HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NGÃI

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ HOA

HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ HOA

HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60 38 01 02

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. LÊ MINH TOÁN
THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự
hướng dẫn khoa học của TS. Lê Minh Toán.
Việc thực hiện luận văn này là kết quả của quá trình tìm hiểu, nghiên
cứu và trình bày của tác giả về đề tài luận văn. Những nội dung, số liệu, quan
điểm của các tài liệu, văn bản và các nhà nghiên cứu khác được trích dẫn theo
đúng quy định. Các số được nêu ra trong luận văn là số liệu được lấy từ các
báo cáo của ngành Tư pháp, của UBND tỉnh chính xác, trung thực và chưa
từng được ai công bố trong bất kỳ cơng trình nào khác.
Thừa Thiên Huế, ngày

tháng

Học viên

Nguyễn Thị Hoa

năm 2018


LỜI CẢM ƠN
Trước hết, tôi xin trân trọng bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến lãnh đạo Học
viện Hành chính Quốc gia, cùng tập thể các giáo sư, phó giáo sư, tiến sĩ và cán
bộ quản lý của Học viện đã tận tình truyền đạt những kiến thức khoa học quý
báu và tạo các điều kiện thuận lợi giúp tơi hồn thành chương trình cao học
chun ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính.
Xin chân thành cảm ơn tiến sĩ Lê Minh Tốn đã tận tình hướng dẫn bản
thân tơi nghiên cứu hồn thành tốt luận văn này.
Xin chân thành cảm ơn lãnh đạo Sở Tư pháp Quảng Ngãi đã tạo điều
kiện cho tơi được tham gia chương trình đào tạo cao học và hỗ trợ thông tin, tài
liệu giúp hoàn thành luận văn.
Việc thực hiện, nghiên cứu luận văn sẽ khơng tránh khỏi những hạn
chế, thiếu sót nhất định, rất mong nhận được sự thông cảm và chia sẻ của quý
thầy, cô giáo và người đọc.
Xin chân thành cảm ơn!
Học viên

Nguyễn Thị Hoa


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa

Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục các bảng
Danh mục hình vẽ
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ....................................................... 10
1.1. Văn bản quy phạm pháp luật................................................................ 10
1.2. Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cấp tỉnh................................ 166
1.3 Các yếu tố tác động động đến hoạt động xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật .................................................................................................... 302
Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NGÃI.. 35
2.1. Sơ lược về điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh
Quảng Ngãi ................................................................................................. 35
2.2. Thực trạng hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy
ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi ................ Error! Bookmark not defined.38
2.3. Những kết quả và hạn chế trong hoạt động xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật của Ủy ban nhân tỉnh Quảng Ngãi .................................... 49
2.4. Nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động xây dựng văn bản
quy phạm của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi .................................... 711


Chương 3: GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG
NGÃI ............................................................................................................ 811
3.1. Yêu cầu bảo đảm hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của
Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi................................................................ 81

3.2. Giải pháp bảo đảm hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi ....................................................... 83
KẾT LUẬN .................................................................................................. 105
DANH MỤC CƠNG TRÌNH ĐÃ CƠNG BỐ CỦA TÁC GIẢ ........... 10707
TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 108


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

HĐND

: Hội đồng nhân dân

Luật năm 2008

: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

Luật năm 2004

: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004

Luật năm 2015

: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Nghị định số 34 : Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính
phủ quy định chi tiết một số Điều và biện pháp thi hành
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
QPPL

: quy phạm pháp luật

UBND

: Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC HÌNH
Hình 1.1: Sơ đồ trình tự, thủ tục xây dựng quyết định quy phạm pháp
luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh………………………………

28


DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1: Số liệu dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đăng ký trong
Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, số liệu dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật qua thẩm định và số liệu văn bản quy phạm

51

pháp luật được ban hành từ năm 2013 đến năm 2017

Bảng 2.2: Số liệu dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân
dân tỉnh từ do Sở Tư pháp từ chối thẩm định từ năm 2013 đến năm 2017

