khẩu tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt tăng 50,5%
trong 8 năm tài chính từ 2,5 tỷ USD vào năm 2003-2004 thành 66 tỷ USD vào năm
2011-2012 (chiếm 23% tổng khối lượng xuất khẩu của Ấn Độ)11.
Như vậy, mỗi quốc gia có những chiến lược khác nhau nhằm phát triển kinh
tế. Tuy nhiên xu hướng của những quốc gia phát triển ngày nay là thành lập các đơn
vị hành chính - kinh tế đặc biệt với những quy định riêng, phù hợp với đặc thù của

đơn vị ấy nhằm thúc đẩy đầu tư nước ngoài, cuối cùng là phát triển kinh tế chung
cho cả quốc gia12. Thậm chí, một số quốc gia đã nghiên cứu xây dựng các mơ hình
chun sâu hơn của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt sau khi nhận được những
thành cơng từ mơ hình này. Do đó, có thể khẳng định, mơ hình đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt có ý nghĩa quan trọng, cụ thể:
Thứ nhất, đây là một trong những mơ hình tối ưu cho phát triển kinh tế được
nhiều quốc nghiên cứu và áp dụng.
Thứ hai, giúp đầu tư của nhà nước trở nên tập trung và hiệu quả hơn, hạn chế
tình trạng đầu tư tràn lan, không hiệu quả gây nên gánh nặng cho ngân sách quốc
gia.
Thứ ba, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt hoạch định chính sách phát triển
kinh tế và sử dụng hiệu quả nguồn lực tại khu vực nó tọa lạc, từ đó tối ưu hóa phát
triển kinh tế của vùng.
Thứ tư, giảm bớt gánh nặng cho bộ máy quản lý nhà nước trong việc hoạch
định chính sách kinh tế và quản lý các khu vực kinh tế đặc thù, do nhà nước đã phân
quyền cho các cơ quan quản lý đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, nhờ vậy nhà
nước sẽ tập trung vào các công việc quan trọng hơn của quốc gia.
.

11

(Truy cập: 22/5/2016).
Như đã trình bày, Trung Quốc và Ấn Độ là hai trong số nhiều quốc gia áp dụng mơ hình đơn vị hành chính
- kinh tế đặc biệt, vị trí của hai quốc gia này trong nền kinh tế thế giới là thứ hai và thứ mười theo báo cáo
năm 2015 của CEBR (Trung tâm Nghiên cứu kinh tế). Tham khảo: (Truy cập: 22/5/2016).
12

10


1.3.

Phân biệt đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt với các đơn vị hành chính

lãnh thổ khác
Trên thế giới tồn tại hai nhóm đơn vị hành chính lãnh thổ là đơn vị hành
chính lãnh thổ thơng thường và đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt. Đơn vị hành
chính lãnh thổ thơng thường là đơn vị được thành lập đơn thuần vì mục đích quản lý
nhà nước, kinh tế - xã hội nói chung, đây là chức năng truyền thống của đơn vị hành
chính lãnh thổ sẽ được trình bày ở phần sau, cịn đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt
cũng được thành lập để thực hiện chức năng quản lý trên nhưng sự xuất hiện của nó
cịn do một số ngun nhân đặc thù khác, như khu tự trị hoặc đặc khu hành chính.