60

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn
Trong cơng tác quản lý nhà nước thì văn bản là một phương tiện quan
trọng của hoạt động quản lý và lãnh đạo, điều hành. Các văn bản quản lý nhà
nước nhằm phục vụ cho việc điều hành bộ máy quản lý nhà nước có thể hoạt
động đúng hướng, đúng chức năng và có hiệu quả. Trong đó, văn bản QPPL
có vai trị vơ cùng quan trọng, góp phần làm ổn định trật tự xã hội, tạo cho
cơ hội để quản lý tốt và phát triển. Đồng thời, công tác xây dựng văn bản
QPPL là một nhiệm vụ hết sức khó và phức tạp, địi hỏi người cán bộ, cơng
chức phải có chun mơn sâu và nắm vững nghiệp vụ, kỹ năng soạn thảo
văn bản. Việc ban hành văn bản QPPL là một hoạt động quan trọng của chính
quyền địa phương nhằm kịp thời thể chế hóa các chủ trương, chính sách của
Đảng, cụ thể hóa các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
Kể từ khi Luật năm 2004, Luật năm 2015 ban hành, để thực hiện chức
năng quản lý nhà nước ở địa phương trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã
hội UBND tỉnh Quảng Ngãi đã ban hành một số lượng văn bản QPPL tương
đối lớn, qua đó đã góp phần quan trọng vào những thành công trong phát triển
kinh tế - xã hội của tỉnh, từng bước xây dựng tỉnh ngày một phát triển hơn,
đời sống nhân dân ngày càng được nâng cao, uy tín của cán bộ, cơng chức,
tập thể cơ quan quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh được nhân dân đánh giá
cao, hoạt động hiệu quả.
Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được thì văn bản QPPL của
UBND tỉnh vẫn chưa đáp ứng được với nhu cầu quản lý, những thay đổi hàng
ngày của đời sống xã hội. Văn bản QPPL của UBND tỉnh còn bộc lộ một số
vấn đề bất cập, thiếu sót về lý luận và thực tiễn trong việc xác định thẩm
quyền ban hành, xác định yếu tố quy phạm, xác định phạm vi điều chỉnh, đối
tượng áp dụng của văn bản khi xây dựng, văn bản sai sót về nội dung và trình

1

tự, thủ tục khi thực hiện. Cụ thể như: Hoạt động xây dựng văn bản QPPL do
các sở, ban, ngành tham mưu xây dựng vẫn diễn ra tình trạng tổng kết thực
tiễn chưa thực sự được chú ý, thiếu đánh giá về văn bản QPPL có liên quan;
Chưa tổ chức khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội trước khi xây
dựng; Sự phối hợp giữa các cơ quan cịn thiếu chặt chẽ, chưa thống nhất; Vấn
đề cơng khai, minh bạch khi xây dựng cơ chế, chính sách cũng chưa được chú
ý; Sự phối hợp giữa cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trực tiếp
trình văn bản chưa thật sự chặt chẽ; Tổ chức lấy ý kiến chưa sát với đối tượng
được điều chỉnh, đối tượng tác động, đối tượng lấy ý kiến hẹp; Việc tổ chức
lấy ý kiến có lúc chưa thực hiện hoặc chưa sát với đối tượng được điều chỉnh,
cịn mang tính hình thức, đa số dự thảo được lấy ý kiến chủ yếu tập trung vào
các cơ quan nhà nước, còn các đối tượng là doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân là
những đối tượng trực tiếp chịu ảnh hưởng của văn bản chưa được triển khai
lấy ý kiến hoặc có lấy ý kiến góp ý nhưng chưa đảm bảo thời gian theo quy
định, chất lượng ý kiến góp ý khơng cao cịn mang tính hình thức; Một số đơn
vị được lấy ý kiến cũng chưa nhiệt tình, chưa thể hiện được trách nhiệm của
mình trong việc phối hợp, góp ý; Một số cơ quan, đơn vị chưa thực hiện đúng
quy định về việc đánh giá thủ tục hành chính và chưa thực hiện đúng quy định
về việc đánh giá tác động của chính sách; Hồ sơ trình UBND tỉnh thường
khơng có tờ trình mà chỉ có cơng văn đề nghị ban hành; vẫn cịn một số văn
bản có chứa đựng quy phạm nhưng được ban hành dưới hình thức văn bản cá
biệt; Dự thảo chuyển qua thẩm định chưa thực hiện việc đăng tải lên Cổng
thông tin điện tử của UBND tỉnh; Vẫn còn trường hợp văn bản ban hành chưa
thực sự phù hợp đã làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động quản lý, điều hành
của UBND tỉnh, tác động không tốt đến đời sống xã hội. Cá biệt có trường
hợp cơ quan dự thảo không xác định được văn bản đang trình có chứa đựng
QPPL hay khơng; Việc xây dựng văn bản thường chỉ giao cho cá nhân trực

2


tiếp xây dựng mà chưa chú trọng đến việc thành lập tổ soạn thảo; .... Những
bất cập, thiếu sót này dẫn đến chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của văn bản khi
ban hành chưa cao làm cho hoạt động quản lý nhà nước của địa phương chưa
hiệu quả.
Từ những lý do nêu trên, qua thực tiễn hoạt động xây dựng văn bản
QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi và để góp phần làm rõ những vấn đề lý
luận, thực trạng, qua đó đề xuất một số giải pháp bảo đảm hoạt động xây
dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi, đồng thời tiếp tục góp phần
hồn thiện và nâng cao hiệu quả hoạt động này trong thời gian đến tác giả
chọn đề tài: “Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban
nhân dân tỉnh Quảng Ngãi” làm luận văn tốt nghiệp khóa học.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Hoạt động xây dựng văn bản QPPL trên thế giới đã có lịch sử rất lâu
đời. Tuy nhiên, ở Việt Nam vấn đề này mới được chú trọng trong khoảng hơn
2 thập kỷ trở lại đây. Mặc dù vậy, thời gian vừa qua ở Việt Nam đã có nhiều
tài liệu, cơng trình nghiên cứu khoa học về hoạt động xây dựng văn bản
QPPL, có thể kể đến như:
- Đề tài khoa học: “Giải pháp tăng cường năng lực các cơ quan tư
pháp địa phương trong việc giúp UBND các cấp xây dựng và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật” do cơ quan Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi chủ trì
thực hiện năm 2002, chủ nhiệm đề tài Lê Cơng Hịa. Đề tài khoa học giới
thiệu tổng quát về tình hình, thực trạng xây dựng và ban hành văn QPPL trên
địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, qua đó nêu lên giải pháp để hồn thiện hoạt động
xây dựng, ban hành văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
- Sách chuyên khảo “Hoàn thiện hoạt động xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật”, của tác giả Võ Trí Hảo, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội,
2004. Cuốn sách giới thiệu cụ thể hoạt động xây dựng và ban hành văn bản

3


QPPL và thực trạng pháp luật về xây dựng và ban hành văn bản QPPL từ năm
1996 đến năm 2004.
- ng Chu Lưu (Chủ biên 2005), Bình luận Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội năm 2005. Cuốn sách bình luận
những nội dung cơ bản trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL
của HĐND, UBND các cấp.
- Sách chuyên khảo: “Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp” của
nhóm tác giả do Nguyễn Quốc Việt làm chủ biên, Nhà xuất bản Tư pháp, năm
2007. Cuốn sách giới thiệu một cách cụ thể về vai trò, ý nghĩa và cách thức
tiến hành soạn thảo, thẩm định, kiểm tra, rà sốt và hệ thống hóa văn bản
QPPL theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND.
- Giáo trình Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản của nhóm tác giả
do Tiến sĩ Lưu Kiếm Thanh làm chủ biên, Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ
thuật, năm 2008. Giáo trình cung cấp những khái niệm cơ bản, cơ sở pháp lý
và những kỹ năng cần thiết của việc xây dựng và tổ chức văn bản trong các cơ
quan tổ chức.
- Sách chuyên khảo: “Sổ tay soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm
pháp luật theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và
Nghị định số 24/2009/NĐ-CP”, do Nguyễn Thị Kim Thoa làm chủ biên, Nhà
xuất bản Tư pháp, Hà Nội, 2009. Cuốn sách giới thiệu các quy định mới của
Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày
05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban
hành văn bản QPPL và các kỹ năng, kiến thức mới về nghiệp vụ soạn thảo,
thẩm định, đánh giá tác động của văn bản QPPL.
- Sách chuyên khảo: “Sổ tay đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp

luật” của nhóm tác giả, do Hoàng Thế Liên làm chủ biên, Nhà xuất bản Tư

4


pháp, Hà Nội, năm 2013. Cuốn sách giới thiệu về tầm quan trọng, quy trình
và phương pháp thực hiện đánh giá tác động đối với dự thảo văn bản QPPL.
- Sách chun khảo: “Hồn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn
bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh” của tác giả Hà
Quang Thanh, Nhà xuất bản Chính trị - Hành chính, năm 2009. Nội dung của
cuốn sách giới thiệu về những vấn đề cơ bản về địa vị pháp lý của chính
quyền địa phương cấp tỉnh trong việc ban hành và thực hiện văn bản QPPL;
thực trạng về tình hình ban hành và thực hiện văn bản QPPL của một số tỉnh
thuộc khu vực miền Bắc, miền Trung và miền Nam, từ đó tác giả cuốn sách
nêu lên các giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn
bản của chính quyền địa phương cấp tỉnh.
- Luận văn: “Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy
ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa” của tác giả Lê Thị Thu Hiền (bảo vệ năm
2015). Luận văn nêu và phân tích thực trạng xây dựng, ban hành văn bản
QPPL của UBND tỉnh Thanh Hóa giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2014 như:
về những kết quả đạt được trong hoạt động xây dựng và ban hành; những hạn
chế, bất cập; Thẩm quyền ban hành; Về trình tự và thủ tục ban hành văn bản
QPPL;.... Trên cơ sở thực trạng, tác giả nêu các phương hướng, giải pháp
nâng cao, gồm: hoàn thiện thể chế; nâng cao nhận thức; cách thức thực hiện
và điều kiện đảm bảo cho hoạt động thẩm định; xây dựng đội ngũ cán bộ,
công chức; tăng cường điều kiện về kinh phí, thơng tin phục vụ cho hoạt động
thẩm định.
- Bài viết: Một số vấn đề cơ bản về nhóm lợi ích và lợi ích nhóm trong
xây dựng chính sách, pháp luật của tác giả Thạc sĩ Cao Xuân Phong, Cử nhân
Trần Thị Lan Phương đăng trên đặc san Thông tin Khoa học Pháp lý, số

chuyên đề vấn đề lợi ích nhóm trong xây dựng pháp luật, năm 2015. Bài viết
tác giả đã nêu ra những khái niệm, quan niệm, đặc trưng, phân loại, vai trò,

5


ảnh hưởng của nhóm lợi ích trong xây dựng chính sách, pháp luật ở một số
quốc gia trên thế giới. Qua đó đưa ra khái lược các ý kiến, quan điểm về
nhóm lợi ích và lợi ích nhóm ở Việt Nam hiện nay.
- Bài viết: Bình Luận về thẩm quyền ban hành văn bản trong Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 của tác giả Trần Thị Vượng
đăng trên Tạp chí Luật học, số 6, năm 2016. Bài viết đã phân tích làm rõ thẩm
quyền ban hành văn bản QPPL trong luật ban hành văn bản QPPL năm 2015:
thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung. Qua đó, đề xuất những giải
pháp cần thu gọn hơn nữa thẩm quyền ban hành văn bản QPPL về hình thức của
một số chủ thể; kiến nghị một số vấn đề cần tiếp tục đổi mới hơn nữa trong
tương lai đối với thẩm quyền ban hành văn bản QPPL về nội dung.
Và cịn một số đề tài, cơng trình khác nghiên cứu về vấn đề này.
Qua nghiên cứu, tham khảo các sách, đề tài, bài viết nêu trên cho thấy
hoạt động xây dựng văn bản QPPL đã được các tác giả đề cập nghiên cứu,
phản ánh trên nhiều góc độ và thời gian khác nhau. Vẫn cịn nhiều vấn đề về
thực trạng trong hoạt động xây dựng văn bản QPPL trong thời gian gần đây,
đặc biệt là giai đoạn sau khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực thi hành chưa
được đề cập nghiên cứu, đánh giá và kiến nghị một cách đầy đủ, thấu đáo.
Về phía tỉnh Quảng Ngãi, cho đến nay chưa có một cơng trình nghiên
cứu nào có liên quan đến hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh
Quảng Ngãi. Chính vì vậy, việc chọn đề tài về “Hoạt động xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi” để nghiên cứu là
cần thiết trong tình hình hiện nay.
Do đó, thơng qua đề tài này, tác giả sẽ tập trung đi sâu nghiên cứu,

đánh giá một cách sâu sắc về thực trạng hoạt động xây dựng văn bản QPPL
của UBND tỉnh Quảng Ngãi theo quy định của Luật năm 2015, trong đó có so
sánh với Luật năm 2004, mà các cơ quan trực tiếp tham mưu xây dựng các