1.3.1. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và các đơn vị hành chính lãnh thổ
thơng thƣờng khác
Theo học thuyết về Nhà nước của chủ nghĩa Mác-Lê nin, nhà nước ra đời là
do mâu thuẫn giai cấp khơng thể điều hịa được, do đó, nhà nước có hai chức năng
cơ bản là bảo vệ sự thống trị của giai cấp thống trị và thực hiện quản lý xã hội. Như
vậy, quản lý xã hội luôn đi liền với chức năng của mọi nhà nước trên thế giới, tuy
nhiên với lãnh thổ quốc gia rộng lớn, nhà nước không thể quản lý tồn diện được,
nên phải chia nhỏ lãnh thổ của mình thành từng đơn vị hành chính có ranh giới rõ
ràng và thành lập cơ quan quản lý của mình tại đó nhằm đảm bảo việc quản lý trở
nên hiệu quả. Đây là điều tất yếu, được lịch sử hình thành và phát triển của mọi nhà
nước trên thế giới áp dụng, nhưng cùng với quá trình phát triển của xã hội, thì mục
đích thành lập của đơn vị hành chính lãnh thổ thơng thường có thể rộng hơn, như để
tổ chức cung ứng dịch vụ cơng, để hoạch định chính sách phát triển kinh tế -xã hội,
nhưng mục đích quản lý xã hội vẫn là chính,… Như vậy, đơn vị hành chính lãnh thổ
là bộ phận hợp thành lãnh thổ của nhà nước, có địa giới hành chính riêng, có các cơ
quan nhà nước tương ứng được thành lập để tổ chức thực hiện quyền lực nhà
nước13, và việc xác lập các đơn vị hành chính lãnh thổ chủ yếu là để thực hiện cơng
việc quản lý hành chính nhà nước và tổ chức cung ứng dịch vụ công cho người

dân14. Do quản lý xã hội là chức năng cơ bản của các quốc gia nên số lượng các đơn
vị hành chính lãnh thổ thơng thường chiếm đa số, và về ngun tắc chính quyền
trung ương sẽ kiểm sốt chặc chẽ chính quyền địa phương để đảm bảo hoạt động
13

Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, NXB Hồng Đức,
2012, tr.146.
14
PGS-TS. Nguyễn Minh Phương (2013), “Xác lập đơn vị hành chính-lãnh thổ ở Việt Nam hiện nay”, Tạp
chí Nghiên cứu lập pháp, (10), tr. 46.

11


quản lý thống nhất trong toàn lãnh thổ, cơ quan quản lý tại đơn vị hành chính lãnh
thổ thơng thường được quy định giống nhau, chính sách kinh tế-xã hội áp dụng
giống nhau và phải chịu sự kiểm tra, giám sát từ cơ quan cấp trên. Tuy nhiên, mối
quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại một số quốc
gia áp dụng nguyên tắc phân quyền sẽ được nới lỏng hơn, chính quyền địa phương
tại các quốc gia đó sẽ có quyền tự chủ trong các lĩnh vực đã được phân quyền, chính
quyền trung ương chỉ quản lý những công việc quan trọng của quốc gia hoặc khơng
thuộc phạm vi phân quyền cho chính quyền địa phương mà thơi.
Trên thực tế, đơn vị hành chính lãnh thổ thơng thường được thành lập vì mục
đích quản lý xã hội chung, trong đó có cả lĩnh vực kinh tế nhưng ở mức độ chung
cho toàn quốc gia, tức là nó khơng xuất phát từ đặc trưng của bất kỳ đơn vị hành
chính lãnh thổ nào mà xuất phát từ thế mạnh nào đó của quốc gia, cịn đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt được thành lập với mục đích chính là phát triển kinh tế dựa
trên thế mạnh của khu vực cụ thể nào đó, do đó, nó cần có quy chế riêng, có sự tự
chủ nhất định trong việc hoạch định chính sách phát triển kinh tế, có phương thức
sử dụng nguồn lực riêng, và có cơ chế quản lý phù hợp với tình hình hoạt động đặc