6


văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi là các sở, ban, ngành trên địa bàn
tỉnh Quảng Ngãi. Qua đó, mong muốn có những đề xuất, kiến nghị giải pháp
hữu ích nhằm phát huy vai trò, hiệu quả hoạt động xây dựng văn bản QPPL
của UBND tỉnh Quảng Ngãi, góp phần vào việc xây dựng và hoàn thiện pháp
luật trong giai đoạn hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu
Đề tài tập trung nghiên cứu một cách đầy đủ và toàn diện những vấn đề
lý luận về văn bản QPPL và thực tiễn hoạt động xây dựng văn bản QPPL của
UBND tỉnh Quảng Ngãi, từ đó nêu lên kết quả, chỉ rõ những tồn tại, hạn chế
và đề xuất giải pháp bảo đảm hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND
tỉnh Quảng Ngãi.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên, luận văn đặt ra các nhiệm vụ
nghiên cứu sau:
- Làm rõ cơ sở lý luận về hoạt động xây dựng văn bản QPPL;
- Phân tích thực trạng hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND
tỉnh từ thực tiễn tại tỉnh Quảng Ngãi, cụ thể là hoạt động tham mưu xây dựng
văn bản QPPL của các sở, ban, ngành trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. Trên cơ
sở đó đánh giá, nhận xét và đúc kết một số bài học kinh nghiệm trong hoạt
động xây dựng văn bản QPPL ở địa phương;
- Xây dựng và đề xuất các giải pháp bảo đảm hoạt động xây dựng văn
bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi theo các tiêu chí như đồng bộ, ổn

định, kịp thời, minh bạch và hiệu quả.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu:

7


- Hệ thống các văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi và các dự
thảo văn bản QPPL của UBND tỉnh do các sở, ban, ngành tham mưu, xây
dựng.
- Hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi do
các sở, ban, ngành thực hiện.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian: Luận văn tập trung nghiên cứu trong phạm vi địa bàn
tỉnh Quảng Ngãi.
- Về thời gian: Nghiên cứu từ năm 2013 đến 2017.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
Luận văn kết hợp phương pháp luận duy vật biện chứng của CN Mác
Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, tác giả nghiên cứu và luận giải các nội dung
liên quan đến hoạt động xây dựng văn bản QPPL ở tỉnh Quảng Ngãi theo tư
duy logic biện chứng khách quan, đặt trong mối quan hệ phổ biến với xã hội
địa phương cũng như cả nước.
Trong quá trình tiếp cận, xúc tiến nghiên cứu đề tài, tác giả đồng thời sử
dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học khác như: Phương pháp
phân tích tài liệu; Phương pháp thu thập và xử lý thơng tin; Phương pháp
thống kê, phân tích tổng hợp; Phương pháp so sánh, đánh giá; Phương pháp
quan sát.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Ý nghĩa lý luận: Qua kết quả nghiên cứu của Luận văn có giá trị tham

khảo đối với các vấn đề liên quan đến hoạt động xây dựng văn bản QPPL của
UBND tỉnh Quảng Ngãi nói riêng và UBND cấp tỉnh nói chung trên cả nước
trong điều kiện đổi mới và hội nhập. Luận văn góp phần bổ sung cơ sở lý luận
và thực tiễn trong nghiên cứu, trong việc vận dụng pháp luật để xây dựng văn
bản QPPL của các cấp chính quyền địa phương.

8


- Ý nghĩa thực tiễn: Việc nghiên cứu, làm rõ cơ sở lý luận, thực tiễn, chỉ
ra những khó khăn, vướng mắt trong hoạt động xây dựng văn bản QPPL của
UBND cấp tỉnh, để từng bước góp phần nâng cao chất lượng trong hoạt động
xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi, qua đó góp
phần thực hiện thắng lợi các chỉ tiêu, mục tiêu mà Nghị quyết Đại hội đại biểu
Đảng bộ tỉnh Quảng Ngãi lần thứ XIX, nhiệm kỳ 2015 - 2020 đã đề ra.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo,
luận văn được viết thành 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về hoạt động xây dựng văn bản
QPPL.
Chương 2: Thực trạng hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND
tỉnh Quảng Ngãi.
Chương 3: Giải pháp bảo đảm hoạt động xây dựng văn bản QPPL của
UBND tỉnh Quảng Ngãi.