thù của nó, để đảm bảo thực hiện tốt nhất mục tiêu phát triển kinh tế của mình.
1.3.2. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và khu tự trị
Tại một số quốc gia như Trung Quốc, khu tự trị là đơn vị hành chính lãnh thổ
tương đương cấp tỉnh, được thành lập tại những nơi có mật độ người dân tộc thiểu
số sinh sống đơng, có chính quyền riêng và được tự chủ hơn trong lập pháp so với
các đơn vị hành chính lãnh thổ thơng thường khác của Trung Quốc15. Tại liên bang
Nga cũng tồn tại Khu tự trị của người Do Thái, khu vực này có chính quyền riêng,
có nghị viện và Hiến pháp riêng16. Hoặc tại quốc gia Serbia cũng có khu tự trị
Vojvodina là nơi sinh sống của 26 dân tộc thiểu số khác nhau, khu tự trị này cũng
có chính quyền riêng và nghị viện riêng của mình và được hưởng quy chế tự chủ
nhất định17. Như vậy, khu tự trị tại các quốc gia trên thế giới là đơn vị hành chính
lãnh thổ quốc gia có mức độ tự chủ cao hơn so với các khu vực khác, thường được
thành lập tại những nơi có vị trí địa lý tách biệt so với lãnh thổ quốc gia hoặc khu
vực có đơng dân tộc thiểu số sinh sống. Chính quyền ở trung ương sẽ phân quyền

15

(Truy cập: 09/7/2016).
(Truy cập: 09/8/2016).
17
(Truy cập: 09/7/2016).
16

12


về có chính quyền tại các khu tự trị nhằm đảm bảo hoạt động quản lý nhà nước
được hiệu quả hoặc nhằm giải quyết mâu thuẫn về sắc tộc18.
Tại Việt Nam cũng từng có Sắc lệnh số 230-SL ngày 29 tháng 4 năm 1955
quy định việc thành lập Khu tự trị Thái-Mèo. Mục đích của việc thành lập Khu tự trị

được quy định tại điều 1 Sắc lệnh số 230-SL: ”Để tăng cường đoàn kết giữa các
dân tộc và tạo điều kiện cho các dân tộc ở Tây bắc tiến bộ mau chóng về mọi
mặt,[…]”. Về giáo dục thì Khu tự trị có quyền mở trường đào tạo hoặc cử người đi
học để tạo nguồn lực cán bộ cho Khu tự trị của mình19. Về quốc phịng an ninh, Khu
tự trị có quyền thành lập qn đội, du kích, cơng an địa phương để đảm bảo trật tự
trong Khu tự trị, tuy nhiên bộ đội và du kích địa phương là một bộ phận của quân
đội Việt Nam và chịu sự chỉ đạo tối cao từ Bộ Quốc phòng Tổng tư lệnh, cịn cơng
an địa phương chịu sự chỉ đạo tối cao của Bộ Công an20. Về kinh tế tài chính, Khu
tự trị có quyền tự thu, tự chi và phải trích nộp một phần trong số thu của mình để
nộp vào ngân sách chung của quốc gia, trong trường hợp cần thiết thì Chính phủ
trung ương sẽ trích ngân sách để hỗ trợ cho Khu tự trị, nhân sách hàng năm của Khu
tự trị phải được Chính phủ trung ương duyệt y21. Về ban hành các quy định riêng
của Khu tự trị, điều 11 Sắc lệnh số 230-SL có quy định: “Dựa trên luật pháp chung
của nước nhà, và căn cứ vào tình hình đặc biệt ở địa phương, chính quyền khu tự trị
được quyền quy định những luật lệ riêng. Những luật lệ riêng này sau khi được
Chính phủ trung ương thông qua mới thi hành.”, ta thấy Khu tự trị cũng có quyền
ban hành các quy định riêng cho mình, tuy nhiên nó phải phù hợp với pháp luật
chung của cả nước và phải được Chính phủ trung ương phê duyệt trước khi thi
hành.
Như vậy, các quốc gia thành lập đơn vị hành chính khu tự trị nhằm giải quyết
các vấn đề về sắc tộc hoặc các vấn đề đặc thù mang tính truyền thống của một số
vùng dân cư đặc biệt. Về nguyên tắc các đơn vị hành chính khu tự trị cũng có địa vị
pháp lý như các đơn vị hành chính thơng thường tương đương nhưng có thêm phần
tự chủ của đơn vị hành chính tự trị đó là có các quy định áp dụng riêng cho vùng, có
hệ thống Tịa án riêng nhưng khơng có chủ quyền quốc gia22. Đối chiếu với đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt thì mục đích thành lập Khu tự trị chủ yếu xuất phát từ
18

(Truy cập: 09/7/2016).
Điều 10 Sắc lệnh số 230-SL.

20
Điều 12 Sắc lệnh số 230-SL.
21
Điều 16 Sắc lệnh số 230-SL.
22
Nguyễn Thị Thiện Trí (2007), Luận văn thạc sĩ Tổ chức tự quản địa phương, tr.23.
19

13


vấn đề dân tộc và sắc tộc, trong khi đó, mục đích thành lập đơn vị hành chính - kinh
tế đặc biệt chủ yếu là nhằm phát triển kinh tế. Hơn nữa, khu tự trị có quyền tự chủ
về nhiều mặt hơn so với đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt để giải quyết vấn đề
sắc tộc đặc thù của mình.

1.3.3. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và đặc khu hành chính
Đặc khu hành chính là đơn vị lãnh thổ có quyền tự chủ rất cao, có quyền tự
quyết về hầu hết các lĩnh vực bao gồm cả hành pháp, lập pháp và tư pháp, ngoại trừ
quốc phịng và quan hệ ngoại giao23.
Điển hình cho đặc khu hành chính là Hong Kong và Ma Cau của Trung
Quốc. Tại những khu vực này, họ có quyền tự chủ về hành pháp, lập pháp và tư
pháp, ngoại trừ quốc phòng và quan hệ ngoại giao. Mặc dù các đặc khu hành chính
như Hong Kong và Ma Cau không được thiết lập quan hệ ngoại giao với quốc gia
khác với tư cách một quốc gia độc lập, nhưng hai đơn vị này vẫn có quyền ký kết
một số thỏa thuận với các quốc gia và vùng lãnh thổ khác trong các lĩnh vực như:
miễn thị thực (visa), trợ giúp pháp lý, dịch vụ hàng không, dẫn độ, xử lý đối với
việc đánh thuế hai lần,… Trong vấn đề quốc phịng thì qn đội nhân dân giải
phóng (PLA) của Trung quốc vẫn đóng quân tại các đơn vị hành chính này, tuy
nhiên, qn đội trung ương (PLA) khơng can thiệp vào công việc của các đơn vị

này và phải chấp hành pháp luật của Hong Kong và Ma Cau khi đang ở trong địa
giới hành chính của họ. Mặc dù quân đội không can thiệp vào hoạt động của Hong
Kong và Ma Cau, nhưng chính quyền của hai đơn vị này có quyền yêu cầu quân đội
trung ương (PLA) hỗ trợ trong các trường hợp khẩn cấp như thiên tai. Trong trường
hợp có chiến tranh thì nghĩa vụ quốc phòng thuộc về nhà nước trung ương của
Trung Quốc24.
Trên thực tế, ta có thể nhầm lẫn giữa đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và
đặc khu hành chính vì cả hai mơ hình này đều có tính tự chủ, và một số đặc khu
hành chính như Hong Kong và Ma Cau cũng có nền kinh tế rất phát triển từ sự tự
chủ của mình. Tuy nhiên, sự tự chủ của đặc khu kinh tế không xuất phát từ nhu cầu
phát triển kinh tế mà có mà là do xuất phát từ thể chế chính trị25, cịn đơn vị hành
23

(Truy cập: 20/5/2016).
(Truy cập: 20/5/2016).
25
Điển hình như Trung Quốc sau khi nhận lại Hong Kong và Ma Cau từ Anh và Bồ Đào Nha, do thể chế
chính trị của hai đơn vị lãnh thổ này khác với Trung Quốc, để thuận lợi cho sự phát triển của hai đơn vị lãnh
24