9


Chương 1:
NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1. Văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Thuật ngữ “Văn bản quy phạm pháp luật” được sử dụng phổ biến trong
khoa học pháp lý. Theo nghĩa đơn giản nhất, được hiểu là văn bản có chứa
đựng những quy tắc xử sự chung, do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Theo Từ điển luật học Nhà xuất bản tư pháp thì văn bản QPPL là: “Văn
bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự thủ tục
luật định, trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc
chung, làm khuôn mẫu cho xử sự của các chủ thể pháp luật trong một khoảng
thời gian và không gian nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo
một trật tự nhất định mà Nhà nước muốn xác lập” [44, tr.839].
Khái niệm văn bản QPPL được quy định tại Điều 1 của Luật ban hành
văn bản QPPL năm 1996 “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan
nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có
các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh
các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa” và được sửa đổi, bổ
sung vào năm 2002 “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy
tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan
hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Như vậy, về cơ bản giữa Luật
năm 1996 và sửa đổi năm 2002 thì khái niệm này không thay đổi. Qua thực
tiễn triển khai thực hiện Luật năm 1996 và sửa đổi năm 2002, để làm rõ hơn, dễ
hiểu hơn, Luật năm 2008 ra đời thay thế Luật năm 1996 và Luật sửa đổi năm

10


2002, tại Điều 1 quy định “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan

nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình
tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, UBND, trong đó có quy tắc xử sự
chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều
chỉnh các quan hệ xã hội”. Khái niệm này đã bổ sung thẩm quyền “phối hợp
ban hành” để khẳng định sự tồn tại của các văn bản QPPL được ban hành liên
tịch; dấu hiệu: “hình thức”, “có hiệu lực bắt buộc chung” để nhận biết, phân
biệt tính đặc trưng của văn bản QPPL và lược bỏ cụm từ “theo định hướng xã
hội chủ nghĩa” để đơn giản hơn vì bản chất của các văn bản quản lý nhà nước
theo định hướng nên không cần thiết phải nêu ra cụm từ này.
Trên thực tế, trải qua thời gian các cấp, các ngành khi tham mưu xây
dựng, ban hành văn bản QPPL thì khái niệm văn bản QPPL cịn gây nhiều
tranh cãi, khó xác định đặc biệt là tiêu chí quy tắc xử sự chung. Xuất phát từ
kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới, có quy định khái niệm văn bản
QPPL và xem xét quy định hiện hành của Việt Nam có rất nhiều nét tương
đồng. Do đó, khắc phục hạn chế nêu trên, Luật năm 2015 đã đưa ra khái niệm
văn bản QPPL, cụ thể như sau:
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật,
được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định
trong Luật này. Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt
buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức,
cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan
nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được
Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Như vậy, về cơ bản khái niệm văn bản QPPL vẫn giữ nguyên quy định
của Luật năm 2008, chỉ bổ sung thêm một số tiêu chí để làm rõ nghĩa hơn thế

11

nào là quy tắc xử sự chung. Theo đó, quy tắc xử sự chung là khuôn mẫu,
chuẩn mực ứng xử được xác định cụ thể, do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận
và được Nhà nước bảo đảm thực hiện để được áp dụng nhiều lần và đối với
mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng.
1.1.2. Các dấu hiệu nhận biết và phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với
một số loại văn bản khác:
1.1.2.1. Các dấu hiệu nhận biết:
Xuất phát tại Điều 2 Luật năm 2015 thì văn bản QPPL là văn bản có
chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục
quy định trong Luật. Trong đó, QPPL được hiểu là quy tắc sử xự chung, có
hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ
quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất
định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật năm
2015 ban hành và được Nhà nước đảm bảo thực hiện (khoản 1 Điều 3 Luật
năm 2015).
Khái niệm văn bản QPPL chưa thực sự thỏa mãn yêu cầu trong việc
thực thi pháp luật, bởi vì, trên thực tế, dù có khái niệm, nhưng trong thực tiễn
của hoạt động xây dựng văn bản, người cán bộ, công chức trực tiếp tham gia
xây dựng văn bản vẫn gặp khó khăn khi xác định văn bản có phải là văn bản
QPPL hay khơng để tham mưu cho các cấp có thẩm quyền ban hành đúng quy
định của pháp luật. Chính vì thế, việc xác định các dấu hiệu đặc trưng của một
văn bản QPPL là hết sức cần thiết.
Dấu hiệu đầu tiên và quan trọng nhất để nhận biết một văn bản QPPL là
văn bản đó có chứa đựng “quy phạm pháp luật” hay khơng. Do đó, xác định
yếu tố “chứa đựng quy phạm pháp luật” là công việc đầu tiên cần được thực
hiện trong tồn bộ q trình xây dựng, ban hành một văn bản QPPL. Nếu văn
bản cần ban hành chứa “quy phạm pháp luật” thì cơ quan nhà nước có thẩm