14


chính – kinh tế đặc biệt do nhu cầu phát triển kinh tế nên nó cần phải có sự tự chủ
nhất định. Mặt khác, đặc khu hành chính có tính tự chủ cao hơn rất nhiều so với đơn
vị hành chính – kinh tế đặc biệt.

thổ này, tránh xung đột về thể chế chính trị trong quốc gia nên Trung Quốc đã thực hiện chính sách “một
quốc gia, hai chế độ”. Chính quyền trung ương của Trung Quốc quyết định phân quyền nhiều hơn cho hai
đơn vị lãnh thổ này, tuy nhiên, nó khơng là quốc gia độc lập với Trung Quốc.

15


CHƢƠNG 2
ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT
CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI
Từ lý luận đến thực tiễn cho thấy đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có ý
nghĩa quan trọng trong phát triển kinh tế và được nhiều quốc gia trên thế giới áp
dụng. Trong chương này, ta cùng nghiên cứu về lịch sử phát triển, hiệu quả và quy
định pháp luật về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt của một số quốc gia trên thế
giới.
Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Trung Quốc
Trước khi có cuộc cải cách kinh tế năm 1978, Trung Quốc có hơn 50% dân
số thuộc diện đói nghèo. Việc thành lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là
một trong các giải pháp phát triển kinh tế nằm trong chiến lược của Nhà lãnh đạo
Đặng Tiểu Bình, nhằm đưa Trung Quốc thốt khỏi tình trạng đói nghèo lúc bấy giờ.
Năm 1980, bốn đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được thành lập tại Trung Quốc,
trong đó thành phố Thâm Quyến nằm ở phía nam Trung Quốc cạnh Hong Kong là
điển hình của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt của Trung Quốc. Vào thời buổi
đầu, nhằm khuyến khích đầu tư vào các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, chính
phủ Trung Quốc đã đề ra các quy định thoải mái hơn tại các đơn vị này, tuy nhiên,
các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt tại Trung Quốc vẫn gặp nhiều khó khăn khi
vừa mới thành lập. Chẳng hạn, Thâm Quyến là một trong những thành phố được
chuyển đổi thành đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt vào năm 1980 với hy vọng
thu hút đầu tư từ các quốc gia trên thế giới, tuy nhiên, đến cuối năm 1981, có tới
91% tổng đầu tư nước ngồi đến từ Hong Kong26. Sỡ dĩ có hiện tượng trên là do
Trung Quốc còn thiếu các khung pháp lý về tiền lương, việc làm và sa thải nhân
viên dành riêng cho đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, từ đó, các cơng ty nước
ngồi e ngại việc đầu tư vào Thâm Quyến vì cho rằng việc này là mạo hiểm, các

2.1.

cơng ty nước ngồi cho rằng pháp luật cịn chưa quy định rõ ràng một số vấn đề, thủ
tục hành chính còn rườm rà đã cản trở việc đầu tư và họ cũng không hiểu rõ truyền
thống kinh doanh của người Trung Quốc. Do đó, dẫn đến hiện tượng phần lớn đầu
tư nước ngoài đều xuất phát từ Hong Kong-nơi được xem là “hàng xóm” và nắm rõ
về truyền thống kinh doanh tại Trung Quốc. Một thực trạng khác là Thâm Quyến
26

Tại thời điểm năm 1981, Hong Kong chưa được trả về cho Trung Quốc, nên tác giả bài viết xem đầu tư từ
Hong Kong là đầu tư từ nước ngoài vào Trung Quốc. Tham khảo:
(Truy cập: 08/7/2016).

16


cịn thiếu các chính sách nhằm thúc đầy đa dạng đầu tư, từ đó dẫn đến khoảng 71%
tổng lượng đầu tư từ Hong Kong chỉ nhằm vào lĩnh vực bất động sản. Có sự thiên
lệch này là do giá bất động sản ở Hong Kong rất đắt đỏ, cùng với việc Thâm Quyến
tuyên bố trở thành đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt nằm cạnh Hong Kong nên
khiến cho dân cư Hong Kong di chuyển ồ ạt về đây, làm cho nhu cầu bất động sản
tăng cao. Điều này dẫn đến thành phố Thâm Quyến trở thành địa điểm “thường trú”
của người dân Hong Kong mà không phải là trung tâm phát triển kinh tế như mục
tiêu ban đầu, hơn nữa, mục tiêu đa dạng hóa đầu tư cũng không thực hiện được do
tổng lượng đầu tư dồn quá lớn vào bất động sản làm suy yếu đầu tư vào các ngành
sản xuất khác.
Những thất bại ban đầu tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt khiến
lượng đầu tư nước ngoài vào các đơn vị này giảm sút nghiêm trọng, nhiều cơng ty
nước ngồi đóng cửa doanh nghiệp tại Trung Quốc. Sự sụt giảm đầu tư đã khiến
chính quyền Trung Quốc đề ra các giải pháp vào tháng 01 năm 1982, năm giải pháp

được đề ra nhằm đơn giản hóa thủ tục tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt,
tháo bỏ “sợi băng đỏ” cho các doanh nghiệp đầu tư vào các đơn vị này, đặc biệt là
trong lĩnh vực xuất nhập cảnh, hướng dẫn tính tiền lương cho người lao động.
Những sự cải thiện này khiến đầu tư nước ngoài vào các đơn vị này tăng đều đặn và
đóng góp vào sự thành cơng của các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Trung
Quốc. Ngồi ra cịn một lý do khác đóng góp vào thành cơng của đơn vị hành chính
- kinh tế đặc biệt đó là Trung Quốc áp dụng mức thuế thu nhập cố định 15% cho các
doanh nghiệp nước ngoài đầu tư vào đơn vị này, trong khi mức thuế tương tự áp
dụng cho phần còn lại của lãnh thổ Trung Quốc là 33% và ở Hong Kong là 17%.
Đây được xem là động lực lớn cho các nhà đầu tư nước ngoài, ngoài ra, các cơng ty
nước ngồi tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt còn được miễn một số loại thuế
bản địa và xuất khẩu hàng hóa mà khơng phải đóng thuế.
Từ năm 1982, các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt phát triển với tốc độ
rất nhanh. Năm 1992, thành phố Thâm Quyến thu hút 4,3 tỷ USD đầu tư nước ngoài
và giờ đây trở thành một trong những trung tâm xuất nhập khẩu trọng điểm của
Trung Quốc, dẫn đầu về sản xuất. Sự thành công từ các đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt đầu tiên đã khiến Trung Quốc mở rộng mơ hình này sang các thành phố
khác. Ngồi ra, Trung Quốc cịn có dự định quy hoạch cả tỉnh Hải Nam trở thành
đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt27. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Trung
27

(Truy cập: 29/5/2016).

17


Quốc đạt những thành tựu như hôm nay phần lớn là do chính sách và pháp luật
Trung Quốc đã trao quyền tự chủ khá lớn cho đơn vị này theo tinh thần phân quyền
cho chính quyền địa phương, từ đó, chính quyền của đơn vị hành chính – kinh tế
đặc biệt mới có đủ chức năng, quyền hạn để thực hiện các hoạt động như hoạch