12

quyền ban hành văn bản đó phải tn theo trình tự, thủ tục soạn thảo của văn
bản QPPL. Ngược lại, nếu khơng chứa QPPL thì việc soạn thảo và ban hành
văn bản đó khơng cần tn theo trình tự, thủ tục soạn thảo của văn bản QPPL
và cũng khơng địi hỏi phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm
quyền được pháp luật quy định. Như vậy, đặc trưng cơ bản nhất của văn bản
QPPL là “chứa đựng quy phạm pháp luật”, ngay cả khi văn bản đó chỉ chứa
duy nhất một QPPL.
Hiện nay theo quy định của Luật năm 2015 thì các dấu hiệu của văn
bản QPPL được xác định là tương đối rõ. QPLL (trong một văn bản QPPL) có
hai dấu hiệu đặc trưng:
Thứ nhất, là chúng có tính áp dụng chung, có hiệu lực bắt buộc chung,
được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân
trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định (ví dụ: Nghiêm cấm
mọi tổ chức, cá nhân có hành vi sử dụng chất nổ, điện, cơng cụ kích điện để
khai thác thủy sản không đúng theo quy định của pháp luật; Nghiêm cấm mọi
hành vi phá rừng, đào, đãi vàng trái phép trên địa bàn tỉnh;…). QPPL được áp
dụng đối với những người thuộc đối tượng mà các QPPL đó điều chỉnh. Như
vậy, một quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của Chủ tịch UBND cấp tỉnh
không phải là văn bản QPPL nhưng văn bản quy định nhiệm vụ, quyền hạn
của các Chủ tịch UBND tỉnh là văn bản QPPL.
Thứ hai, QPPL là sự tuân thủ và thực hiện bởi sự cưỡng chế của nhà
nước, ở đây thể hiện yếu tố "được Nhà nước bảo đảm thực hiện". Nhà nước
có thể dùng lực lượng cơng quyền để bảo đảm cho việc áp dụng QPPL thông
qua việc áp dụng các chế tài.
Tóm lại, khi xem xét, xác định một văn bản có phải là văn bản QPPL
hay khơng cũng như xem xét một văn bản có chứa “quy phạm pháp luật” hay
khơng thì cần đặc biệt chú ý đến đặc tính của QPPL, như sau:

13

- Quy tắc mang tính xử sự chung (quy tắc ràng buộc chung và được tôn
trọng chung đối với tất cả các chủ thể thuộc phạm vi áp dụng của quy tắc);
- Hiệu lực mang tính bắt buộc chung (khơng nhằm vào một con người hay
một nhóm đối tượng cụ thể nào, mà được áp dụng đối với tất cả các cơ quan, tổ
chức, cá nhân trên phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định);
- Tính áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần (áp dụng trong một thời gian dài,
khác với văn bản hành chính chỉ áp dụng một lần);
- Tính cưỡng chế nhà nước (đối tượng bắt buộc phải thực hiện, khơng
thể thối thác);
- Phải được cơ quan có thẩm quyền ban hành (chủ thể được pháp luật
trao thẩm quyền ban hành văn bản QPPL) và hình thức, trình tự, thủ tục quy
định trong Luật.
1.1.2.2. Phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với một số loại văn bản khác
Tiêu chí phân loại các văn bản quản lý nhà nước dựa trên tính chất, đặc
điểm của từng loại văn bản, mục đích ban hành văn bản cũng như khái niệm
văn bản.
Văn bản nói chung là hình thức, cơng cụ hữu hiệu để ghi lại, truyền đạt
và xử lý các thông tin, đặc biệt là để truyền đạt các quyết định quản lý. Văn
bản cũng là phương tiện quan trọng của hoạt động quản lý và lãnh đạo. Việc
phân loại văn bản quản lý nhà nước, thông thường được xác định như sau:
văn bản QPPL, văn bản cá biệt, văn bản hành chính thơng thường, văn bản
chuyên môn và văn bản kỹ thuật.
- Văn bản cá biệt là văn bản áp dụng văn bản QPPL để giải quyết
những vấn đề riêng lẻ, có đối tượng tác động là cá nhân (kể cả một nhóm đối
tượng cụ thể, xác định).
- Văn bản QPPL, đặc trưng của văn bản cần chú ý là có chứa đựng quy
tắc xử sự chung có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều

14


lần, được ban hành, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ bởi cơ quan nhà nước có thẩm
quyền theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.
- Văn bản hành chính thơng thường có các hình thức cũng như nội
dung phong phú, đa dạng như: Quyết định hành chính, nghị quyết hành chính,
cơng văn, giấy mời, thơng báo, kế hoạch, đề án,…. Đó là những văn bản
mang tính thơng tin điều hành nhằm triển khai thực hiện các văn bản QPPL
hoặc dùng để giải quyết các tác nghiệp cụ thể, phản ánh tình hình, trao đổi,
ghi chép cơng việc... của các cơ quan hành chính nhà nước.
- Văn bản chuyên mơn là các loại giấy tờ mang tính đặc thù của nghiệp
vụ chuyên môn thuộc các lĩnh vực nhất định, ví dụ: Văn bản về lĩnh vực thuế,
về lĩnh vực ngân hàng, y tế, bảo hiểm, kế hoạch, thống kê, tài chính, …
- Văn bản kỹ thuật là các loại giấy tờ được sử dụng trong các ngành,
lĩnh vực có tính kỹ thuật như kiến trúc, xây dựng, cơng nghệ … ví dụ: Các
bản vẽ thiết kế, các đồ án kỹ thuật, luận chứng kinh tế - kỹ thuật.
Việc phân loại văn bản giúp cho các cơ quan xây dựng, sử dụng, ban
hành văn bản đúng thể thức, mục đích, đối tượng, đúng thẩm quyền, qua đó
bảo đảm tính pháp lý của văn bản. Ngồi ra, phân loại chính xác văn bản có ý
nghĩa quan trọng trong hoạt động quản lý, điều hành nhằm giải quyết từng
vấn đề cụ thể.
Tại Điều 4 Luật năm 2015 đã quy định cụ thể hệ thống văn bản QPPL
gồm 26 hình thức do 18 chủ thể có thẩm quyền ban hành. Đồng thời, tại
Khoản 2, 3 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã liệt kê cụ thể Quyết định
của Thủ tướng Chính phủ, Nghị quyết do HĐND và quyết định do UBND ban
hành không phải là văn bản QPPL trong các trường hợp.
1.1.3. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản QPPL có vai trị vơ cùng quan trọng, là bộ phận hữu cơ của
hoạt động quản lý hành chính nhà nước, đồng thời là sản phẩm quan trọng của

15


hoạt động đó và là yếu tố quan trọng đã góp phần tạo nên thể chế hành chính
nhà nước, cơng tác quản lý nhà nước góp phần phát triển kinh tế - xã hội.
Đối với văn bản QPPL của chính quyền địa phương, đặc biệt là của
UBND cấp tỉnh không chỉ điều chỉnh các mối quan hệ xã hội, mà còn giữ vai
trò hỗ trợ, phục vụ cho sự phát triển về mọi mặt như văn hóa, giáo dục, y tế,
mơi trường, kinh tế, quốc phịng - an ninh... của địa phương. Điều này cho
thấy, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh giữ vai trị vơ cùng quan trọng trong
quản lý và phát triển ở địa phương [23, tr. 25-32].
Văn bản QPPL là công cụ quan trọng để quản lý nhà nước. Trong những
năm gần đây, Đảng và Nhà nước ta luôn xác định xây dựng và ban hành văn bản
QPPL là một trong những ưu tiên hàng đầu và có những nỗ lực nhằm đổi mới,
nâng cao chất lượng soạn thảo, ban hành văn bản QPPL. Trong bối cảnh đó, hoạt
động xây dựng và ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương các cấp,
cũng được chú trọng, đề cao. Thực hiện Luật năm 2004 nay là Luật năm 2015,
Nghị định số 91/2006/NĐ-CP nay là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP; Quyết định
số 04/2007/QĐ-UBND, trong những năm qua việc ban hành văn bản QPPL của
HĐND và UBND các cấp trên địa bàn tỉnh đã có những chuyển biến tích cực,
chất lượng ngày càng được nâng cao, tạo ra hành lang pháp lý trong tổ chức điều
hành các hoạt động quản lý kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh. Văn bản QPPL do
UBND tỉnh ban hành có vai trị rất lớn trong hoạt động quản lý, điều hành của
các cơ quan quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh. Góp phần ổn định trật tự, xã hội
và nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân trong tỉnh.
1.2. Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1.2.1. Khái niệm
Hiến pháp năm 2013 tại Khoản 2 Điều 111 quy định “Cấp chính quyền
địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù

hợp với đặc điểm nông thôn, đơ thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc

16