định chính sách kinh tế, đầu tư, đơn giản thủ tục hành chính,... Từ việc nới lỏng sự
kiểm sốt của chính quyền trung ương đối với địa phương nói chung và đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt tại Trung Quốc nói riêng đã làm cho hoạt động phát triển
kinh tế tại các đơn vị này trở nên hiệu quả.
Hiến pháp và pháp luật Trung Quốc không quy định về hệ thống quản lý
riêng cho đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt mà đơn vị hành chính - kinh tế đặc
biệt được xếp chung vào một đơn vị hành chính (ví dụ như Thẩm Quyến là đơn vị
hành chính cấp tỉnh) và có những nhiệm vụ, quyền hạn theo Luật tổ chức Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân của Trung Quốc. Mặc dù, tại Trung Quốc, cấp chính
quyền địa phương (Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân) sẽ trực tiếp quản lý đơn
vị hành chính – kinh tế đặc biệt, nhưng hoạt động phát triển kinh tế tại đây vẫn đạt
hiệu quả là do Hiến pháp và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
của Trung Quốc đã mạnh dạn áp dụng nguyên tắc phân quyền, chính quyền địa
phương chung của cả nước đã có sự “tự chủ” tương đối để quản lý địa phương của
mình theo cách thức phù hợp nhất, do đó, chính quyền Trung Quốc không cần “cho
thêm” các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt một quy chế riêng so với các lãnh thổ
khác và cũng không cần lập ra thêm một cơ quan khác để quản lý đơn vị hành chính
– kinh tế đặc biệt nữa mà giao cho chính quyền địa phương quản lý, điều này góp
phần tinh giảm bộ máy quản lý cũng như tiết kiệm ngân sách.
Về vị trí và tổ chức bộ máy, Thâm Quyến-một đơn vị hành chính – kinh tế
đặc biệt điển hình của Trung Quốc, trở thành đơn vị hành chính cấp tỉnh và được
tách khỏi kế hoạch phát triển quốc gia vào năm 198928. Như vậy theo điều 95 Hiến
pháp của Trung Quốc thì Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức tại
đây, tuy nhiên, theo điều 64 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
của Trung Quốc, Ủy ban nhân dân địa phương các cấp nói chung, trong đó có Ủy
ban nhân dân của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được quyền thành lập, sáp
nhập, giải thể cơ quan chun mơn của mình sao cho phù hợp với cơng việc, theo
tiêu chí tinh gọn và hiệu quả, và một loại cơ quan chuyên môn được thành lập ở các
đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt là cơ quan chuyên quản lý đơn vị hành chính –
28

(Truy cập: 13/6/2016).

18


kinh tế đặc biệt. Vì là một đơn vị hành chính lãnh thổ, có bộ máy chính quyền tồn
diện nên các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt còn được ban hành luật hoặc các
quy định riêng của mình theo quy định chung29, như: Thứ nhất, Hội đồng nhân dân
tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có quyền ban hành luật hoặc các quy định
theo các quy định của chính quyền trung ương (như những trường hợp nào thì được
phép ban hành luật), Hội đồng nhân dân không được ban hành luật trong các trường
hợp mà theo quy định của Hiến pháp hoặc các Luật có liên quan thuộc thẩm quyền
của cơ quan lập pháp quốc gia; Thứ hai, việc ban hành luật hoặc các quy định là
nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh trong đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt,
nhưng phải phù hợp với thẩm quyền ban hành theo quy định của pháp luật; Thứ ba,
tùy thuộc vào tình hình cụ thể của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt mà luật hoặc
các quy định cụ thể được ban hành nhằm thực thi hiệu quả Hiến pháp các Luật liên
quan và quy định về quản lý hành chính, nội dung của luật và quy định được ban
hành tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt khơng được trái Hiến pháp và các Luật
có liên quan. Do đó, theo ý kiến của nhiều học giả, thì đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt trong chừng mực nào đó vẫn được quyền ban hành luật và các quy định cho
riêng mình, nhằm phù hợp với tình hình và nền kinh tế cụ thể, nhưng việc ban hành
luật và quy định phải tuân theo và không được trái với nội dung của Hiến pháp và
các luật khác của trung ương 30. Điều này giúp cơ quan quản lý đơn vị hành chính –
kinh tế đặc biệt được tự chủ trong việc ban hành pháp luật để giải quyết các vấn đề
đặc thù phát sinh hoặc cụ thể hóa quy định pháp luật quốc gia đế áp dụng phù hợp
nhất với đặc điểm của đơn vị.
Về chính sách tài chính, Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt lúc đầu thành
lập được tự chủ hoàn toàn về thu và chi, điều này khuyến khích thu nhập và chi tiêu

tiết kiệm, đến những năm 1990, một phần nguồn thu từ đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt được nộp cho Chính phủ. Các khoản vay tín dụng được liên kết trực tiếp
với các khoản gửi ngân hàng, do đó, nếu gửi càng nhiều tiền vào ngân hàng thì
được vay các khoản vay càng lớn. Hiện tại, mức gửi tiền tại Thâm Quyến đang lớn
hơn các khoản vay31. Tự chủ về thu và chi là một yếu tố quan trọng để đảm bảo hoạt
động của cơ quan quản lý đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, ngồi ra, nó cũng
29

(Truy cập: 13/6/2016).
Tác giả Li Hao – thành viên Ủy ban thường vụ, chủ tịch Ủy ban kinh tế thương mại của Đại hội đại biểu
nhân dân toàn quốc (Quốc hội Trung Quốc), cho rằng Thâm Quyến – một đơn vị hành chính-kinh tế điển
hình của Trung Quốc, được quyền ban hành luật vào tháng 7 năm 1992. Tham khảo:
(Truy cập: 13/6/2016).
31
(Truy cập: 14/6/2016).
30

19


góp phần tạo nên tính tự chủ của đơn vị này khi không phụ thuộc quá nhiều vào
ngân sách của nhà nước. Mặt khác, khi nhà nước cho phép đơn vị hành chính – kinh
tế đặc biệt được tự chủ về tài chính cũng là biện pháp giảm bớt gánh nặng cho ngân
sách quốc gia, nhà nước không tốn quá nhiều ngân sách để duy trì hoạt động cho cơ
quan quản lý.
Như vậy, pháp luật Trung Quốc về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đã
ghi nhận phân quyền cho đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, với một số đặc điểm
nổi bật sau:
Thứ nhất, Trung Quốc không thành lập riêng một cơ quan quản lý các đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt, mà các đơn vị này được xem như một đơn vị hành

chính thơng thường (như cấp tỉnh, cấp huyện) và chịu sự quản lý hành chính chung
của Chính phủ. Tuy nhiên, pháp luật về chính quyền địa phương của Trung Quốc lại
phân quyền khá tốt cho địa phương khi quy định Ủy ban nhân dân các cấp được
quyền thành lập cơ quan chun mơn sao cho phù hợp với tình hình cụ thể của địa
phương mình, nên tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, ngoại trừ Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân là những cơ quan bắt buộc phải có thì các cơ quan
chun mơn khác (về số lượng, chức năng nhiệm vụ) được thành lập sao cho phù
hợp với tình hình cụ thể tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó.
Thứ hai, các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được ban hành luật và các
quy định nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh tại đơn vị mình. Nội dung và thẩm
quyền ban hành phải tuân theo Hiến pháp và các Luật có liên quan.
Thứ ba, Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được tự chủ về thu và chi, hàng
năm chỉ trích một phần khoản thu của mình để nộp cho Chính phủ.
Trung Quốc với một thể chế chính trị tương đồng với Việt Nam đã mạnh dạn
áp dụng phân quyền vào pháp luật của mình về chính quyền địa phương, chính sự tự
chủ do nguyên tắc phân quyền đem lại mà đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đã
tránh được những rào cản về hành chính do sự can thiệp sâu từ cơ quan nhà nước ở
trung ương, có đủ quyền hạn để tập trung phát triển kinh tế và đạt nhiều thành tự
như ngày nay.
Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Ấn Độ
Nền tảng ban đầu về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đã xuất hiện ở Ấn
Độ vào giữa thập niên 60 của thế kỷ XX. Hơn nữa, lịch sử hình thành đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt Ấn Độ cho rằng mơ hình sơ khai của đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt hiện đại của Ấn Độ là Khu chế xuất (Export Processing Zone-EPZ),
2.2.

20